Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2724637

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 4 września 2019 r.
II OSK 2584/18
Właściwość rzeczowa marszałka województwa.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła.

Sędziowie: NSA Anna Łuczaj, WSA (del.) Marcin Kamiński (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 4 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 115/18 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Ministra Środowiska z dnia (...) listopada 2017 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 115/18, po rozpoznaniu skargi R.S. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "P." w Ś. (skarżący), na decyzję Ministra Środowiska (organ odwoławczy/Minister) z dnia (...) listopada 2017 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Marszałka Województwa Śląskiego z dnia (...) lipca 2017 r. nr (...).

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia:

Organ odwoławczy decyzją z dnia (...) listopada 2017 r., nr (...), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa Śląskiego (organ I instancji) z dnia (...) lipca 2017 r. o umorzeniu postępowania. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia (...) lutego 2017 r., nr (...), uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji z (...) grudnia 2016 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi z uwagi na pojawienie się na etapie postępowania odwoławczego nowego materiału dowodowego, który mógłby zmienić rozstrzygnięcie sprawy.

Decyzją z dnia (...) lipca 2017 r. nr (...) organ I instancji, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia skarżącemu zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie R5, polegającym na wypełnianiu odpadami terenu niekorzystnie przekształconego zlokalizowanego w Z. przy ul. B., na działkach ewidencyjnych nr: (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...) i (...) obręb (...) - B., gdyż uznał się swoją niewłaściwość w sprawie dotyczącej wypełnienia przedmiotowego terenu odpadami. Organ I instancji stwierdził, że przedmiotowy teren nie stanowi terenu niekorzystnie przekształconego w postaci wyrobiska lub zapadliska, w wyniku czego w przedmiotowej sprawie nie znajdują zastosowania przepisy art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy o odpadach, które wskazują marszałka województwa jako właściwego do załatwienia sprawy. Organ w ramach ponownego postępowania wyjaśniającego w dniu (...) marca 2017 r. przeprowadził ponowne oględziny w terenie, w wyniku których stwierdził, że pomimo nowego materiału dowodowego nadal nie można stwierdzić, że mamy do czynienia z zapadliskiem. Oględziny odbyły się przy udziale geologa będącego pracownikiem Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Marszałkowskiego Województwa Śląskiego. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że w trakcie wizji terenowej przeprowadzonej podczas pierwszego rozpatrzenia sprawy, zaobserwowano występowanie dużej ilości drzew, które zostały przez wnioskodawcę zinwentaryzowane na potrzebę usunięcia, planowanego po uzyskaniu zezwolenia na odzysk odpadów. Stwierdzono również, iż wnioskowany teren w centralnej części został poddany procesowi makroniwelacji, która została wykonana przez poprzednich właścicieli terenu. Zaobserwowano ruiny obiektów kubaturowych oraz materiał z rozbiórki zdeponowany w zagłębieniach powstałych na przedmiotowym terenie.

W odwołaniu oraz w piśmie uzupełniającym z dnia (...) września 2017 r. skarżący podtrzymał wcześniejsze stanowisko, podnosząc, że opisywany teren został niekorzystnie przekształcony oraz stanowi zapadlisko powstałe w wyniku prowadzonej na tym obszarze eksploatacji górniczej. Według skarżącego przedstawiane przez niego dokumenty dowodzą, że teren stanowi zapadlisko, natomiast organ I instancji nie przedstawił dostatecznych kontrargumentów, które podważyłyby wiarygodność tych twierdzeń. W opinii skarżącego, zostały spełnione przesłanki podmiotowe i przedmiotowe do wydania wnioskowanego zezwolenia, w związku z czym organ I instancji powinien wydać decyzję pozytywną albo negatywną. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że ustalenia organu I instancji potwierdzają ogólnodostępne ortofotomapy zamieszczone na portalach: geoserwis oraz geoportal, które zawierają zdjęcia satelitarne terenu, obrazujące bujną roślinność porastającą opisywany teren. Natomiast dokumentacja dowodowa przedstawiona przez skarżącego jest oparta w dużej części na danych archiwalnych i dotyczy stanu badanego terenu aktualnego w latach 1892-1977. Organ odwoławczy stwierdził, że nie neguje poprawności przedstawionych dowodów, jednakże sprawa rozpatrywana jest w odniesieniu do stanu obecnie istniejącego na gruncie. Zestawienie danych archiwalnych z ustaleniami z oględzin przeprowadzonych w terenie wypadło dla skarżącego niekorzystnie. Organ podał, że przez dziesiątki lat teren został w części zniwelowany oraz w naturalny sposób porósł roślinnością, pozostałe nierówności nie są już tak znaczne, a rzeźba charakterystyczna dla zapadliska w naturalny sposób uległa zatarciu. Zdaniem organu fakt, że na badanym terenie istniało dziesiątki lat temu zapadlisko nie oznacza automatycznie, że teren obecnie nadal stanowi teren niekorzystnie przekształcony wymagający rekultywacji poprzez wypełnienie. W obecnej sytuacji wypełnianie tego terenu odpadami wiązałoby się z wycinką bujnej roślinności powstałej w wyniku naturalnej sukcesji, co stanowiłoby degradację przyrodniczą i świadczyłoby o braku poszanowania dla środowiska naturalnego. Organ odwoławczy stwierdził, że powyższe ustalenia dowodzą, iż na większej części analizowanego terenu nastąpiła naturalna naprawa szkód w środowisku, częściowo teren ten został zniwelowany przez poprzednich właścicieli, dlatego też w obecnej sytuacji nie może być mowy o zapadlisku wymagającym rekultywacji, które według danych historycznych przedstawionych przez skarżącego dziesiątki lat temu istniało na tym terenie. Minister stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy o odpadach, zaś organ I instancji słusznie umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia skarżącemu zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie R5, polegającym na wypełnianiu odpadami terenu niekorzystnie przekształconego zlokalizowanego w Z. przy ul. B. Odnośnie do zarzutu dotyczącego niezastosowania w sprawie art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach, organ odwoławczy wyjaśnił, iż zaskarżona decyzja organu I instancji nie dotyczy odmowy wydania zezwolenia, lecz umorzenia postępowania, dlatego też przepis ten nie znajduje zastosowania w sprawie, a zarzut skarżącego jest bezpodstawny. W kwestii odwołania się skarżącego do załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami, organ odwoławczy wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie kluczowe znaczenie ma art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy o odpadach, który wyraźnie precyzuje, że marszałek województwa ma w swoim zakresie zadania związane z wydawaniem zezwoleniem na przetwarzanie odpadów dla odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg. Minister stwierdził następnie, że przepis ten wyraźnie określa rodzaj przekształconych terenów, co do których wypełnienia właściwy jest marszałek województwa. Wątpliwości skarżącego, które budzi sfomułowanie rozporządzenia "takich jak zapadliska, nieeksploatowane odkrywkowe wyrobiska lub wyeksploatowane części tych wyrobisk" wyjaśnia treść art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy o odpadach.

W skardze na powyższą decyzję Ministra skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniające przyjęcie że sporny teren nie jest już niekorzystnie przekształcony nie zostały udowodnione, co oznacza naruszenie art. 7 k.p.a. Dlatego też uznanie, że prowadzone postępowanie było w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. bezprzedmiotowe, jest w ocenie skarżącego co najmniej przedwczesne. Teren cały czas jest niekorzystnie przekształcony, zatem zgodnie z art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach właściwym do wydania zezwolenia jest marszałek województwa.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 115/18 Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wskazuje na to, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 105 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., bowiem nie ustalono w sposób wyczerpujący rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, a to oznacza, że nie wyjaśniono w sposób prawidłowy wszystkich okoliczności faktycznych sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Tym samym ocena co do umorzenia postępowania była przedwczesna. Sąd wskazał, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji podzielił stanowisko organu I instancji, że w świetle art. 41 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o odpadach teren, w skład którego wchodzą działki objęte wnioskiem skarżącego, nie stanowi terenu niekorzystnie przekształconego, stąd też marszałek województwa nie jest organem właściwym do wydania wnioskowanego zezwolenia. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że taki wniosek organy obu instancji przyjęły w oparciu o przeprowadzone dwukrotnie oględziny, w wyniku których stwierdzono, iż w części centralnej wnioskowany teren poddany został procesowi makroniwelacji, występuje duża ilości drzew, znajdują się ruiny obiektów kubaturowych. Jako materiał dowodowy potwierdzający te ustalenia, posłużyły organom ogólnodostępne ortofotomapy w internecie na portalach geoserwis oraz geoportal. Organ stwierdził, iż zestawienie danych archiwalnych i stanu badanego terenu w latach 1892-1977 z ustaleniami oględzin jest dla strony niekorzystne, gdyż teren został w części zniwelowany i w naturalny sposób porósł roślinnością. Organ przyznał, że na terenie tym istniało zapadlisko, jednakże nie oznacza to, że obecnie stanowi on teren niekorzystnie przekształcony, wymagający rekultywacji poprzez wypełnienie. W ocenie Sądu I instancji stanowisko to nie jest prawidłowe w kontekście przedłożonego przez skarżącego materiału dowodowego na okoliczność wykazania, że działki objęte wnioskiem z dnia (...) września 2016 r. stanowią teren niekorzystnie przekształcony. W zaskarżonej decyzji, jak i w decyzji organu I instancji w sposób bardzo lakoniczny odniesiono do zarówno dokumentów załączonych do wniosku, jak i złożonych później, po wydaniu przez organ odwoławczy decyzji z dnia (...) lutego 2017 r., uchylającej decyzję organu I instancji z dnia (...) grudnia 2016 r. Sąd I instancji stwierdził, że organy obu instancji całkowicie pominęły złożoną przez skarżącego przy piśmie z dnia (...) marca 2017 r. "Opinię geologiczno-górniczą" dotyczącą terenu niekorzystnie przekształconego zlokalizowanego na działkach objętych wnioskiem, sporządzoną w dniu (...) marca 2017 r., przez dr. hab. inż. M. P., biegłego z listy Wojewody Śląskiego, w której zostało stwierdzone, że opiniowany teren jest silnie przekształconym terenem górniczym po prowadzonej przez kilkadziesiąt lat podziemnej eksploatacji węgla, jest to teren zapadliskowy, dla przyszłego jego zagospodarowania właściwe jest wypełnienie go odpadami w procesie odzysku odpadów. W ocenie Sądu I instancji, w warunkach stwierdzenia przez biegłego, że wnioskowany teren jest terenem silnie przekształconym, nie można uznać, aby same tylko ustalenia poczynione w trakcie oględzin tego terenu były wystarczające i potwierdziły w sposób nie budzący żadnych wątpliwości stanowisko organów, iż obecnie nie stanowi on terenu niekorzystnie przekształconego i nie wymaga rekultywacji w sposób wskazany we wniosku skarżącego. W kontekście wniosków biegłego zawartych ww. opinii geologiczno-górniczej organy powinny mieć na uwadze, że do wyjaśnienia zaistniałej w niniejszej sprawie kwestii spornej, sam dowód z oględzin terenu nie będzie wystarczający, lecz konieczne będzie przeprowadzenie dowodu z opinii innego biegłego posiadającego specjalistyczną wiedzę w tej materii. W tych warunkach umorzenie postępowania wszczętego z wniosku skarżącego Sąd I instancji uznał za przedwczesne. Sąd stwierdził także, że jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.).

Od powyższego wyroku Minister wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi Minister zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (p.u.s.a.), oraz art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 i art. 153 p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 67 § 1 i 2 pkt 3, art. 68 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 85 § 1, art. 105 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., oraz art. 8 k.p.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, poprzez przyjęcie, iż pismo z dnia (...) marca 2017 r. zatytułowane "Opinia geologiczno-górnicza" dotycząca terenu objętego postępowaniem administracyjnym sporządzona na zlecenie skarżącego w dniu (...) marca 2017 r. przez M. P. jest opinią biegłego, podczas gdy jest to dokument prywatny skarżącego, niemający charakteru opinii biegłego, niekorzystający z mocy dokumentu urzędowego, a więc niestanowiący dowodu tego, co zostało w nim stwierdzone, a jest jedynie prywatną opinią skarżącego, która podlega swobodnej ocenie dowodów organu w świetle całości zebranego materiału dowodowego, a w szczególności dokumentu urzędowego w postaci dwóch protokołów z oględzin, łącznie z załączoną do tych protokołów dokumentacją zdjęciową, z czego wynika także, że opinia prywatna skarżącego nie wymaga przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego powołanego zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a., aby podważyć okoliczności w niej wskazane i wykazać, iż teren objęty wnioskiem nie jest już terenem niekorzystnie przekształconym;

2) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 i art. 153 p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 67 § 1 i 2 pkt 3, art. 68 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 85 § 1, art. 105 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, przez bezpodstawne zarzucenie organowi przez Sąd I instancji z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania, iż "w warunkach stwierdzenia przez biegłego, że wnioskowany teren jest terenem silnie przekształconym, nie można uznać aby same tylko ustalenia poczynione w trakcie oględzin tego terenu były wystarczające i potwierdziły w sposób nie budzący żadnych wątpliwości stanowisko organów, iż obecnie nie stanowi on terenu niekorzystnie przekształconego i nie wymaga rekultywacji w sposób wskazany we wniosku skarżącego", podczas, gdy wnioskowanie to jest błędne, gdyż to nie skala przekształcenia terenu w wyniku działalności górniczej decyduje, czy dany teren może być nadal uznany lub nie za teren niekorzystnie przekształcony, ale obecny jego stan, który jak wynika z protokołów oględzin uległ naturalnej rekultywacji - pokrył się roślinnością, a w obecnej sytuacji wypełnianie tego terenu odpadami wiązałoby się z wycinką bujnej roślinności powstałej w wyniku naturalnej sukcesji, co stanowiłoby degradację przyrodniczą i świadczyłoby o braku poszanowania dla środowiska naturalnego;

3) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 i art. 153 p.p.s.a. w zw. art. 67 § 1 i 2 pkt 3, art. 68 § 1, art. 76 § 1, art. 85 § 1, art. 105 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nie wzięcie pod uwagę w trakcie kontroli zaskarżonej decyzji, iż z dokumentów urzędowych w postaci protokołów oględzin, a zwłaszcza dokumentacji zdjęciowej wynika, iż teren objęty wnioskiem nie stanowi już terenu niekorzystnie przekształconego, gdyż uległ naturalnej rekultywacji - pokrył się roślinnością, a w obecnej sytuacji wypełnianie tego terenu odpadami wiązałoby się z wycinką bujnej roślinności powstałej w wyniku naturalnej sukcesji, co stanowiłoby degradację przyrodniczą i świadczyłoby o braku poszanowania dla środowiska naturalnego;

4) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 i art. 153 p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 67 § 1 i 2 pkt 3, art. 68 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 85 § 1, art. 105 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że organ nie ustalił w sposób wyczerpujący rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, co według Sądu I instancji oznacza, że organ nie wyjaśnił w sposób prawidłowy wszystkich okoliczności faktycznych sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia, a tym samym ocena co do umorzenia postępowania była przedwczesna, podczas gdy organ odwoławczy na podstawie kompletnego materiału dowodowego zasadnie wskazał, iż teren będący przedmiotem wniosku jest zapadliskiem, ale nie jest on już terenem niekorzystnie przekształconym;

5) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 i art. 153 p.p.s.a. zw. art. 7, art. 67 § 1 i 2 pkt 3, art. 68 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 85 § 1, art. 105 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, przez bezzasadne przyjęcie przez Sąd I instancji, iż organ na podstawie dowodu z oględzin, a zwłaszcza dokumentacji zdjęciowej, nie może wyciągnąć wniosku, iż teren zapadliska w wyniku naturalnych procesów rekultywacyjnych przestał być terenem niekorzystnie przekształconym.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 3 ust. 1 pkt 14 i 30 oraz art. 41 ust. 1, 2 i 3 pkt 1 lit. b ustawy o odpadach w związku z art. 3 pkt 15 dyrektywy 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy przez przyjęcie, iż sam fakt występowania zagłębienia terenu może uzasadniać złożenie na tym terenie odpadów oraz uzasadniać uznanie tego procesu za proces odzysku, podczas gdy zgodnie ze wskazanymi przepisami za proces odzysku może być uznany tylko proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce, a w sprawie nie ulega wątpliwości, iż teren na którym miałby być stosowane odpady uległ naturalnej rekultywacji i w obecnej sytuacji wypełnianie tego terenu odpadami wiązałoby się z wycinką bujnej roślinności powstałej w wyniku naturalnej sukcesji, co stanowiłoby degradację przyrodniczą i świadczyłoby o braku poszanowania dla środowiska naturalnego, a co za tym idzie główny wynik złożenia odpadów w zapadlisku nie służyłby użytecznemu zastosowaniu odpadów, a wręcz służyłby degradacji środowiska, a dodatkowo skarżący w ogóle nie wykazał także jakie inne materiały miałby być zastąpiono przez odpady, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd uchylił decyzje, powołując się bezkrytycznie na opinię prywatną skarżącego, iż "dla przyszłego zagospodarowania terenu właściwe jest wypełnienie go odpadami w procesie odzysku odpadów", w sytuacji, gdy w ogóle nie rozważył ani nie stwierdził, iż proces taki może być uznany za proces odzysku odpadów.

Na podstawie powyższych zarzutów Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono szczegółową argumentację na poparcie zajętego stanowiska.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oddalona, gdyż zaskarżony wyrok - pomimo częściowo wadliwego (niepełnego) uzasadnienia - odpowiada prawu.

Wobec niestwierdzenia podstaw nieważności postępowania sądowego, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Sąd kasacyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych.

Zasadnicza część zarzutów kasacyjnych, zmierzających do zakwestionowania negatywnej oceny legalności ustalania i wyjaśniania stanu faktycznego i prawnego sprawy przez organy pierwszej i drugiej instancji, okazała się bezzasadna.

Po pierwsze, nie znajduje uzasadnionych podstaw zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 i art. 153 p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 67 § 1 i 2 pkt 3, art. 68 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 85 § 1, art. 105 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 maja 2017 r. przez przyjęcie, że pismo z dnia (...) marca 2017 r. pt. "Opinia geologiczno-górnicza" sporządzone na zlecenie strony skarżącej przez dra hab. inż. M. P. jest opinią biegłego, podczas gdy jest to dokument prywatny niemający charakteru opinii biegłego.

Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie organu Sąd Wojewódzki nie uznał prywatnego dokumentu sporządzonego na zlecenie strony skarżącej za opinię biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Kontrolowany Sąd trafnie zwrócił jedynie uwagę, że informacje oraz oceny zawarte w powyższym dokumencie (w szczególności związane ze stwierdzeniem istnienia występujących na terenie objętym wnioskiem bardzo poważnych różnic wysokościowych w przedziale od 10,89 m do 14,84 m, mogących świadczyć o silnym i aktualnym przekształceniu obszaru pogórniczego) powinny były spowodować rozszerzenie bazy dowodowej w celu wyjaśnienia istotnych wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy. Skarżący kasacyjnie organ pominął zatem całkowicie wyrażony przez kontrolowany Sąd pogląd, że sam dowód z oględzin nie jest w tym wypadku wystarczający, lecz konieczne jest "przeprowadzenie dowodu z opinii innego biegłego posiadającego specjalistyczną wiedzę w tej materii" (s. 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Stanowisko to należy rozumieć w ten sposób, że wprawdzie autor prywatnego dokumentu jest biegłym wpisanym na listę wojewody śląskiego, jednakże niepowołanym formalnie w przedmiotowym postępowaniu, co oznacza, że uwzględnienie wiedzy specjalistycznej jako podstawy do czynienia przez organy ustaleń faktycznych w sprawie wymaga odrębnego dopuszczenia dowodu z opinii biegłego z zakresu geologii i górnictwa przez wydanie postanowienia na podstawie art. 84 § 1 k.p.a.

Po drugie, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 i art. 153 p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 67 § 1 i 2 pkt 3, art. 68 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 85 § 1, art. 105 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 maja 2017 r. przez "bezpodstawne zarzucenie organowi przez Sąd I instancji z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania, iż w warunkach stwierdzenia przez biegłego, że wnioskowany teren jest terenem silnie przekształconym, nie można uznać aby same tylko ustalenia poczynione w trakcie oględzin tego terenu były wystarczające i potwierdziły w sposób nie budzący żadnych wątpliwości stanowisko organów, iż obecnie nie stanowi on terenu niekorzystnie przekształconego i nie wymaga rekultywacji w sposób wskazany we wniosku skarżącego", podczas, gdy wnioskowanie to jest błędne, gdyż to nie skala przekształcenia terenu w wyniku działalności górniczej decyduje, czy dany teren może być nadal uznany lub nie za teren niekorzystnie przekształcony, ale obecny jego stan, który jak wynika z protokołów oględzin uległ naturalnej rekultywacji - pokrył się roślinnością, a w obecnej sytuacji wypełnianie tego terenu odpadami wiązałoby się z wycinką bujnej roślinności powstałej w wyniku naturalnej sukcesji, co stanowiłoby degradację przyrodniczą i świadczyłoby o braku poszanowania dla środowiska naturalnego". Autor skargi kasacyjnej zmierzał za pośrednictwem powyższego zarzutu podważyć negatywną ocenę Sądu Wojewódzkiego w zakresie zupełności i mocy materiału dowodowego jako podstawy do sformułowania przez kontrolowane organy wniosku, że teren objęty żądaniem wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów aktualnie nie jest już "niekorzystnie przekształcony" ze względu na to, że "uległ naturalnej rekultywacji" ("pokrył się roślinnością, a w obecnej sytuacji wypełnianie tego terenu odpadami wiązałoby się z wycinką bujnej roślinności powstałej w wyniku naturalnej sukcesji, co stanowiłoby degradację przyrodniczą i świadczyłoby o braku poszanowania dla środowiska naturalnego").

Stanowisko skarżącego kasacyjnie organu jest błędne. Podstawą do wyprowadzenia przez Sąd pierwszej instancji prawidłowego wniosku, że ustalenia faktyczne i oceny kontrolowanych organów w zakresie braku realizacji przesłanki "terenu niekorzystnie przekształconego" z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (u.o.) są niewystarczające i dowolne było stwierdzenie, że materiał dowodowy zgormadzony przez organy jest niepełny, a ujawnione w toku postępowania wątpliwości co do aktualnego stanu byłego obszaru górniczego nie zostały wyjaśnione w sposób wyczerpujący i dogłębny. Nie mogą być uznane za prawidłowe ustalenia, które ocenę aktualnego stanu terenu dawnej eksploatacji górniczej opierają jedynie na oględzinach oraz ogólnych wnioskach spostrzeżeniowych z nich wynikających w sytuacji, gdy strona skarżąca podnosi przekonujące i szeroko uzasadnione argumenty związane z istnieniem na tym terenie zapadliska oraz wyrobisk pogórniczych, z uskokami terenu i różnicami jego wysokości (od 14,84 m do 10,89 m - zob.s. 8 wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów oraz załącznik nr 4 do wniosku). W tej sytuacji powoływanie się przez skarżący kasacyjnie organ na udział w oględzinach geologa będącego pracownikiem Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Marszałkowskiego Województwa Śląskiego nie ma znaczenia, gdyż wyposażony w fachową wiedzę pracownik organu nie przedstawił żadnej merytorycznej i szczegółowo uzasadnionej oceny zaobserwowanego stanu istniejącego w terenie. Wobec konieczności dysponowania specjalistyczną wiedzą z zakresu geologii i górnictwa podstawą do formułowania wiarygodnych wniosków co do zakresu i form niekorzystnego przekształcenia obszaru pogórniczego nie może być również dołączony do akt sprawy nośnik elektroniczny z dokumentacją zdjęciową (nieutrwaloną w aktach sprawy w formie co najmniej opisanych wydruków). Również twierdzenia organu o istnieniu w spornym obszarze "bujnej roślinności powstałej w wyniku naturalnej sukcesji" nie mogą same w sobie zastąpić wyczerpujących i pełnych ustaleń oraz całościowej oceny geologiczno-górniczej co do spełnienia przesłanki niekorzystnego przekształcenia terenu. Jeżeli natomiast chodzi o eksponowane w skardze kasacyjnej zagadnienie wpływu ewentualnego udzielenia zezwolenia na stan środowiska naturalnego, to skarżący kasacyjnie organ pomija, że przedmiotem oceny w tym postępowaniu jest problem spełnienia przesłanek kompetencyjnych warunkujących właściwość marszałka województwa (art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b) u.o.), a nie zagadnienie udzielenia albo odmowy udzielenia zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesie odzysku (zob. dalsze uwagi poniżej).

Po trzecie, nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 i art. 153 p.p.s.a. w zw. art. 67 § 1 i 2 pkt 3, art. 68 § 1, art. 76 § 1, art. 85 § 1, art. 105 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. przez "nie wzięcie pod uwagę w trakcie kontroli zaskarżonej decyzji, iż z dokumentów urzędowych w postaci protokołów oględzin, a zwłaszcza dokumentacji zdjęciowej wynika, iż teren objęty wnioskiem nie stanowi już terenu niekorzystnie przekształconego, gdyż uległ naturalnej rekultywacji - pokrył się roślinnością, a w obecnej sytuacji wypełnianie tego terenu odpadami wiązałoby się z wycinką bujnej roślinności powstałej w wyniku naturalnej sukcesji, co stanowiłoby degradację przyrodniczą i świadczyłoby o braku poszanowania dla środowiska naturalnego".

Autor skargi kasacyjnej bezzasadnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji, że wadliwe dokonał negatywnej oceny zupełności materiału dowodowego, podczas gdy już tylko z samego protokołu oględzin oraz dokumentacji zdjęciowej wynika, że "teren objęty wnioskiem nie stanowi już terenu niekorzystnie przekształconego, gdyż uległ naturalnej rekultywacji". Ponownie trzeba wskazać, że w świetle skomplikowanego charakteru stanu faktycznego sprawy oraz braku specjalistycznej oceny geologicznej i górniczej aktualnego zakresu i form przekształcenia spornego terenu poeksploatacyjnego brak było podstaw do ograniczenia bazy dowodowej jedynie do oględzin terenu oraz wykonania jego dokumentacji zdjęciowej. Jakkolwiek kontrolowane organy włączyły do akt sprawy nośnik elektroniczny zawierający zdjęcia, jednak po pierwsze nie dokonały dokumentowego utrwalenia i opisu wykonanych zdjęć, jak również nie dokonały oceny ich zawartości i wyciągnięcia wniosków, które mogłyby być podstawą do ustaleń faktycznych w sprawie. W tej sytuacji odwoływanie się do bliżej nieokreślonej dokumentacji zdjęciowej stanowi po stronie organów jedynie następczą próbę uzupełnienia w postępowaniu kasacyjnym ustaleń i argumentów, które powinny znaleźć odzwierciedlenie w rozważaniach zawartych w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji.

Po czwarte, jako bezzasadny należy ocenić zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 i art. 153 p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 67 § 1 i 2 pkt 3, art. 68 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 85 § 1, art. 105 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 maja 2017 r. przez "bezpodstawne przyjęcie, że organ nie ustalił w sposób wyczerpujący rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, co według Sądu I instancji oznacza, że organ nie wyjaśnił w sposób prawidłowy wszystkich okoliczności faktycznych sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia, a tym samym ocena co do umorzenia postępowania była przedwczesna, podczas gdy organ odwoławczy na podstawie kompletnego materiału dowodowego zasadnie wskazał, iż teren będący przedmiotem wniosku jest zapadliskiem, ale nie jest on już terenem niekorzystnie przekształconym".

Ocena powyższego zarzutu jest konsekwencją oceny przeprowadzonej już powyżej (zarzuty 1-3). Jak już wykazano, materiał dowodowy w sprawie jest niepełny, a ocena zgormadzonych już dowodów - dowolna. W tym miejscu pozostaje jedynie zwrócić uwagę na niespójność ocen i argumentów kontrolowanych organów. O ile organy pierwszej i drugiej instancji stwierdziły zgodnie, że sporny teren nie stanowi zapadliska (s. 5 decyzji z dnia (...) lipca 2017 r. oraz s. 4 decyzji z dnia (...) listopada 2017 r.), o tyle w skardze kasacyjnej organ odwoławczy wskazał, że "teren będący przedmiotem wniosku jest zapadliskiem, ale nie jest on już terenem niekorzystnie przekształconym" (s. 4, pkt 4) zarzutów skargi kasacyjnej). Tego rodzaju zmiana stanowiska organu stanowi tylko definitywne potwierdzenie zasadności oceny Sądu Wojewódzkiego co do niezupełności materiału dowodowego oraz konieczności dopuszczenia dowodu z opinii biegłego z zakresu geologii i górnictwa.

Po piąte, w nawiązaniu do powyższych uwag, oczywiście bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 i art. 153 p.p.s.a. zw. art. 7, art. 67 § 1 i 2 pkt 3, art. 68 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 85 § 1, art. 105 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 maja 2017 r. "przez bezzasadne przyjęcie przez Sąd I instancji, iż organ na podstawie dowodu z oględzin, a zwłaszcza dokumentacji zdjęciowej, nie może wyciągnąć wniosku, iż teren zapadliska w wyniku naturalnych procesów rekultywacyjnych przestał być terenem niekorzystnie przekształconym". Konieczność rozszerzenia bazy dowodowej o dowód ze specjalistycznej opinii biegłego z zakresu geologii i górnictwa została już wykazana.

Odnosząc się natomiast do zasadniczego zarzutu naruszenia prawa materialnego w zakresie art. 3 ust. 1 pkt 14 i 30 oraz art. 41 ust. 1, 2 i 3 pkt 1 lit. b ustawy o odpadach w związku z art. 3 pkt 15 dyrektywy (...) z dnia (...) listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, należy stwierdzić, że - niezależnie od błędów i zaniechań kontrolowanych organów w procesie wykładni i stosowania wskazanych uregulowań - okazał się on uzasadniony jedynie w tym sensie, że Sąd Wojewódzki nie przeprowadził pełnej weryfikacji prawidłowości interpretacji i zastosowania podstaw kompetencyjnych właściwości organów w przedmiotowej sprawie. Okoliczność ta nie ma jednak wpływu na prawidłowość wyroku Sądu pierwszej instancji, a niepełne rozważania zawarte w kontrolowanym wyroku podlegają uzupełnieniu przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W przedmiotowej sprawie przedmiotem pełnej wykładni powinny być wszystkie uregulowania, które są istotne z punktu widzenia dekodowania znaczenia normatywnego treści art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b u.o. jako wyjątkowej podstawy kompetencyjnej do działania marszałka województwa jako organu właściwego do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Kontrolowane organy podnosząc argumenty związane z negatywnymi konsekwencjami dla ochrony środowiska w razie udzielenia zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych pominęły, że zagadnienie pozytywnego albo negatywnego załatwienia wniosku (zob. art. 46 u.o.) jest uzależnione od uprzedniego kategorycznego stwierdzenia właściwości marszałka województwa, co - w przedmiotowej sprawie - wymaga prawidłowej oceny przesłanek z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b) u.o. Organ pierwszej instancji miał możliwość, po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających na tle okoliczności wskazanych we wniosku z dnia (...) września 2016 r. oraz przesłanek z art. 41 ust. 3 pkt 1 u.o., przekazania wniosku Prezydentowi Miasta Z. jako staroście grodzkiemu i organowi o właściwości ogólnej w sprawie, zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt 2 u.o. Organ pierwszej instancji wydał jednak decyzję z dnia (...) grudnia 2016 r. o umorzeniu postępowania, kwestionując następczo swoją właściwość. Powyższa decyzja została wprawdzie uchylona na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. przez skarżący kasacyjnie organ decyzją z dnia (...) lutego 2017 r., jednak podjęta następnie przez organ pierwszej instancji w piśmie z dnia (...) kwietnia 2017 r. próba przekazania sprawy Prezydentowi Miasta Z. jako organowi właściwemu zakończyła się zwrotnym przekazaniem wniosku pismem z dnia (...) czerwca 2017 r. Po otrzymaniu powyższego pisma organ pierwszej instancji, po definitywnym stwierdzeniu swojej niewłaściwości (na tle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy), był uprawniony do wszczęcia sporu o właściwość. Brak wszczęcia tego rodzaju sporu oznacza, że organy orzekające w sprawie (w tym Minister jako skarżący kasacyjnie organ) uznały wstępnie swoją właściwość, pozostając zobowiązane do ostatecznego i szczegółowego wyjaśnienia realizacji przesłanek kompetencyjnych z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b) u.o., bez niedopuszczalnego podnoszenia przed Naczelnym Sądem Administracyjnym kwestii, które mogłyby być podstawą ewentualnego wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Nie jest bowiem dopuszczalne podejmowanie próby rozstrzygania sporów o właściwość za pośrednictwem sądowoadministracyjnej kontroli legalności decyzji o umorzeniu postępowania w związku z następczym stwierdzeniem braku właściwości. W tej sytuacji kontrolowanym organom pozostaje definitywne i prawidłowe wyjaśnienie sprawy realizacji przesłanek kompetencyjnych z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b u.o. i dopiero negatywna ich weryfikacja (na tle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego) będzie podstawą do umorzenia postępowania jako wszczętego i prowadzonego przez organy niewłaściwe.

Przechodząc do przesłanek kompetencyjnych z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b u.o., należy stwierdzić, że przedmiotem szczegółowych i wyczerpujących ustaleń oraz ocen organów powinny być następujące okoliczności:

1) charakter odpadów objętych wnioskiem (mogą to być tylko odpady inne niż niebezpieczne);

2) cel przetwarzania odpadów (mają to być odpady poddawane przetwarzaniu w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych);

3) spełnienie warunku ilościowego przetwarzanych odpadów (ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę) lub warunku pojemnościowego wyrobiska lub zapadliska (całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg).

Oczywiście badanie powyższych okoliczności ma odbywać metodą sekwencyjną (warunkiem przejścia do badania kolejnej przesłanki jest warunkowane pozytywną oceną realizacji przesłanki wcześniejszej).

O ile w sprawie nie jest sporne, że odpady objęte wnioskiem są odpadami innymi niż niebezpieczne, o tyle przesłanka druga wzbudziła wątpliwości organów.

Pojęcie przetwarzania odpadów w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych nie zostało zdefiniowane bezpośrednio i w pełni w ustawie o odpadach. W art. 3 ust. 1 pkt 14 u.o. jako "odzysk" rozumie się "jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce". Definicja ta nawiązuje wprost do art. 3 pkt 15 dyrektywy (...) z dnia (...) listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy. Nie jest to jednak jedyna istotna w niniejszej sprawie definicja zawarta w powyższej dyrektywie. W art. 3 pkt 17a dyrektywy (...) zawarto również istotną na tle art. 41 ust. 3 pkt 1 lit.

b) u.o. definicję "wypełniania wyrobisk" jako "każdego procesu odzysku, w ramach którego odpowiednie odpady inne niż niebezpieczne są wykorzystywane do rekultywacji obszarów, gdzie wykonywane były wykopy, lub do celów inżynieryjnych na potrzeby kształtowania krajobrazu. Odpady wykorzystywane do wypełniania wyrobisk muszą zastępować materiały niebędące odpadami, nadawać się do wyżej wymienionych celów i ograniczać się do ilości bezwzględnie koniecznej do osiągnięcia tych celów". Powyższa definicja musi zostać uwzględniona przez organy orzekające w sprawie, gdyż zawiera ona wyraźne wskazanie, że w zakresie - w jakim nie mają zastosowania przepisy o odpadach wydobywczych - przetwarzanie odpadów przyjmujące formę odzysku przez wypełnianie wyrobisk odpadami innymi niż niebezpieczne ma na celu rekultywację obszarów byłych wykopów (także górniczych) lub realizację celów inżynieryjnych związanych z potrzebami krajobrazu. Natomiast samo pojęcie rekultywacji gruntów (niezależnie od definicji z art. 3 pkt 20 dyrektywy (...) Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia (...) marca 2006 r. w sprawie gospodarowania odpadami pochodzącymi z przemysłu wydobywczego oraz zmieniającej dyrektywę (...)) powinno być definiowane przez nawiązanie do art. 3 pkt 18) ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wbrew stanowisku Ministra nie jest również tak, że nie ma możliwości choćby pośredniego zdefiniowania normatywnego pojęcia terenu niekorzystnie przekształconego. W tym zakresie należy sięgnąć do art. 101 pkt 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Przepis ten określając sposoby ochrony ziemi wskazuje, że jednym z tych sposobów jest przeciwdziałanie niekorzystnym zmianom naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi, które mogą polegać na:

a) ograniczaniu tworzenia, powstałych w wyniku przemieszczania lub usuwania mas ziemnych i skalnych oraz odpadów wydobywczych, wykopów, wyrobisk, nasypów i zwałowisk, b) zapobieganiu niszczeniu gleby, w tym mieszaniu jej poziomów genetycznych, które nie wynika z uprawy gruntów ornych,

c) zapobieganiu i ograniczaniu niszczenia pokrycia terenu roślinnością,

d) zapewnieniu racjonalnego wykorzystania przemieszczanych lub usuwanych mas ziemnych i skalnych,

e) zapewnieniu racjonalnego wykorzystania warstwy próchnicznej gleb, głównie w kierunku odtworzenia i ulepszania gleb,

f) ponownym kształtowaniu funkcji lub przygotowaniu do pełnienia nowych funkcji terenów, na których występuje niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi.

Z powyższego zestawienia wynika, że niekorzystne przekształcenia terenów to przede wszystkim niekorzystne przekształcenia naturalnego ukształtowania ziemi, które mogą m.in. prowadzić do utraty lub ograniczenia pierwotnej funkcji terenu. Potwierdzeniem takiego kierunku wykładni jest podnoszony przez wnioskodawcę argument, że Minister Środowiska w załączniku do rozporządzenia z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami wskazał m.in., że do terenów niekorzystnie przekształconych zalicza się przykładowo zapadliska, nieeksploatowane odkrywkowe wyrobiska lub wyeksploatowane części tych wyrobisk, natomiast określone w tym akcie rodzaje odpadów oraz warunki ich odzysku w procesach odzysku R3, R5, R11 i R12 zostały szczegółowo określone w kolejnych pozycjach załącznika do rozporządzenia.

Dopiero po stwierdzeniu realizacji przesłanki drugiej (cel przetwarzania odpadów) organy mogą przejść do oceny przesłanki trzeciej związanej ze spełnieniem warunku ilościowego przetwarzanych odpadów lub warunku pojemnościowego wyrobiska lub zapadliska. Spełnienie wszystkich przesłanek warunkuje prawidłowość wniosku, że marszałek województwa jest właściwy w sprawie przedmiotowego wniosku, natomiast niespełnienie choćby jednej przesłanki - w świetle prawidłowo ustalonego i wyjaśnionego stanu faktycznego - oznacza, że organ ten nie jest właściwy.

Dla oceny legalności zaskarżonego wyroku nie miały natomiast znaczenia podniesione przez Ministra argumenty wynikające z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE). W szczególności Sąd Wojewódzki nie naruszył wskazanego w skardze kasacyjnej stanowiska wyrażonego w wyroku TSUE z dnia 28 lipca 2016 r. w sprawie C-147/15 (Città Metropolitana di Bari przeciwko Edilizia Mastrodonato Srl). Zgodnie z orzecznictwem Trybunału istotna cecha procesu odzyskiwania odpadów wyraża się w fakcie, że jego głównym celem jest możliwość spełnienia użytecznego zadania, gdy odpady zastępują inne materiały, które musiałyby zostać wykorzystane w celu realizacji tego zadania, co pozwala zachować zasoby naturalne (wyrok z dnia 27 lutego 2002 r., ASA, C-6/00, EU:C:2002:121, pkt 69). Jak wskazał Trybunał w pkt 39 wyroku w sprawie C-147/15, oszczędzanie zasobów naturalnych powinno być głównym celem procesu odzysku. Wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej nie chodzi tu jednak tylko o ogólną ochronę środowiska, lecz o ochronę jego zasobów przez zastąpienie określonych materiałów o znaczeniu środowiskowym lub przyrodniczym, które zostałyby użyte w celu realizacji społecznie, ekonomicznie lub środowiskowo użytecznego zadania, odpadami. Chodzi zatem o oszczędność zasobów środowiskowych przez zastąpienie ich odpadami. Innym zagadnieniem jest natomiast ocena zasadności realizacji zadania, które wiąże się z użyciem zasobów środowiskowych. Odwołanie się zaś do uwag TSUE wynikających z pkt 43-46 wyroku w sprawie C-147/15 jest na tym etapie postępowania przedwczesne. Odpowiedź na pytanie, czy planowane wypełnienie zapadliska lub wyrobiska odpadami wskazanymi we wniosku może być uznane za proces odzysku ze względu na ocenę odpowiedniości ("zgodnie z najnowszym stanem wiedzy naukowej i technicznej") tych odpadów - nawet spełniających warunki określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami - do realizacji wyznaczonych celów, powinna zostać udzielona po specjalistycznym zbadaniu cech tych odpadów oraz okoliczności lub warunków ich nabycia (wytworzenia), które powinny wskazywać, że wytworzenie (nabycie) powyższych odpadów zmierzało do ich zastępczego użycia (por. pkt 42-45 wyroku w sprawie C-147/15). Z całą stanowczością należy natomiast stwierdzić, że badanie i ocena, czy planowany proces odzysku będzie odbywał się z poszanowaniem środowiska i zdrowia ludzkiego, powinny nastąpić już na etapie rozstrzygania o wydaniu albo odmowie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesie odzysku (por. pkt 46 wyroku w sprawie C-147/15 oraz art. 46 u.o.).

Mając na względzie całość podniesionej argumentacji, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.