Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1987164

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 27 października 2015 r.
II OSK 269/15
Prowadzenie rejestru związków międzygminnych - forma odmowy dokonania wpisu.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.).

Sędziowie NSA: Małgorzata Miron, del. Andrzej Irla.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 27 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Administracji i Cyfryzacji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 126/14 w sprawie ze skargi Związku Gmin Dolnej Odry z siedzibą w Chojnie na bezczynność Ministra Administracji i Cyfryzacji w przedmiocie rejestracji zmiany w statucie

1.

uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

2.

zasądza na rzecz Ministra Administracji i Cyfryzacji od Związku Gmin Dolnej Odry z siedzibą w Chojnie kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Związku Gmin Dolnej Odry z siedzibą w Chojnie, zobowiązał Ministra Administracji i Cyfryzacji do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 26 czerwca 2013 r. o zgłoszenie zmian statutu Związku Gmin Dolnej Odry, w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Pismem z dnia 26 czerwca 2013 r. Wojewoda Zachodniopomorski przekazał do Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji dokumenty stanowiące zgłoszenie o zarejestrowanie zmiany statutu Związku Gmin Dolnej Odry w prowadzonym przez Ministra Administracji i Cyfryzacji rejestrze związków międzygminnych.

Pismem z dnia 10 lipca 2013 r., skierowanym do Wojewody Zachodniopomorskiego, Minister Administracji i Cyfryzacji wskazał, że zarówno załączona do jego zgłoszenia dokumentacja, jak i projekt zmiany statutu Związku Gmin Dolnej Odry zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiają jego rejestrację w przedłożonym brzmieniu. Jednocześnie wskazano, że stanowisko to należy traktować jako wyraz oceny realizacji obowiązków wojewody, które mają bezpośredni wpływ na prowadzenie rejestru związków międzygminnych.

Wojewoda Zachodniopomorski pismem z dnia 16 sierpnia 2013 r. przedstawił swoje stanowisko i udzielił stosownych wyjaśnień odnośnie wskazanych nieprawidłowości. Minister Administracji i Cyfryzacji pismem z dnia 25 października 2013 r. podtrzymał swoje stanowisko, wnioskując jednocześnie o podjęcie odpowiednich działań zmierzających do zmiany kwestionowanych przepisów statutu. Zgodnie ze stanowiskiem Ministra Administracji i Cyfryzacji rażącym naruszeniem prawa jest m.in. nazwanie w statucie zgromadzenia związku "Zgromadzeniem Ogólnym", a także określenie zakresu działania związku gmin, który powinien być tożsamy z zakresem działania gmin.

Pismem z dnia 17 listopada 2013 r. Związek Gmin Dolnej Odry wniósł do Ministra Administracji i Cyfryzacji wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, podlegającego na nie zarejestrowaniu zmian w Statucie Związku Gmin Dolnej Odry z siedzibą w Chojnie, domagając się niezwłocznego dokonania rejestracji tych zmian, wskazanych w zgłoszeniu wniesionym za pośrednictwem Wojewody Zachodniopomorskiego w dniu 26 czerwca 2013 r. Następnie Związek wniósł w dniu 15 stycznia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra w przedmiocie rejestracji zmian w Statucie Związku Gmin Dolnej Odry, zgłoszonych przez stronę za pośrednictwem Wojewody Zachodniopomorskiego w dniu 26 czerwca 2013 r. Skarżący podniósł, że czynność rejestracji zgłaszanych zmian jest, zgodnie z § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 października 2001 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru związków międzygminnych oraz ogłaszanie statutów związków (Dz. U. Nr 121, poz. 1307), czynnością materialno-techniczną. Jedynym uprawnieniem Ministra, a jednocześnie obowiązkiem związanym z kwestią rejestracji zmian w statucie związków, jest dokonanie wpisu zmian.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę, stwierdził, że Minister Administracji i Cyfryzacji pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 26 czerwca 2013 r. o dokonanie zmian w rejestrze. O bezczynności organu administracji można mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Zgodnie z art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.), rejestr związków prowadzi minister właściwy do spraw administracji publicznej. Związek nabywa osobowość prawną po zarejestrowaniu, z dniem ogłoszenia statutu (ust. 2). Rady gmin tworzących związek międzygminny zgłaszają zmiany statutu związku do organu prowadzącego rejestr (w tym wypadku do Ministra Administracji i Cyfryzacji), za pośrednictwem wojewody właściwego ze względu na siedzibę związku. Skarżący Związek, za pośrednictwem Wojewody Zachodniopomorskiego, wniósł o zarejestrowanie zmiany statutu Związku Gmin Dolnej Odry z siedzibą w Chojnie w prowadzonym przez Ministra Administracji i Cyfryzacji rejestrze związków międzygminnych. Uwzględnienie wniosku o rejestrację związku gmin i w wyniku tego dokonana przez organ rejestracja, jest niewątpliwie czynnością materialnotechniczną. Zasadniczą rolą organu rejestrującego (w tym wypadku Ministra Administracji i Cyfryzacji), w takim postępowaniu jest zbadanie, czy zgłoszenie, czyni zadość wymogom, o jakich mowa w § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 października 2001 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru związków międzygminnych oraz ogłaszania statutu związków. W przypadku pozytywnej weryfikacji takiego wniosku, obowiązkiem organu jest uwzględnienie zgłoszenia. Badanie wniosku przez organ, ma niewątpliwie jedynie charakter formalny i sprowadza się do jego zbadania pod kątem spełnienia przesłanek, o jakich mowa w § 2 powołanego rozporządzenia. Minister jest odpowiedzialny za prowadzenie rejestru związków międzygminnych i dokonywanie w nim odpowiednich wpisów. Nie znajduje podstaw prawnych korzystanie przez Ministra z kompetencji nadzorczych wobec gmin tworzących związki międzygminne lub wobec samego związku. W sytuacji, gdy wojewoda nie zauważyłby naruszenia kryterium legalności w statucie, a ten błąd ujawniłby się dopiero w postępowaniu rejestrowym, to wówczas właściwy minister winien powiadomić o tym wojewodę (co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie pismem z dnia 10 lipca 2013 r.) w celu podjęcia odpowiednich działań związanych ze sprawowanym nadzorem. Wojewoda jest więc tym organem, który bada zgodność z prawem uchwał dołączonych do zgłoszenia organowi rejestrowemu. Jeżeli zatem wojewoda stwierdzi, że uchwała rady gminy jest sprzeczna z prawem to orzeka rozstrzygnięciem nadzorczym o jej nieważności. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy Wojewoda ustosunkował się do uwag zgłoszonych przez Ministra i pismem z dnia 16 sierpnia 2013 r. udzielił wyjaśnień i odniósł się do zgłoszonych przez Ministra nieprawidłowości, wskazując, że ich nie podziela. Oznacza to zatem, że Minister winien w takiej sytuacji dokonać rejestracji zgłoszenia ewentualnie odmówić jej dokonania w formie decyzji administracyjnej. W art. 68 ustawy o samorządzie gminnym nie ma mowy o odmowie wpisania do rejestru w formie decyzji administracyjnej, podczas gdy stosownie do art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595 z późn. zm.), odmowa wpisania do rejestru związków powiatów następuje w formie decyzji administracyjnej, co daje powiatom skuteczną ochronę przed nieuzasadnioną odmową rejestracji. Z tego względu, biorąc pod uwagę "rozwiązania systemowe", należy przyjąć, że nie ma podstaw do pozbawienia związku międzygminnego możliwości obrony przed nieuzasadnioną odmową wpisania do rejestru. Skoro zatem postępowanie o zgłoszenie o rejestrację zostało wszczęte wnioskiem z dnia 26 czerwca 2013 r., a następnie, po zgłoszeniu uwag przez Ministra, Wojewoda Zachodniopomorski ustosunkował się do nich pismem z dnia 16 sierpnia 2013 r. nie podzielając stanowiska Ministra co do wskazanych naruszeń prawa, to w istocie od tego momentu Minister pozostawał w bezczynności nie podejmując ani aktu rejestracji, ani też nie odmawiając rejestracji w drodze decyzji administracyjnej. Stan bezczynności Ministra Administracji i Cyfryzacji w załatwieniu sprawy administracyjnej, niewątpliwie zaistniał, a do wniesienia skargi w dniu 15 stycznia 2014 r. trwał on ponad 5 miesięcy.

W skardze kasacyjnej od wyroku Minister Administracji i Cyfryzacji zarzucił naruszenie art. 68 ustawy o samorządzie gminnym, art. 6, 35 i 104 k.p.a. oraz art. 133 i 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną chybione jest stanowisko Sądu, że odmowa wpisania do rejestru związków międzygminnym zmian w statucie związku powinna nastąpić poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcie sprawy w formie decyzji powinno wprost wynikać z przepisów prawa administracyjnego materialnego. Niedopuszczalne jest domniemywanie formy działania organu administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej, jedynie w oparciu o sam przepis art. 104 k.p.a. Wprowadzenie domniemania załatwiania sprawy w formie decyzji administracyjnej wymaga obowiązywania normy prawa materialnego, która podlegałaby autorytatywnej konkretyzacji. Brak jest zatem podstawy do wydania decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie tylko w oparciu o stosowanie per analogiam regulacji w tym zakresie zawartej w art. 68 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym. Rejestracja związku międzygminnego w rejestrze jest czynnością materialno-techniczną. Minister jest odpowiedzialny za prowadzenie rejestru i dokonywanie w nim odpowiednich wpisów, a także sprawuje nadzór nad wojewodami, będącymi organami nadzoru nad związkami międzygminnymi. Minister w trybie nadzoru zwrócił się do Wojewody Zachodniopomorskiego o przedstawienie stanowiska odnośnie regulacji zawartych w statucie Związku Międzygminnego, które wzbudziły jego wątpliwości co do ich legalności. W następstwie tego Wojewoda wniósł skargę do sądu administracyjnego na uchwałę w przedmiocie zmian statutu (skarga została odrzucona postanowieniem WSA w Szczecinie z dnia 28 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 190/14). Działania Ministra podejmowane były w sprawie zgłoszenia zmian statutu w ramach nadzoru nad Wojewodą Zachodniopomorskim. W sytuacji, w której istnieją uzasadnione wątpliwości, co do legalności uchwał stanowiących podstawę do dokonania wpisu, trudno oczekiwać, że Minister dokona takiego wpisu automatycznie.

Przytaczając takie podstawy kasacyjne Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę kasacyjną należało uwzględnić, ponieważ usprawiedliwiony jest podstawowy zarzut naruszenia art. 149 p.p.s.a. i art. 68 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż odmowa wpisania do rejestru związków międzygminnych następuje w formie decyzji administracyjnej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wprawdzie art. 68 ustawy o samorządzie gminnym nie reguluje kwestii odmowy rejestracji, jednakże, skoro odmowa wpisania do rejestru związku powiatów następuje w drodze decyzji administracyjnej na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, to "rozwiązania systemowe" przemawiają za tym, że odmowa wpisania do rejestru związków międzygminnych następuje także w drodze decyzji administracyjnej. To błędne stanowisko Sądu pierwszej instancji doprowadziło do wadliwego rozpoznania sprawy.

Trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że to w jakiej prawnej formie organ administracji publicznej załatwia sprawę administracyjną określa ustawa. Jeżeli więc ustawa o samorządzie gminnym nie określa, w jakiej prawnej formie właściwy minister prowadzący rejestr związków międzygminnych dokonuje wpisu do tego rejestru albo odmawia wpisania do rejestru, to nie jest dopuszczalne przyjęcie, że odmowa wpisania do rejestru związków międzygminnych następuje w drodze decyzji administracyjnej, tylko dlatego, że w innej ustawie dotyczącej związków powiatów jest unormowanie, że odmowa wpisania do tego rejestru następuje w formie decyzji administracyjnej. Nie przemawiają za tym "rozwiązania systemowe", które w ocenie Sądu pierwszej instancji sprowadzają się do tego, że skoro powiaty mają gwarancje ochrony przed nieuzasadnioną odmową wpisania do rejestru, ponieważ odmowa wpisania do rejestru następuje w formie decyzji administracyjnej, to również taką ochronę powinny mieć gminy tworzące związek międzygminny, co oznacza, że odmowa wpisania do rejestru związków międzygminnych następuje w drodze decyzji administracyjnej. Po pierwsze, rozwiązanie przyjęte w art. 68 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, że odmowa wpisania do rejestru następuje w drodze decyzji, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego, nie może być przenoszone na grunt ustawy o samorządzie gminnym, która takiego rozwiązania nie przewiduje, a po drugie, ochrona gmin przed nieuzasadnioną odmową wpisania do rejestru jest możliwa także wówczas, gdy odmowa wpisania do rejestru nie jest załatwiana w drodze decyzji administracyjnej.

Utworzenie związku międzygminnego wymaga przyjęcia jego statutu przez rady zainteresowanych gmin, wpisania do rejestru związków prowadzonego przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej oraz ogłoszenia statutu. Zmiana statutu następuje w trybie przewidzianym dla jego ustanowienia. Utworzenie związku i ustanowienie jego statutu oraz zmiany statutu są uprawnieniem gmin, z tym że skuteczność prawna korzystania z tych uprawnień została uzależniona od wpisu w rejestrze związków międzygminnych, którego dokonuje minister. Sposób prowadzenia rejestru związków międzygminnych oraz ogłaszania statutów określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 października 2001 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru związków międzygminnych oraz ogłaszania statutów związków (Dz. U. Nr 121, poz. 1307). Przepisy rozporządzenia stosuje się odpowiednio do zmian dotyczących związku, powstałych po rejestracji, jeżeli zmiany te dotyczą danych objętych rejestrem (§ 7 rozporządzenia). Oznacza to, że prowadzenie rejestru oraz wpisywanie danych do rejestru przez ministra jest sprawą z zakresu administracji publicznej, a z uwagi na prawne znaczenie tych wpisów dla gmin działania ministra dotyczą uprawnień gmin wynikających z przepisów prawa (art. 64-68 ustawy o samorządzie gminnym). Z przepisów prawa wynika bowiem uprawnienie gmin do utworzenia związku międzygminnego i ustanowienia statutu (zmiany statutu) oraz wpisania do rejestru związków, z czym związana jest prawna skuteczność realizowanego przez gminy uprawnienia. Uzasadnia to stanowisko, że działania ministra w zakresie zgłoszeń o wpis do rejestru związków międzygminnych są podejmowane w formie aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Odmowa pozytywnego załatwienia zgłoszenia o dokonanie wpisu do rejestru związków międzygminnych, o którym mowa w art. 68 ustawy o samorządzie gminnym oznacza odmowę uznania uprawnienia gmin, które to działanie ministra może być zaskarżone do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a brak działania ministra może być przedmiotem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie jest więc trafne stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż odmowa wpisania do rejestru związków międzygminnych zmian statutu związku wymaga wydania przez ministra decyzji administracyjnej. To wadliwe stanowisko spowodowało, że sprawa została rozpoznana przez Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo, z naruszeniem wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. i p.p.s.a.

Wniesiona w tej sprawie skarga, nazwana "skargą na bezczynność Ministra Administracji i Cyfryzacji", w istocie rzeczy jest skargą na odmowę uznania uprawnienia do rejestracji zmian statutu Związku Gmin Dolnej Odry z siedzibą w Chojnie. Wynika to jednoznacznie z treści tej skargi, ponieważ skarżący kwestionuje stanowisko Ministra co do przyczyn niezarejestrowania zmian statutu i wskazuje na stanowisko Ministra przedstawione w piśmie z dnia 11 grudnia 2013 r., w którym Minister wyjaśnił dlaczego nie wpisał do rejestru zmian statutu, wskazując na pismo z dnia 25 października 2013 r. Konieczne był więc wyjaśnienie i dokonanie oceny, czy przedmiotem skargi jest działanie Ministra dotyczące uprawnienia gmin tworzących Związek, polegające na odmowie uznania uprawnienia, którego treścią jest zarejestrowanie zmian statutu i dokonanie wpisu do rejestru, czy bezczynność Ministra w zakresie załatwienia zgłoszenia zmian statutu. Takiej oceny Sąd pierwszej instancji nie dokonał, ponieważ zajął błędne stanowisko, że odmowa wpisania do rejestru wymaga rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wielokrotnie wskazuje się na uchwały zgromadzenia Związku w sprawie zmiany statutu Związku Gmin Dolnej Odry, bez jakiegokolwiek odniesienia się do tego, jakie znaczenie prawne mają te uchwały, skoro podstawą przyjęcia statutu związku i jego zmiany są uchwały rad zainteresowanych gmin. Odrębnym zagadnieniem jest kwestia występowania organów Związku w sprawie o zarejestrowanie zmian statutu Związku. Z uwagi na charakter postępowania rejestracyjnego oraz odpowiednie stosowanie przepisów rozporządzenia do zmian dotyczących związku powstałych po rejestracji, nie można wykluczyć uprawnienia organów związku do podejmowania czynności w celu zarejestrowania zmian statutu w interesie gmin tworzących związek.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

O kosztach postępowania kasacyjnej Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.