II OSK 2464/15, Rażące naruszenie prawa - obligatoryjne przesłanki. - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2599411

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2017 r. II OSK 2464/15 Rażące naruszenie prawa - obligatoryjne przesłanki.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński.

Sędziowie: NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, del. WSA Jakub Zieliński (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 26 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2193/14 w sprawie ze skargi (...) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lipca 2014 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2193/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej również: Sąd I instancji; Sąd; WSA w Warszawie) - po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi (...) (dalej również: skarżąca; strona) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej również: GINB; organ II instancji; organ odwoławczy) z dnia (...) lipca 2014 r. znak (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji (o pozwoleniu na budowę) - oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. (ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - ówcześnie: Dz. U. z 2012 r. poz. 270; aktualnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) - przyp. wł. NSA).

Wyrok ten zapadł w następującym stanie sprawy, wynikającym z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) lipca 2015 r. znak: (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) - po rozpatrzeniu odwołania (...) od decyzji Wojewody Podkarpackiego (dalej również: Wojewoda) z dnia (...) maja 2014 r. znak: (...) odmawiającej, po wszczęciu postępowania na wniosek (...), stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu (...) (dalej również: Starosta) z dnia (...) marca 2013 r. nr (...), znak: (...), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej (...) (dalej również: inwestor) pozwolenia na budowę ośmiu pawilonów - wiat wolnostojących do hodowli zwierząt gospodarskich "norki amerykańskiej" (w liczbie nieprzekraczającej 20 DJP) na działce nr ewid. (...), w miejscowości (...), gmina (...) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

We wniosku o stwierdzanie nieważności wyżej opisanej decyzji o pozwoleniu na budowę (...) zarzuciła zaskarżonej decyzji rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 - dalej: ustawa o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie) w zw. z § 3 pkt 95 i 104 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z dnia 12 listopada 2010 r.) oraz art. 7-art. 10 § 1, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Wojewoda w uzasadnieniu decyzji z dnia (...) maja 2014 r. poza omówieniem kwestii udziału w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę stron postępowania - (...), z powołaniem się na art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm. - dalej: Prawo budowlane), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydawania decyzji, wyjaśnił, że podnoszony zarzut braku udziału stron w postępowaniu administracyjnym nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji; okoliczność ta stanowi bowiem przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego.

Zdaniem Wojewody zamierzona inwestycja, w liczbie nieprzekraczającej 20 DJP nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 - dalej: rozporządzenie z dnia 9 listopada 2010 r.). Ponadto organ I instancji podkreślił, że hodowla norek nie została usytuowana w miejscu objętym programem NATURA 2000, ani na innym obszarze prawnie chronionym zgodnie z ustawą o ochronie przyrody, jak błędnie podnosi skarżąca. Wobec powyższego organ I instancji stwierdził, że realizacja inwestycji nie wymaga przeprowadzenia postępowania, o którym mowa w ustawie o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie. Reasumując, Wojewoda stwierdził, że zaskarżona decyzja Starosty Powiatu (...) z dnia (...) marca 2013 r., znak: (...) nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej; nie dotyczy ona sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną w sprawie; weryfikowana decyzja nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Stąd też organ I instancji na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu (...) z dnia (...) marca 2013 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, utrzymując w mocy decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia (...) maja 2014 r., w uzasadnieniu decyzji z dnia (...) lipca 2014 r. stwierdził, że inwestor - (...) wraz z wnioskiem z dnia 21 stycznia 2013 r. o wydanie pozwolenia na budowę złożyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną (tj. działką nr ewid. (...)) na cele budowlane; ponadto do swego wniosku dołączyła decyzję Burmistrza (...) z dnia (...) stycznia 2013 r. znak: (...), ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośmiu pawilonów - obiektów do hodowli zwierząt gospodarskich: "norki amerykańskie" w licznie nie większej niż 20 DJP na działce nr ewid. (...), w miejscowości (...). Z uwagi na powyższe organ II instancji stwierdził, że w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego.

Natomiast w odniesieniu do wymogów przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego GINB wyjaśnił, że analiza dokumentacji projektowej nie wykazała, aby sporna inwestycja naruszała w sposób rażący ustalenia decyzji Burmistrza (...) z dnia (...) stycznia 2013 r. o ustaleniu warunków zabudowy. W tym zakresie organ II instancji podniósł, że nie można też zarzucić decyzji o pozwoleniu na budowę rażącego naruszenia wymogów co do wielkości powierzchni zabudowy działki (wymagana: do 15%, projektowana: 8%), co do powierzchni biologicznie czynnej (wymagana: nie mniej niż 70% całkowitej powierzchni działki inwestycyjnej, projektowana: 89%), co do powierzchni zabudowy dla jednego pawilonu wolnostojącego (wymagana: do 260 m2, projektowana: 165,30 m2), co do wysokości zabudowy (wymagana: jedna kondygnacja nadziemna, do 4 m; projektowana: jedna kondygnacja nadziemna, 2,68 m), co do układu połaci dachowych (wymagany dach dwuspadowy, projektowany: dach dwuspadowy), oraz co do kąta nachylenia dachu (wymagany: do 45°, projektowany: 35°). Ponadto odwołując się do dokumentacji projektowej, GINB stwierdził, że w każdym z ośmiu planowanych pawilonów przewiduje się hodowlę "norek amerykańskich" w liczbie do 660 sztuk, co przy współczynniku przeliczania sztuk rzeczywistych na DJP dla norek wynoszącym 0,0025, stanowi koncentrację zwierząt na poziomie 13,2 DJP (660 szt. x 8 = 5280 szt.; 0,0025 x 5280 szt. = 13,2 DJP). Wobec tak przedstawiających się ustaleń organ II instancji stwierdził, że w analizowanej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż sporna inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Organ II instancji wyjaśnił również, że przepis § 3 ust. 1 pkt 95 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. odnosi się do instalacji do uboju zwierząt, zaś przepis § 3 ust. 1 pkt 104 tego rozporządzenia dotyczy chowu lub hodowli obcych rodzimej faunie zwierząt, innych niż gospodarskie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. Nr 133, poz. 921, z 2008 r. Nr 171, poz. 1056, z 2009 r. Nr 223, poz. 1775 oraz z 2010 r. Nr 127, poz. 857); stosownie zaś do treści art. 2 pkt 3 tej ustawy "norka amerykańska" zalicza się do zwierząt futerkowych, które z kolei zgodnie z brzmieniem art. 2 pkt 1 lit. i powołanej ustawy zaliczają się do zwierząt gospodarskich. Organ II instancji podkreślił, że "norka amerykańska" zalicza się do zwierząt gospodarskich, zatem brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że sporna inwestycja zalicza się do grupy przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 104 przywołanego rozporządzenia.

Ponadto organ odwoławczy zgodził się z argumentacją (...) co do tego, że odbieranie w trakcie postępowania zakończonego decyzją Starosty Powiatu (...) z dnia (...) marca 2013 r. adresowanej do niej korespondencji przez jej małoletnią córkę stanowi naruszenie art. 43 k.p.a., niemniej jednak okoliczność ta pozostaje bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia, które sprowadza się do oceny kontrolowanej decyzji pod kątem przesłanek nieważnościowych. Zdaniem organu okoliczność, że skarżąca nie była należycie informowana o przebiegu postępowania zakończonego decyzją Starosty Powiatu (...) z dnia (...) marca 2013 r. może co najwyżej stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Za nieuzasadniony, w szczególności w kontekście postępowania nieważnościowego, organ II instancji uznał wniosek (...) o przeprowadzenie na podstawie art. 136 k.p.a. dodatkowego postępowania polegającego na sprawdzeniu wszystkich podpisów na zwrotnych potwierdzeniach odbioru korespondencji dotyczącej przedmiotowej sprawy na okoliczność, że korespondencję w sprawie zakończonej decyzją Starosty Powiatu (...) z dnia (...) marca 2013 r. odbierała osoba do tego nieuprawniona oraz że nie wszystkie podpisy "(...) pochodzą od skarżącej.

W wyniku przeprowadzenia analizy projektu budowlanego GINB stwierdził, że decyzja Starosty z dnia (...) marca 2013 r. nie narusza rażąco przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 - według stanu na dzień wydania badanej decyzji; dalej: warunki techniczne budynków; rozporządzeni w sprawie warunków technicznych budynków), w szczególności § 12 ust. 1 tego rozporządzenia.

W skardze na decyzję GINB z dnia 25 lipca 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (...) zarzuciła tej decyzji naruszenie:

1) art. 156 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do spełnienia przesłanek będących podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, tj. uznanie przez GINB, że "w przedmiocie niniejszego postępowania nie została spełniona przesłanka rażącego naruszenia prawa";

2) prawa procesowego:

- art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia stron o przedmiocie wszczętego postępowania, a w szczególności poprzez naruszenia przez organ administracji obowiązku zapewnienia każdej stronie tego postępowania czynnego w nim udziału oraz wydanie decyzji administracyjnej bez wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego jak również poprzez przekroczenie zasad orzekania na zasadach uznania administracyjnego i wydanie decyzji sprzecznej ze słusznym interesem strony, a przede wszystkim z rażącym naruszeniem prawa;

- art. 43 k.p.a. poprzez uznanie, że (...) była należycie informowana o przebiegu postępowania a przede wszystkim prawidłowo dostarczane jej były wszelkie pisma w trakcie przedmiotowego postępowania podczas gdy, korespondencję w jej imieniu odbierała jej małoletnia córka (...), co w konsekwencji doprowadziło do nieskutecznego doręczenia pism w toku postępowania, a tym samym do spełnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa zgodnie z art. 156 k.p.a.

Przy tak kształtującej się argumentacji skarżąca wniosła o:

1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji GINB z dnia (...) lipca 2014 r. i

2) stwierdzenie na podstawie art.

152 p.p.s.a., że "zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się zapadłego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie".

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że "zaskarżona decyzja została wydana na podstawie" decyzji Burmistrza (...) o warunkach zabudowy z dnia (...) stycznia 2013 r. ((...)), a "na chwilę obecną przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji o warunkach zabudowy".

Skarżąca wskazała również na fakt, że inna strona przedmiotowego postępowania - (...) nie został prawidłowo zawiadamiany o wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowego zamierzenia, a co za tym idzie nie brał on czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Ponadto podała jako kolejny przykład rażącego naruszenia prawa, uzasadniający konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżanej decyzji administracyjnej, fakt, że decyzja nr (...) z dnia (...) marca 2013 r. zawiera błędnie przyjęty przez organ obszar oddziaływania obiektu (ów), o których mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zdaniem strony obszar oddziaływania tego typu obiektu nie kończy się wyłącznie na nieruchomościach przylegających bezpośrednio do działki inwestora, lecz może on rozciągać się dużo dalej, o tereny, na które potencjalnie może oddziaływać przyszła inwestycja.

Skarżąca w odniesieniu do kwestii prawidłowości doręczeń korespondencji podniosła, że kolejne uchybienie polega na wadliwym doręczaniu przesyłek adresowanych do skarżącej, co pozwala stwierdzić, że (...) nie była prawidłowo zawiadamiana o kolejnych czynnościach dokonywanych przez organ prowadzący w toku toczącego się postępowania administracyjnego, którego skutkiem było wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, motywując swoje rozstrzygnięcie, w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że zaskarżona decyzja GINB z dnia (...) lipca 2014 r., jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia (...) maja 2014 r. wydane zostały w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. W tym zakres Sąd wyjaśnił, że postępowanie nieważnościowe ma charakter nadzwyczajny, a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności; przypadki te dotyczą zaś takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności.

Sąd podzielił stanowisko organów obydwu instancji orzekających w trybie stwierdzenia nieważności, że badanej w tym postępowaniu decyzji Starosty (...) nr (...) z dnia (...) marca 2013 r. nie można przypisać wady kwalifikowanej, a zwłaszcza skutecznie postawić zarzutu rażącego naruszenia prawa. W szczególności Sąd I instancji podniósł, że projekt budowlany w każdym z ośmiu planowanych pawilonów przewiduje hodowlę "norek amerykańskich" w liczbie do 660 sztuk, co przy współczynniku przeliczania sztuk rzeczywistych na DJP dla norek wynoszącym 0,0025, stanowi koncentrację zwierząt na poziomie 13,2 DJP (660 szt. x 8 = 5280 szt.; 0,0025 x 5280 szt. = 13,2 DJP); tymczasem zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się chów lub hodowla zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 DJP. Ponadto Sąd w ślad za organem II instancji, wskazując na te same regulacje prawne, wyjaśnił, że przewidziana w projekcie budowlanym inwestycja nie wypełnia także dyspozycji § 3 ust. 1 pkt 95 czy też 104 przywołanego rozporządzenia, zaś "norka amerykańska" zalicza się do zwierząt futerkowych, które z kolei zaliczają się do zwierząt gospodarskich.

Zdaniem Sądu, organy zasadnie przyjęły, że kontrolowana decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż sporna inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Ponadto Sąd podniósł, że projekt budowlany nie pozostaje także w rażącej sprzeczności z dyspozycją przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków, zwłaszcza w odniesieniu do przepisu § 12 ust. 1 pkt 2 oraz § 13, § 60, § 271 rozporządzenia, bowiem budynek zaprojektowano ścianą bez otworów okiennych w odległości od granicy z działką skarżącej wynoszącej 14 m, zaś w stosunku do granic z działkami nr (...) - 12,7 m oraz 7 m w stosunku do działki (...).

Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd podkreślił, że w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym są one chybione. Co do braku zawiadomienia o toczącym się postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę (...), czy też jego następców prawnych, Sąd podniósł że zarzut ten nie przysługuje (...), bowiem zakres badania przesłanek nieważnościowych następuje w granicach interesu prawnego podmiotu inicjującego postępowanie nadzorcze; sąd administracyjny, rozpoznając skargę wniesioną przez podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, nie może uwzględnić skargi wyłącznie wskutek niezapewnienia udziału w sprawie innemu niż skarżący podmiotowi. Ponadto Sąd wyjaśnił, że brak udziału w postępowaniu podmiotu, który posiada przymiot strony, bez jego winy stanowi przesłankę wznowieniową, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., która nie może stanowić jednocześnie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Sąd podniósł również, że przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) ściśle wiąże się z art. 147 k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony; takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego; inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie brały udziału w postępowaniu. Idąc dalej, Sąd podkreślił, że ta sama uwaga dotyczy nieprawidłowości przy doręczeniu skarżącej korespondencji w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę; nawet jeśli doręczenia pism w toku następowało z naruszeniem art. 43 k.p.a., to nie może taka okoliczność stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, która została skarżącej doręczona, zapewniając jej możliwość wniesienia odwołania, z której to możliwości skarżąca nie skorzystała. Sad zauważył także, że strona nie wywodzi także, iż doszło do rażącego naruszenia art. 10 k.p.a. mającego wpływ na postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto Sąd zauważył, że prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania jest jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego zmierzającą do zapewniającego wszystkim stronom czynny udział w postępowaniu, a także możliwości składania przez strony uwag i wniosków; naruszenie przepisu art. 10 k.pa. jest kwalifikowaną wadą postępowania dającą podstawę do wznowienia postępowania, na wniosek strony, w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W skardze kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2015 r. (...) zaskarżyła to orzeczenie w całości, wnosząc o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji,

2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów nieopłaconej ani w części, ani w całości pomocy prawnej.

Powołując podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. strona zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

1) art. 156 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do spełnienia przesłanek będących podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, a to uznanie przez WSA w Warszawie, że w przedmiocie niniejszego postępowania nie została spełniona przesłanka rażącego naruszenia prawa, podczas gdy w niniejszym postępowaniu zaskarżana decyzja nr (...) z dnia (...) marca 2013 r. wydana przez Starostę Powiatu (...) została wydana z oczywistym i rażącym naruszeniem przepisów prawa, tj. art. 32 w zw. art. 34 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 36a Prawa budowlanego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, polegającym na tym, że organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę zbagatelizował całkowicie fakt, iż inwestor "w dokumentacji projektowej zdecydowanie przekroczył nieprzekraczalną linię zabudowy", a mimo to uzyskał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę;

2) art. 145 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne oddalenie przez WSA w Warszawie skargi (...) na decyzję GINB z dnia (...) lipca 2014 r., podczas gdy decyzja Starosty Powiatu (...) została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 34 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 36a Prawa budowlanego;

3) prawa procesowego, a to art. 43 k.p.a. poprzez uznanie, że (...) była należycie informowana o przebiegu postępowania, a przede wszystkim prawidłowo dostarczane jej były wszelkie pisma w trakcie przedmiotowego postępowania podczas gdy, korespondencję w imieniu strony odbierała jej małoletnia córka, co w konsekwencji doprowadziło do nieskutecznego doręczenia pism w toku postępowania a tym samym do spełnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa zgodnie z art. 156 k.p.a.

W uzasadnieniu strona podniosła, że w dniu 15 lipca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (sygn. akt: II SA/Rz 69/15) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu, z dnia (...) października 2014 r. znak (...) utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję z dnia (...) września 2014 r. znak (...) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza (...) z dnia (...) stycznia 2013 r. znak: (...) ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa ośmiu pawilonów - obiektów do hodowli zwierząt gospodarskich: »norki amerykańskiej« w ilości nie większej niż 20 DJP na działce nr ew. (...) położonej w m. (...)". Dalej argumentowała, że na uwagę zasługuję również fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej również: WSA w Rzeszowie) wyrokiem z dnia 15 lipca 2015 r. uchylił również tożsamą decyzję dotyczącą inwestycji na działce "sąsiedniej", tj. działki nr (...).

W uzasadnieniu zarzutów storna stwierdziła, że na szczególną uwagę Sądu zasługuje fakt, że inwestor, przedstawiając projekt budowlany, "w sposób rażący przekroczył nieprzekraczalną linie zabudowy działki (...)". Zdaniem skarżącej, "w sposób oczywisty naniesione przez uprawnioną osobę pawilony - wiaty wolnostojące zostały usytuowane dużej odległości za granicą linii zabudowy" i mimo że doszło do kategorycznego przekroczenia przedmiotowej linii Burmistrz Miasta (...) wydał decyzję o warunkach zabudowy dla działki (...), a następnie Starosta Powiatu (...), mimo że "był zobligowany do rzetelnego sprawdzenia wszelkiej dokumentacji" wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. W ocenie strony, przedstawiony stan faktyczny jawi się jako rażące naruszenie przepisów Prawa budowlanego, bowiem art. 32 tej ustawy wskazuje szereg przesłanek, które winny być spełnione kumulatywnie, po których spełnieniu wnioskodawca, może uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę; ponadto art. 34 tej ustawy odnosi się do projektu budowlanego, który również musi być zgodny z przepisami prawa, w szczególności zgodny z aktualnymi mapami czy też projektem zagospodarowania terenu.

Podnosząc, że organ administracji publicznej - Główny Inspektorat Nadzoru Budowlanego, jak również Wojewódzki Sąd Administracyjny nie są związane "granicami" skargi, bowiem badają zgodność wydania np. decyzji administracyjnej z obowiązującym stanem prawnym ponad zarzuty wskazane w skardze, skarżąca stwierdziła, że organy i sąd administracyjny powinny badać każdą sprawę w sposób budzący zaufanie społeczne, a to w sposób ]rzetelny i wyczerpujący. W tym zakresie argumentowała, że o ile zatem organ II instancji zbadał zaskarżaną decyzję pod kątem wielkości powierzchni zabudowy, o tyle pominął całkowicie miejsce posadowienia wiat, a które to położenie ma istotne znaczenie dla niniejszej sprawy, "ponieważ została przekroczona nieprzekraczalna linia zabudowy".

Ponadto strona przedstawiła argumentację wcześniej już sformułowaną w skardze na decyzję GINB z dnia (...) lipca 2014 r., dotyczącą kwestii prawidłowości dokonywanych wobec niej doręczeń korespondencji w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną (pismo procesowe z dnia 25 sierpnia 2015 r.) uczestniczka postępowania - (...) wsparła skarżącą kasacyjnie, powołując szereg różnych okoliczności, w tym odwołując się do wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 15 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 69/15 w zakresie dotyczącym m.in. wymiarów wiat, jak i podnosząc fakt rozdzielenia inwestycji na dwóch działkach nr (...), które jej zdaniem tworzą całość. warunków zabudowy dotyczących przedmiotowej inwestycji w zakresie niezgodnym z wnioskiem inwestora ustaleniem powierzchni zabudowy działki nr (...). Uczestniczka postępowania wskazała również na okoliczności dotyczące pierwotnej koncepcji zabudowy działki nr (...) (następnie podzielonej na dwie wyżej wymienione działki) liczbą 100 wiat wolnostojących do hodowli norek amerykańskich w rozmiarze 50 DJP, zmienionej następnie poprzez podzielnie tej działki i pobudowanie mniejszych ferm norek. Ponadto powołała okoliczności, które w jej ocenie mogą wskazywać na to, że faktycznie uzyskano pozwolenia na 60 DJP dla każdej z oddzielnych ferm hodowlanych.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona uzasadnionych podstaw wobec czego podlega oddaleniu.

Na wstępie należy zauważyć, że zarzut podniesiony w pkt 2 skargi kasacyjnej został błędnie sformułowany. Zarzucając naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 145 w związku z art. 151 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie nie zauważyła, że art. 145 p.p.s.a. podzielony jest na mniejsze jednostki redakcyjne. Ta sama uwaga dotyczy wskazanych w zarzucie 1) przepisów art. 156 § 1 k.p.a., art. 32, art. 34, art. 36a ustawy z 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.).

Tymczasem sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Z treści zarzutu 1 skargi kasacyjnej i jej uzasadnienia wynika, że skarżący zarzucił w istocie naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Natomiast w zakresie sformułowanych w pkt 1 i 2 skargi kasacyjnej zarzutów w części sygnalizującej naruszenie przez Starostę Powiatu Mieleckiego przepisów art. 32, art. 34, art. 36a ustawy prawo budowlane z powyżej przedstawionych przyczyn Sąd odwoławczy musiał powstrzymać się od ich merytorycznej kontroli.

Nieprawidłowo został również sformułowany w pkt 3 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa procesowego, albowiem jej autor nie wskazał jaki przepis ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi został naruszony przez Sąd I instancji. Powyższe uchybienie nie uniemożliwiły jednak Sądowi odwoławczemu rozpoznania tego zarzutu. W szczególności w sytuacji, gdy strona przytoczy, w petitum skargi kasacyjnej, jako zarzut naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, postanowienia Kodeksu postępowania administracyjnego zamiast przepisów o postępowaniu przed sądem administracyjnym, to zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, w myśl której podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie, uchybienie takie nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy rozpoznania tego zarzutu. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny dokonał merytorycznej oceny skuteczności przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zarzuty sformułowane w pkt 1 i 2 skargi kasacyjnej jako ściśle powiązane ze sobą rozpoznano łącznie. Z treści pkt 2 skargi kasacyjnej wynika, iż skarżąca kasacyjnie w pkt 2 skargi kasacyjnej zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia czy w postępowaniu administracyjnym, w którym rozpoznano wniosek inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę ośmiu pawilonów - wiat wolnostojących do hodowli norki amerykańskiej - zaistniały przesłanki nieważności wskazane przez skarżącą kasacyjnie.

Przypomnieć należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987/1/35 i z dnia 28 maja 1985 r., I SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43). W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96; z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). Stwierdzenie nieważności decyzji następuje również w przypadku rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. W odniesieniu do tych przepisów można mówić o rażącym ich naruszeniu, gdy w sposób niebudzący wątpliwości (oczywisty) nie zastosowano ich w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego lub zastosowano je nieprawidłowo.

A zatem dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. W postępowaniu nieważnościowym organ winien dokonać oceny, czy w świetle zaistniałego stanu faktycznego w sposób prawidłowy zastosowano obowiązujące normy prawne, czy też wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zauważyć należy, iż skarżąca kasacyjnie nie wyjaśniła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej z jakich powodów przyjmuje, że w toku postępowania w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę doszło do "przekroczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy działki (...)".

Projekt budowlany musi być bezwzględnie zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która określa przeznaczenie działki, sposób zagospodarowania i warunki jej zabudowy (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2093/15, z 11 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1094/11, wyrok NSA z dnia 24 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2581/11). Jednocześnie należy wskazać na przepis art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Związanie organu wydającego pozwolenie na budowę decyzją o warunkach zabudowy oznacza, że organ ten nie może kształtować warunków lokalizacji inwestycji odmiennie od ustalonych w powyższej decyzji. Organ ten jest także związany przedmiotowym zakresem rozstrzygnięcia (por. T. Bąkowski, Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, Warszawa 2001, s. 160).

Porównanie załącznika graficznego decyzji o warunkach zabudowy z projektem budowlanym dotyczącym przedmiotowej inwestycji skutkować musi wnioskiem, że w tym ostatnim dokumencie została zachowana linia zabudowy określona w decyzji o warunkach zabudowy. Przesądzić zatem należy, iż w niniejszej sprawie projekt budowlany w tym zakresie jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy.

W skardze kasacyjnej na stronie piątej zawarto stwierdzenie: "mimo, iż doszło do kategorycznego przekroczenia przedmiotowej linii Burmistrz Miasta (...) wydał decyzję o warunkach zabudowy dla działki (...), a następnie Starosta Powiatu (...) mimo, że był zobligowany do rzetelnego sprawdzenia wszelkiej dokumentacji wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę". Skarżąca kasacyjnie podniosła zatem, że Starosta Powiatu (...) nie skontrolował prawidłowości decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustosunkowując się do tego zarzutu wskazać należy, że Starosta takiej kompetencji nie posiadał i był związany rozstrzygnięciem Burmistrza Miasta (...) w przedmiocie określenia linii zabudowy. Dopóki bowiem decyzja o warunkach zabudowy pozostaje w obrocie prawnym dopóty organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może kwestionować zawartych w niej rozstrzygnięć. Tak więc Starosta Powiatu (...) wydając decyzję z (...) marca 2013 r. nie naruszył przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. prawo budowlane.

Reasumując niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (pkt. 1 skargi kasacyjnej) oraz powiązany z nim zarzut naruszenia przepisów ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnym - pkt 2 skargi kasacyjnej.

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 43 k.p.a. Zarówno organy administracji jak i Sąd I instancji słusznie uznały, że ewentualne nieprawidłowe doręczenie w toku postępowania administracyjnego pism adresowanych do (...) nie mogło stanowić przesłanki nieważności. Istotne jest to, że skarżącej kasacyjnie prawidłowo doręczono decyzję Starosty Powiatu (...) z (...) marca 2013 r., umożliwiając jej wniesienie odwołania od tej decyzji. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała aby ewentualne nieprawidłowe doręczenie któregoś z kierowanych do niej przez organ pism mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Tym bardziej - jak słusznie zwrócił na to uwagę Sąd I instancji - brak jest podstaw do uznania, że sygnalizowane przez skarżącą kasacyjnie nieprawidłowe doręczenie części korespondencji stanowiło przesłankę nieważności postępowania.

Dla oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie bez znaczenia pozostawał sygnalizowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej fakt wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyroków z 15 lipca 2015 r. (sygn. akt: II SA/Rz 69/15 i II SA/Rz 70/15). Orzeczeniami tymi z przyczyn proceduralnych uchylono jedynie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla działek o nr ewid. (...) w (...). W szczególności wydanie ww. wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 69/15 nie doprowadziło do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Burmistrza (...) z (...) stycznia 2013 r. o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego na działce nr ewid. (...).

Z tych względów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za niezasadne i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzec jak w sentencji

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.