II OSK 2558/18, Gmina jako twór o szczególnej pozycji ustrojowej. - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2759103

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2019 r. II OSK 2558/18 Gmina jako twór o szczególnej pozycji ustrojowej.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron.

Sędziowie NSA: Tomasz Zbrojewski (spr.), del. Anna Żak.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 17 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. (...) w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1162/17 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. (...) w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) lipca 2017 r. znak: (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2018 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1162/17, oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. (...) w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) lipca 2017 r. znak: (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z (...) czerwca 2010 r. Prezydent Miasta K. ustalił na wniosek Gminy Miejskiej K. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa garażu podziemnego wraz z infrastrukturą techniczną oraz przebudową istniejącej infrastruktury technicznej (kanalizacja, sieci energetyczne, telekomunikacyjne), budowa oświetlenia ulicznego wraz z rozbudową wjazdu z ulicy (...) na działkach (...) i (...) obr. (...) S. przy ul. (...) w K." W toku postępowania odwoławczego, decyzją z (...) listopada 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Wyrokiem z 29 czerwca 2015 r., sygn. II SA/Kr 443/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzje organów obu instancji.

Decyzją z (...) lutego 2017 r. Prezydent Miasta K., ustalił na wniosek Gminy Miejskiej K., warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa parkingu podziemnego z dwoma budynkami obsługi technicznej, stacją transformatorową i infrastrukturą techniczną oraz przebudową istniejącej infrastruktury technicznej (stacja transformatorowa, wodociąg, kanalizacja, sieci energetyczne, telekomunikacyjne), budową oświetlenia ulicznego na działkach nr (...) i (...) obr. (...) S. przy ul. (...) w K. " i umorzył postępowanie dla części wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego obejmującego rozbudowę wjazdu z drogi publicznej ul. (...) w granicach pasa drogowego.

Po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. (...) w Krakowie, decyzją z (...) lipca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organu II instancji stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo na podstawie nowej analizy architektoniczno-urbanistycznej, składającej się z części tekstowej i graficznej, sporządzonej przez osobę uprawnioną w rozumieniu art. 60 ust. 4 u.p.z.p., mgr inż. arch. M.S., datowanej na sierpień 2016 r. i uzupełnionej aneksem z (...) maja 2017 r. W sytuacji, gdy spełnione zostały wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. organ I instancji prawidłowo ustalił warunki zabudowy dla projektowanej inwestycji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wspólnota Mieszkaniowa ul. (...) w K. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia: art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a.; art. 107 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a.; art. 109 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a.; art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 61 § 4 k.p.a.; art. 34 k.p.a.; art. 7, 77 i 80 w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.; art. 7, 77 i 107 § 1 i § 3 k.p.a.; art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 - dalej w skrócie "rozporządzenie"); § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia; przepisów uchwały Nr XLII/662/13 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 30 września 2013 r. - Programu Ochrony Powietrza Województwa Małopolskiego poprzez wydanie decyzji sprzecznej z obowiązkami Prezydenta Miasta K., wynikającymi z przedmiotowej uchwały.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Orzekając o oddaleniu skargi Sąd I instancji uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Ostateczna treść decyzji znajduje swoje uzasadnienie w prawidłowo sporządzonej analizie architektoniczno-urbanistycznej wraz z jej aneksem z (...) maja 2017 r., która wyczerpująco uzasadnia przyjęte parametry nowej zabudowy. Sąd podkreślił, że organ II instancji, dostrzegł braki w postępowaniu przeprowadzonym przez organ I instancji przede wszystkim, co do braku wskazania, który bok terenu inwestycji uznano za jego front oraz co do ustaleń analizy dotyczących kontynuacji funkcji zabudowy w obszarze analizowanym i uchybienia te konwalidował w oparciu o uzupełniające wyjaśnienia do analizy architektoniczno-urbanistycznej. Sąd podzielił argumenty i obszerne rozważania zawarte w uzasadnieniu decyzji organu II Instancji, uznając ponowne ich przytaczanie w tym miejscu za zbędne.

Jako nieuzasadniony Sąd ocenił zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. poprzez prowadzenie przez Prezydenta Miasta K. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postępowania administracyjnego i wydanie decyzji administracyjnych w sytuacji, gdy stroną tego postępowania jest Gmina Miasta K. Odwołując się do regulacji art. 60 ust. 1 u.p.z.p. wskazał, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Brak jest przepisu, który wykluczałby te podmioty od orzekania w sytuacjach kiedy same inicjują postępowanie.

Jako nietrafne Sąd ocenił również zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 107 § 1, art. 109 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. i art. 61 § 4 k.p.a. oraz art. 34 k.p.a., odnoszące się do braku uczestnictwa w postępowaniu Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. (...). Stwierdził, że tylko podmiot, który uznaje, iż bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że owa strona nie brała udziału w postępowaniu. Na marginesie Sąd zauważył, że szczególnie organ I Instancji poczynił daleko idące lecz bezskuteczne starania o ustalanie Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. (...).

Nie mogły odnieść skutku zarzuty dotyczące naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez błędne ustalenie, że w obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu a także § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe określenie szerokości elewacji frontowej budynków, które mają zostać zrealizowane w ramach planowanej inwestycji. Organ II Instancji prawidłowo wykazał, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji jaka występuje w obszarze w jakim ma być realizowana, ponieważ parking podziemny jako odpłatny, komercyjny obiekt, pełni funkcję usługową. Racje ma też organ, że pojęcie "tożsamości funkcji" nowej zabudowy nie należy rozumieć jako konieczności wykazania, że w obszarze analizowanym występują obiekty o funkcji identycznej jak wnioskowana. Pojęcie usług należy rozumieć możliwie szeroko. W ocenie organu nie można wyodrębniać funkcji parkingowej, jako funkcji odrębnej od innych funkcji usługowych, jakie występują w obszarze analizy, czy też węziej - na nieruchomościach dostępnych z tej samej drogi publicznej, co wnioskowania inwestycja. Pogląd ten zasługuje na aprobatę. Sąd co do zasady zgodził się też z organem, który jako działki sąsiednie gwarantujące zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa i dostępne z tej samej drogi publicznej co wnioskowana inwestycja wskazuje działki nr (...) (budynek Urzędu Miasta K.), nr (...) i (...) (budynki banków) nr (...) (budynek hostelu), nr (...) (galeria) nr (...) (restauracja i klub). Działki te są zabudowane obiektami, w których świadczone są usługi różnego rodzaju - bankowe, kulinarne, hotelowe i kulturalne. W żadnej sprzeczności z nimi nie pozostają usługi parkingowe. Przeciwnie, usługi parkingowe uzupełniają funkcje usługowe, jak też występującą w tym obszarze podstawową funkcję mieszkaniową. Jest oczywistym, iż na tym terenie istnieje duże zapotrzebowanie na miejsca parkingowe, niezbędne dla osób korzystających z innych usług ale też dla mieszkańców, którzy z uwagi na stary, zabytkowy charakter obszaru, na którym zamieszkują nie mają zapewnionej wystarczającej ilości miejsc parkingowych na terenie własnych posesji. Nie można też z pola widzenia tracić tego, że obszar ten właśnie z uwagi na zabytkowy charakter, bliskość Rynku Głównego to obszar wzmożonego ruchu turystycznego. Tym bardziej funkcja parkingowa, jako jedna z występujących na tym obszarze funkcji usługowych, wkomponowuje się w zastany na tym obszarze ład architektoniczny i go uzupełnia. Dobre sąsiedztwo oznacza albo sąsiedztwo zabudowy o takiej samej funkcji, albo sąsiedztwo zabudowy o różnych funkcjach ale nie kolidujących ze sobą, uzupełniających się wzajemnie. Dodatkowo Sąd zauważył, że w niewielkiej odległości około 200 m jest działka zabudowana budynkiem hotelu Holiday Inn dostępna z tej samej drogi publicznej co zamierzenie inwestycyjne z ul. (...), w którym zlokalizowany jest także podziemny parking. Uwaga ta ma jednak charakter poglądowy, bowiem obszar, na którym obiekt ten jest posadowiony nie został objęty analizą urbanistyczno-architektoniczną, której obszar wyznaczono w minimalnej, dopuszczalnej wielkości. Nadto Sąd wskazał, że obszar planowanej inwestycji aktualnie pełni rolę parkingu naziemnego.

Odnośnie parametrów planowanej inwestycji Sąd wojewódzki podniósł, że w swojej zasadniczej części inwestycja ma być realizowana pod ziemią. Nie można zatem wielkości projektowanego parkingu odnosić do jakiejkolwiek zabudowy kubaturowej w obszarze analizy. Ustalone w decyzji parametry, dotyczą jedynie obiektów kubaturowych naziemnych. Zgodnie z ustawą parametry nowej zabudowy to linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometria dachu. W sposób oczywisty ustalenia organu w tym zakresie musiały dotyczyć jedynie naziemnej zabudowy towarzyszącej zamierzeniu podstawowemu i w ocenie Sądu organ prawidłowo parametry te ustalił. Organ odwoławczy ocenił także w sposób prawidłowy, iż parametry nowej zabudowy ustalone przez organ I instancji w oparciu o analizę urbanistyczno-architektoniczną zostały ustalone poprawnie. Analiza zawiera przekonujące uzasadnienie co do sposobu wyznaczenia tych parametrów oraz odstępstw od średnich czy dominujących wartości parametrów zabudowy z obszaru analizowanego, który składa się głównie ze zwartej zabudowy wielorodzinnej i usługowej w zabudowie pierzejowej o łącznej długości od około 53 metrów do około 260 metrów (w zależności od boku kwartału). Ustalenie kwestionowanej przez skarżącą szerokości elewacji frontowej na poziomie średniej z obszaru tj. 26,7 m byłoby całkowicie bezzasadne dla niewielkich z założenia budynków (budynki obsługi technicznej), stanowiących jedynie niezbędne uzupełnienie inwestycji głównej jaką jest parking podziemny. Wskazując następnie na regulację § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia, Sąd wyjaśnił, że warunkiem ustalenia parametru szerokości elewacji frontowej w sposób odmienny od zasady z § 6 ust. 1, jest to, aby "wynikał" on z analizy. W analizie natomiast odstępstwo to zostało należycie uzasadnione. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ustala uwarunkowania architektoniczne i urbanistyczne zamierzenia inwestycyjnego, a zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Z urbanistycznego punktu widzenia teren obecnie zajmowany przez parking naziemny i kilka niewielkich kiosków handlowych zostanie uporządkowany, strop parkingu okryty zostanie zielenią a połączenia piesze zostaną funkcjonalnie zaprojektowane.

W kwestii zarzutu oparcia się na nieaktualnych dokumentach tj. oświadczeniach dostawców mediów, a to MPWIK S.A. w K. i T. S.A., Sąd I instancji wskazał, że na etapie postępowania przed organem II Instancji do akt przedłożono oświadczenie T. S.A. z (...) maja 2017 r. o możliwości przyłączenia do sieci elektroenergetycznej oraz dostaw energii elektrycznej do obiektu o mocy przyłączeniowej większej niż 40 KW, ważne przez okres jednego roku. Natomiast oświadczenie MPWIK S.A. w K. wydane zostało (...) marca 2017 r., z okresem ważności 3 lata. Prawdą jest, że oświadczenia te zostały wydane dla garażu podziemnego wraz z budynkiem handlowym, gdy tymczasem decyzja dotyczy garażu podziemnego i dwóch budynków obsługi technicznej. Różnica ta nie ma jednak istotnego znaczenia, gdyż budynki kubaturowe jedynie towarzyszą inwestycji głównej jaką jest parking podziemny, a nadto jeśli zakład energetyczny oświadcza, że istnieje możliwość przyłączenia projektowanego obiektu do sieci elektroenergetycznej (parkingu i budynku handlowego) z mocą 210 kW, to należy przypuszczać, że nie ma przeszkód w zapewnieniu dostaw energii elektrycznej zamiennie dla dwóch budynków obsługi technicznej - w miejsce budynku handlowego. Zdaniem Sądu oświadczenia te świadczą o spełnieniu przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

Za bezzasadne Sąd uznał także zarzuty dotyczące nieuwzględnienia negatywnej opinii Rady Dzielnicy I oraz niezgodności planowanego przedsięwzięcia z tzw. uchwałą antysmogową. Opinia Rady Dzielnicy nie jest wiążąca dla organu wydającego decyzję, a sama decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma charakter związany. Organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy jeżeli planowane przedsięwzięcie spełnia warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. (...) w K., reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji ewentualnie o jego uchylenie w całości i uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 3 ust. 1 rozporządzenia, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uczynienie częścią składową decyzji wewnętrznie sprzecznych wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej i w konsekwencji błędne ustalenie, że w obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia, poprzez jego wadliwe zastosowanie i nieprawidłowe określenie szerokości elewacji frontowej budynków, które mają zostać zrealizowane w ramach planowanej inwestycji;

3) przepisów 3.2.2.1, 3.1.2.3 oraz 3.3.1.7 uchwały Nr XLII/662/13 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 30 września 2013 r. - Programu Ochrony Powietrza Województwa Małopolskiego poprzez jej niezastosowanie i wydanie decyzji sprzecznej z obowiązkami Prezydenta Miasta K., wynikającymi z przedmiotowej uchwały;

II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez jego nieprawidłowe niezastosowanie i w konsekwencji nie uchylenie decyzji organów obu instancji mimo, że organy administracji publicznej naruszyły przepisy prawa materialnego wskazane w pkt I skargi kasacyjnej;

2) art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a., poprzez jego nieprawidłowe niezastosowanie i w konsekwencji nie uchylenie decyzji organów obu instancji w sytuacji, gdy w sprawie doszło do naruszenia prawa, stanowiącego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego:

a) na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., polegającego na prowadzeniu postępowania i wydaniu decyzji administracyjnych przez Prezydenta Miasta K. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., w sytuacji, gdy stroną tego postępowania jest Gmina Miasta K., co zgodnie z przepisami art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. stanowiło podstawę do wyłączenia wszystkich pracowników Urzędu Miasta K. od udziału w postępowaniu i do załatwienia sprawy przez organ wyższego stopnia, a w konsekwencji również wyłączało możliwość orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ odwoławczy;

b) na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., polegającego na naruszeniu przepisu art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 61 § 4 k.p.a., poprzez brak zapewnienia Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. (...) w K., będącej stroną postępowania, czynnego udziału w postępowaniu;

3) art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe niezastosowanie i w konsekwencji nie uchylenie decyzji organów obu instancji w sytuacji, gdy w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegającego na naruszeniu przepisów:

a) art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., poprzez jego nieprawidłową wykładnię i w konsekwencji prowadzenie przez Prezydenta Miasta K. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postępowania administracyjnego i wydanie decyzji administracyjnych w sytuacji, gdy stroną tego postępowania jest Gmina Miasta K., co stanowiło podstawę do wyłączenia wszystkich pracowników Urzędu Miasta K. od udziału w postępowaniu i do załatwienia sprawy przez organ wyższego stopnia, a w konsekwencji również wyłączało możliwość orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ odwoławczy;

b) art. 107 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na wymienieniu wśród adresatów decyzji osób nie będących stronami postępowania;

c) art. 109 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez doręczenie decyzji podmiotom, nie będącym stroną postępowania i jednocześnie brak doręczenia decyzji przedstawicielowi Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. (...), będącej stroną postępowania;

d) art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 61 § 4 k.p.a., poprzez brak zapewnienia Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. (...) w K., będącej stroną postępowania, czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności poprzez brak zawiadomienia jej przedstawiciela o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie i o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

e) art. 34 k.p.a., poprzez brak jego zastosowania i zaniechanie podjęcia czynności zmierzających do ustalenia lub ustanowienia należycie umocowanego przedstawiciela Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. (...) w K., w szczególności poprzez zaniechanie wystąpienia do sądu powszechnego z wnioskiem o wyznaczenie dla ww. Wspólnoty stosownego przedstawiciela;

f) art. 7, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez oparcie rozstrzygnięcia decyzji na dokumentach nieaktualnych i zawierających błędne oznaczenie zakresu planowanej inwestycji;

g) art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez zignorowanie negatywnej opinii Rady Dzielnicy w sprawie inwestycji będącej przedmiotem postępowania i poprzez brak odniesienia się do treści tej opinii w uzasadnieniu decyzji;

4) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., poprzez jego nieprawidłowe niezastosowanie i w konsekwencji brak stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji w sytuacji, gdy w sprawie zachodziły przyczyny określone w art. 156 k.p.a. tj. w szczególności:

a) ww. decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości (przyczyna określona w przepisie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.);

b) ww. decyzje zostały skierowane do osób niebędących stroną w sprawie (przyczyna określona w przepisie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.);

5) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na braku faktycznego odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do zgłoszonego przez skarżącą zarzutu naruszenia przepisu § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez jego wadliwe zastosowanie i nieprawidłowe określenie szerokości elewacji frontowej budynków, które mają zostać zrealizowane w ramach planowanej inwestycji;

- które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie odpowiada prawu i brak jest podstaw do usunięcia go z obrotu prawnego, jak oczekuje tego skarżąca kasacyjnie Wspólnota Mieszkaniowa.

Nietrafny jest przede wszystkim zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku w świetle wymagań określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Sąd pierwszej instancji wskazanego przepisu nie naruszył. Kontrolowane uzasadnienie zawiera wszystkie wymagane przepisem ustawy elementy, konieczne dla oceny legalności kontrolowanej w sprawie decyzji. W treści uzasadnienia Sąd I instancji ustosunkował się do zasadniczych zarzutów skargi, w tym zarzutu naruszenia § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia dotyczącego wadliwego określenia szerokości elewacji frontowej budynków, które mają zostać zrealizowane w ramach planowanej inwestycji. Okoliczność, że Sąd nie podzielił zapatrywań skarżącej w tym zakresie nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a konsekwencji zarzucać błędnego rozstrzygnięcia sprawy.

Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, w stanie faktycznym i prawnym rozpatrywanej sprawy, nie zachodziły podstawy do uchylenia przez Sąd I instancji decyzji organów obu instancji z powodu naruszenia prawa stanowiącego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a tym samym do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Stawiając zarzut tej treści skarżąca kasacyjnie powołuje dwie podstawy wznowienia postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. (decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27) oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu).

W ramach pierwszej z podstaw wznowienia - art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., Wspólnota stoi na stanowisku, że w sytuacji, gdy stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest Gmina Miejska K., to w świetle art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. zachodziły podstawy do wyłączenia wszystkich pracowników Urzędu Miasta K. od udziału w postępowaniu i do załatwienia sprawy przez organ wyższego stopnia, a konsekwencji wyłączona była również możliwość orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ odwoławczy. Stanowisko to jest błędne. Zgodzić się trzeba z poglądem Sądu I instancji oraz organu odwoławczego, że w świetle obowiązujących przepisów prawa brak jest wyraźnej normy nakazującej wyłączenie wójta, burmistrza lub prezydenta miasta od orzekania w sprawie, w której podmiotem inicjującym postępowanie (stroną tego postępowania) jest jego gmina. Z woli ustawodawcy wyrażonej expressis verbis w art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Oznacza to, że z mocy prawa dopuszczalne jest połączenie ról procesowych organu orzekającego sprawie z rolą strony uprawnioną do złożenia wniosku o jego wszczęcie. Gmina jest bowiem tworem o szczególnej pozycji ustrojowej. Z jednej strony jest nosicielem imperium (władztwa administracyjnego), zaś z drugiej podmiotem dominium (własności). Te dwie role co do zasady są rozdzielne, co nie oznacza, że nie mogą być wykonywane przez gminę jednocześnie (np. wyrok NSA z 28 sierpnia 2019 r. II OSK 1970/18 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Konsekwencją takiego rozwiązania jest wszczęcie postępowania z urzędu. Wobec tego, z faktu, że inwestorem - stroną inicjującą postępowanie w rozpatrywanej sprawie jest Gmina Miejska K. nie wynika obowiązek wyłączenia Prezydenta Miasta K. Takich podstaw wyłączenia nie sposób upatrywać w powołanym przez autora skargi kasacyjnej przepisie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., stanowiącym, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki (pkt 1); w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3 (pkt 4). Autorowi skargi kasacyjnej umknął bowiem fakt, że art. 24 § 1 k.p.a. normuje podstawy wyłączenia pracownika organu, a nie samego organu. Przesłanki włączenia organu administracji publicznej zostały odrębnie uregulowane w art. 25 § 1 k.p.a. Na podstawie tej regulacji brak również było podstaw do wyłączenia od orzekania wszystkich pracowników Urzędu Miasta K. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w sprawie ustalenia warunków zabudowy na wniosek Gminy Miejskiej K.

Wskazując z kolei na drugą podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. skarżąca kasacyjnie podnosi zarzut pominięcia w postępowaniu Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. (...) w K. Zarzut ten, jako podniesiony przez nieuprawniony podmiot nie mógł jednak odnieść zamierzonego skutku. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że przesłanka polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postepowaniu bez jej winy, stanowi bez wątpienia podstawę wznowienia postępowania. Jednakże wznowienie postępowania z tej przyczyny w świetle art. 147 zdanie 2 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Celem takiego unormowania, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 grudnia 2008 r. II OSK 1109/07 (www. orzeczenia.nsa.gov.pl) jest uniemożliwienie wzruszenia z urzędu przez organ ostatecznej decyzji administracyjnej w przypadku, w którym strona, która nie brała udziału w postępowaniu bez swojej winy nie stara się bronić swoich praw i nie jest zainteresowana wynikiem tego postępowania. W postępowaniu administracyjnym to strona rozporządza swoimi prawami procesowymi. Zasadę rozporządzalności prawami procesowymi przez stronę należy więc mieć na uwadze przy dokonywaniu wykładni art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Oznacza to, że inne podmioty nie mogą niejako w zastępstwie pominiętej strony powoływać się na zarzut wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i domagać się z tego powodu uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, czego dobitnym przykładem są chociażby wyroki przywołane przez Sąd I instancji. Wobec tego w sytuacji, gdy pominięta w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. (...) w K. nie wniosła skargi do sądu administracyjnego, Sąd I instancji nie mógł bez jej stanowiska, z urzędu stwierdzić, że w sprawie zaistniała okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i z tej przyczyny uchylić zaskarżoną decyzją w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.

Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Stawiając zarzut tej treści autor skargi kasacyjnej uważa, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadami kwalifikowanymi z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. (decyzja wydana z naruszeniem przepisów o właściwości) i art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (decyzja skierowana do osoby niebędącej stroną), skutkującymi jej nieważnością, których Sąd nie dostrzegł. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że rozważany zarzut nie został odrębnie uzasadniony, a powołane przesłanki nieważności decyzji skarżąca kasacyjnie powiązała z tożsamymi uchybieniami procesowymi, które jej zdaniem miały stanowić podstawę wznowienia postępowania i zostały powołane w uprzednio rozpatrywanym zarzucie. Autor skargi kasacyjnej zdaje się nie dostrzegać, że tryby nadzwyczajne weryfikacji decyzji ostatecznych, do których zalicza się wznowienie postępowania i stwierdzenie nieważności decyzji, oparte są na zasadzie niekonkurencyjności, a to oznacza, że nie mogą być one stosowane zamiennie bądź łącznie. Żadna z przesłanek wznowienia postępowania nie może być jednocześnie przesłanką stwierdzenia nieważności i na odwrót. Stwierdzenie nieważności jest instytucją umożliwiającą wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych kwalifikowanymi wadami materialnoprawnymi. Natomiast wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową pozwalającą na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną w sytuacji, gdy postępowanie prowadzące do jej wydania było dotknięte kwalifikowanymi wadami procesowymi.

Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., art. 107 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 61 § 4 k.p.a. Otóż w ramach rozważanego zarzutu autor skargi kasacyjnej ponownie powołał kwestię niewyłączenia pracowników Urzędu Miasta K. od udziału w postępowaniu oraz pominięcie w toku postępowania Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. (...) w K., które były już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nadto merytoryczna kontrola tego zarzutu jest co do zasady niemożliwa z uwagi na brak jego bliższego rozwinięcia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej oraz brak wykazania, że stwierdzone uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, a więc kształtowały lub współkształtowały treść zaskarżonego wyroku.

Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 77 i 80 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Formułując zarzut tej treści skarżąca kasacyjnie Wspólnota wywodzi, że skoro postępowanie toczy się od września 2009 r., to swoją aktualność utraciła inwentaryzacja zieleni, rzutująca na uzyskanie opinii Wydziału Kształtowania Środowiska czy uzgodnienie decyzji z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Wskazuje także na załączenie do akt oświadczenia T. S.A. z (...) maja 2017 r. i pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. w K. z (...) marca 2016 r. wydanych dla budowy garażu podziemnego wraz z budynkiem handlowym, w sytuacji gdy budowa budynku handlowego nie wchodzi w zakres spornej inwestycji. Co istotne skarżąca Wspólnota nie wyjaśnia jednak bliżej czy i ewentualnie jakie znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i utrzymanej w mocy tym wyrokiem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy mają stwierdzone uchybienia. Zgodzić się w tym miejscu trzeba ze stanowiskiem Sądu I instancji, że uchybienie w oznaczeniu zakresu planowanej inwestycji poddanej zaopiniowaniu pozostaje bez istotnego wpływu na wynik sprawy, jako że oświadczenia T. i MPWiK świadczą o spełnieniu przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Jeśli zaś chodzi o pominięcie przy wydaniu decyzji negatywnej opinii Rady Dzielnicy, to jak trafnie ocenił Sąd wojewódzki, w świetle art. 61 ust. 1 u.p.z.p., nie ma ona wiążącego charakteru dla organu wydającego decyzję.

Jako niezasadne należy również ocenić zarzuty naruszenia prawa materialnego sformułowane w pkt I i II petitum skargi kasacyjnej.

Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest przede wszystkim zarzut niewłaściwego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 3 ust. 1 rozporządzenia. Wadliwe jest bowiem stanowisko skarżącej kasacyjnie, że wyznaczonym w rozpatrywanej sprawie obszarze analizowanym nie ma żadnych obiektów o podobnych parametrach i funkcji, co planowany parking podziemny. Jak trafnie wywiódł Sąd I instancji w ślad za organem odwoławczym, w granicach obszaru analizowanego występują działki sąsiednie, dostępnej z tej samej drogi publicznej co wnioskowana inwestycja, gwarantujące zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa. Mianowicie, są to działki nr (...) (budynek Urzędu Miasta K.), nr (...) i (...) (budynki banków), nr (...) i (...) (budynek hostelu), nr (...) (galeria), nr (...) (restauracja i klub). Na działkach tych występuje szeroko rozumiana funkcja usługowa (usługi bankowe, kulinarne, hotelowe, kulturalne), którą uzupełniają usługi parkingowe. Usługi parkingowe uzupełniają także występującą na tym obszarze funkcję mieszkaniową. Trafne jest wreszcie spostrzeżenie Sądu I instancji, że właśnie z uwagi na zabytkowy charakter tego obszaru i bliskość Rynku Głównego (usługi turystyki) występuje duże zapotrzebowanie na miejsca parkingowe zarówno dla mieszkańców tej okolicy jak i turystów. Nie sposób również zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, iż planowana inwestycja w jej aspekcie "naziemnym" nie będzie harmonijnie uzupełniać sąsiedniej zabudowy, lecz będzie zakłócać istniejący ład urbanistyczny w historycznej dzielnicy K. Z treści analizy urbanistycznej wynika, że parametry dwóch budynków obsługi technicznej ustalono w nawiązaniu do parterowych pawilonów handlowych znajdujących się na działce nr (...) dostępnej od strony ul. (...). Ich gabaryty i forma architektoniczna są zbliżone do planowanych budynków obsługi technicznej mają też podobny charakter. Trzeba mieć na względzie, że warunek kontynuacji funkcji nie oznacza nakazu powielania czy uzupełniania tylko jednego rodzaju funkcji na danym obszarze, lecz wskazuje na możliwość uzupełniania funkcji już występującej nową funkcją, która nie koliduje z dotychczasową (wyrok NSA z 26 czerwca 2012 r., II OSK 586/11 - www. orzeczenia.nsa.gov.pl), a taka sytuacja występuje na gruncie rozpatrywanej sprawy.

Analiza akt sprawy dowodzi, że organy obu instancji w oparciu o sporządzoną dla potrzeb rozpatrywanej sprawy analizę ubranistyczną prawidłowo ustaliły parametry nowej zabudowy, w tym kwestionowaną w skardze kasacyjnie szerokość elewacji frontowej budynków, które mają zostać zrealizowane w ramach planowanej inwestycji, nie naruszając tym samym wymagań § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia. W rozumieniu § 6 szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (§ 1). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 2). Z analizy urbanistycznej wynika, że średnia szerokość elewacji frontowej budynków znajdujących się w granicach terenu analizowanego wynosi 26,7m. Z uwagi jednak na to, że stanowią one inny charakter zabudowy niż inwestycja objęta wnioskiem, a przede wszystkim nie stanowią one budynków wolnostojących, lecz tworzą zwartą zabudowę pierzejową, w rozpatrywanej sprawie zastosowano § 6 ust. 2 rozporządzenia. Szerokość elewacji frontowej obu budynków ustalono w nawiązaniu do wielkości obiektów o podobnych gabarytach występujących w obszarze analizowanym (niewielkie pawilony usługowe m.in. na dz. 293/2 obr. 17). Określając rozważany parametr w przedziale od 4 m do 10 m wskazano na potrzebę ustalenia szerokości planowanego budynku obsługi technicznej od strony ul. (...), pomimo iż nie będzie to elewacja frontowa. Względy przestrzenne nakazują przyjąć ustalenia zapewniające prawidłowe kształtowanie perspektywy ul. (...). Wobec powyższej argumentacji zarzut wadliwego zastosowania § 6 ust. 2 rozporządzenia należało ocenić jako chybiony. Co prawda Wspólnota trafnie wskazała na pewna niespójność terminologiczną pomiędzy treścią wniosku, który obejmuje budowę dwóch budynków obsługi technicznej a decyzją, w której określono rozważany parametr dla dwóch budynków obsługi technicznej i komunikacji pionowej, jednak uchybienie to pozostaje bez istotnego wpływu na wynik sprawy.

Nietrafny jest wreszcie zarzut naruszenia przepisów 3.2.2.1., 3.1.2.3. oraz 3.3.1.7. uchwały nr XLII/662/12 Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 30 września 2013 r. - Programu Ochrony Powietrza Małopolskiego. Jak sam przyznaje autor skargi kasacyjnej w uzasadnieniu analizowanego zarzutu wspomniana uchwała nie ma wiążącego charakteru dla organu wydającego decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Uchwała ta zawiera postulaty mające kształtować politykę województwa w zakresie ochrony powietrza. Orzekając o ustaleniu bądź odmowie ustalenia warunków zabudowy organ związany jest brzmieniem art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Wśród przesłanek materialnoprawnych przepis ten nie wymienia konieczności spełnienia przez projektowaną inwestycję wymagań uchwały antysmogowej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.