Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2141387

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 14 czerwca 2016 r.
II OSK 2476/14
Upoważnienie do udzielania pełnomocnictwa procesowego przez stowarzyszenie zwykłe.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.).

Sędziowie: NSA Jerzy Stelmasiak, del. WSA Tamara Dziełakowska.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ogólnopolskiego T. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 346/14 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia E. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia (...) grudnia 2013 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków prowadzenia robót udrożnieniowych oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 346/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia E. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej GDOŚ) z dnia (...) grudnia 2013 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków prowadzenia robót udrożnieniowych.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że K. K. prowadzący działalność gospodarczą Ż. w Z. (dalej: "Wnioskodawca") wnioskiem z 13 października 2010 r. zwrócił się do RDOŚ w (...) o wydanie decyzji ustalającej warunki prowadzenia robót udrożnieniowych na odcinku rzeki W. w punktach kilometrażu od k.m. 285+500 do k.m. 286+200, w granicach rezerwatu przyrody W. pod Z. We wniosku podkreślił, iż wykonanie robót podyktowane jest koniecznością przywrócenia możliwości żeglugi śródlądowej na istniejącym szlaku żeglownym. Wskazał na obecność licznych przemiałów na analizowanym odcinku rzeki, które poza tworzeniem przeszkody w żegludze powodują również spowolnienie przepływu wody w rzece oraz uszkadzanie brzegów rzeki. Wywodził, że zaniechanie prac udrożnieniowych zagraża rezerwatowi W. pod Z., na co wpływ ma tworzenie się w korycie rzeki zatorów lodowych. Stan taki może powodować podpiętrzenia wód rzeki, co z kolei grozi ich przelaniem przez korony wałów przeciwpowodziowych.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej RDOŚ) w (...) decyzją z (...) listopada 2010 r. nr (...) odmówił ustalenia warunków prowadzenia wyszczególnionych w ww. wniosku robót. Powyższe rozstrzygniecie zostało uchylone przez organ II instancji decyzją z dnia (...) czerwca 2011 r. nr (...) i sprawa została skierowana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Pismem z dnia 11 lipca 2011 r. RDOŚ w (...) wystąpił do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej (dalej RZGW) w (...) w celu ustalenia wpływu zaniechania poboru kruszywa w przedmiotowej lokalizacji na zagrożenie bezpieczeństwa powodziowego. W odpowiedzi RZGW w (...) wskazał na związek pomiędzy nadmiernym nagromadzeniem materiału w korycie rzeki, a zagrożeniem bezpieczeństwa powodziowego. Ponadto podkreślił, iż przedmiotowe prace będą służyły utrzymaniu sprawności technicznej drogi wodnej klasy Ib. Stwierdził także, że niektóre rozwiązania alternatywne w stosunku do wnioskowanych, np. wycinka drzew na międzywału rzeki, będą charakteryzowały się większą kosztochłonnością oraz inwazyjnością.

Pismem z 22 lipca 2011 r. O. (dalej O.) wniosło o zawieszenie prowadzonego przez RDOŚ w (...) postępowania, do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wniesionej przez O. skargi na decyzję organu II instancji z dnia (...) czerwca 2011 r. nr (...).

RDOŚ w (...) postanowieniem z (...) września 2011 r. nr (...) zawiesił z urzędu postępowanie.

Po uprawomocnieniu się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 listopada 2011 r., sygn. IV SA/Wa 1516/11, w którym oddalono skargę O., postanowieniem z (...) marca 2012 r., nr (...) RDOŚ w (...) podjął zawieszone postępowanie.

Pismem z 16 kwietnia 2012 r. RDOŚ w (...) zwrócił się do RZGW w (...) o doprecyzowanie dotychczasowej opinii na temat wpływu ujętych we wniosku prac na zapewnienie bezpieczeństwa powszechnego oraz przedstawienie związku przyczynowo-skutkowego planowanych robót. W odpowiedzi na ww. pismo RZGW w (...) pismem z 21 maja 2012 r. ponowił stwierdzenie o możliwym zagrożeniu bezpieczeństwa powszechnego w przypadku zaniechania prowadzenia robót udrożnieniowych na analizowanym terenie.

Następnie pismem z dnia 8 sierpnia 2012 r. RDOŚ w (...) wezwał wnioskodawcę do przedstawienia dowodów potwierdzających istnienie związku pomiędzy planowanymi robotami udrożnieniowymi na przedmiotowym odcinku rzeki, a bezpieczeństwem powszechnym. Pismem z dnia 5 października 2012 r. wnioskodawca przesłał jako dowód w sprawie opracowanie autorstwa prof. dr inż. W. B. pt. "Opinia dotycząca wpływu wydobywania kamienia, żwiru i piasku w pasie szlaku żeglownego rzeki W. na hydrauliczne warunki przepływu wód wezbraniowych".

Pismem z dnia 29 listopada 2012 r. RDOŚ w (...) wystąpił do RZGW w (...) o wyrażenie opinii w sprawie przedłożonego przez wnioskodawcę dowodu. W odpowiedzi RZGW w (...) w piśmie z dnia 21 stycznia 2013 r. wyraził stanowisko w zakresie korzystnego wpływu robót udrożnieniowych na przepustowość hydrauliczną w korycie głównym rzeki W. na badanym odcinku, wskazując, że opinia prof. dr inż. W. B. zawiera tego typu wskazanie. Ponadto stwierdził, iż zaniechanie robót może w następstwie spowodować zagrożenie dla wałów przeciwpowodziowych, a tym samym powodować zagrożenie bezpieczeństwa powszechnego. Podkreślił także, iż decyzja o wpływie robót na osiągnięcie celów środowiskowych leży poza kompetencjami RZGW w (...).

RDOŚ w (...) postanowieniem z (...) stycznia 2013 r. nr (...) dopuścił T. (dalej: "T.") do udziału w postępowaniu na prawach strony.

W piśmie z dnia 11 marca 2013 r. T. wyraziło zastrzeżenia do przedłożonej przez wnioskodawcę opinii dotyczącej wpływu wydobywania kamienia, żwiru i piasku w pasie szlaku żeglownego rzeki W. na hydrauliczne warunki przepływu wód wezbraniowych, dotyczące: braku nawiązania do innych działań prowadzonych w sąsiedztwie robót ujętych we wniosku, braku odniesień do wycinki drzew i krzewów realizowanej w latach od 2010 do 2012 na lewym brzegu W. w mieście i gminie W., a także odniesienia się w opinii do wielkości przepływu ostrzegawczego, nie zaś alarmowego.

RDOŚ w (...) postanowieniem z dnia (...) marca 2013 r. nr (...) dopuścił organizację Stowarzyszenie E. do udziału w postępowaniu na prawach strony.

Pismem z dnia 13 maja 2013 r. T. zgłosiło uwagi do przedłożonej przez wnioskodawcę opinii dotyczącej wpływu wydobywania kamienia, żwiru i piasku w pasie szlaku żeglownego rzeki W. na hydrauliczne warunki przepływu wód wezbraniowych, dotyczące założeń poczynionych na potrzeby prowadzenia obliczeń w przedłożonej opinii. Ponadto wskazało na brak operatu wodno-prawnego w dokumentacji sprawy, a także przedłożyło komentarz dr inż. J. Ż. podający w wątpliwość wnioski zawarte w opinii prof. dr inż. W. B.

RDOŚ w (...) decyzją z dnia (...) czerwca 2013 r. nr (...) ustalił warunki prowadzenia robót na terenach o szczególnych wartościach przyrodniczych.

Organ I instancji powołał się na opinię prof. dr inż. W. B. i odniósł się do przeciwstawnych argumentów zawartych w uwagach dr inż. J. Ż., które jako dowód w sprawie przedłożyło T. Wskazał na brak należytego uzasadnienia uwag zgłoszonych w stosunku do opinii prof. W. B., a dotyczących wartości współczynnika Manninga oraz założonej wielkości przepływu. Ponadto w związku ze zgłoszonym przez T. brakiem w opinii prof. W. B. odniesień do poboru kruszywa prowadzonego w sąsiedztwie planowanego udrożnienia rzeki W. podkreślił, iż rodzaj oddziaływań generowanych przez ww. roboty będzie podobny. Przyjęto w tym celu, że jeżeli na skutek planowanego wydobycia dojdzie do obniżenia poziomu wody na analizowanym odcinku rzeki, to wydobycie prowadzone poniżej analizowanego odcinka rzeki również będzie skutkowało obniżeniem poziomu wody. Organ podniósł także, że prowadzone prace spowodują zwiększenie prędkości przepływu wody w korycie głównym rzeki W., przy czym oddziaływanie to będzie niewielkie i odtwarzalne i wskazał, iż prace nie wpłyną na obecną trasę koryta rzeki, nie będą oddziaływały na strukturę i skład podłoża oraz warunki panujące w strefach nadbrzeżnych. Niewielka szerokość pasa robót zapewni brak wpływu tych robót na migrację zwierząt wodnych oraz zapewni zachowanie stanu ekologicznego cieku na poziomie co najmniej dobrym. Wpływ prac na zmiany parametrów fizykochemicznych wody określił jako krótkotrwały i odwracalny, ustępujący wraz z zakończeniem robót. Organ podkreślił, że brak operatu wodno-prawnego nie stanowi, zgodnie z art. 118 ustawy o ochronie przyrody, dokumentu niezbędnego do wydania decyzji ustalającej warunki prowadzenia robót. Ponadto podał, iż RZGW w (...) wskazał na możliwe zagrożenie bezpieczeństwa powszechnego w przypadku zaniechania prac ujętych we wniosku. W celu zminimalizowania wpływu przedmiotowych robót na cele ochrony rezerwatu przyrody W. pod Z. oraz inne elementy środowiska organ określił warunki prowadzenia robót. Wskazał maksymalny rozmiar wydobycia urobku z dna rzeki oraz sposób jego transportu i miejsce składowania. Określił także sposób postępowania z odpadami, a także nakazał: używanie sprawnych technicznie maszyn i urządzeń, prowadzenie obserwacji przyrodniczych w zasięgu oddziaływania prac, a w przypadku stwierdzenia obecności na łachach ptaków wysiadujących jaja pozostawienie wypiętrzenia dna do czasu wyprowadzenia lęgów. Poinformował również o konieczności uzyskania odrębnego zezwolenia w przypadku, gdy niezbędne okaże się zniszczenie siedliska zwierząt podlegających ochronie. Organ, powołując się na art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) - dalej: ooś - wskazał, iż dla realizacji robót w podanej lokalizacji oraz w oparciu o warunki wynikające z przedmiotowej decyzji nie przewiduje się znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 Przełom W. w (...), w tym na siedliska przyrodnicze, siedliska gatunków roślin i zwierząt, gatunki dla których wyznaczono obszar oraz na jego integralność i powiązania z innymi obszarami.

Pismem z dnia 28 czerwca 2013 r. Stowarzyszenie E. wystąpiło z żądaniem uzupełnienia przedmiotowej decyzji, poprzez rozszerzenie treści pkt 13 warunków wymienionych w decyzji o zapis mówiący, iż stwierdzenie gniazdowania ptaków ma wynikać z nadzoru sprawowanego przez specjalistę ornitologa oraz dodanie nowego warunku - pkt 14 mówiącego o wstrzymaniu prac udrożnieniowych w okresie lęgowym ptaków przypadającym w terminie od 1 kwietnia do 15 sierpnia.

Pismem z dnia 27 czerwca 2013 r. O. złożyło odwołanie od decyzji RDOŚ w (...) z (...) czerwca 2013 r. Zarzuciło, iż decyzja została wydana z naruszeniem art. 72 ust. 1 pkt 7 ustawy ooś, gdyż nie została poprzedzona decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wskazało przy tym na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573, z późn. zm.). Podniosło również, że decyzja została wydana z naruszeniem zakazów obowiązujących w tym rezerwacie, wyszczególnionych w art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Wskazało, że zadanie udrożnienia i utrzymania śródlądowych cieków wodnych, stanowiące zadanie administratorów tych cieków nie może zostać przeniesione na podmioty gospodarcze. Wyklucza to zastosowanie w tego typu przypadkach zwolnienia od zakazów obowiązujących w rezerwacie, wynikające z zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego przez takie podmioty. Zwróciło także uwagę na brak w dokumentacji sprawy analizy wskazującej, czy zaniechanie poboru kruszyw na omawianym odcinku rzeki będzie skutkowało zagrożeniem bezpieczeństwa powszechnego w rozumieniu art. 163 ustawy z 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553, ze. zm.).

Pismem z dnia 15 lipca 2013 r. T. złożyło odwołanie od decyzji RDOŚ w (...) z dnia (...) czerwca 2013 r. Podniosło, iż decyzja została wydana z naruszeniem art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267), gdyż organ I instancji wydając przedwcześnie rozstrzygnięcie w sprawie uniemożliwił mu wniesienie dodatkowych uwag i wniosków do zebranego materiału dowodowego.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia (...) grudnia 2013 r. nr (...), uchylił w całości decyzję RDOŚ w (...) z dnia (...) czerwca 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że obowiązek uzyskania przez wnioskodawcę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wynika z art. 71 ust. 2, w zw. z art. 173 ust. 2 pkt 2 ustawy ooś, gdzie określono, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Za przedsięwzięcia takie należy uznawać również przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko może być stwierdzony. W § 3 ust. 3 pkt 40 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573, ze. zm.), w zw. z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 139, ze. zm.) wskazano, że wydobywanie kopalin ze złoża ze śródlądowych wód powierzchniowych stanowi przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które może wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Użycie w ww. rozporządzeniu słowa "kopalina" nie oznacza, iż określenie to dotyczy jedynie działalności prowadzonej w oparciu o przepisy ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981, z późn. zm.) i nie obejmuje pozyskiwania surowców mineralnych prowadzonego zgodnie z ustawą z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145, z późn. zm.). W analizowanym przypadku wydobywany z dna rzeki materiał należy określić mianem kopaliny. Natomiast słowo "złoże" rozumiane w sposób zwyczajowo przyjęty jako "lokalne nagromadzenie kopaliny lub kilku kopalin w skorupie ziemskiej, które może być przedmiotem eksploatacji", pomimo zbieżności z definicją zawartą w ustawie Prawo geologiczne i górnicze, nie powoduje ograniczenia stosowania § 3 ust. 3 pkt 40 lit. c przywołanego rozporządzenia do wydobywania kopalin w oparciu o cyt. ustawę. Wobec powyższego nie należy domniemywać, że wydobywanie surowców mineralnych z dna rzeki, realizowane na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, nie jest wydobywaniem kopalin ze złoża ze śródlądowych wód powierzchniowych. Zdaniem organu wydobycie kruszywa z dna rzeki W. w ramach robót ujętych we wniosku stanowi przedsięwzięcie wymagające wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która winna zostać uzyskana przed wydaniem decyzji ustanawiającej warunki prowadzenia robót na podstawie art. 118 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, stąd decyzja została wydana z naruszeniem art. 72 ust. 1 pkt 7 ooś i w wyniku błędnego zastosowania art. 96 ust. 1 ooś. Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody organ stwierdził, że zebrane w sprawie materiały dotyczące związku planowanych robót z zapewnieniem bezpieczeństwa powszechnego, nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie istnienia takiego związku. Świadczą o tym odmienne opinie traktujące o wpływie planowanych robót na zagrożenie bezpieczeństwa przeciwpowodziowego. Opinie te zostały sformułowane w oparciu o zakres informacji wykraczający poza kompetencje organu I instancji, co uzasadnia zakwalifikowanie porównania ww. opinii jako wiadomości specjalnych w rozumieniu art. 84 k.p.a. Organ I instancji, mimo możliwości powołania na tą okoliczność biegłego lub biegłych, poddał samodzielnej ocenie zagadnienia leżące poza jego kompetencją. Zaniechanie powołania biegłego uniemożliwiło pełne rozpoznanie sprawy, co stanowi naruszenie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Wyjaśnienie, czy przedmiotowe prace mają związek z bezpieczeństwem przeciwpowodziowym ma - z uwagi na kwestie obowiązywania zakazów w granicach rezerwatu przyrody - istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie. Do naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. przyczynił się również brak odniesienia do wnioskowanej przez T. propozycji ustalenia, czy lokalizacja planowanych robót koliduje z koloniami lęgowymi ptaków gniazdujących. Organ II instancji, ustosunkowując się do zarzutu błędnego ustalenia stanu faktycznego polegającego na pominięciu w decyzji części spośród działek ewidencyjnych, wskazał, że organ I instancji wydając decyzję działał w oparciu o zakres wniosku, art. 118 ustawy o ochronie przyrody oraz swoją właściwość miejscową. Stwierdził, że decyzja w sprawie ustalenia warunków prowadzenia robót na terenach o szczególnych wartościach przyrodniczych wydana przez RDOŚ w (...) nie mogła dotyczyć obszarów położonych poza granicami województwa (...). Jednak mając na uwadze, że wniosek w sprawie obejmował obszary położone w 2 województwach, organ I instancji winien, zgodnie z art. 66 § 1 k.p.a., uczynić przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości oraz równocześnie zawiadomić wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu, tj. RDOŚ w (...). Organ odwołujący uznał za zasadny zarzut wydania decyzji z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. Podał, iż organ I instancji pismem z dnia 29 maja 2013 r. zawiadomił strony postępowania o możliwości: zapoznania się z aktami sprawy oraz wniesienia uwag i wniosków, wyznaczając 7 dniowy termin dla dokonania tych czynności. Wskazany termin na wnoszenie uwag i wniosków upłynął 24 czerwca 2013 r. Przed upływem tego terminu, tj. (...) czerwca 2013 r., RDOŚ w (...) wydał rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że organ I instancji przystępując do ponownego rozpatrzenia sprawy winien wezwać wnioskodawcę do przedłożenia decyzji środowiskowej, gdyż jej brak stanowi brak formalny w rozumieniu art. 64 k.p.a. oraz ustalić, czy zebrana dokumentacja sprawy pozwala na stwierdzenie, że prace ujęte we wniosku stanowią działania związane z bezpieczeństwem powszechnym. W tym celu uzasadnione jest wystąpienie do organu właściwego w sprawie stwierdzenia związku prac z zagrożeniem bezpieczeństwa powodziowego o zajęcie stanowiska względem stanowiących materiał dowodowy dwóch polemizujących ze sobą opinii dotyczących takiego związku, bądź zasięgnięcie opinii biegłego. Ustalenie powyższego związku ma decydujące znaczenie w kwestii obowiązywania na przedmiotowym terenie zakazów, o których mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Ponadto organ II instancji wskazał, że należy odnieść się do uwag i wniosków T. przedstawionych w piśmie z 24 lipca 2013 r., a także skorygować elementy decyzji niespełniające warunków wynikających z art. 107 k.p.a., w tym niejednoznaczne określenia zawarte w warunkach wydanej decyzji.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Stowarzyszenie E., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Stowarzyszenie zarzuciło, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 156 k.p.a. co, niezależnie od treści kasacyjnego rozstrzygnięcia GDOŚ, powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności przez Sąd. Stowarzyszeniu E. uniemożliwiono wniesienie odwołania od decyzji RDOŚ w (...) z (...) czerwca 2013 r. Organ I instancji zaniechał rozpatrzenia wniosku o uzupełnienie ww. decyzji o punkt dotyczący wykluczenia poboru kruszywa w sezonie lęgowym gniazdujących na omawianym terenie ptaków wodno-błotnych. Żądanie Stowarzyszenie złożyło na podstawie art. 111 § 1 k.p.a., a zatem odwołanie mogło być wniesione dopiero po uzyskaniu odpowiedzi od organu I instancji, dotyczącej żądanego przez Stowarzyszenie E. uzupełnienia sentencji decyzji.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podniósł, że stosownie do treści art. 111 k.p.a. strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. W przypadkach tych termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia doręczenia jej odpowiedzi. Orzeczenie o uzupełnieniu decyzji lub o odmowie jej uzupełnienia, nie ma samodzielnego bytu i pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domaga się strona, w szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym. Zatem postępowanie prowadzone na skutek wniesienia żądania na podstawie art. 111 § 1 k.p.a. nie ma cech samodzielnego postępowania administracyjnego, a postanowienie wydane po jego rozpatrzeniu ma charakter incydentalny. Jego wydanie ma tylko ten skutek, iż termin dla strony do wniesienia odwołania biegnie od dnia doręczenia jej odpowiedzi (art. 111 § 2 w związku z art. 126 k.p.a.). Sąd wskazał, że w postanowieniu z 10 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 373/10, Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że wniosek o uzupełnienie decyzji oraz skarga, odwołanie czy też powództwo są dla siebie środkami konkurencyjnymi. Złożenie wniosku w trybie art. 111 § 1 k.p.a. służy usunięciu braków nieistotnych, w przeciwieństwie do środków odwoławczych, skargi czy powództwa, które zmierzają do zakwestionowania samej istoty rozstrzygnięcia. W dalszej części uzasadnienia wyroku Sąd stwierdził, że nie można uznać, że wniosek o uzupełnienia decyzji oraz skarga, odwołanie czy też powództwo są dla siebie środkami konkurencyjnymi. Złożenie wniosku w trybie art. 111 § 1 k.p.a. służy usunięciu braków nieistotnych, w przeciwieństwie do środków odwoławczych, skargi czy powództwa, które zmierzają do zakwestionowania samej istoty rozstrzygnięcia. Słusznie zatem organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę podniósł, że skuteczne zastosowanie trybu uzupełnienia decyzji uzależnione jest od wskazania przez stronę na braki nieistotne. Sąd zaznaczył, że zaskarżona decyzja nie została uzupełniona. Jednocześnie podkreślił, że w przypadku stwierdzenia, że zakres żądania wykracza poza dopuszczalne działania organu podejmowane na podstawie art. 111 § 1 k.p.a., organ powinien odmówić uzupełnienia decyzji. Postanowienie wydane w tym przedmiocie, tj. o odmowie uzupełnienia nie ma jednak charakteru samoistnego, lecz dzieli los aktu, którego uzupełnienia żądała strona. Na postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji nie służy zażalenie, nie jest to postanowienie kończące postępowanie ani też rozstrzygające sprawę co do istoty. W związku z tym kontrola legalności obu tych aktów administracyjnych (postanowienia o odmowie uzupełnienia decyzji oraz decyzji objętej wnioskiem o uzupełnienie) stanowi przedmiot badania w tym samym postępowaniu, zainicjowanym jedynym środkiem zaskarżenia.

Sąd podniósł, że skarżąca kwestionuje decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia (...) grudnia 2013 r. nr (...), uchylającą w całości decyzję RDOŚ w (...) z (...) czerwca 2013 r. nr (...), ustalającą warunki prowadzenia robót na terenach o szczególnych wartościach przyrodniczych oraz przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji ze względu na zaniechanie rozpatrzenia wniosku (zawartego w piśmie Stowarzyszenia z dnia 28 czerwca 2013 r.) o uzupełnienie ww. decyzji organu I instancji o punkt dotyczący wykluczenia poboru kruszywa w sezonie lęgowym gniazdujących na omawianym terenie ptaków wodno-błotnych. W ocenie Sądu prawne znaczenie zaniechania nieustosunkowania się do wniosku strony z dnia 28 czerwca 2013 r. powinno być oceniane w kontekście: po pierwsze - wydania przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska decyzji o charakterze kasatoryjnym, a zatem uchylającej decyzję RDOŚ w (...) z dnia (...) czerwca 2013 r. i powodującej konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, w tym rozważenia argumentacji zawartej w piśmie z dnia 28 czerwca 2013 r., po drugie - braku wpływu na wynik sprawy niewydania odrębnego aktu odmawiającego uzupełnienia decyzji, skoro akt ten nie ma samoistnego bytu, tak pod względem materialnoprawnym, jak i procesowym. W związku z tym, że argumentacja zawarta w piśmie z dnia 28 czerwca 2013 r. w wyniku zaskarżonej decyzji będzie przedmiotem rozpatrzenia w ponownym postępowaniu administracyjnym, interes strony skarżącej podlegać będzie ochronie. Uchylenie decyzji przez Sąd powodowałoby analogiczny skutek (tekst jedn.: konieczność odniesienia się także do wymienionych przez Stowarzyszenie E. zarzutów), jak zaskarżona decyzja. Stąd, zdaniem Sądu, nie może zostać zaaprobowany wywiedziony w skardze wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, gdyż decyzja nie wywołuje skutków niedających się pogodzić z zasadą praworządności.

W skardze kasacyjnej O., reprezentowane przez adw. K. P., zaskarżyło powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1)

art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i niestwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji z powodu rażącego naruszenia prawa, polegającego na naruszeniu przez GDOŚ przepisów art. 6, 7, 8, 10 § 1, 15 i art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 129 § 1 i art. 111 § 1, § 1b i § 2 k.p.a. w ten sposób, że organ ten rozpoznał odwołania złożone od decyzji RDOŚ w (...) pomimo, iż dla Stowarzyszenia E. nie upłynął jeszcze termin do złożenia odwołania od tej decyzji, a nawet nie rozpoczął swojego biegu z uwagi na nie rozpoznanie przez organ I instancji wniosku Stowarzyszenia E. o uzupełnienie decyzji, a tym samym nie tylko naruszył uprawnienia Stowarzyszenia E., ale także naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania;

2)

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji organu II instancji z powodu rażącego naruszenia prawa, polegającego na zastosowaniu przez GDOŚ przepisu art. 66 § 1 k.p.a. (w sytuacji gdy przepis ten nie powinien znaleźć zastosowania) i niezastosowaniu przepisu art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a. (który powinien znaleźć zastosowanie) w ten sposób, że na str. 9 decyzji GDOŚ stwierdził, że wniosek inicjujący postępowanie w tej sprawie, w zakresie działek położonych poza terenem województwa (...) winien zostać rozpoznany przez RDOŚ w (...), podczas gdy zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a. - winien on w całości zostać rozpoznany przez RDOŚ w (...) albowiem większa część działek objętych wnioskiem znajduje się na obszarze właściwości RDOŚ w (...). Okoliczność ta ma znaczenie z punktu widzenia art. 138 § 2 k.p.a. zdanie drugie - jako wskazówka co do dalszego postępowania organu I instancji.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz zasądzenie na rzecz O. zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych i wyznaczenie w niniejszej sprawie rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że doszło do naruszenia przez GDOŚ zasady dwuinstancyjności postępowania. Naruszenie to nastąpiło w ten sposób, że organ rozpoznał odwołania wniesione od decyzji RDOŚ w (...), pomimo że nie upłynął jeszcze termin do złożenia odwołania dla jednej ze stron postępowania - Stowarzyszenia E. Termin ten, wobec złożenia przez to Stowarzyszenie wniosku o uzupełnienie decyzji, dla tego podmiotu nawet nie rozpoczął swojego biegu. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie wniosek o uzupełnienie decyzji winien zostać najpierw rozpoznany (choć niekoniecznie musiał zostać uwzględniony), rozstrzygnięcie w tym przedmiocie winno zostać doręczone Stowarzyszeniu E., i dopiero ewentualny bezskuteczny upływ terminu do złożenia przez to Stowarzyszenie odwołania od decyzji (uzupełnionej bądź nie) dawał GDOŚ prawo do rozpoznania pozostałych odwołań. Zarówno zatem RDOŚ przesyłając organowi wyższego stopnia akta sprawy wraz z odwołaniami, lecz przed rozpoznaniem wniosku o uzupełnienie decyzji, jak i GDOŚ rozpoznając wniesione odwołania - naruszyli prawo Stowarzyszenia E. do wniesienia odwołania w sprawie a co za tym idzie - także zasadę dwuinstancyjności. Nie ma przy tym znaczenia, że na skutek decyzji GDOŚ sprawa wraca do ponownego rozpoznania przez RDOŚ.

Na marginesie strona skarżąca wskazała, że w uzasadnieniu wyroku Sąd na str. 13 zawarł dwa sprzeczne ze sobą stwierdzenia. Cytując orzeczenie II OSK 373/10 WSA wskazał, że wniosek o uzupełnienie decyzji i odwołanie od niej są dla siebie środkami konkurencyjnymi, by na dole tej strony (ostatni akapit) wskazać, że tak nie jest ("Nie można bowiem uznać, że wniosek o uzupełnienie decyzji oraz skarga, odwołanie czy też powództwo są dla siebie środkami konkurencyjnymi").

Strona wskazała, iż Sąd pominął rozważania GDOŚ, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, w zakresie działek znajdujących się w obszarze właściwości RDOŚ w (...) - wniosek rozpozna ten organ, zaś w zakresie działek położonych poza tą właściwością RDOŚ winien powiadomić wnioskodawcę o tym, że winien on wnieść odrębne podanie do innego właściwego miejscowo RDOŚ (w (...)) - zgodnie z brzmieniem art. 66 § 1 k.p.a. Zdaniem strony GDOŚ pominął przepis art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym wniosek winien w całości zostać rozpoznany przez RDOŚ w (...), albowiem większa część działek objętych wnioskiem znajduje się na obszarze właściwości RDOŚ w (...).

W piśmie procesowym z dnia 6 czerwca 2016 r. O. z siedzibą w M., popierając wniesioną skargę kasacyjną, podniosło, że w trakcie postępowania przed WSA w Warszawie (IV SA/Wa 346/14) miała miejsce nieważność postępowania, gdyż dwa stowarzyszenia zwykłe biorące udział w tym postępowaniu w charakterze uczestnika (T. i Stowarzyszenie Ochrony T.), reprezentowane przed WSA w Warszawie wyłącznie przez ich przedstawicieli regulaminowych - nie były należycie umocowane. Reprezentacja - wyłącznie jednoosobowa - tych stowarzyszeń zwykłych w postępowaniu sądowo - administracyjnym o sygn. akt IV SA/Wa 346/14 jest jednoznacznie potwierdzona w aktach sądowych: karta 48 akt - skierowane do WSA w Warszawie pismo stowarzyszenia zwykłego Stowarzyszenia Ochrony T. z dnia 22 kwietnia 2014 r. o uznanie przez Sąd I instancji tego stowarzyszenia zwykłego za uczestnika postępowania (na prawach strony), podpisane jednoosobowo przez przedstawiciela regulaminowego tego stowarzyszenia (mgr J. M.), bez załączonego pełnomocnictwa od wszystkich jego członków. Pismo to zostało pozytywnie rozpatrzone przez WSA w Warszawie na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2014 r., o czym świadczy protokół z tej rozprawy (k. 56 akt); - karta 61 akt - skierowane do WSA w Warszawie w dniu 2 maja 2014 r. przez T. żądanie sporządzenia na piśmie uzasadnienia wyroku zapadłego na rozprawie i oddalającego skargę Stowarzyszenia E., podpisane również jednoosobowo przez przedstawiciela regulaminowego T. (dr W. N.), bez załączonego pełnomocnictwa od wszystkich członków tegoż stowarzyszenia zwykłego.

Wobec wyżej wskazanych istotnych braków formalnych (brak pełnomocnictw udzielonych przez wszystkich członków stowarzyszenia), zawartych w pismach procesowych dwóch stowarzyszeń zwykłych (T. i Stowarzyszenia Ochrony T.), będących uczestnikami postępowania sądowoadministracyjnego, zdaniem O., w postępowaniu przed WSA w Warszawie miała miejsce nieważność postępowania opisana w art. 183 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W tym zakresie strona powołała się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nadto podnosząc, że stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu nieważności postępowania przed WSA ma pierwszeństwo przed rozpatrzeniem skargi kasacyjnej, strona podkreśliła, że ocena zarzutów skargi kasacyjnej staje się drugorzędna, gdyż zaskarżony wyrok winien być uchylony z przyczyn nadrzędnych - nieważności postępowania.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W pierwszej kolejności należało rozważyć, jako najdalej idącą, podniesioną przez stronę skarżącą kasacyjnie kwestię nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji - art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem, wydanym na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2014 r., dopuścił do udziału w sprawie Towarzystwo Ochrony T. w W. w charakterze uczestnika na prawach strony. Wniosek z dnia 22 kwietnia 2014 r. w imieniu Towarzystwa Ochrony T., będącego stowarzyszeniem zwykłym (co wynika z powyższego wniosku i regulaminu Towarzystwa - pkt I ppkt 3), podpisała J. M. - przedstawiciel reprezentujący stowarzyszenie (pkt I ppkt 7 regulaminu).

Stowarzyszeniem zwykłym jest także T. z siedzibą w W., w imieniu którego wniosek o sporządzenie uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2014 r. złożył przedstawiciel reprezentujący stowarzyszenie W. N. T. z siedzibą w W. zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu administracyjnym postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w (...) z dnia (...) stycznia 2013 r. (wniosek T. z dnia 3 grudnia 2012 r. podpisany przez przedstawiciela wskazanego w regulaminie - W. N.).

Mając na uwadze okoliczność, iż Towarzystwo Ochrony T. w W. i T. z siedzibą w W. są stowarzyszeniami zwykłymi w rozumieniu Rozdziału 6 - "Stowarzyszenia zwykłe" ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1393 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie prezentowany jest pogląd, że skoro stowarzyszenie zwykłe nie ma osobowości prawnej (art. 40 ust. 2 ustawy - Prawo o stowarzyszeniach) to w postępowaniu sądowoadministracyjnym legitymację procesową posiadają wszyscy członkowie tego stowarzyszenia, jako podmioty praw i obowiązków. Konsekwencją braku osobowości prawnej stowarzyszenia zwykłego jest bowiem brak zdolności do czynności prawnych i brak własnego majątku. Stowarzyszeniom zwykłym przysługuje zdolność sądowa tj. zdolność do występowania w postępowaniu jako strona np. w postępowaniu sądowoadministracyjnym (art. 25 § 2 p.p.s.a.), jednak legitymację procesową, a zatem zdolność do czynności procesowych posiadają jedynie wszyscy członkowie tego stowarzyszenia. Przedstawiciel wskazany w regulaminie może reprezentować stowarzyszenie zwykłe, jeżeli pozostali członkowie stowarzyszenia upoważnią go do tego w należytej formie prawnej. Właściwym dokumentem, z którego wynikałoby upoważnienie do udzielenia pełnomocnictwa procesowego przez stowarzyszenie zwykłe, jest dokument podpisany przez wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego. Źródłem takiego upoważnienia nie można natomiast uznać regulaminu, jako dokumentu statuującego tylko powstanie stowarzyszenia zwykłego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2525/12; z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2966/12; z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 714/14; z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1980/13; z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 311/14 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przyjęcie powyższego stanowiska nie oznacza jednak automatycznie, iż postępowanie przed Sądem pierwszej instancji w niniejszej sprawie dotknięte jest wadą nieważności postępowania, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Należy bowiem odróżnić sytuację, gdy wojewódzki sąd administracyjny wydaje wyrok w wyniku rozpoznania skargi stowarzyszenia zwykłego, którą podpisał jedynie przedstawiciel wskazany w regulaminie i przedstawiciel ten nie złożył pełnomocnictwa podpisanego przez wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego od sytuacji, gdy wojewódzki sąd administracyjny wydał w trybie art. 33 § 2 p.p.s.a. postanowienie o dopuszczeniu stowarzyszenia zwykłego do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania na skutek wniosku, który podpisał jedynie przedstawiciel wskazany w regulaminie i przedstawiciel ten nie złożył pełnomocnictwa podpisanego przez wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego.

W pierwszym przypadku postępowanie sądowoadministracyjne dotknięte byłoby wadą nieważności (art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.), gdyż toczyło się na skutek skargi wniesionej przez stowarzyszenie zwykłe, którą podpisał jedynie przedstawiciel stowarzyszenia, który nie złożył pełnomocnictwa podpisanego przez wszystkich członków tego stowarzyszenia. Rozpoznanie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi z pominięciem oceny legitymacji procesowej strony skarżącej i prawidłowości umocowania jej przedstawiciela, stanowi przesłankę nieważności postępowania wymienioną w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.

W niniejszej zaś sprawie postępowanie przed Sądem pierwszej instancji toczyło się na skutek skargi Stowarzyszenia E., działającego na podstawie przepisów Rozdziału 2 - "Tworzenie stowarzyszeń" ustawy - Prawo o stowarzyszeniach. Skarżące Stowarzyszenie uzyskało osobowość prawną po wpisie do Krajowego Rejestru Sądowego (art. 17 ust. 1 ustawy - Prawo o stowarzyszeniach); posiada statut i organy - stosownie do art. 10-11 ustawy - Prawo o stowarzyszeniach. Według § 17 pkt 3 statutu Stowarzyszenia E. każdy z członków Zarządu jest samodzielnie uprawniony do reprezentowania Stowarzyszenia E. oraz do zawierania umów, składania oświadczeń woli i zaciągania zobowiązań majątkowych w imieniu Stowarzyszenia E. Skargę wniesioną do Sądu pierwszej instancji podpisał członek zarządu P. G., uprawniony do samodzielnego działania, co potwierdza § 17 pkt 3 załączonego statutu i aktualny wypis z KRS.

Podkreślić należy, iż Towarzystwo Ochrony T. w W. i T. z siedzibą w W. nie podejmowały w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji czynności procesowych, które rzutowałyby na ocenę tego postępowania w aspekcie art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. W szczególności, jak już wyżej wskazano, Sąd pierwszej instancji rozpoznał sprawę ze skargi wniesionej przez Stowarzyszenie E. i wydał wyrok na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2014 r., na której nikt się nie stawił w imieniu wskazanych wyżej stowarzyszeń zwykłych.

A zatem, Sąd pierwszej instancji wydał wyrok po rozpoznaniu sprawy ze skargi wniesionej przez podmiot posiadający osobowość prawną, zdolność sądową i zdolność do czynności procesowych, posiadający organy i właściwą reprezentację. W takiej sytuacji nie zachodzi nieważność postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. O nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji nie może świadczyć wydanie postanowienia o dopuszczeniu do udziału w sprawie Towarzystwa Ochrony T. w W., jak i złożenie wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku przez T. z siedzibą w W.

Okoliczności podniesione przez O., dotyczące stowarzyszeń zwykłych, nie uzasadniają uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zważywszy, iż w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka nieważności postępowania, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Postawione w niniejszej sprawie zarzuty kasacyjne nie mają uzasadnionych podstaw.

Chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i niestwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji z powodu rażącego naruszenia przez GDOŚ przepisów art. 6, 7, 8, 10 § 1, 15 i art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 129 § 1 i art. 111 § 1, § 1b i § 2 k.p.a.

Naruszenia powyższych przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatruje w tym, iż organ II instancji rozpoznał odwołania złożone od decyzji RDOŚ w (...) pomimo tego, iż dla Stowarzyszenia E. nie rozpoczął biegu termin do złożenia odwołania, gdyż organ I instancji nie rozpoznał wniosku Stowarzyszenia E. o uzupełnienie decyzji. To zaś, w ocenie strony, oznacza naruszenie uprawnienia Stowarzyszenia E. i zasady dwuinstancyjności postępowania.

Z powyższym stanowiskiem nie można się zgodzić. Przypomnieć należy, iż Stowarzyszenie E. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia (...) grudnia 2013 r. wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., którą organ odwoławczy uchylił w całości decyzję RDOŚ w (...) z dnia (...) czerwca 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. A zatem, Stowarzyszenie E. wniosło skargę na decyzję kasacyjną (art. 138 § 2 k.p.a.).

Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyły O. w M. i T. z/s w W. O. w M. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Charakter zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji wpływa na zakres kontroli dokonywanej przez ten Sąd.

A mianowicie, Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej musi ocenić, czy wydanie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było uzasadnione, a więc czy zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji.

Jak stanowi art. 138 § 2 k.p.a. - w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) - organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Sąd pierwszej instancji poddał ocenie zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji trafnie wskazując, że wydanie przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska decyzji o charakterze kasacyjnym oznacza konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji, w tym konieczność rozważenia argumentów podnoszonych przez strony postępowania i zgłoszonych przez strony wniosków. Podzielić też należy stanowisko Sądu pierwszej instancji o braku wpływu na wynik niniejszej sprawy niewydania odrębnego aktu odmawiającego uzupełnienia decyzji.

Stosownie do art. 111 § 1 k.p.a. strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia (art. 111 § 1b k.p.a.). W przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w § 1b, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia - art. 111 § 2 k.p.a.

Stowarzyszenie E. w piśmie z dnia 28 czerwca 2013 r. wniosło o uzupełnienie rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji poprzez dokonanie uzupełnienia punktu 13 (stwierdzenie gniazdowania ptaków na łachach przez specjalistę ornitologa, który będzie sprawował nadzór ornitologiczny nad przedsięwzięciem) oraz dodanie punktu 14 o wstrzymaniu prac udrożnieniowych na czas lęgów większości gatunków ptaków w okresie od 1 kwietnia do 15 sierpnia.

W sytuacji, gdy organ odwoławczy wydał decyzję kasacyjną kwestie objęte powyższym pismem Stowarzyszenia E. będą przedmiotem ponownego postępowania przed organem I instancji. W toku ponownego postępowania organ I instancji winien ocenić zasadność stanowiska tego Stowarzyszenia, trafność argumentów i rozważyć ewentualną konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie.

Wprawdzie Sąd pierwszej instancji popełnił błąd cytując postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 373/10, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził w tym postanowieniu, iż "nie można uznać, że wniosek o uzupełnienia decyzji oraz skarga, odwołanie czy też powództwo są dla siebie środkami konkurencyjnymi. Złożenie wniosku w trybie art. 111 § 1 k.p.a. służy usunięciu braków nieistotnych, w przeciwieństwie do środków odwoławczych, skargi czy powództwa, które zmierzają do zakwestionowania samej istoty rozstrzygnięcia". Niemniej jednak Sąd pierwszej instancji w dalszej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku "naprawił" ten błąd prawidłowo wskazując, że nie można uznać, że wniosek o uzupełnienia decyzji oraz skarga, odwołanie czy też powództwo są dla siebie środkami konkurencyjnymi. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że fakt niewydania przez organ I instancji postanowienia w trybie art. 111 § 1b k.p.a. i rozpatrzenie przez organ odwoławczy wniesionych odwołań należy w niniejszej sprawie oceniać przez pryzmat charakteru zaskarżonej decyzji (decyzja kasacyjna).

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji organu II instancji z powodu rażącego naruszenia prawa, polegającego na zastosowaniu przez GDOŚ przepisu art. 66 § 1 k.p.a. i niezastosowaniu przepisu art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a. Przypomnieć należy, iż jak stanowi art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a. właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się w sprawach dotyczących nieruchomości - według miejsca jej położenia; jeżeli nieruchomość położona jest na obszarze właściwości dwóch lub więcej organów, orzekanie należy do organu, na którego obszarze znajduje się większa część nieruchomości.

W powyższym przepisie mowa jest o sytuacji, gdy dana nieruchomość położona jest na obszarze właściwości dwóch lub więcej organów.

Jednocześnie wskazać należy, iż po wydaniu zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji z dnia (...) grudnia 2013 r. przepis art. 118 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody został zmieniony przez art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 maja 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 850) - z dniem 12 lipca 2014 r. Zgodnie z art. 118 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (w brzmieniu od dnia 12 lipca 2014 r.) w przypadku gdy działania, o których mowa w art. 118 ust. 1, wykraczają poza obszar jednego województwa, zgłoszenia dokonuje się regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska, na którego obszarze właściwości znajduje się największa część terenu, na którym mają być prowadzone te działania. Jednocześnie przepisy art. 118 ust. 6-9 i art. 118a ustawy o ochronie przyrody przewidują wydawanie decyzji przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska (sprzeciw w drodze decyzji, nałożenie obowiązku uzyskania decyzji o warunkach prowadzenia działań) zaś art. 118b tej ustawy określa przypadki kiedy nie stosuje się przepisów art. 118 i art. 118a. Do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 30 maja 2014 r. stosuje się przepisy dotychczasowe - art. 17 ustawy zmieniającej.

Zauważyć należy, iż Sąd pierwszej instancji nie wypowiadał się w kwestiach objętych art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 66 § 1 k.p.a. Jednak ta okoliczność nie uzasadnia uchylenia zaskarżonego wyroku. Zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę winien ocenić i rozważyć, które przepisy winny znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie. Ocena czy i jaki wpływ na dalsze postępowanie ma zmiana art. 118 ustawy o ochronie przyrody, powinna być dokonana przez organ administracji I instancji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718) oddalił skargę kasacyjną.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.