II OSK 2477/18, Zakres władztwa planistycznego gminy - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - OpenLEX

II OSK 2477/18, Zakres władztwa planistycznego gminy - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3197386

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2021 r. II OSK 2477/18 Zakres władztwa planistycznego gminy

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny.

Sędziowie: NSA Zofia Flasińska, del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych P. W., M. B.-K., B. P.i, M. P., A.S.-G., J. W. i P.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 994/17 w sprawie ze P. W., M. B.-K., B. P.i, M. P., A.S.-G., J. W. i P.W. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia 8(...) lipca 2016 r., nr (...) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargi kasacyjne.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 5 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 994/17 oddalił skargi P. W., M. B. - K., B. P., M. P., A. S. - G., J.W. i P. W. na uchwałę Rady Miasta (...) z dnia (...) lipca 2016 r., nr (...) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego południowych dzielnic miasta (...) w obszarze fragmentów terenów górniczych M. i G. I (...)"(...) - (...)" - część obejmującą przebieg drogi od rejonu ulicy (...) do ulicy (...).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego:

- art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm.), zwanej dalej: "u.p.z.p." polegające na błędnej wykładni i braku zastosowania, albo braku stwierdzenia przez Sąd I instancji rażącego przekroczenia przysługującego Radzie Miasta władztwa planistycznego, poprzez wprowadzenie w sposób arbitralny i bez należytego uzasadnienia, a także wbrew konstytucyjnym zasadom oraz przepisom prawa zarówno krajowego, jak i europejskiego, zapewniającym ochronę własności, ograniczenia tego prawa oraz ustaleń powodujących nawet jego odjęcie skarżącym przez zajęcie pod planowaną drogę części nieruchomości należących do skarżących, jak też zajęciu całych ich nieruchomości oraz poprowadzeniu szklaku drożnego (...) i (...) w bliskiej odległości od nieruchomości;

- art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, a przez to brak uznania przez Sąd I instancji przekroczenia granic władztwa planistycznego w sposób naruszający zasadę proporcjonalności oraz ograniczający jego prawo własności, a przez to nieuzasadniony;

- art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 32 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię i niezastosowanie przez brak zakwestionowania w zaskarżonym wyroku nieusprawiedliwionego zróżnicowania sytuacji skarżących w porównaniu z pozostałymi właścicielami sąsiednich nieruchomości objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w tym zwłaszcza znajdujących się poniżej planowanej drogi (...), które choć niezabudowane nie zostały zajęte pod drogę publiczną i brak uzasadnienia przez organ planistyczny swojej decyzji w tym zakresie oraz wprowadzenia zróżnicowania sytuacji;

- art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i brak zastosowania polegający na niezauważeniu oraz brak wyważenia również na etapie postępowania sądowego, jak i brak weryfikacji w tym zakresie postępowania planistycznego, interesu publicznego i interesów prywatnych, w tym zgłaszanych w postaci wniosków i uwag, zmierzających do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu w tym zwłaszcza istnienia budynków, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, jak również nieprzeprowadzenie i nierozważenie aktualnych analiz ekonomicznych, środowiskowych i społecznych;

- naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 144 k.c. oraz w zw. z art. 2 oraz art. 32 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię oraz brak zastosowania i zaakceptowanie przez WSA takich rozwiązań w uchwale, które naruszając zasadę ochrony własności i zasadę równomiernego rozkładania ciężarów publicznych, tym samym nakładają na skarżących ciężar znoszenia obciążeń dla ich prawa własności w związku z planowanym przebiegiem drogi (...) oraz (...);

- naruszenie art. 94 w z w. z art. 7 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie i brak uznania przez WSA wykroczenia przez organ poza ramy upoważnienia ustawowego określonego w u.p.z.p. i innych aktach, przydającego kompetencje do stanowienia aktów prawa miejscowego;

- art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez jego niezastosowanie i brak stwierdzenia przez Sąd I instancji niezgodności uchwały ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta (...)" - II edycja przyjętego uchwałą nr (...) Rady Miasta (...) z dnia (...) kwietnia 2012 r. przez wprowadzenie przez uchwałę zmian przewidzianych w studium sporządzonych na mapach nie oddających rzeczywistego stanu rzeczy, jak np. budynek na działce skarżącej M. B.-K., a także brak spójności pomiędzy częścią graficzną i opisową planu w uchwale przez brak zgodności co do przeznaczenia gruntów znajdujących się poddziałkami skarżących: P. W., P. P., M. B.-K., P. W. oraz A. S.-G.

- art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię i brak zastosowania i w konsekwencji uznanie przez Sąd I instancji, że uchwalenie planu w oparciu o nieaktualne ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta (...), obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nie budzi żadnych zastrzeżeń w świetle kryterium legalności;

- art. 10 ust. 1 pkt 7a i c) u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię oraz brak zastosowania poprzez brak zwrócenia uwagi przez WSA, że przy przygotowaniu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stanowiącego podstawę przyjętych w planie rozwiązań nie uwzględniono wymagań dotyczących potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne oraz możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także wymagania dotyczące infrastruktury społecznej, służącej realizacji zadań własnych gminy;

- naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 1 i 8 u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i brak zastosowania, w związku z czym bez zakwestionowania przez Sąd I instancji ostało się nieuwzględnienie w uchwale (z uwagi na nieaktualność Studium uwarunkowań) wynikających z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu oraz stanu prawnego gruntów, a tym samym prowadzące do sprzeczności Studium ze stanem faktyczno-prawnym nieruchomości skarżących (w tym zwłaszcza M. B.-K. nr (...)), co doprowadziło do sytuacji, że uchwała zaakceptowała nieaktualny stan zwiększający naruszenie interesu prawnego skarżących, co mogło mieć wpływ na taki, a nie inny przebieg szlaku drogi;

- art. 14 ust. 5 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i brak zwrócenia uwagi przez WSA na pominięcie w procedurze planistycznej sporządzenia analiz dotyczących zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami Studium oraz brak aktualnych materiałów geodezyjnych do opracowania planu, brak aktualnych map w Studium, w tym zwłaszcza map odpowiadających rzeczywistemu stanowi panującemu na objętych planem nieruchomościach (nieobejmujących np. zabudowań na nieruchomości nr (...), czy też podziału działki nr (...) na trasie drogi (...));

- art. 15 ust. 1 i ust. 2a oraz art. 16 u.p.z.p. przez ich niezastosowanie i brak zwrócenia przez Sąd I instancji uwagi na braki w części tekstowej i graficznej projektu, polegające na braku rozważenia przez organ administracji publicznej wymogów wynikających z art. 1 ust. 2-4 u.p.z.p.;

- naruszenie art. 18 ust. 1 u.p.z.p. przez jego niezastosowanie i brak kwestionowania przez Sąd I instancji nieuwzględnienia w żadnym zakresie wniesionych do planu uwag, a przez to brak wyważenia interesów przez organy przygotowujące uchwałę i rozważenia argumentów przez organy administracji publicznej, o czym świadczą ujęte w aktach protokoły głosowania;

- art. 28 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że organy planistyczne nie naruszyły zasad sporządzania planu miejscowego oraz w sposób istotny nie naruszyły trybu jego sporządzania, w sytuacji gdy w świetle przytoczonych wyżej przepisów doszło do sytuacji naruszenia norm warunkujących możliwość uznania uchwały za nieważną chociażby w części, a nie ulega wątpliwości, że do zasad sporządzania planów wchodzi również zakaz nadużywania władztwa planistycznego do czego doszło w niniejszej sprawie i co stanowi obok innych uchybień o istotnym naruszeniu zasad regulujących postępowanie planistyczne;

- § 10, § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) przez brak zakwestionowania oparcia się przez organ planistyczny w trakcie procedury planistycznej na nieaktualnych mapach ujętych w studium, nie uwzględniających okoliczności określonych w punktach poprzednich, jak chociażby zabudowań na działkach oddanych w części pod drogę publiczną;

- § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233 z późn. zm.) poprzez jego niezastosowanie i pominięcie przez Sąd I instancji braku faktycznego i prawnego uzasadnienia co do celowości przeznaczenia części terenu planu pod drogi lokalne, w sytuacji istnienia już innych połączeń komunikacyjnych oraz brak uzasadnienia przyjęcia takiego szlaku dróg, jaki został przyjęty w planie;

- § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury przez wprowadzenie rozwiązań przyjętych w uchwale bez zaktualizowania Studium, przez co uchwała nie odpowiada rzeczywistym warunkom panującym na obszarze objętym swoją treścią.

2) przepisów postępowania przez sądami administracyjnymi, które miały wpływ na wynik sprawy, a dokładnie:

- art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez przeprowadzenie nieprawidłowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, która powinna zostać przeprowadzona z urzędu i nie powinna ograniczać się jedynie do zbadania zaskarżonej uchwały w kontekście podniesionych w skardze zarzutów, a tym samym brak dogłębnego zbadania przez Sąd I instancji sprawy i sprzeczne z zasadami logiki wnioskowanie;

- art. 133 p.p.s.a. poprzez niegodne ze stanem faktycznym przyjęcie przez WSA, że nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego, a także brak uwzględnienia żądania skarżących do uznania uchwały za nieważną w części, w jakiej narusza ich prawa i obowiązki;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia wyroku w zakresie motywów jakimi kierował się Sąd uznając, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały oraz poprzez odstąpienie w uzasadnieniu wyroku od szczegółowego wyjaśnienia, dlaczego zdaniem Sądu I instancji przeprowadzona z urzędu kontrola procedury oraz zasad sporządzenia planu miejscowego nie wykazała uchybień pomimo ich występowania;

- art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez brak orzeczenia o nieważności uchwały, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że zaskarżonej uchwale można przypisać istotne naruszenia procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmujące zwłaszcza brak podjęcia przez organ administracji trudu wyważenia interesów oraz wartości, z którymi uchwała koliduje;

- art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub w części, ze względu na naruszenie przez organy planistyczne w szczególności art. 1 ust. 2, art. 6 ust. 2, art. 14 ust. 5 u.p.z.p. oraz § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wskazując na powyższe zarzuty, pełnomocnik skarżących kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, celem stwierdzenia przez ten Sąd nieważności uchwały, co najmniej w części dotyczącej interesu prawnego skarżących. Ponadto, wniósł o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W ocenie NSA rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozpraw w okolicznościach związanych z obowiązującym stanem epidemii zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, a w konsekwencji uprawniony był do zbadania legalności wyroku Sądu I instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej. Jednocześnie granice skargi kasacyjnej wyznaczone były wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że niezasadne są podniesione przez skarżących kasacyjnie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest: art. 1 ust. 3, ust. 2 pkt 7 i pkt 9, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 1 i pkt 7, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 u.p.z.p.; art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP; § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy; art. 144 kodeksu cywilnego. Istota tych zarzutów sprowadza się do zakwestionowania prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który nie dopatrzył się w niniejszej sprawie przekroczenia przysługującego gminie władztwa planistycznego, a w konsekwencji stwierdził, że wskutek uchwalenie kwestionowanych przepisów zaskarżonej uchwały nie doszło do nieproporcjonalnego naruszenia prawa własności skarżących.

Normatywnym źródłem władztwa planistycznego gminy są zawarte w Konstytucji RP zasady ustrojowe regulujące jej pozycję, w tym zwłaszcza zasada decentralizacji władzy publicznej (art. 15 ust. 1), którą dopełnia definicja wspólnoty samorządowej (art. 16 ust. 1). Konstytucja RP przyznaje gminie kompetencje do wykonywania istotnej części zadań publicznych we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność (art. 16 w zw. z art. 163 i art. 166), nadaje jej osobowość prawną i wyposaża we władztwo w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego (art. 87 ust. 2, art. 94 i art. 168). Rozwinięciem tych zasad jest m.in. art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p., z których wynika, że gminie przysługuje tzw. władztwo planistyczne. Oznacza ono upoważnienie do jednoznacznego określenia przeznaczenia gruntów położonych na obszarze gminy oraz zasad zagospodarowania tych gruntów, "niezależnie od tego, do kogo te grunty należą i niezależnie od woli władających tymi gruntami" (zob. A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Wyd. UMCS, Lublin 2020, s. 57 i n. wraz z powołaną literaturą).

Wprowadzone - w ramach tego władztwa - ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione, przykładowo potrzebę interesu publicznego. Na organie prawodawczym gminy ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. Stąd ingerencja w sferę prawa własności powinna pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia (art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Dlatego też obowiązkiem rady gminy jest wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty samorządowej, a zarazem w jak najmniejszym stopniu naruszyć prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Inaczej mówiąc, wkraczając władczo w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (zob. wyrok NSA z 13 kwietnia 2021 r., II OSK 3354/20).

Wskazać trzeba, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że Gmina w toku procedury planistycznej rozważała zarówno interes publiczny, jak i prywatny interes właścicieli, a przyjęty w zaskarżonej uchwale wariant przebiegu drogi, narusza uprawnienia właścicielskie skarżących kasacyjnie, proporcjonalnie do wagi interesu publicznego. Trafnie podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że kwestionowane przez skarżących rozwiązanie dotyczące lokalizacji drogi, jakkolwiek ze swej istoty prowadzące do ograniczenia ich praw rzeczowych, nastąpiło przy zachowaniu założenia jak najmniejszej ingerencji w istniejący sposób zagospodarowania i użytkowania terenu, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Skarżący nie wykazali przy tym w sposób obiektywny, aby przyjęte w planie miejscowym rozwiązanie dotyczące przebiegu drogi publicznej prowadziło do nieusprawiedliwionego zróżnicowania ich sytuacji w porównaniu z pozostałymi właścicielami nieruchomości objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie wykazali również, by dokonana przez organ ingerencja w sferę ich prawa własności nie pozostawała w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych przez Gminę celów, dla osiągnięcia których przyjęto kwestionowane przez nich rozwiązanie planistyczne.

Trzeba pamiętać, na co zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że rada gminy realizując ustawowo określone zadania własne gminy, jest zobowiązana i zarazem uprawniona do zagwarantowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należytych, to jest wymaganych w danych okolicznościach rozwiązań z zakresu komunikacji i infrastruktury technicznej. Skarżący nie wykazali przy tym w sposób przekonywujący, aby istniały inne racjonalnie uzasadnione warianty przebiegu dróg publicznych w zaskarżonym planie miejscowym. Oczywiste jest zaś, że przewidziane w planie drogi mogą przebiegać również przez nieruchomości prywatne, o ile zabieg taki jest racjonalnie uzasadniony oraz nie stanowi nadużycia władztwa planistycznego. W niniejszej sprawie, co potwierdzają dokumenty zgromadzone w aktach sprawy, kwestionowany przez skarżących kasacyjnie przebieg drogi publicznej został prawidłowo uzasadniony. Lokalizacja tej drogi była także konsultowana i uzgadniana podczas spotkań i dyskusji z Stowarzyszeniem na rzecz Rozwoju Zrównoważonego Południowych Dzielnic (...) i mieszkańcami dzielnic (...) i (...). Co więcej, wyjaśniając przyjęte w planie miejscowym rozwiązanie dotyczące przebiegu kwestionowanej przez skarżących drogi Gmina wskazała, że kierowała się w tym zakresie chęcią zachowania zasadniczo granic własności nieruchomości oraz utrzymania dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenów objętych planem w możliwie największym stopniu. Choć zatem wskutek przyjętego przebiegu drogi publicznej doszło do ograniczenia prawa własności skarżących, to mając na uwadze całokształt przyjętego rozwiązania planistycznego, w tym zwłaszcza przebieg dróg publicznych w planie miejscowym, nie było w niniejszej sprawie podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanych przez skarżących norm planu.

Za nieuzasadnione należało uznać również zarzuty naruszenia art. 9 ust. 4, art. 10 ust. 1 pkt 1, pkt 7 lit. a i c), pkt 8, art. 15 ust. 1 i ust. 2a, art. 16, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 32 ust. 1 u.p.z.p.; § 10 i § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; § 3 ust. 1 i § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ogólnie rzecz ujmując zarzuty te odnoszą się do niezgodności zaskarżonej uchwały ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz naruszenia procedury planistycznej.

Bezsprzecznie, co prawidłowo dostrzegł Sąd pierwszej instancji, określone w zaskarżonym planie miejscowym tereny o symbolach (...) i (...) zawierają się w granicach wyznaczonych przez obowiązujące Studium "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" terenach oznaczonych jako (...) - tereny dróg publicznych (w klasie Z), (...) i (...) - obszary zabudowy jednorodzinnej i zabudowy niskiej, a także (...) - obszary zieleni o funkcji przyrodniczo-ekologicznej. Zdaniem NSA, przyjęty w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przebieg planowanych dróg jest spójny z ustaleniami Studium w tym zakresie.

Zarazem nie sposób dopatrzeć się w rozpoznawanej sprawie wadliwości dotyczących procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które miały charakter istotny. Uwzględniając całokształt okoliczności sprawy, uznać należy, że wskazany przez skarżących fakt nieuwzględnienia przez organy Gminy podnoszonych przez nich w trakcie procedury planistycznej uwag i wniosków zmierzających do zachowania niezmienionego dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu, na którym położone są ich nieruchomości, w żadnym razie nie może być traktowany jako świadczący o takim istotnym uchybieniu trybu uchwalania planu miejscowego.

NSA nie podziela również twierdzeń skarżących kasacyjnie w zakresie, w jakim próbują oni podważyć prawidłowość - na obecnym etapie postępowania - Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, twierdząc, że akt ten sporządzono "na nieaktualnych mapach nieuwzględniających zabudowań istniejących na działkach skarżących". Jest rzeczą oczywistą, że zarzut taki w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zainicjowanym skargą na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie może odnieść skutku zamierzonego przez skarżących, gdyż sprzeciwia się temu treść art. 134 § 1 p.p.s.a., który zobowiązuje sąd administracyjny do rozstrzygania w granicach danej sprawy.

W świetle powyższego, nie budzi wątpliwości NSA, że całkowicie niezasadne są także podniesione w skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie całokształtu okoliczności sprawy, powiązany z zarzutem naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie prawidłowej kontroli zaskarżonej uchwały. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną, przykładowo w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 26 czerwca 2019 r., II OSK 2017/17). Zdaniem NSA, w żadnym razie nie można mówić o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji opisanej zasady orzekania. Sąd pierwszej instancji nie naruszył także art. 3 § 1 p.p.s.a. stanowiącego, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności organów administracji i stosują środki przewidziane w ustawie, ani art. 134 § 1 p.p.s.a., nakazującego rozstrzyganie w granicach danej sprawy. W związku z tym, że plan miejscowy w zaskarżonej części nie jest dotknięty wadami wskazanymi w skargach kasacyjnych, zarzut naruszenia tych przepisów postępowania nie mógł zostać uznany za zasadny. Co więcej, jak wskazano wyżej, przyjęcie argumentacji skarżących co do konieczności zakwestionowania w niniejszej sprawie legalności wiążących radę gminy postanowień Studium prowadziłoby do naruszenia reguły wynikającej z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Nietrafny jest też zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji uzasadnił, dlaczego podjął w sprawie takie rozstrzygnięcie, a w konsekwencji, dlaczego oddalił skargę. Wbrew twierdzeniu skarżących kasacyjnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi wynikające z tego przepisu. Przedstawione w uzasadnieniu wyroku argumenty pozwalają na odtworzenie motywów, którymi kierował się Sąd Wojewódzki wydając zaskarżony wyrok oraz ocenę prawidłowości zajętego przez Sąd stanowiska w kwestii legalności kwestionowanych norm zaskarżonej uchwały.

W konsekwencji prawidłowego zastosowania w niniejszej sprawie opisanych przepisów prawa procesowego i materialnego nieusprawiedliwione są podniesione przez skarżących kasacyjnie zarzuty naruszenia art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a. Wbrew stanowisku skarżących, Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłowo kontrolę legalności zaskarżonego aktu i słusznie uznał, że wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, należało tę skargę oddalić.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.