II OSK 2674/18 - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2783452

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2019 r. II OSK 2674/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.).

Sędziowie NSA: Tomasz Zbrojewski, del. Anna Żak.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 17 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych J.B. i M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1640/17 w sprawie ze skargi J. B., S. R., M. B., J. R., L. K. i K. B. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) maja 2016 r., nr (...) w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie oddala skargi kasacyjne.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1640/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. B., S. R., M. B., J. R., L. K. i K. B. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) maja 2016 r., nr (...), w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego dla (...) decyzją z dnia (...) kwietnia 2015 r., nr (...), na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), udzielił A. A. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego na działce nr (...) w obrębie (...) przy ul. T. (...) w N.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że niniejsze postępowanie dotyczy samowolnej realizacji murowanego, parterowego budynku gospodarczego o wymiarach 3,40 m x 5,56 m i wysokości 2,45 m - 3,96 m na działce nr (...) w obrębie (...) przy ul. T. (...) w N. Budynek zrealizowano na fundamentach betonowych, ze stropem żelbetowym, dachem dwuspadowym krytym blachą. Inwestorem budynku jest A. A., który zrealizował go bez stosownego pozwolenia na budowę w latach 1986 - 1987. Powołując się na treść przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie podkreślił, że budowa przedmiotowego budynku gospodarczego wymagała pozwolenia na budowę, którego nie uzyskano. Organ stwierdził, że budynek zrealizowano w warunkach określonych w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r.

W toku postępowania organ I instancji ustalił, że realizacja przedmiotowego budynku gospodarczego jest zgodna z ustaleniami decyzji Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) czerwca 2014 r., nr (...), ustalającej warunki zabudowy dla istniejącego budynku gospodarczego zlokalizowanego bezpośrednio przy granicy z działkami nr (...), (...) w obrębie (...) oraz odległości 1,5 m od granicy z działką nr (...) w obrębie (...), na terenie oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr (...) w obrębie (...) w N. przy ul. T. Z ekspertyzy technicznej opracowanej przez mgr inż. S. S. w miesiącu styczniu 2015 r. wynika, że przedmiotowy budynek jest w dobrym stanie technicznym, jego realizacja nie spowodowała niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia oraz że nie nastąpiło niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Nie stwierdzono zarazem konieczności wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami.

W związku z powyższym w ocenie organu I instancji przedmiotowy budynek gospodarczy nadaje się do użytkowania. Zatem zachodzi przypadek, o jakim mowa w art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., zgodnie z którym podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli: J. B., M. B., K. B., J. R., S. R., L. K.

(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) powołaną na wstępie decyzją z dnia (...) maja 2016 r., po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 k.p.a. oraz art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy uznał, że zasadnym w przedmiotowej sprawie było zastosowanie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r., gdyż jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przedmiotowy obiekt został zakończony przed wejściem w życie aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane, tj. przed 1 stycznia 1995 r., zatem stosownie do normy prawnej wyrażonej w art. 103 § 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. zastosowanie winny mieć przepisy dotychczasowe. Powołując się na treść art. 37 § 1 i 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. wyjaśnił, że z ww. przepisów wynika, iż mają one zastosowanie do obiektu budowlanego, który został wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, w tym bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższe oznacza, iż organ nadzoru budowlanego zobligowany jest wydać decyzję nakazującą rozbiórkę tego obiektu, gdy zachodzą przesłanki określone w ust. 1 pkt 1 lub 2 art. 37 tj. gdy obiekt znajduje się na terenie, który nie jest przeznaczony pod zabudowę bądź przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę (jest niezgodny z obowiązującym w czasie jego budowy miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego) albo powoduje bądź może spowodować niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia bądź niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zatem procedura wynikająca z przepisów art. 37 i 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., wymaga w pierwszej kolejności ustalenia wystąpienia bądź braku przesłanek do nakazania rozbiórki, określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Dokonując oceny zgodności przedmiotowego budynku z przepisami planistycznymi organ odwoławczy miał na uwadze, że w toku niniejszego postępowania została wydana decyzja Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) czerwca 2014 r., nr (...), ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornego istniejącego budynku gospodarczego. W związku z powyższym, organ II instancji, podzielił stanowisko organu powiatowego o zgodności przedmiotowego budynku gospodarczego z przepisami planistycznymi obowiązującymi w dacie budowy obiektu jak i obecnie obowiązującymi. Ponadto, podzielił argumentację, że jego realizacja nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia oraz niedopuszczalnego pogorszenia się warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia. Jak wynika z ekspertyzy technicznej budynku opracowanej przez mgr inż. S. S. w styczniu 2015 r.: wszystkie elementy konstrukcyjne budynku spełniają warunki wytrzymałościowe i bezpieczeństwa konstrukcji w obecnym stanie ich obciążenia; wykonany budynek nie stwarza zagrożenia dla ludzi i mienia; nie doszło do pogorszenia warunków zdrowotnych dla użytkowników; obiekt ze względów konstrukcyjnych i bezpieczeństwa może być dopuszczony do dalszego użytkowania. Nadto, z aneksu do ekspertyzy technicznej budynku gospodarczego wynika m.in., iż obiekt zrealizowany jest z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, o pokryciu dachu niepalnym i nie utrudnia on prawidłowego funkcjonowania na działkach sąsiednich. Ściana dylatacyjna nie posiada żadnych otworów. Wody opadowe z dachu odprowadzane są na działkę własną. W związku z powyższym, organ odwoławczy stwierdził, że brak jest podstaw do zastosowania art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. i nakazania na jego podstawie rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego oraz do nałożenia w trybie art. 40 ww. ustawy obowiązku wykonania określonych zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Zdaniem organu, należało zakończyć niniejsze postępowanie wydając w trybie art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. decyzję o pozwoleniu na użytkowanie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli: J. B., S. R., M. B., J. R., L. K. i K. B. Skarżący podnieśli, że budynek będący własnością A. A. stoi na działce należącej do rodziny J. B., a oni nie wyrazili na to zgody.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Podczas rozprawy w dniu 22 marca 2018 r. pełnomocnik skarżącej M. B. wskazał, że przedmiotowe postępowanie administracyjne powinno być zawieszone do chwili zakończenia postępowania rozgraniczeniowego, a decyzja o rozgraniczeniu zapadła po decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Ponadto podniósł, że organy nie zastosowały art. 37 ust. 2 dawnego Prawa budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę podkreślił, że strona skarżąca przede wszystkim kwestionuje możliwość legalizacji w trybie art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. samowolnie posadowionego budynku gospodarczego, wykraczającego poza, jak twierdzi, granice działki, czyli znajdującego się w pewnym zakresie na terenie jej nieruchomości. Zaznaczył, że nie chodzi tutaj o budowę na cudzym gruncie, ale o strefę tzw. przygranicznego pasa gruntu. Sąd I instancji stwierdził przy tym, że co do zasady, legalizacja samowoli budowlanej odbywająca się w trybie wspomnianych przepisów nie obejmowała badania prawa do gruntu, na co wskazuje zasadniczy nurt orzecznictwa dotyczący tego zagadnienia. Dodał, że niezależnie od stanu prawnego, tj. zasady nie badania w tym postępowaniu prawa do gruntu, w niniejszej sprawie nie zachodziła taka konieczność. Strona skarżąca wysuwając twierdzenia o przekroczeniu granic jej nieruchomości ścianą budynku gospodarczego, nie poparła tych twierdzeń żadnym dowodem. W trakcie trwania kontrolowanej sprawy, z punktu widzenia ustaleń faktycznych organy nie miały podstaw do powzięcia wątpliwości w tej materii, gdyż w aktach sprawy znajduje się kopia mapy zasadniczej (ewidencyjnej) będąca załącznikiem nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy (k. 167 akt (...)) z zaznaczoną granicą działki nr (...), z której wynikało, że budynek gospodarczy nie wykracza poza granice działki. Granice działki nr (...) są również dobrze widoczne na kopii mapy sytuacyjnej (k. 2 akt PINB-Tom 1).

Sąd I instancji, wskazał, że system ewidencji gruntów jest obowiązującym dla oznaczenia nieruchomości i ustalenia ich granic, dopóki nic innego nie wyniknie z właściwego orzeczenia zapadłego w postępowaniu, gdzie dokonano rozgraniczenia. Wobec tego niezależnie od braku takiego prawnego obowiązku oraz możliwości, organy nie miały w kontrolowanym postępowaniu podstaw do przyjęcia innego stanu rzeczy, niż wynikał z mapy ewidencyjnej. Z tych samym przyczyn nie było powodów do zawieszania postępowania do czasu zakończenia postępowania o rozgraniczenie, gdyż brak jest tutaj elementu prejudycjalności tego ostatniego postępowania w stosunku do postępowania legalizacyjnego (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Następnie, Sąd zacytował treść art. 37 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz stwierdził, że prawidłowym było, wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przedstawienie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Wskazał także, że w świetle przedstawionych ekspertyz, które zresztą nie zostały skutecznie zakwestionowane w toku postępowania, obiekt jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi i nie zachodzą przesłanki z ust. 1 pkt 2 art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Twierdzenie o ewentualnym przekroczeniu granic nieruchomości przy budowie budynku gospodarczego, co nie zostało wykazane w rozpatrywanym postępowaniu administracyjnym, nie mogło być w żadnym razie uznane, w ocenie Sądu, za podstawę do nakazania rozbiórki z "ważnych przyczyn". Rozstrzyganiu tego rodzaju kwestii służy droga postępowania cywilnego, w szczególności przy wzięciu za podstawę art. 151 k.c., który przewiduje konsekwencje i prawne rozwiązania takiej hipotetycznej sytuacji, w zależności od tego, czy przekroczenie nastąpiło w sposób umyślny, czy nieumyślny.

Sąd uznał, że organy prawidłowo udzieliły w drodze decyzji pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyły J. B. i M. B., zaskarżając go w całości.

J. B. zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a., poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że organy administracji przeprowadziły w sposób wyczerpujący postępowanie dowodowe;

b) art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie co skutkowało oddaleniem skargi.

2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 37, art. 40 i art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., poprzez błędną wykładnię tych przepisów, a polegającą na uznaniu, że w postępowaniu rozbiórkowym i legalizacyjnym kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie ma jakiegokolwiek prawnego znaczenia.

Mając powyższe podstawy na względzie skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania;

2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych za obie instancje sądowe;

3) przyznanie od Skarbu Państwa na rzecz adwokata M.

M. nieopłaconych przez skarżącą (ani w całości ani w części) kosztów pomocy prawnej według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej J. B. wskazała, że przyjęcie przez Sąd I instancji, że w postępowaniu legalizacyjnym organ nadzoru nie ma uprawnień lub obowiązku do badania czy inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, doprowadziło do błędnego zastosowania art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., poprzez udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu, co do którego inwestor nie wykazał tegoż prawa. Uznanie takiego stanowiska za trafne prowadziłoby do tego, że organy nadzoru budowlanego sankcjonowałyby naruszenie prawa własności - prawo to jest chronione przez Konstytucję RP a tym samym organy legalizowałyby bezprawie, a przecież ich obowiązkiem jest przestrzeganie prawa (tak art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a.). Przeciwko wykładni przyjętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przemawia również i to, że w sytuacji kiedy inwestor ubiega się o pozwolenie na budowę w trybie postępowania administracyjnego musi legitymować się prawem do dysponowania nieruchomością - tak art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Przesłanka ta na etapie starania się o pozwolenie na budowę ma podstawowe znaczenie, a nie ma zdaniem Sądu I instancji znaczenia w prawie ubiegania się o legalizację obiektu wzniesionego bez pozwolenia na budowę. Konsekwencją błędnej wykładni przepisów prawa materialnego jest to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż nie uchylił decyzji administracyjnych, mimo że organy obu instancji administracyjnych naruszyły art. 7 i art. 77 k.p.a. Zarzut ten polegał na braku posiadania przez inwestora tytułu prawnego do nieruchomości. Wnioskodawca/inwestor nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości - przekroczył granicę nieruchomości budując budynek gospodarczy, w zakresie którego wystąpił o legalizację.

M. B. zarzuciła natomiast zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj.: art. 37 w zw. z art. 40 i art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., poprzez ich błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, iż wybudowanie w drodze samowoli budowlanej budynku częściowo na cudzym gruncie i wbrew woli jego właściciela nie stanowi ważnej przyczyny uzasadniającej nakaz przymusowej rozbiórki;

2) przepisów prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujące niezasadnym oddaleniem skargi w oparciu o art. 151 p.p.s.a., tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a., poprzez bezzasadne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że organy administracji przeprowadziły w sposób wyczerpujący postępowanie dowodowe, choć w żaden sposób nie rozpoznały kwestii prawa do dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez bezpodstawne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że organy administracyjne nie miały obowiązku zawieszenia postępowania do czasu zakończenia toczącego się postępowania o rozgraniczenie.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, które nie zostały pokryte ani w całości, ani w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca zaznaczyła, że legalizacja samowoli budowlanej powinna odbywać się na wszystkich płaszczyznach prawnie relewantnych przy udzielaniu pozwolenia na budowę, tak aby doprowadzić ex post do takiej sytuacji, jak gdyby było prowadzone w sposób prawidłowy postępowanie o udzieleniu pozwolenia na budowę, z różnicą dotyczącą tylko momentu udzielania stosownej decyzji. Brak jest bowiem jakichkolwiek argumentów uzasadniających tezę, iż lepiej powinien być traktowany inwestor, który dopuszcza się samowoli budowlanej od inwestora, który skrupulatnie przestrzega przepisów. W tym stanie rzeczy, pomimo iż brak dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest wprost wymieniony w art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. jako przesłanka przymusowej rozbiórki, to jednakże niewątpliwie stanowi "inną ważną przyczynę" w rozumieniu ust. 2 w art. 37. Z tych przyczyn przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym na podstawie Prawa budowlanego z 1974 r. w oparciu o powyższą regulację bezprzedmiotowe jest badanie przez organy administracyjne kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane, doprowadziło do błędnego zastosowania art. 42 ww. ustawy i udzielenia A. A. pozwolenia na użytkowanie spornego budynku. W konsekwencji przyjęcia tego typu błędnej wykładni przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. organy administracyjne obu instancji nie poczyniły wyczerpujących ustaleń dotyczących prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez inwestora. Naruszyły tym samym przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a., zgodnie z którymi spoczywał na nich obowiązek zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, w szczególności zbadania kwestii wybudowania w drodze samowoli budowlanej spornego budynku częściowo na działce należącej do skarżącej i jej rodziny. Zdaniem strony, skoro prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi element konieczny, podlegający badaniu w postępowaniu mającym na celu zalegalizowanie samowoli budowlanej, tym samym niewątpliwie wszelkie postępowania sądowe bądź administracyjne w tym zakresie mają charakter prejudycjalny zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i powinny skutkować zawieszeniem postępowania legalizacyjnego.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesione skargi kasacyjne należało uznać, że nie zawierają one usprawiedliwionych podstaw.

Analiza zarzutów skarg kasacyjnych jak i ich uzasadnienia prowadzi do wniosku, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do jednej kwestii, a mianowicie czy organy administracji prawidłowo udzieliły inwestorowi pozwolenia na użytkowanie w sytuacji gdy inwestor realizując samowolnie obiekt budowlany przekroczył granice nieruchomości stanowiącej jego własność.

Kontrolując legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem spełnienia ww. warunków należało uznać, iż trafnie Sąd pierwszej instancji ocenił, że kwestia ta w okolicznościach niniejszej sprawy pozostaje bez znaczenia dla jej rozstrzygnięcia.

Prawidłowo Sąd pierwszej instancji dostrzegł, że co do konieczności badania przez organy nadzoru budowlanego prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy z 1974 r. w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane były dotychczas dwa odmienne stanowiska. Zwolennicy pierwszego z nich wskazują, że legalizacja samowoli budowlanej odbywająca się w trybie wspomnianych przepisów nie obejmowała badania czy inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 10 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1753/15, LEX nr 2273669). Prezentujący przeciwne stanowisko wskazywali, że obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było uwzględnienie, na gruncie regulacji art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., kwestii tytułu prawnego do nieruchomości, na której samowolnie wzniesiono budynek mieszkalny. Jak wskazano m.in. w wyroku z dnia 6 lipca 2017 r. w sprawie II OSK 2764/15 (dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl) przywołany przepis wprawdzie nie formułuje w sposób tak wyraźny jak to jest w aktualnym stanie prawnym, wymagania złożenia przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tym niemniej zarówno przed wejściem w życie obecnie obowiązującego Prawa budowlanego jak i we wcześniejszym stanie prawnym nie ulegało wątpliwości, że organy były i w dalszym ciągu są zobowiązane ustalić prawo inwestora do terenu, na którym wzniesiono samowolnie obiekt budowlany. Te poglądy, niezależnie od trafności szczegółowej argumentacji na poparcie przedstawionych twierdzeń pozostają jednak bez znaczenia dla oceny zarzutów skarg kasacyjnych w niniejszej sprawie. Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji realizacja obiektu objętego postępowaniem nie nastąpiła na cudzym gruncie, jak wskazują skarżące kasacyjnie, lecz ewentualnie z przekroczeniem granic nieruchomości sąsiedniej. Konsekwencje wynikające z budowy na cudzym gruncie oraz jedynie z przekroczeniem granicy nie są tożsame, skoro ustawodawca w Kodeksie cywilnym uregulował odrębnie te dwie sytuacje faktyczne.

Podobnie jak NSA w wyroku z dnia 6 sierpnia 2018 r. w sprawie II OSK 1768/18 (LEX nr 2723185) należy przypomnieć, że określona w polskim prawie zasada superficies solo cedit stanowi, iż własność nieruchomości rozciąga się na rzecz ruchomą, która została połączona z nieruchomością w taki sposób, że stała się jej częścią składową (art. 191 k.c.), zaś do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania (art. 48 tej ustawy). Od tej zasady ustawodawca przewidział pewne wyjątki. I tak Kodeks cywilny reguluje m.in. kwestie budowy prowadzonej bez tytułu prawnego na cudzym gruncie (art. 232 k.c.) jak i przekroczenia bez winy umyślnej granic sąsiedniego gruntu (art. 151 k.c.). Ten ostatni przepis przewiduje możliwość wystąpienia przez właściciela sąsiedniego gruntu z roszczeniem o stosowne wynagrodzenia w zamian za ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej, albo wykupienie zajętej części gruntu. Natomiast przepis art. 321 § 1 k.c. stanowi podstawę do żądania przez inwestora, aby właściciel przeniósł na niego własność zajętej działki (za odpowiednim wynagrodzeniem) zaś art. 321 § 2 k.c. stanowi podstawę roszczenia właściciela gruntu, na którym wzniesiono budynek do żądania, aby ten, kto wzniósł budynek nabył od niego własność działki. Powyższe przepisy Kodeksu cywilnego - w sytuacjach w nim określonych - stwarzają możliwość prawną nabycia przez inwestora własności zajętej działki bądź też ustanowienia na jego rzecz odpowiedniej służebności gruntowej. Takie uprawnienia wiążą się z tym, iż inwestor jest właścicielem budynku wzniesionego na cudzym gruncie z przekroczeniem granicy działki sąsiedniej.

W świetle powyższego trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie nie chodzi o budowę na cudzym gruncie, to jest sytuację, w której inwestor nie posiadał w ogóle w dacie rozpoczęcia inwestycji prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane lecz co najwyżej o sytuację realizacji inwestycji z przekroczeniem granicy z działką sąsiednią. Ostatecznie ta kwestia zostanie wyjaśniona w postępowaniu rozgraniczeniowym, a właścicielom rozgraniczanych nieruchomości będą służyły stosowne roszczenia windykacyjne lub odszkodowawcze. Ta kwestia pozostaje jednak bez znaczenia dla procesu legalizacji inwestycji w niniejszej sprawie.

W konsekwencji nietrafnie podniosły skarżące kasacyjnie, iż Sąd pierwszej instancji wadliwie ocenił, że organy administracji przeprowadziły postępowanie wyjaśniające z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. to jest bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Naruszenia tych przepisów skarżące kasacyjnie upatrują w niewyjaśnieniu kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane. Nie ulega wprawdzie wątpliwości, że zastosowanie przepisu prawa materialnego wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zgodnie z zasadami określonymi w kodeksie postępowania administracyjnego, jednakże organ zobligowany jest wyjaśnić jedynie te przesłanki, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Skoro ustalony i w tej części niekwestionowany przez strony postępowania stan faktyczny pozwala na stwierdzenie, że granica pomiędzy nieruchomością inwestora a działką skarżących jest sporna i co najwyżej jedynie część budynku będącego przedmiotem postępowania legalizacyjnego została zrealizowana na fragmencie nieruchomości skarżących, to nie można przyjąć, iż inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tym samym nietrafne są również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego odnoszące się do błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji oraz organy administracji, że istnieje możliwość udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu, który został zrealizowany częściowo na cudzym gruncie. Okoliczność ta mogłaby mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy gdyby część budynku zrealizowana na nieruchomości sąsiedniej stanowiła, zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego własność właściciela tej nieruchomości. Tymczasem wykładnia art. 151 tej ustawy, jak zostało wyżej wskazane, pozwala twierdzić, że budowa z przekroczeniem granicy stanowi wyjątek od zasady superficies solo cedit, co oznacza, że właścicielem takiego budynku jest inwestor. Takie stanowisko prezentowane jest również w judykaturze, w szczególności w orzeczeniach Sądu Najwyższego: wyroku z 5 stycznia 1971 r., I CR 5/71, LexPolonica nr 309193, uchwale z 21 kwietnia 2005 r., III CZP 9/05, LexPolonica nr 377314, OSNC 2006, Nr 3, poz. 44 i z 13 października 2006 r., III CZP 72/06, OSNC 2007, Nr 6, poz. 85 oraz postanowieniu z 9 lutego 2007 r., III CZP 159/06, LexPolonica nr 1179135.

Konsekwencją powyższego jest również uznanie za nietrafne stanowiska skarżącej kasacyjnie M. B., iż okoliczności sprawy nakazywały orzeczenie rozbiórki obiektu "z ważnej przyczyny". Jedynie na marginesie wskazać należy, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest takie określenie przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone, aby NSA nie musiał domyślać się intencji skarżącego. Oznacza to, że prawidłowe skonstruowanie skargi kasacyjnej pociąga za sobą obowiązek wskazania jednostek redakcyjnych, jeżeli przepis źle zastosowany lub źle wyłożony takie jednostki posiada. Skarga kasacyjna M. B. zarzuca naruszenie art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. jednakże nie wskazuje konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, mimo że każda jednostka, na którą dzieli się ten przepis (ustępy i punkty) określa inną sytuację, której wystąpienie obliguje organ administracji do orzeczenia nakazu rozbiórki.

Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie M. B. organy administracji nie miały również obowiązku zawieszenia postępowania legalizacyjnego do czasu zakończenia postępowania rozgraniczeniowego albowiem - jak zostało wyżej wskazane przebieg granicy nie stanowił zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 pkt 4 k.p.a. Tym samym skarga kasacyjna M. B. nie zasługiwała na uwzględnienie.

Jako nieuzasadnione NSA potraktował również zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej J. B. Koncentrują się one, jak w przypadku skargi kasacyjnej M. B. na kwestii braku prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane a zatem problemie, który został omówiony wyżej. Sąd pierwszej instancji, wbrew zarzutom zawartym w tej skardze kasacyjnej nie mógł również naruszyć art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. albowiem tych przepisów w niniejszej sprawie ani nie stosował, ani nie powinien był stosować. Określają one bowiem rozstrzygnięcie sądu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność organów administracji lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Wobec powyższego zarzuty skarg kasacyjnych nie zasługują na uwzględnienie a co za tym idzie należało je oddalić.

Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Odnosząc się do zgłoszonych w skargach kasacyjnych wniosków pełnomocników o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu, wskazać należy, iż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.