Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1398171

Postanowienie
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 15 października 2013 r.
II OSK 2568/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 15 października 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. i A. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 557/13 o odrzuceniu skargi A. S. i A. S. na uchwałę Rady Miejskiej w (...) z dnia (...) 2007 r. nr (...) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia oddalić skargę kasacyjną

Uzasadnienie faktyczne

Postanowieniem z dnia 24 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 557/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę A. S. i A. S. na uchwałę Rady Miejskiej w (...) z dnia (...) 2007 r. nr (...) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z 13 listopada 2012 r., które wpłynęło do organu w dniu 4 grudnia 2012 r., A. i A. S. (dalej skarżący), reprezentowani przez radcę prawnego A. K. (dalej pełnomocnik), wezwali Radę Miejską w (...) do usunięcia naruszenia prawa przez uchylenie uchwały Rady Miejskiej w (...) z (...) 2007 r. nr (...) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu geodezyjnego (...) i części obrębu (...) (dalej uchwała z (...) 2007 r.).

Pismem z 30 stycznia 2013 r., doręczonym pełnomocnikowi skarżących dnia 4 lutego 2013 r., Burmistrz (...) (dalej Burmistrz) odpowiedział na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, informując o planowanych zmianach planu miejscowego.

Pismem z 26 marca 2013 r., które wpłynęło do organu 27 marca 2013 r., pełnomocnik skarżących wskazał, że odpowiedź Burmistrza na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie jest odpowiedzią w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ([j.t.) Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm., dalej usg), gdyż nie pochodzi od Rady Miejskiej w (...).

Uchwałą z (...) 2013 r. Rada Miejska w (...) uznała wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wniesione przez A. S. i A. S. za bezzasadne.

Dnia 6 czerwca 2013 r. pełnomocnik skarżących wniosła skargę na uchwałę Rady Miejskiej w (...) z dnia (...) 2007 r. nr (...) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w obrębu geodezyjnego (...) i części obrębu (...), zarzucając naruszenie Konstytucji RP, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz (...) wniósł o jej odrzucenie jako wniesionej z uchybieniem terminu do jej wniesienia.

Sąd I instancji, wskazując art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym wystąpienie z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa wywołuje określony skutek. Termin do wniesienia skargi należy liczyć od daty pierwszego wezwania. Wezwanie o którym mowa w art. 101 ust. 1 usg stanowi substytut środka odwoławczego, jest sformalizowanym środkiem prawnym, podobnie jak sformalizowane jest postępowanie sądowoadministracyjne (postanowienie NSA z 22 października 2008 r., II OSK 1420/08, cbosa). Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością prawną, przysługującą konkretnemu podmiotowi w stosunku do określonego aktu jednokrotnie.

Skarżący reprezentowani przez pełnomocnika wystąpili z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa dnia 4 grudnia 2012 r., a więc zdaniem Sądu I instancji z tym dniem zaczął biec termin do wniesienia skargi na uchwałę z (...) 2007 r., który - w przypadku braku odpowiedzi na wezwanie - wynosi 60 dni od wniesienia wezwania i upływał dnia 4 lutego 2013 r. Jednak w tym dniu pełnomocnikowi skarżących doręczono pismo Burmistrza stanowiące odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zatem 30-dniowy termin do wniesienia skargi upłynął 6 marca 2013 r. Skargę wniesiono dopiero 6 czerwca 2013 r., a więc z uchybieniem terminu do jej wniesienia.

W piśmie z 26 marca 2013 r. pełnomocnik skarżących wskazał, że w jej ocenie odpowiedź na wezwanie została udzielona przez niewłaściwy organ. Nie zgodził się z tym Sąd I instancji, wskazując art. 31 usg, zgodnie z którym wójt (burmistrz, prezydent) reprezentuje gminę na zewnątrz. Sąd I instancji wyjaśnił, że skoro - zdaniem pełnomocnika skarżących - Burmistrz nie mógł udzielić odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, to okoliczność ta nie mogła wpłynąć na przedłużenie terminu do wniesienia skargi. W takim wypadku należało uznać, że odpowiedź na wezwanie nie została udzielona, a zatem skargę należało wnieść w terminie 60-dniowym (który upływał 4 lutego 2013 r.), czego pełnomocnik skarżących nie uczynił. Nie ma znaczenia to, że Rada Miejska w (...) podjęła uchwałę stanowiącą odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, gdyż nastąpiło to po upływie terminu do wniesienia skargi. Gdyby nawet uznać, że uchwała ta została podjęta w związku z pismem pełnomocnika skarżących z 26 marca 2013 r., to pismo to stanowiłoby ponowne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, co jest niedopuszczalne. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie przedstawiane jest stanowisko, że nie można instytucji wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 usg, traktować jako czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana wielokrotnie bez ograniczeń. Takie rozumienie wezwania stawiałoby wnoszących skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 usg w pozycji uprzywilejowanej w stosunku do innych podmiotów, wnoszących skargi na podstawie art. 53 § 1 p.p.s.a. Przyjęcie poglądu, że skarżący może wielokrotnie występować z wezwaniem o usunięcie naruszenia do tego samego organu w tej samej sprawie, dotyczącej tego samego aktu, byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa, wyrażoną w art. 32 (ust. 1) Konstytucji RP, jak i z art. 78 Konstytucji RP. Strony, którym przysługują tradycyjne środki odwoławcze (odwołania, zażalenia), nie mogą być w gorszej sytuacji prawnej niż podmioty, którym - z powodu specyfiki postępowania - przysługuje środek prawny określony w art. 101 ust. 1 usg. Wezwanie do usunięcia naruszenia jest czynnością prawną, przysługującą konkretnemu podmiotowi w stosunku do określonego aktu jednokrotnie. Następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są zatem wezwaniami w rozumieniu art. 101 ust. 1 usg (postanowienie: 7 Sędziów NSA z 24 czerwca 2002 r., OSA 2/02, ONSA 2001/1/2; 1 października 2008 r. II OSK 373/08, cbosa).

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiedli skarżący, reprezentowani przez radcę prawnego A. K., zarzucając naruszenie przepisów postępowania:

- art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 i 3 usg, i art. 35 k.p.a., przez bezzasadne odrzucenie skargi z powołaniem się na upływ terminu do jej wniesienia gdy skarżący skargę wnieśli zgodnie z wymogiem zawartym w przepisie szczególnym - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego - który stanowi jedyny warunek wniesienia skargi dotyczącej aktów prawa miejscowego;

- art. 53 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 i art. 31 usg przez błędną wykładnię i przyjęcie, że odpowiedź Burmistrza na wezwanie skarżących do usunięcia naruszenia prawa i interesu prawnego jest de facto odpowiedzią Rady Miejskiej, której doręczenie uruchamia termin 30-dniowy do wniesienia skargi, podczas gdy z wyraźnego, niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, brzmienia art. 101 ust. 1 usg wezwać należy nie gminę reprezentowaną przez jej burmistrza, ale radę miejską, która podjęła uchwałę i to rada winna udzielić odpowiedzi wzywającemu, a odpowiedź Burmistrza na wezwanie skarżącego mimo, że stanowi merytoryczne ustosunkowanie się do wezwania, to z uwagi że nie pochodzi od rady miejskiej, nie uruchamia 30-dniowego terminu do wniesienia skargi, który zaczął biec dopiero 8 maja 2013 r., czyli od dnia doręczenia skarżącym uchwały Rady Miejskiej z (...) 2013 r. w sprawie udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wskazując na powyższe naruszenie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Burmistrz (...) reprezentowany przez adwokata A. G., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżących na rzecz Gminy (...) kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego postanowienia w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Zarzut naruszenia art. 53 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 i art. 31 usg okazał się bezzasadny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 usg. Skarga na podstawie art. 101 ust. 1 usg jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 101 ust. 3 usg), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania (uchwała 7 Sędziów NSA z 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07, ONSAiWSA 2007/3/60, akceptowana przez M. Jagielską, A. Wiktorowską, P. Wajdę w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2011 r., s. 288, nb 6).

Bezskuteczność wezwania do usunięcia naruszenia jako warunek wniesienia skargi jest spełniona zarówno wówczas, gdy przed wniesieniem skargi organ udzielił skarżącemu odpowiedzi negatywnej, jak i wówczas, gdy taka negatywna odpowiedź została doręczona skarżącemu później, po wniesieniu skargi, albo gdy organ w ogóle nie udzielił odpowiedzi na wezwanie (uzasadnienie uchwały II OPS 2/07).

Błędnie autor skargi kasacyjnej wskazuje, że "to rada powinna udzielić odpowiedzi wzywającemu". W uzasadnieniu uchwały 7 Sędziów z 13 listopada 2012 r., I OPS 3/12, ONSAiWSA 2013/2/21, Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że ustawodawca jednoznacznie wskazał, że to wójt (burmistrz, prezydent miasta), kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz (art. 31 usg). Ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadza dualizmu w reprezentowaniu gminy, reprezentację tę wprost powierza organowi wykonawczemu gminy i nie przewiduje w tym zakresie żadnych ograniczeń ani wyłączeń. Wójt reprezentuje gminę, której system organizacyjny składa się z dwu organów. Jednemu z nich - wójtowi - jako organowi wykonawczemu ustawa powierza funkcje reprezentanta gminy "na zewnątrz", a zatem także w postępowaniach sądowych, które mają taki właśnie, zewnętrzny charakter.

Zasada ta dotyczy także postępowania poprzedzającego wytoczenie skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 i 3 usg, bowiem ustawodawca nie wprowadził w tej materii żadnych odrębności, a dopiero wyczerpanie tego trybu otwiera stronie drogę do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały I OPS 3/12 trafnie wskazuje, że w sprawach ze skarg wojewody na uchwały rady gminy oraz ze skarg innych podmiotów na uchwały z zakresu administracji publicznej rady zazwyczaj nie podejmują żadnych uchwał (poza uchwałami będącymi odpowiedzią na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa - też podejmowanymi stosunkowo rzadko), a odpowiedzi na skargę są udzielane nie przez podejmowanie uchwał, ale przeważnie przez organ wykonawczy. Przewodniczący rady ma bardzo wąsko zakreślone kompetencje ustawowe: w myśl art. 19 ust. 2 zd. 1 usg "zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady". Takie rozwiązanie prawne miało na celu m.in. właśnie ograniczenie roli przewodniczącego, a wykładnia prowadząca do przyznania zdolności sądowej radzie gminy, która upoważniałaby przewodniczącego do jej reprezentowania w postępowaniu sądowym, pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 19 ust. 2 usg, również gdy się zważy, że prowadziłaby do bardzo poważnego (wojewoda koncentruje się na nadzorze w stosunku do uchwał, przekazywanych mu do kontroli obligatoryjnie) obciążenia przewodniczącego dodatkowymi obligatoryjnymi czynnościami procesowymi (udzielanie upoważnień pełnomocnikom procesowym, w tym także pracownikom urzędu gminy, wnoszenie skarg i skarg kasacyjnych, udzielanie odpowiedzi na skargi, przekazywanie ich sądom, dokonywanie innych czynności procesowych). Uwagi te znajdują pełne odniesienie do kontrolowanego postanowienia.

Skoro zatem z reguły rady gmin nie podejmują uchwał będących odpowiedziami na wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a przewodniczący rady nie ma ustawowych kompetencji do udzielania odpowiedzi na wezwania do usunięcia naruszenia prawa, to niezasadnie skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, oczekiwali innej odpowiedzi niż udzielona przez Burmistrza pismem z (...) 2013 r. nr (...), doręczonym pełnomocnikowi skarżących dnia 4 lutego 2013 r.

Nieusprawiedliwionym okazał się zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 i 3 usg, i art. 35 k.p.a.

W niniejszej sprawie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa pismem z 13 listopada 2013 r. jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi jednokrotnie, co oznacza, że następne pismo z 26 marca 2013 r. w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, było bezskuteczne. Wskazany pogląd, że wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, określone w art. 101 ust. 1 usg, przysługuje danemu podmiotowi jednokrotnie, jest powszechnie podzielany w orzecznictwie (postanowienie NSA z: 6 lipca 2012 r., I OSK 1516/12; 13 marca 2012 r., II OSK 596/12; 2 czerwca 2011 r., I OSK 895/11; 11 maja 2011 r., II OSK 744/11; 3 marca 2011 r., II OSK 202/11; 13 stycznia 2011 r., II OSK 2488/10; 25 maja 2009 r. II OSK 769/09; 16 grudnia 2008 r. II OSK 552/08, cbosa). Pismo z 26 marca 2013 r. nie było wezwaniem w rozumieniu art. 101 ust. 1 usg (postanowienie NSA z: 29.11.2012, I OSK 2737/12; 24.7.2012, I OSK 1656/12, cbosa).

Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (art. 101 ust. 1 in medio ugn) jest czynnością procesową powodującą wszczęcie postępowania mającego na celu autoweryfikację uchwały organu gminy wskazanej w tym wezwaniu, które konkretyzuje podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone i uchwałę za przyczyną której to się stało. Nie można tej instytucji traktować jak czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana wielokrotnie bez ograniczeń. Taki pogląd pozbawiałby owo wezwanie znaczenia prawnego. Takie rozumienie wezwania stawiałoby wnoszących skargi do sądu administracyjnego na podstawie tego przepisu w pozycji uprzywilejowanej wobec innych podmiotów wnoszących skargi na podstawie innych przepisów. Byłoby to sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa.

Z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa (w niniejszej sprawie 4 grudnia 2012 r.; prezentata Urzędu Miejskiego w (...)) rozpoczął bieg termin sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie była otwarta. W okresie biegu tego terminu organ mógł udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie, rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni od dnia doręczenia tej odpowiedzi. Jeżeli natomiast w tym okresie organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa (uchwała II OPS 2/07; postanowienie NSA z: 9 maja 2013 r., II FSK 2140/12, Lex nr 1318864; 15 lutego 2012 r., II OSK 166/12, Lex nr 1121181).

Ponowne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa pismem z 26 marca 2013 r. było bezskuteczne. Podjęcie uchwały z (...) 2013 r. nr (...) przez Radę Miejską w (...) w sprawie udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, nie mogło skutkować przyjęciem, że skarga wniesiona w sprawie niniejszej dnia 6 czerwca 2013 r. została złożona w terminie przewidzianym w art. 53 § 2 p.p.s.a., liczonym od dnia złożenia pierwszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa (4 grudnia 2012 r.), przedłużonym o dalsze 30 dni (do dnia 6 marca 2013 r. - do północy) udzieleniem dnia 4 lutego 2013 r. odpowiedzi przez Burmistrza, co spowodowało jej trafne odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Brak było podstaw do zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.