Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2847561

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 23 kwietnia 2014 r.
II OSK 2826/12

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.).

Sędziowie: NSA Paweł Miładowski, del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Pacjenta od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1137/12 w sprawie ze skargi Przychodni Lekarzy Specjalistów "(...)" Sp. z o.o. z siedzibą w Zabrzu na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia (...) lutego 2012 r. nr (...) w przedmiocie uznania praktyk za naruszające zbiorowe prawa pacjenta

1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę,

2. zasądza od Przychodni Lekarzy Specjalistów "(...)" Sp. z o.o. z siedzibą w Zabrzu na rzecz Rzecznika Praw Pacjenta kwotę 237 (dwieście trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1137/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Przychodni Lekarzy Specjalistów (...) Sp. z o.o. z/s w Zabrzu na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia (...) lutego 2012 r. znak: (...) w przedmiocie uznania praktyk za naruszające zbiorowe prawa pacjenta w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję; w punkcie 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; w punkcie 3. zasądził od Rzecznika Praw Pacjenta na rzecz skarżącej Przychodni Lekarzy Specjalistów (...) Sp. z o.o. z siedzibą w Zabrzu kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Rzecznik Praw Pacjenta postanowieniem Nr (...) z dnia (...).01.2012 r., działając na podstawie art. 62 i 65 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2009 r. Nr 52, poz. 417 z późn. zm., zwanej dalej: "ustawa o prawach pacjenta") oraz w zw. z art. 123 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej: "k.p.a.") postanowił wszcząć postępowanie w sprawie stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów przez Przychodnię Lekarzy Specjalistów "(...)" Spółkę z o.o. w Zabrzu (zwaną dalej "Przychodnią") w postaci bezprawnych, zorganizowanych działań mających na celu pozbawienie pacjentów praw do świadczeń zdrowotnych lub ograniczenie tych praw. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że powodem wszczęcia przedmiotowego postępowania są informacje własne wskazujące, że od dnia 2 stycznia 2012 r., podczas udzielania pacjentom świadczeń zdrowotnych przez lekarzy wykonujących zawód medyczny w Przychodni Lekarzy Specjalistów "(...)" Spółce z o.o. w Zabrzu są wystawiane recepty, w których: nie był oznaczony poziom refundacji, w przypadku leku stosowanego w różnych wskazaniach; nie był oznaczany status ubezpieczenia; nie był oznaczany symbol oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia; zawarta była tylko informacja o nazwie leku, dawkowaniu oraz pieczątka "Refundacja do decyzji NFZ". Powyższe, zdaniem organu skutkowało możliwością realizacji recepty tylko i wyłącznie za 100% odpłatnością, a w efekcie pacjenci nie byli w stanie zaopatrzyć się w przepisane produkty lecznicze. Mając na uwadze fakt, że świadczenia zdrowotne powinny być udzielane z zachowaniem prawa do leków refundowanych ze środków publicznych, a recepta jest elementem świadczenia zdrowotnego, Rzecznik Praw Pacjenta stwierdził, iż w podległym podmiocie leczniczym, mogły mieć miejsce bezprawne, zorganizowane działania mające na celu pozbawienie pacjentów praw do świadczeń zdrowotnych lub ograniczenie tych praw. Organ zaznaczył, że recepta uprawniająca pacjenta do uzyskania świadczeń gwarantowanych powinna być sporządzona w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami, w tym z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 23 grudnia 2011 r. w sprawie recept lekarskich (Dz. U. Nr 294, poz. 1739, dalej, jako rozporządzenie z dnia 23 grudnia 2011 r.).

Decyzją z dnia (...) lutego 2012 r. Rzecznik Praw Pacjenta na podstawie art. 64 ust. 3 i 4, art. 65 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta w związku z art. 104 k.p.a. uznał praktyki stosowane, w okresie od 2 stycznia 2012 r. do 15 stycznia 2012 r., przez Przychodnię za praktyki naruszające zbiorowe prawa pacjentów i stwierdził zaniechanie ich stosowania z dniem 16 stycznia 2012 r. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że pismem z dnia 17 stycznia 2012 r. Rzecznik Praw Pacjenta wystąpił do Przychodni z żądaniem przedstawienia informacji związanych z prowadzonym postępowaniem, które miały dotyczyć m.in.:

1) prowadzenia tzw. "protestu pieczątkowego" wraz z opisaniem na czym on polegał (w okresie 2-10 stycznia br. oraz 11-18 stycznia br.),

2) wskazania ilości pacjentów przyjętych w okresach, o których mowa w pkt 1,

3) wskazania ilości pacjentów, którzy nie zgodzili się na przyjęcie recept nieprawidłowo wystawionych w okresach, o których mowa w pkt 1;

4) wskazania ilości pacjentów, którzy złożyli skargę - bezpośrednio u lekarza - w związku z nieprawidłowo wystawioną receptą w okresach, o których mowa w pkt 1;

5) wskazania ilości pacjentów, którzy złożyli skargę - u Prezesa Zarządu Przychodni, kierownika Przychodni lub osoby przez nich upoważnionych w okresach, o których mowa w pkt 1.

W odpowiedzi na powyższe żądanie, Prezes Zarządu Przychodni poinformowała, że w okresie od 2 do 10 stycznia 2012 r. Przychodnia przyjęła około 986 pacjentów, natomiast w okresie od 11 do 18 stycznia 2012 r. przyjęła 1070 pacjentów. Poinformowała także m.in. o rzekomych rozbieżnościach związanych z elektroniczną kartą poświadczającą uprawnienia pacjentów do korzystania ze świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych oraz wyjaśniła, że nie potrafi jednoznacznie oświadczyć, czy Przychodnia brała udział w tzw. "proteście pieczątkowym". Wskazała ponadto, że "W sytuacji, w której nie byli (lekarze) całkowicie pewni, iż dany pacjent posiada takowe uprawnienie, nie wpisywali poziomu refundacji ani kodu Oddziału NFZ (co byłoby potwierdzeniem ubezpieczenia pacjenta), w to miejsce przybijając pieczęć o treści: "Refundacja do decyzji NFZ" oraz "przychodnia gotowa jest udzielać świadczeń pacjentom nawet takim, których dowód ubezpieczenia nie jest jednoznaczny. Sankcją w tym zakresie jest bowiem jedynie nie otrzymanie zapłaty za dane świadczenie z NFZ. W sytuacji jednak, w której sankcją takową jest nie tylko brak zapłaty za świadczenia, ale również konieczność zwrotu nienależenie udzielonej refundacji - nasze działania musiały być adekwatne do ryzyka z faktem tym związanego". Ponadto Prezes Zarządu Przychodni wyjaśniła, że w podległym jej podmiocie "w okresie 11 stycznia 2012 r. - 18 stycznia 2012 r. zatrudnieni w Przychodni Zdrowie lekarze postępują zgodnie ze stosownymi przepisami prawa (...). Natomiast poczynając od około 16 stycznia 2012 r. zaprzestali przybijania pieczęci (w sytuacji, w których nie byli w stanie ustalić prawa do świadczeń) o treści: "Refundacja leku do decyzji NFZ. ".

W toku prowadzonego postępowania Rzecznik Praw Pacjenta wystąpił również do Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ o udzielenie informacji w przedmiocie złożonych skarg na Przychodnię w związku z nieprawidłowo wystawioną receptą. Dyrektor Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ dwukrotnie udzielił wyjaśnień w przedmiotowym zakresie, zgodnie z którymi do oddziału - na dzień sporządzania pisma - nie wpłynęła żadna skarga dotycząca nieprawidłowego wystawiania recept.

Organ wskazał, że prawidłowo wystawiona recepta jest elementem świadczenia zdrowotnego. Ponadto stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm., zwanej dalej: "ustawą o świadczeniach opieki zdrowotnej") świadczeniobiorcy przysługują świadczenia gwarantowane z zakresu leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych dostępnych w aptece na receptę. Organ dodał, że obowiązujące przepisy prawa określają dokładnie sposób i tryb wystawiania recept lekarskich, nie pozwalają w tym zakresie na dowolność. Zaznaczył, że żaden przepis nie pozwala na zamieszczanie dowolnych - według uznania lekarza - dodatkowych danych, niż te, które powinny być na recepcie umieszczone zgodnie z rozporządzeniem. Organ zaznaczył, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta przez praktykę naruszającą zbiorowe prawa pacjentów rozumie się bezprawne zorganizowane działania lub zaniechania podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych, mające na celu pozbawienie pacjentów praw lub ograniczenie tych praw, w szczególności podejmowane celem osiągnięcia korzyści majątkowej. Organ wskazał, że dla stwierdzenia naruszenia zbiorowych praw pacjentów istotne jest ustalenie, czy konkretne działanie podmiotu leczniczego nie ma ściśle określonego adresata, lecz jest kierowane do nieoznaczonego z góry kręgu podmiotów. Przy czym adresatem takiego bezprawnego działania podmiotu leczniczego może być zarówno każdy pacjent lub potencjalny pacjent. Oznacza to, że nie ilość faktycznych, potwierdzonych naruszeń, ale przede wszystkim ich charakter, a w związku z tym możliwość (chociażby tylko potencjalna) wywołania negatywnych skutków wobec określonej zbiorowości przesądza o naruszeniu zbiorowego interesu. Mając na uwadze powyższe ustalenia faktyczne oraz obowiązujący stan prawny organ wskazał, że:

1) Przychodnia jest podmiotem udzielającym świadczeń zdrowotnych w rozumieniu art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta,

2) w Przychodni stosowane były w okresie od dnia 2 stycznia 2012 r. do dnia 15 stycznia 2012 r., przez zatrudnionych w niej lekarzy, praktyki przybijania na receptach pieczęci "Refundacja leku do decyzji NFZ";

3) Stosowane przez zatrudnionych w Przychodni lekarzy praktyki były co najmniej akceptowane przez pracodawcę - Prezesa Zarządu Przychodni, która zaniechała - nie podjęła żadnych kroków w kierunku zobowiązania zatrudnionych w przychodni lekarzy do wystawiania recept w sposób zgodny z prawem, pomimo, że mogła przewidzieć dany stan rzeczy;

4) Stosowane praktyki przybijania na receptach pieczęci "Refundacja leku do decyzji NFZ" były praktykami bezprawnymi - sprzecznymi z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 23 grudnia 2011 r. w sprawie recept lekarskich,

5) Wskutek stosowanych praktyk pacjenci otrzymując nieprawidłowo wypełnione recepty nie byli w stanie zrealizować recepty z przysługującą im refundacją. Skutkiem podjętych działań była możliwość realizacji recepty tylko i wyłącznie za 100% odpłatnością (o ile pacjent posiadał wystarczające środki finansowe), a w efekcie zostały ograniczone prawa pacjentów, w tym prawo do świadczeń zdrowotnych oraz prawo do nabycia leku z przysługującą refundacją (zniżką);

6) Stosowane przez Przychodnię praktyki nie były adresowane do konkretnego pacjenta lecz były wymierzone w każdego pacjenta, w tym również potencjalnego pacjenta, który był zagrożony otrzymaniem recepty wystawionej w sposób niegodny z obowiązującymi przepisami,

7) W dniu 16 stycznia 2012 r. zaprzestano stosowania przedmiotowych praktyk, o czym poinformowała Prezes Zarządu Przychodni; przedmiotowe wyjaśnienia nie budzą zastrzeżeń i należy je uznać za udowodnione.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Przychodnia Lekarzy Specjalistów "(...)" Sp. z o.o. w Zabrzu wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Skarżąca podniosła, że z sentencji decyzji z dnia (...).02.2012 r. nie wynika, jakie to praktyki stosowane przez skarżącego naruszały zbiorowe prawa pacjenta. Zdaniem skarżącej, interpretacja Rzecznika Praw Pacjenta jest błędna. Receptę z pieczęcią otrzymywali bowiem jedynie pacjenci, co do których nie było możliwym określenie tego, czy mają prawo do świadczeń refundowanych. Zgodnie z przepisami prawa w takiej sytuacji mogli oni wykupić lek tylko za pełną odpłatnością. To, czy na recepcie była przybita pieczęć - czy nie - nie miało znaczenia, nadal bowiem taka recepta mogła być zrealizowana w aptece, a pieczęć ta niczego nie zmieniała. Z tego względu, w ocenie skarżącej nawet przy założeniu, że przybijanie pieczęci było niezgodne z przepisami prawa, okoliczność ta nie miała znaczenia dla możliwości realizacji recepty. Była ona w taki sam sposób realizowana czy to z pieczęcią - czy bez niej. Trudno w takiej sytuacji uznać, że jej przybicie godziło w prawa pacjenta, a na pewno nie prowadziło - jak to wskazuje Rzecznik Prawa Pacjenta do zmiany prawa pacjenta do leków refundowanych. Zaznaczyła, że ani Śląski NFZ, ani też skarżąca nie otrzymała jakichkolwiek skarg pacjentów dotyczących działań skarżącego i zatrudnionych u niego lekarzy.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku z dnia 8 sierpnia 2012 r. wskazał, iż uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. Nr 270, zwana dalej "p.p.s.a."). Sąd I instancji stwierdził, iż skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, iż na organach administracji spoczywa obowiązek wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy i ustalenia prawdy w sensie materialnym. Zakres postępowania administracyjnego wyznaczany jest treścią hipotezy normy prawnej mogącej być podstawą wydawanej decyzji. W niniejszej sprawie oznacza to, że organ odwoławczy powinien był ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, czy skarżący posiada w sprawie interes prawny. Sąd I instancji przytaczając treść art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta wskazał, że naruszenie zbiorowych praw pacjenta wymaga spełnienia określonych przesłanek: bezprawności zorganizowanego działania lub zaniechania podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych, mające na celu pozbawienie pacjenta praw lub ich ograniczenie. Bezprawność to zachowanie sprzeczne z ww. ustawą i innymi ustawami określającymi prawa pacjenta i zobowiązania podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych lub niedopełnienie obowiązku wynikającego z norm określonych we wskazanych przepisach. Dopuszczalne jest przyjęcie, że odpowiedzialność na podstawie przywołanego przepisu zachodzi również w przypadku działania w innym celu i przewidywanie możliwości pozbawienia pacjenta praw lub ich ograniczenia. Sąd zaznaczył, iż Rzecznik Praw Pacjenta ustalił stan faktyczny w oparciu o pismo Narodowego Funduszu Zdrowia Śląski Oddział Wojewódzki w Katowicach a przede wszystkim odpowiedź Przychodni. Z pierwszego pisma wynika, że w okresie objętym kontrolą nie wpłynęła żadna skarga pacjenta dotycząca nieprawidłowego wystawiania recept lekarskich przez ww. Przychodnię. W odpowiedzi zaś wskazano, że zatrudnieni w Przychodni lekarze zostali zobowiązani do ścisłego weryfikowania uprawnień pacjentów i dokumentów potwierdzających ich ubezpieczenie. W sytuacji braku pewności, iż dany pacjent posiada stosowne uprawnienia, nie wpisywali poziomu refundacji ani kodu oddziału NFZ, przybijając w to miejsce pieczęć o treści: "Refundacja do decyzji NFZ". Zatem zorganizowane działanie skarżącej Spółki miało polegać na ścisłym weryfikowaniu uprawnień pacjentów i dokumentów potwierdzających ich ubezpieczenie. Z pisma tego nie wynika aby zobowiązanie dotyczyło sposobu wypełniania recept. Poza tym postawienie pieczątki o treści "Refundacja do decyzji NFZ" miało być skutkiem braku możliwości potwierdzenia uprawnień do świadczeń z tytułu ubezpieczenia i w związku z tym poziomu refundacji leków. W ocenie Sądu I instancji takich działań nie można uznać za wyczerpujące normę określoną w art. 59 ustawy o prawach pacjenta. Sąd I instancji przyjął, że działanie skarżącej Spółki miało charakter zorganizowany jednak polecenie dokładnego weryfikowania uprawnień do świadczeń z tytułu opieki zdrowotnej nie może być uznane za bezprawne. Rzecznik Praw Pacjenta ustalił, że żadnych skarg dotyczących działania Spółki nie było. Nie ustalono również czy i jakich okolicznościach nieprawidłowo wypełniano druki recept, w szczególności czy takie fakty miały miejsce wobec osób, które posiadały prawo do świadczeń zdrowotnych i refundacji leków. Zdaniem Sądu I instancji nie można też mówić o działaniu w celu pozbawienia lub ograniczenia praw pacjenta. Zalecenie sformułowane przez skarżącą Spółkę, jak wynika z treści przytoczonego wcześniej pisma miało na celu dokładne ustalenie uprawnień pacjenta a nie pozbawienie lub ograniczenie jego praw. Przy czym z poczynionych ustaleń nie wynika aby tak wypełnione recepty były przez kogokolwiek kwestionowane. Sąd I instancji uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na przypisanie Przychodni Lekarzy Specjalistów "(...)" Sp. z o.o. w Zabrzu działania określonego w art. 59 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta. Sąd I instancji odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego błędnego sformułowania sentencji decyzji wskazał, że co do zasady decyzja organu powinna być na tyle precyzyjna aby nie wymagała dodatkowego wyjaśniania. Niemniej w razie wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia ustaleniu jego rzeczywistej treści i innych konsekwencji prawnych decyzji służy uzasadnienie. Sąd podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie sentencja wraz z uzasadnieniem wystarczająco wyjaśnia na czym miało polegać zachowanie wyczerpujące dyspozycję art. 59 ustawy o prawach pacjenta. Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, że wada dotycząca sentencji decyzji nie była istotna.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Rzecznik Praw Pacjenta. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego:

- przez dokonanie błędnej wykładni art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta uznając, iż naruszenie zbiorowych praw pacjentów dotyczy jedynie faktycznego naruszenia większej liczby praw pacjentów indywidualnych oraz, iż naruszenie praw zbiorowych pacjentów powinno mieć skutek rzeczywisty. W świetle art. 59 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy dla stwierdzenia naruszenia zbiorowych praw pacjentów istotne jest ustalenie, czy działanie podmiotu leczniczego jest kierowane do nieoznaczonego z góry kręgu podmiotów. Adresatem takiego bezprawnego działania podmiotu leczniczego może być również pacjent potencjalny. Przy czym, dla uznania, iż doszło do naruszenia zbiorowych praw pacjentów lub ich ograniczenia nie jest istotne, czy skutek zakazanego zachowania w postaci naruszenia lub ograniczenia praw faktycznie nastąpił;

- niewłaściwe zastosowanie art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta oraz § 2 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 23 grudnia 2011 r. w sprawie recept lekarskich (Dz. U. Nr 294, poz. 1739) przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprzyjęciu, iż wystawianie recept z pieczątką: "Refundacja do decyzji NFZ" nosi charakter bezprawności;

oraz naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi mimo, że istniały podstawy do jej oddalenia;

- art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) przeprowadzenie wadliwej kontroli legalności badanej decyzji Rzecznika Praw Pacjenta przez przyjęcie, że nie odpowiada prawu, podczas gdy przy jej podejmowaniu nie został naruszony żaden z przepisów prawa procesowego;

- art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. przez niezasadne przyjęcie, iż organ naruszył przy wydawaniu zaskarżonej decyzji ten przepis, podczas gdy w rzeczywistości norma ta została uwzględniona, wykazywanie przez Sąd naruszeń przywołanego wyżej przepisu, podczas gdy w postępowaniu przed organem nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie miało mieć wpływ na wynik sprawy;

- art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 oraz art. 106 § 5 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. przez błąd w ustaleniach faktycznych i stwierdzenie, iż działania skarżącej Spółki miały na celu dokładne ustalenie uprawnień pacjenta a nie pozbawienie lub ograniczenie jego praw skoro Sąd nie przeprowadził postępowania dowodowego w tym zakresie, a z zebranego przez organ materiału dowodowego wynika teza przeciwna;

- art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że postawienie pieczątki o treści: "Refundacja do decyzji NFZ" miało być skutkiem braku możliwości potwierdzenia uprawnień do świadczeń z tytułu ubezpieczenia i w związku z tym poziomu refundacji mimo, że skarżąca Spółka wyjaśniła, ze jedynie w sytuacji w której lekarze nie byli całkowicie pewni, iż dany pacjent posiadał takowe uprawnienie, nie wpisywali poziomu refundacji ani kodu Oddziału NFZ, w to miejsce przybijając pieczęć o treści: "Refundacja do decyzji NFZ",

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku sposobu dalszego postępowania organu.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie lub ewentualnie uchylenie rzeczonego wyroku i oddalenie skargi Przychodni Lekarzy Specjalistów "(...)" Sp. z o.o. w Zabrzu oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację zawartą ww. zarzutach.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając przedmiotową skargę kasacyjną zauważyć należy, że strona skarżąca oparła skargę na obydwu podstawach wynikających z art. 174 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione zarzuty powodujące uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a.

Przede wszystkim należy zauważyć, iż istotą niniejszego postępowania jest kwestia prawidłowej wykładni art. 59 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta, gdyż stan faktyczny wynikający ze zgromadzonych w sprawie dokumentów jest jednoznaczny, a mianowicie w okresie od 2 stycznia 2012 r. do 15 stycznia 2012 r. w Przychodni Lekarzy Specjalistów "(...)" Sp. z o.o. w Zabrzu były wydawane recepty z pieczątką o treści: "Refundacja do decyzji NFZ".

Artykuł 59 ustawy o prawach pacjenta zawiera definicję praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów. Zgodnie z jego treścią przez praktykę naruszającą zbiorowe prawa pacjentów rozumie się dwa rodzaje zachowań:

1) bezprawne zorganizowane działania lub zaniechania podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych oraz

2) stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu zorganizowanie wbrew przepisom o rozwiązywaniu sporów zbiorowych akcji protestacyjnej lub strajku przez organizatora strajku.

W świetle powyższego nie jest ważny skutek, tylko sam fakt określonego zachowania, tzn. fakt, że podjęte zachowania nie muszą w istocie doprowadzić do pozbawienia lub ograniczenia praw pacjenta. W powyższym przepisie chodzi o zapewnienie szczególnej ochrony w zakresie udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom jako zbiorowości, grupie, niezależnie od podstawy prawnej świadczenia zdrowotnego. Aby praktyka została zakwalifikowana jako naruszająca zbiorowe prawa pacjentów, konieczne jest wykazanie, że dochodzi do naruszenia praw nieoznaczonej z góry większej liczby pacjentów. Naruszenie zbiorowych praw pacjentów wymaga powtarzalności zachowania, wskazującej na stałość postępowania. Natomiast jeżeli określone zachowanie podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych będzie miało charakter incydentalny, to będziemy mieli raczej do czynienia z indywidualnym naruszeniem interesu poszczególnych pacjentów i w takim przypadku pacjent będzie miał możliwość skorzystania z uprawnień przewidzianych w art. 4 ustawy o prawach pacjenta. Praktyka określona w art. 59 ust. 1 pkt 1 ma polegać na zachowaniu bezprawnym oraz zorganizowanym. Bezprawność to zachowanie sprzeczne z prawem, zasadami współżycia społecznego lub niedopełnienie obowiązku wynikającego z normy prawnej, orzeczenia sądowego lub zobowiązania.

Recepty powinny być wystawiane zgodnie z obowiązującymi przepisami, a jest bezsporne, iż w niniejszej sprawie były wystawiane recepty nie odpowiadające wymogom przewidzianym w przepisach rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 23 grudnia 2011 r. w sprawie recept lekarskich, gdyż ten akt prawny określa wymogi jakie powinna zawierać recepta, a wystawiane w Przychodni recepty z adnotacją o treści: "Refundacja do decyzji NFZ" nie spełniają kryteriów rozporządzenia. Wynika to wprost z uzasadnienia rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 marca 2012 r. w sprawie recept lekarskich dotyczącego treści § 30 ust. 3 powołanego rozporządzenia. Wprowadzenie tegoż przepisu miało właśnie na celu ochronę pacjentów i możliwość wykorzystania niezgodnych z przepisami recept w aptekach. Wątpliwości więc co do bezprawności takiego działania mieć nie można, w taki sposób wystawiane recepty były niezgodne z przepisami i w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji jest nieprawidłowe. Natomiast kwestie czy wpływały skargi na takie wypisywanie recept oraz czy jakikolwiek pacjent poniósł szkodę z tego tytułu nie ma istotnego znaczenia w sprawie, gdyż istotne jest jak wspomniano wyżej możliwość potencjalnego zaistnienia negatywnych skutków wobec określonej grupy odbiorców, które już przesądza o naruszeniu zbiorowego interesu. Powyższa okoliczność wynika wprost z uzasadnienia rozporządzenia z dnia 8 marca 2012 r. gdzie Prawodawca stwierdza: "....Pieczątka ta jest niezgodna z rozporządzeniem, jednak apteki decydowały się na realizację wadliwych recept, aby nie zamykać pacjentom dostępu do refundowanych leków...". Trudno mieć więc wątpliwości o zaistnieniu w niniejszej sprawie praktyk spełniających wymogi art. 59 ust. 1 ustawy o prawach pacjentach. Słuszne jest więc stanowisko Rzecznika, że stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 14 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy przysługują świadczenia gwarantowane z zakresu leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych dostępnych w aptece na receptę i w tym zakresie zaistniała potencjalna możliwość naruszenia tych praw.

Powyższe powoduje, że skarga kasacyjna w zakresie zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego zasługuje na uwzględnienie, a jednocześnie daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwość skorzystania z uprawnień przewidzianych w art. 188 p.p.s.a.

Zgodzić się także należy z tą częścią uzasadnienia skargi kasacyjnej, iż taka forma wystawiania recept przez lekarzy była formą obrony własnych interesów oraz formą pewnego nacisku na Prawodawcę, ażeby nastąpiły zmiany w obowiązujących przepisach prawa. Powszechnie znanym jest fakt, iż motywem takiego działania były zmiany w ustawie z dnia 12 maja 2011 r. o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych przewidujących, że lekarze błędnie wypisujący recepty będą zobowiązani do zwrotu kwoty nienależnej refundacji wraz z odsetkami w przypadku wypisania recepty np. nieuzasadnionej względami medycznymi lub niezgodnej z listą leków refundowanych.

Nie można akceptować takiej sytuacji, iż w obronie swoich praw (nawet uzasadnionych) jedna grupa podmiotów powoduje możliwość potencjalnego naruszenia zbiorowych praw innej grupy społecznej w tym przypadku pacjentów. W takim właśnie przypadku zachodzą podstawy do interwencji Rzecznika Praw Pacjenta, który ma ustawowe kompetencje kontrolowania działań podmiotów zobowiązanych do realizacji i przestrzegania praw pacjenta. Obok kryterium legalności Rzecznik powinien uwzględniać także zasady współżycia społecznego i zasady sprawiedliwości społecznej. Szczególnie to ostatnie kryterium czyni go organem gwarantującym respektowanie konstytucyjnej formuły z art. 2 Konstytucji, proklamującej Rzeczpospolitą Polską demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.