II OSK 2374/18 - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2591998

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2018 r. II OSK 2374/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 25 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 253/18 w sprawie ze sprzeciwów J. Ś. i N. Spółki z o.o. w M. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego w S. z dnia (...) stycznia 2018 r. nr (...) w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji umarzającej postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 8 maja 2018 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 253/18, oddalił sprzeciwy J. S. i N. Spółki z o.o. w M. od decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) stycznia 2018 r. nr (...) uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w (...) w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji dotychczasowej, dotyczącej umorzenia postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu.

Wspomniany wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w (...) decyzją z (...) września 2017 r., na podstawie art. 146 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) - dalej w skrócie "k.p.a.", oraz art. 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.) - dalej w skrócie "Pr. bud.", po rozpoznaniu wniosku J. S. o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu usługowego J., w budynku handlowo-usługowym przy ul. (...) w (...), odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej ze względu na jej bezprzedmiotowość.

Uzasadniając decyzję organ I instancji wskazał, że decyzją z (...) kwietnia 2016 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu usługowego J. ze względu na jego bezprzedmiotowość. Zdaniem PINB wspomniany lokal nie ma przypisanej konkretnej funkcji, nie jest wobec tego możliwe ustalenie, czy doszło do zmiany sposobu jego użytkowania. Decyzja ta stała się ostateczna.

Na wniosek J. S., PINB wznowił postępowanie w tej sprawie uznając, że wnioskodawca nie brał bez swojej winy udziału w tym postępowaniu. Za strony postępowania wznowieniowego zostali uznani współwłaściciele budynku mieszkalno-usługowego, zlokalizowanego przy ul. (...) w (...) (dz. nr (...) z obr. (...)), w tym wnioskodawca.

Z poczynionych w toku postępowania ustaleń PINB wynika, że w przedmiotowym lokalu nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania lokalu w rozumieniu art. 71 ust. 1 Pr.bud., uruchomiono bowiem działalność klubo-kawiarni, co zmieniało warunki bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno-sanitarne i ochrony środowiska. Zgodnie ze stanowiskiem Prezydenta Miasta (...), wyrażonym w piśmie z (...) lutego 2017 r., decyzją nr (...) został zatwierdzony projekt budowlany, który przewidywał w budynku łącznie trzy lokale handlowe - sklepy. Zmieniony profil działalności spowodował skutki, o jakich mowa w art. 71 ust. 1 Pr. bud., których konsekwencją jest zmiana sposobu użytkowania części obiektu budowlanego.

Postanowieniem z (...) czerwca 2017 r. PINB, na podstawie art. 71a ust. 1 Pr. bud., wstrzymał użytkowanie lokalu i nałożył na właściciela lokalu - N. Spółkę z o.o. obowiązek dostarczenia dokumentów wymienionych w art. 71 ust. 2 Pr. bud. - w terminie do (...) sierpnia 2017 r.

W dalszej kolejności PINB wyjaśnił, że przymiot strony w tym postępowaniu przysługiwał P. S., prowadzącej działalność w lokalu na podstawie umowy najmu z (...) września 2014 r. Z umowy tej wynika, że najemca na swój koszt i odpowiedzialność uzyska wszelkie zgody i pozwolenia na prowadzenie w lokalu działalności oraz przygotuje i wyposaży przedmiot najmu we wszelkie sprzęty. Zatem N. Spółka z o.o., jako właściciel lokalu, upoważnił najemcę do występowania w imieniu Spółki we wszelkich sprawach związanych z dostosowaniem obiektu do prowadzonej działalności. Przy czym, jako najemcę Spółka traktuje także H. W., który oficjalnie nie jest przedsiębiorcą, ani najemcą. Jako inwestor i zarządca P. S., przy nieformalnym udziale H. W., wykonała roboty budowlane w celu użytkowania lokalu zgodnie z przedmiotem swojej działalności. Obecnie prowadzone przez PINB postępowanie rozstrzyga kwestię zmiany sposobu użytkowania lokalu, w którym wykonane roboty budowlane zostały zalegalizowane w trybie art. 51 Pr.bud., decyzją PINB z (...) sierpnia 2016 r. P. S. jest przedsiębiorcą i zatrudnia pracowników, zatem zawieszenie przez nią działalności jest w świetle art. 14a ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1829 z późn. zm.) prawnie niedopuszczalne. Nie jest także możliwe prowadzenie działalności wobec wydania orzeczenia wstrzymującego użytkowanie lokalu.

W dniu (...) czerwca 2017 r. do PINB wpłynął wniosek N. Spółki z o.o. o umorzenie postępowania wznowieniowego, z uwagi na fakt, że to nie Spółka dokonała zmiany sposobu użytkowania lokalu. Organ stwierdził, że zarzut ten jest uzasadniony, jednak wobec jedynie nieformalnego udziału H. S. w prowadzonej działalności, przymiot strony przysługuje P. S., jako przedsiębiorcy.

PINB zauważył następnie, że decyzja udzielająca pozwolenia na przebudowę i rozbudowę obiektu nie określiła precyzyjnie funkcji obiektu i poszczególnych lokali użytkowych, jak wymaga tego art. 34 ust. 3 pkt 2 Pr. bud. Zapisy projektu wskazują jedynie, że bez zmian pozostanie podstawowa funkcja obiektu. Zatem w obiekcie dopuszczono inne funkcje poza podstawową handlową, w ramach kategorii obiektu. W części rysunkowej projektu lokal zajmowany przez J. jest oznaczony jako sala sprzedaży. Analiza decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzonego projektu, przeprowadzona w wyniku ponownego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, nie pozwoliła w sposób jednoznaczny przyjąć, że doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu. Pomimo wydania postanowienia w trybie art. 71a ust. 1 Pr. bud. i wystąpienia przesłanki, o której mowa w ust. 4, PINB odstąpił od nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu użytkowego J. z uwagi na brak możliwości ustalenia poprzedniego sposobu użytkowania. Wobec tego nie można było stwierdzić, że doszło do zmiany sposobu użytkowania. Jednocześnie PINB wyjaśnił, że przedmiotem postępowania było ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tej sprawie nie dało się rozstrzygnąć wątpliwości co do stanu faktycznego, zatem kierując się dyspozycją art. 81a § 1 k.p.a., rozstrzygnął je na korzyść strony. Organ podkreślił, że działalność lokalu nie narusza ustaleń planu miejscowego, który dla tego terenu ustala następujące przeznaczenie: zabudowa usługowa, w tym usługi handlu, z dopuszczeniem pozostawienia istniejącej funkcji mieszkaniowej oraz zakazem lokalizacji stacji paliw. Do działalności lokalu nie zgłaszają zastrzeżeń odpowiednie służby w ramach przyznanych im kompetencji. Lokal spełnia wymagania przeciwpożarowe i sanitarne.

PINB odnosząc się do kwestii przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu uznał, że założenie to jest jedynie hipotetyczne. Ponieważ nie doszło do naruszenia warunków decyzji nr (...) Prezydenta Miasta (...) zatwierdzającej projekt budowalny i udzielającej pozwolenia na budowę, PINB nie posiada kompetencji do rozstrzygnięcia merytorycznie w tym zakresie. W tej sytuacji, mimo iż decyzja PINB z (...) kwietnia 2016 r. została wydana z naruszeniem zasady czynnego udziału stron (art. 10 k.p.a.) pozostawało to bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. W wyniku wznowienia postępowania na wniosek strony, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, mogła zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Zatem, po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego co do istoty, organ odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej.

W odwołaniu od decyzji J. S. podniósł zarzut naruszenia art. 71a ust. 4 Pr. bud., przez odstąpienie od nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu. Jego zdaniem błędne jest stanowisko PINB, że nie można ustalić poprzedniego sposobu użytkowania lokalu. Wskazał również, że zmiana sposobu użytkowania lokalu spowodowała naruszenie § 238 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm.). Według odwołującego, w stosunku do pierwotnej funkcji lokalu zwiększyła się uciążliwość obiektu w zakresie emisji hałasu, ponieważ lokal funkcjonuje w nocy, do godzin porannych.

(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) decyzją z (...) stycznia 2018 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i art. 83 ust. 2 Pr. bud., uchylił decyzję PINB i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że J. S. jest właścicielem lokalu mieszkalnego położonego w budynku nr (...) przy ul. (...) w (...), w którym wydzielono 6 lokali mieszkalnych i jeden lokal użytkowy - garaż. Budynek ten usytuowany jest na działce nr (...) w obrębie nr (...) miasta (...), w bezpośrednim sąsiedztwie budynku, w którym usytuowany jest lokal J. (działka nr (...)). Odwołujący posiada w sprawie przymiot strony, wynikający z prawa własności lokalu (art. 140 i 144 k.c., art. 5 ust. 2 Pr. bud.). Bez własnej winy nie brał on udziału w postępowaniu organu nadzoru budowlanego, ponieważ nie został o nim powiadomiony. Zasadnie zatem postanowieniem z (...) kwietnia 2017 r. PINB wznowił postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu J.

Według (...) WINB błędne jest jednak stanowisko PINB, że funkcja lokalu nie została określona w decyzji o pozwoleniu na budowę. Przeznaczenie to zostało szczegółowo opisane w projekcie przebudowy i rozbudowy pawilonu handlowo-usługowego (branża architektoniczna - autor mgr inż. D. L.), zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę nr (...), który w opisie technicznym na str. 22 w pkt 1 wskazuje przedmiot opracowania. Obejmuje ono projekt przebudowy i rozbudowy budynku użyteczności publicznej o funkcji handlu detalicznego, a w pkt 4 Układ funkcjonalno-przestrzenny w opisie istniejącego stanu zagospodarowania działki wskazuje, iż "Budynki są ze sobą połączone funkcjonalnie i przestrzennie o przeznaczeniu na funkcję handlu detalicznego wraz z biurami" oraz "Obiekt usługowo-handlowy zlokalizowany przy ul. (...) zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę z (...) maja 2008 r., jest użytkowany jako obiekt handlowy (branża przemysłowa - materiały budowlane i instalacyjne) oraz usługowy (pomieszczenia biurowe). Podobnie ekspertyza budowalna autorstwa mgr. inż. J. K. dołączona do decyzji nr (...) z (...) lipca 2010 r. wskazuje na str. 2, że jest to budynek użytkowany jako obiekt handlowy (branża przemysłowa - materiały budowlane i instalacyjne) oraz usługowy (pomieszczenia biurowe), nie przewiduje się zmiany jego dotychczasowej funkcji. Z ekspertyzy wynika, że projektowana przebudowa budynku nie będzie miała wpływu na jego dotychczasową funkcję i sposób użytkowania. Po dokonanej przebudowie obiekt będzie nadal użytkowany jako obiekt handlowy z częścią usługową. Inwestor zamierza jednak uruchomić w obiekcie handel w branży spożywczej. Część usługowa będzie nadal użytkowana jako biura. Z części graficznej projektu budowlanego dotyczącego przebudowy i rozbudowy wynika, że pomieszczenia spornego lokalu to sala sprzedaży ((...)), pomieszczenie socjalne ((...)) i komunikacji ((...)). Potwierdza to pogląd organu administracji architektoniczno-budowlanej zawarty w piśmie z (...) lutego 2017 r., że w budynku przewidziano trzy lokale handlowe. W uzasadnieniu decyzji o pozwoleniu na budowę nr (...) organ stwierdził, że "Program inwestycyjny inwestora zakłada przebudowę tego obiektu z jednoczesnym pozostawieniem funkcji handlowej o zmiennym profilu handlu - sprzedaż artykułów spożywczych" oraz "Zgodnie z wyjaśnieniami inwestora złożonymi w dniu (...).06.2010 r. obiekt będący przedmiotem wniosku, podobnie jak dotychczasowy obiekt handlowo-usługowy, funkcjonować będzie wyłącznie w porze dziennej", oraz "Inwestor nie przewiduje występowania hałasu na poziomie ponadnormatywnym". Zapis w sentencji decyzji o pozwoleniu na budowę "przebudowa i rozbudowa pawilonu handlowo-usługowego" wskazuje na taką funkcję budynku, która dotyczy prowadzenia handlu detalicznego wraz z zapleczem w postaci biur (określonych jako usługi). Skoro jednak w spornym lokalu przewidziano jedynie salę sprzedaży wraz zapleczem socjalnym i komunikacją, funkcja określona w sentencji decyzji jako "usługa" (biuro) nie dotyczy tego lokalu.

Zdaniem (...) WINB, z poczynionych w tej sprawie ustaleń wynika, że lokal J. użytkowany jest jako lokal gastronomiczno-rozrywkowy (klubo-kawiarnia). Zmiana działalności lokalu przeznaczonego na cele handlu detalicznego na lokal gastronomiczno-rozrywkowy, w którym organizuje się imprezy taneczno-muzyczne, bez dokonania wymaganego zgłoszenia, stanowi samowolną zmianę dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu - budynku usługowo-handlowego w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., która wywołała skutki, co najmniej w zakresie ochrony środowiska (także zdrowia ludzi) w zakresie emisji hałasu i drgań nim wywoływanych oraz w zakresie warunków higieniczno-sanitarnych. Dla przyjęcia, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wystarczające jest wykazanie zmiany jednego z warunków przewidzianych w art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. Przepis ten nie wymaga aby nastąpiło pogorszenie lub przekroczenie obowiązujących norm, nie są też konieczne szczegółowe wyliczenia i pomiary emisji hałasu. Porównanie poprzedniego sposobu użytkowania (lokal handlowy) oraz obecnego sposobu użytkowania (lokal gastronomiczno-rozrywkowy) i wykonane roboty w postaci nowego węzła higieniczno-sanitarnego dla klientów, wskazują na oczywistość tej zmiany. Ponadto - w przekonaniu (...) WINB - w toku postępowania nie zostało wyjaśnione jednoznacznie, jaka liczba osób faktycznie przebywa w obiekcie podczas imprez muzycznych i czy w związku z powyższym zmiana sposobu użytkowania lokalu spowodowała także zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego. Natomiast projekt budowlany (autor arch. M. O., listopad 2014 r.), oraz inwentaryzacja wraz z oceną techniczną (autor inż. K. B., listopad 2015 r.), przedłożony w postępowaniu dotyczącym przebudowy lokalu, nie dotyczą lokalu o funkcji gastronomiczno-rozrywkowej. Projekt budowlany, do którego odwołuje się autor oceny technicznej, wskazuje wprawdzie kategorię zagrożenia ludzi ZLIII (zakładając jednoczesne przebywanie w pomieszczeniu do 50 osób), lecz jednocześnie funkcję lokalu określono jako lokal gastronomiczny, nie gastronomiczno-rozrywkowy (klubo-kawiarnia). Z akt sprawy nie wynika też jednoznacznie, czy lokal J. posiada połączenie z tarasem na dachu budynku i czy taras jest użytkowany na potrzeby tego lokalu. Nie można poprzestać w tym względzie jedynie na zeznaniu świadka H. W., że nie użytkuje tej części budynku, skoro na fotografiach, znajdujących się w aktach postępowania, na tarasie widnieje namiot piwny oraz stoliki i krzesła.

(...) WINB stwierdził nadto, że PINB odmówił uchylenia decyzji własnej z (...) kwietnia 2016 r., umarzającej, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., postępowanie dotyczące samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu usługowego J. w budynku handlowo-usługowym przy ul. (...) w (...) z uwagi na jego bezprzedmiotowość, w sytuacji gdy przesłanka bezprzedmiotowości nie występuje, ponieważ doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego. W tej sytuacji PINB powinien przeprowadzić postępowanie legalizacyjne w trybie art. 71a Pr. bud. Adresatem decyzji powinien być sprawca samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Nadto, wobec sprzecznych twierdzeń stron, PINB winien w sposób nie budzący wątpliwości ustalić, kto jest sprawcą samowolnej zmiany sposobu użytkowania, H. W. czy P. S.

Reasumując (...) WINB stwierdził, że w tej sprawie zachodzi konieczność wyjaśnienia okoliczności sprawy w szerokim zakresie, tj. przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego z udziałem właściwego adresata tj. H. W. lub P. S., oraz stron, które dotychczas nie brały udziału w postępowaniu tj. współwłaścicieli nieruchomości przy ul. (...) w (...). Powyższe uzasadniało uchylenie decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W toku tego postępowania, w przypadku wyrażenia woli legalizacji zmiany sposobu użytkowania przez inwestora, PINB przeanalizuje wpływ hałasu i drgań na budynek sąsiedni usytuowany przy ul. (...) i znajdujące się w nim lokale, ustali liczbę osób mogących jednocześnie przebywać w przedmiotowym lokalu oraz spełnienie wymagań przeciwpożarowych i higieniczno-sanitarnych w odniesieniu do zmienionej funkcji lokalu.

Sprzeciwy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie od powyższej decyzji złożyli, na podstawie art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) J. S. (sygn. akt II SA/Sz 253/18) oraz N. Sp. z o.o. z siedzibą w M. (sygn. akt II SA/Sz 254/18).

J. S. wniósł o uchylenie decyzji (...) WINB z powodu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. Według skarżącego, organ odwoławczy nie wskazał jaki przepis postępowania został naruszony, nie podał też jaki istotny zakres sprawy ma zostać wyjaśniony w ponownie przeprowadzonym postępowaniu. Wobec tego (...) WINB powinien orzec co do istoty sprawy i nakazać przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu. Ewentualne braki w postępowaniu dowodowym organ powinien uzupełnić w trybie art. 136 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji można jedynie wnioskować, że postanowienie i decyzja zostały niewłaściwie skierowane do właściciela nieruchomości, a nie do osoby, która dopuściła się samowolnej zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego. Zdaniem skarżącego PINB zgodnie z art. 71a Pr. bud. skierował postanowienie z (...) czerwca 2017 r. do N. sp. z o.o. jako właściciela obiektu budowalnego. Skarżący zwrócił ponadto uwagę na brzmienie art. 61 Pr. bud. i art. 5 ust. 2 Pr. bud. Dodał także, że pogląd (...) WINB o braku udziału w dotychczasowym postępowaniu wszystkich współwłaścicieli budynku przy ul. (...) w (...) nie mógł uzasadniać zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Podmiot, który bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu mógł żądać jego wznowienia w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

N. Spółka z o.o. w M. w sprzeciwie wniosła o uchylenie decyzji (...) WINB, podnosząc zarzuty naruszenia: art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 i art. 16 k.p.a., art. 148 § 1 i 2 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a., artykułów 7, 9, 10 § 1, 75 § 1, 77 § 1, 79 § 1 i 2, 80, 107 § 3 i art. 138 § 1 i 2 k.p.a.

Odpowiadając na sprzeciwy organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie, przeprowadzonej 26 kwietnia 2018 r. WSA postanowił połączyć do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze sprzeciwu J. S. oraz N. Spółki z o.o. z siedzibą w M. i prowadzić je pod sygnaturą akt II SA/Sz 253/18.

Oddalając sprzeciwy, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że decyzja (...) WINB nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Sąd I instancji odnosząc się do zaskarżonej sprzeciwami decyzji kasacyjnej wyjaśnił charakter instytucji sprzeciwu wprowadzonej do p.p.s.a. i stwierdził, że kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Uwzględniając lub oddalając sprzeciw sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego.

Następnie Sąd I instancji wyjaśnił, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., jest dopuszczalne, gdy po pierwsze - organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie - gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a nie ma możliwości zastosowania art. 136 k.p.a. Orzeczenie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Jak podkreślił Sąd I instancji, z ustaleń organu odwoławczego wynika, iż J. S. posiada przymiot strony, podobnie jak inni właściciele lokali zlokalizowanych w budynku przy ul. (...). Dotychczasowe postępowanie administracyjne, zakończone decyzją z (...) kwietnia 2016 r., toczyło się bez ich udziału. Ponadto, zmieniono sposób użytkowania lokalu (wynika to z projektu, decyzji o pozwoleniu na budowę i innych dokumentów), a nie ustalono zakresu oddziaływania hałasu. Według (...) WINB w sprawie nie zachodziły podstawy do umorzenia postępowania w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania, natomiast zachodziły podstawy do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w tym zakresie w oparciu o art. 71a Pr. bud., ale w stosunku do sprawcy samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Zasadne jest zatem uchylenie przez (...) WINB zaskarżonej decyzji w celu ustalenia sprawcy samowolnej zmiany sposobu użytkowania i przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego z udziałem stron, jeżeli sprawca wyrazi wolę legalizacji. Organ powinien więc ustalić komu należy przypisać przymiot sprawcy samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Nadto, w postępowaniu tym należy ustalić oddziaływanie hałasu i drgań na budynek sąsiedni, liczbę osób mogącą przebywać jednocześnie w lokalu oraz spełnienie wymagań przeciwpożarowych i sanitarno-higienicznych. Sąd podzielił ocenę (...) WINB, że konieczność umożliwienia dodatkowym osobom udziału w postępowaniu w charakterze stron tego postępowania, choć nie może być zakwalifikowana jako "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", jednak w sytuacji, gdy dopiero na etapie wznowienia postępowania wyszło na jaw, że w postępowaniu zwykłym przed organem pierwszej instancji pominięte zostały osoby, które powinny zostać uznane za strony postępowania, decyzja organu pierwszej instancji powinna zostać uchylona, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Powyższy wniosek dotyczy nie tylko osób będących współwłaścicielami budynku przy ul. (...), ale przede wszystkim podmiotu inicjującego zmianę sposobu użytkowania lokalu usługowego J. w budynku przy ul. (...) w (...), bowiem w sprawie istnieje wątpliwość dotycząca adresata wydanych decyzji. Pierwszeństwo należy w takim przypadku dać zasadzie dwuinstancyjności. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że decyzja objęta sprzeciwem nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Wskazane przez organ odwoławczy naruszenia postępowania przy rozpatrywaniu wniosku o wznowienie postępowania, w tym brak ustalenia, czy postępowanie zwyczajne a następnie wznowieniowe, skierowane było do właściwego podmiotu, stanowiły wystarczający powód aby wydać decyzję kasacyjną.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. S. reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego zaskarżył powyższy wyrok w części dotyczącej oddalenia sprzeciwu J. S. i wniósł o jego uchylenie w tej części oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Szczecinie; rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucił naruszenie:

1.

prawa materialnego, przez niewłaściwą wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie, tj. że Spółka N. jako właściciel obiektu budowlanego nie może odpowiadać za samowolną zmianę sposobu użytkowania lokalu dokonaną przez użytkującego lokal na podstawie umowy najmu Spółki J., tj. pominięcie przepisów rozdziału 6 prawa budowlanego, art. 61, art. 71, a także art. 5 ust. 2 Pr. bud.;

2.

naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 12 tej ustawy.

W jej uzasadnieniu podniesiono, że (...) WINB naruszył art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. ponieważ stwierdził, że zaskarżona decyzja posiada tylko błędy natury prawnej, a w zakresie postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji nie stwierdził żadnych nieprawidłowości lub braków. Tym samym brak było podstaw prawnych do wydania decyzji kasacyjnej. Organ drugiej instancji nie wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji - naruszenia jakich przepisów postępowania dokonał PINB, które nie mogły być uzupełnione w granicach kompetencji organu odwoławczego zgodnie z art. 136 k.p.a. Można jedynie domniemywać, że naruszenie to polegało na niewłaściwym skierowaniu postanowienia do właściciela nieruchomości, a nie do osoby, która samowolnie dopuściła się zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu. Ponadto w ocenie skarżącego kasacyjnie, (...) WINB pominął przepisy rozdziału 6 Prawa budowlanego dotyczące utrzymania obiektów budowlanych, gdzie ustawodawca wyraził ogólną zasadę, w myśl której odpowiedzialność za użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem spoczywa na właścicielu lub zarządcy obiektu. Nie było więc podstaw prawnych do twierdzenia, iż to nie N. Spółka z o.o. jest właściwym adresatem jako właściciel obiektu, tylko najemca P. S. - właścicielka J. Ponadto organ I instancji w decyzji po wznowieniu postępowania ustalił wyniki postępowania legalizacyjnego dotyczące przebudowy lokalu, stwierdził także, że doszło do zmiany użytkowania lokalu tj. lokal gastronomiczny przekształcono w lokal o charakterze muzyczno-rozrywkowym - klubokawiarnię, działający także nocą do godzin porannych, co stało się uciążliwym dla osób zamieszkałych w przyległym budynku przy ul. (...) w (...). Dodatkowo podkreślił, że wszyscy współwłaściciele nieruchomości byli informowani o przebiegu tej sprawy, były im doręczane wszelkie pisma podlegające doręczeniu stronom, a brak udziału w sprawie wynikał z ich woli. Nie było więc podstaw prawnych ani faktycznych do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd pominął ustalone dotychczas fakty odnoszące się do postępowania przed organami I i II instancji, ustalonych zmian sposobów użytkowania lokalu, a także sprawcę i inwestora samowolnej zmiany użytkowania lokalu.

Odpowiadając na skargę kasacyjną N. Sp. z o.o. w M. reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem wniosła o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zdaniem pełnomocnika Spółki wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu, natomiast skarga kasacyjna nie pozwala na odczytanie jakie konkretnie zarzuty i normy zostały naruszone przez WSA w Szczecinie.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.

Z uwagi na brak przesłanek stwierdzenia nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę niniejszą w granicach skargi kasacyjnej, będąc związany sformułowanymi w niej zarzutami. Na mocy art. 182 § 2a p.p.s.a. rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.

Zaskarżonemu wyrokowi autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania.

Odnosząc się w pierwszym rzędzie do zarzutów natury procesowej Naczelny Sąd Administracyjny za wadliwy uznał zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. Zarzut ten skonstruowano nieprawidłowo, wobec czego nie mógł on odnieść zamierzonego skutku. Przede wszystkim wyjaśnić trzeba, że adresatem zarzutów naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, mogą być wyłącznie organy administracyjne, zaś w tym konkretnym przypadku organ odwoławczy, którego decyzję kasacyjną poddano kontroli Sądu I instancji. Dokonując oceny legalności decyzji (...) WINB, Sąd I instancji stosując przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, badał, czy organ odwoławczy uchylając decyzję PINB i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi, nie naruszył przesłanek warunkujących zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Rezultatem tej oceny było oddalenie sprzeciwów, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. Sąd I instancji nie stosował zatem bezpośrednio przepisów k.p.a. Tym samym przepisy k.p.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy prawnej postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie NSA (np. wyroki z 16 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1362/05 i z 8 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 2307/13 - dostępne pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skarżący kasacyjnie powinien precyzyjnie określić przepisy procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które może powiązać pośrednio z naruszeniami przepisów procedury administracyjnej, unormowanej w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów k.p.a., z którym mamy do czynienia na gruncie rozpoznawanej sprawy, z naruszeniem przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również brak ich odniesienia do postępowania przed Sądem I instancji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, prowadzić musi do uznania tego zarzutu za niezasadny. Związanie zarzutami skargi kasacyjnej skutkuje tym, że NSA nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów kasacyjnych, ich uściślania i korygowania. Niezależnie od powyższego, zauważyć jednak należy, że wątpliwości w zakresie ustalenia adresata pierwszoinstancyjnej decyzji administracyjnej, uzasadniają uchylenie tej decyzji przez organ odwoławczy. Elementami stosunku administracyjnoprawnego są podmiot, przedmiot i przepis prawa określający uprawnienie lub obowiązek. Brak prawidłowego określenia podmiotu stosunku administracyjnego uniemożliwia w indywidualnym akcie administracyjnym (np. decyzji) skutecznego nałożenia albo zwolnienia z obowiązku wynikającego z przepisów prawa czy też przyznania albo odmowy przyznania uprawnienia. Organ odwoławczy trafnie wskazał również, że z akt sprawy nie wynika też jednoznacznie, czy lokal J. posiada połączenie z tarasem na dachu budynku i czy taras jest użytkowany na potrzeby tego lokalu. Nie można poprzestać w tym względzie jedynie na zeznaniu świadka H. W., że nie użytkuje tej części budynku, skoro na fotografiach, znajdujących się w aktach postępowania, na tarasie widnieje namiot piwny oraz stoliki i krzesła. Ustalenie powyższej okoliczności niewątpliwie będzie miało znaczenie dla oceny czy doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu czy też nie a także dla ewentualnej legalizacji zmiany sposobu użytkowania.

Nieskuteczny w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie art. 61, art. 71 i art. 5 ust. 2 Pr.bud. oraz pominięcie przepisów rozdziału 6 Prawa budowlanego. Przede wszystkim stwierdzić trzeba, że Sąd I instancji z uwagi na ograniczony przepisem art. 64e p.p.s.a. zakres kontroli decyzji kasacyjnej, w zaskarżonym wyroku nie dokonywał wykładni oraz nie stosował jakichkolwiek norm prawa materialnego. Zatem nie mógł naruszyć wspomnianych bliżej nieskonkretyzowanych w zakresie jednostek redakcyjnych (paragrafów, ustępów itd.) przepisów prawa budowlanego. Abstrahując od powyższego o wadliwości rozważanego zarzutu, co trafnie podkreślił pełnomocnik N. Spółki w odpowiedzi na skargę kasacyjną, świadczy jego nieprawidłowa konstrukcja, w tym brak jego rozwinięcia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Podsumowując, w realiach rozpoznawanej sprawy wnoszącemu skargę kasacyjną nie udało się skutecznie podważyć oceny legalności decyzji kasacyjnej (...) WINB przeprowadzonej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie NSA, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.