Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1754669

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 11 maja 2015 r.
II OSK 2313/13
Charakter i cechy raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Wymagania dotyczące zakresu przedmiotowego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński.

Sędziowie NSA: Małgorzata Miron, Jerzy Stelmasiak (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 609/13 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia B. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia (...) stycznia 2013 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizację przedsięwzięcia

1.

oddala skargę kasacyjną;

2.

zasądza od A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na rzecz Stowarzyszenia B. z siedzibą w K. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego;

3.

zasądza od A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na rzecz G.N. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z 12 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skarg Stowarzyszenia A. z siedzibą w K. (dalej jako "Stowarzyszenie") i G.N. (dalej jako "skarżący"), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z (...) stycznia 2013 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy Ciechanów z (...) listopada 2012 r.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że "A." Spółka z o.o. z siedzibą w K. (dalej jako "inwestor") wniosła o określenie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej N. o łącznej mocy przyłączeniowej 4 MW, składającej się z 2 siłowni wiatrowych o maksymalnej wysokości 144 m n.p.m., na działkach położonych w obrębie (...), nr ew. (...) i (...), wraz z siecią kablową zasilającą niskiego i średniego napięcia.

Decyzją z (...) listopada 2012 r. Wójt Gminy Ciechanów określił środowiskowe uwarunkowania dla powyższego przedsięwzięcia.

Odwołania od powyższej decyzji wniosło Stowarzyszenie oraz skarżący.

Zaskarżoną decyzją z (...) stycznia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Jako podstawę prawną wskazało art. 33 ust. 1, art. 66, art. 71 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 77 ust. 1 pkt 1, art. 79 ust. 1, art. 80, art. 81, art. 82 i art. 85 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm. - dalej jako "ustawa środowiskowa") oraz § 3 ust. 1 pkt 6 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 - dalej jako "rozporządzenie").

Organ odwoławczy uznał, że złożony przez inwestora raport wraz z uzupełnieniami spełnia wymogi art. 66 ustawy środowiskowej, a okoliczności podniesione w odwołaniu związane z jego wadliwością nie zasługują na uwzględnienie.

Stowarzyszenie oraz skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą Sąd I instancji wskazał, że zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Sąd I instancji wyjaśnił, że postanowieniem Wójta Gminy Ciechanów z (...) listopada 2011 r. nałożono na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i określono zakres raportu, który powinien być zgodny z art. 66 ustawy środowiskowej, ze szczególnym uwzględnieniem wskazanych tam elementów.

Inwestor przedstawił raport wraz z jego uzupełnieniem sporządzony przez L.D., ocenę oddziaływania na awifaunę sporządzoną przez K.A. i M.M. monitoring chiropterologiczny sporządzony przez J.D. oraz raport akustyczny - w języku angielskim.

Zdaniem Sądu I instancji, przygotowany na potrzeby inwestycji raport jest niepełny, niezgodny w części z postanowieniem którym nałożono na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny. Tym samym raport nie spełnia kryteriów o jakich mowa w art. 66 ustawy środowiskowej. Przede wszystkim raport nie zawiera ustaleń na temat zwierząt lądowych poza ogólnymi stwierdzeniami, że planowana inwestycja nie będzie miała na nie wpływu (s. 29 raportu z sierpnia 2011 r.). W ocenie Sądu I instancji, nie wiadomo na jakiej podstawie autor raportu doszedł do takiego przekonania. W tym zakresie, w przeciwieństwie do oceny wpływu przedsięwzięcia na ptaki i nietoperze, raport nie został uzupełniony. Postanowienie o obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko nakładało na inwestora obowiązek przedstawienia raportu z opisem skutków dla ptaków, nietoperzy i innych zwierząt chronionych, siedlisk przyrodniczych i roślin w przypadku nie podejmowania przedsięwzięcia, a także opisu fauny i flory. Raport zawiera ogólny opis flory i części fauny (ptaki i nietoperze), ale nie zawiera żadnego opisu zwierząt, które występują na tym terenie, choć stwierdza, że na skutek inwestycji prawdopodobnie wyemigrują. W ocenie Sądu I instancji, częściowo zasadny jest więc zarzut skargi dotyczący braku przeprowadzenia przez organ inwentaryzacji siedliskowej. Jednym z załączników do raportu jest bowiem ocena oddziaływania na awifaunę, w której dokonano szczegółowej inwentaryzacji ptaków i nietoperzy występujących na terenach przedsięwzięcia i terenów, na które ono oddziałuje, ze wskazaniem ilości ptaków, terenów na jakich występują, pór występowania i oddziaływania na nie planowanej inwestycji.

Sąd I instancji wskazał ponadto, że raport nie zawiera przedstawienia dwóch wariantów proponowanych przez wnioskodawcę i określenia przewidywanego oddziaływania na środowisko w analizowanych wariantach (pkt 4 ppkt 3a i pkt 4 ppkt 4 postanowienia). Sąd I instancji wyjaśnił, że autor raportu przeanalizował tylko jeden, wybrany jako docelowy wariant, co jest sprzeczne z postanowieniem zobowiązującym do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, ale przede wszystkim z art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy środowiskowej.

Sąd I instancji dodał, że wadą raportu jest brak omówienia ryzyk związanych z możliwymi wypadkami drogowymi, obsługą materiałów niebezpiecznych i ewentualnymi katastrofami naturalnymi. Organ w tym zakresie przyjął, że ze względu na charakter oraz lokalizację przedsięwzięcia tego rodzaje ryzyka nie występują. Nie przesądzając na obecnym etapie postępowania trafności tego twierdzenia Sąd I instancji uznał, że organ nie wyjaśnił tej okoliczności.

Sąd I instancji zarzucił, że organ I instancji nie odniósł się w pełni do zarzutów sformułowanych przez mieszkańców zawartych w piśmie z 5 czerwca 2012 r. Obowiązek odniesienia się do zarzutów zgłaszanych przez społeczeństwo wynika z art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy środowiskowej, a nieodniesienie się do nich stanowi naruszenie tego przepisu w związku z art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarg Sąd I instancji uznał je za nieuzasadnione.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł inwestor.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) oraz w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. przez bezpodstawne uznanie, że raport jest niepełny, niezgodny w części z postanowieniem, którym nałożono na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W ocenie inwestora, Sąd I instancji błędnie uznał, że raport nie spełnia kryteriów, o jakich mowa w art. 66 ustawy środowiskowej.

Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 p.p.s.a. oraz w związku z art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że uzasadnienie zaskarżonych decyzji nie spełnia wymagań w nim określonych.

Po trzecie, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez przyjęcie przez Sąd I instancji stanu faktycznego ewidentnie sprzecznego z treścią akt administracyjnych, czego efektem było uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów.

Po czwarte, art. 133 § 1 p.p.s.a. przez pominięcie istotnej części akt sprawy, czyli przeprowadzenie postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i oparciu orzeczenia na własnych, dowolnych ustaleniach Sądu. W ocenie inwestora, Sąd I instancji pominął raport w wersji z kwietnia 2012 r.

Po piąte, art. 134 § 1 p.p.s.a. przez dokonanie przez Sąd I instancji nowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, których nie dokonały wcześniej organy administracyjne i dokonanie swobodnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

Inwestor zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze, art. 66 ust. 1 pkt 2, 5, 6, 7, i 8 ustawy środowiskowej, polegające na błędnej wykładni i przyjęciu, że zawarte w raporcie informacje nie spełniają wymagań określonych w tych przepisach.

Po drugie, art. 77 ust. 4 pkt 1 ustawy środowiskowej, polegające na jego niezastosowaniu i pominięciu warunków określonych w postanowieniu uzgadniającym regionalnego dyrektora ochrony środowiska.

Po trzecie, art. 80 ust. 1 pkt 1, 2, 3 ustawy środowiskowej polegające na błędnej wykładni i przyjęciu, że decyzja środowiskowa nie spełnia wymogów określonych w tym przepisie.

Inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skarg, zgodnie z art. 188 p.p.s.a., a także zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W przypadku uznania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając zaskarżony wyrok dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1)

naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2)

naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, należy podkreślić, że chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 152 p.p.s.a. oraz w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wynika to z tego, że wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli stanu faktycznego ustalonego przez właściwe organy. Należy bowiem podzielić stanowisko Sądu I instancji, że przedmiotowy raport o oddziaływaniu tego przedsięwzięcia na środowisko nie zawiera prawidłowego opisu wszystkich trzech wariantów realizacji danego przedsięwzięcia zgodnie z jednoznaczną dyspozycją art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej. W raporcie konieczne jest więc wskazanie wariantu proponowanego przez wnioskodawcę, racjonalnego wariantu alternatywnego oraz oczywiście wariantu najkorzystniejszego dla środowiska (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 marca 2014 r. II OSK 2599/12, z 20 maja 2014 r. II OSK 2999/12, z 25 marca 2014 r. II OSK 2594/12 oraz z 20 marca 2014 r. II OSK 2564/12). Natomiast w tej sprawie co słusznie Sąd I instancji zaznaczył, raport w istocie nie zawiera przedstawienia racjonalnego wariantu alternatywnego i wariantu najkorzystniejszego dla środowiska i oczywiście przewidywanego w ramach tych wariantów oddziaływania na środowisko tego przedsięwzięcia (por. pkt 4 ppkt 3a i pkt 4 ppkt 4 powołanego wyżej postanowienia organu I instancji z 10 listopada 2011 r.). Świadczy o tym jednoznacznie treść raportu, w którym w pkt 6 opis analizowanych dwóch nie wybranych wariantów jest przedstawiony tylko na s. 9-10 co w żadnym przypadku nie spełnia ustawowych wymagań nałożonych w tym zakresie przez ustawodawcę, w tym także dotyczących uzasadnienia tych dwóch pozostałych wariantów czyli nie tylko wariantu wybranego przez wnioskodawcę lecz oczywiście także racjonalnego wariantu alternatywnego i wariantu najkorzystniejszego dla środowiska (art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy środowiskowej).

Ponadto jest to tego rodzaju wada postępowania dowodowego, która nie może być konwalidowana przez inne ustalenia raportu. Dlatego też raport chociaż jest dokumentem prywatnym oraz opracowanym przez osoby posiadające wiadomości specjalne to musi być jednak kompleksowy, spójny i rzetelny. Oznacza to, że raport musi uwzględniać wszystkie wymagania nałożone przez ustawodawcę w świetle przepisu art. 66 ustawy środowiskowej, ponieważ jest także kluczowym dowodem w tym postępowaniu administracyjnym. W tej sprawie to nie nastąpiło w związku z naruszeniem dyspozycji art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy środowiskowej w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów w tym stanie faktycznym także chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 152 p.p.s.a. oraz również w związku z art. 107 § 3 k.p.a. Dotyczy to również braku naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. jak i art. 134 § 1 p.p.s.a. biorąc pod uwagę, że brak jest w raporcie prawidłowego przedstawienia jak i uzasadnienia racjonalnego wariantu alternatywnego oraz wariantu najkorzystniejszego dla środowiska.

Po drugie, należy zaznaczyć, że w świetle uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) tylko jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska dotyczącego stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Natomiast w tej sprawie Sąd I instancji przedstawił w uzasadnieniu wyroku ocenę przyjętego przez właściwe organy stanu faktycznego i stwierdził m.in., że nie został prawidłowo opracowany raport o oddziaływaniu tego przedsięwzięcia na środowisko.

Po trzecie, dopiero w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym będzie można dokonać właściwej wykładni oraz oceny zastosowanych w tej sprawie przepisów art. 66 ust. 1 pkt 2, 6, 7 i 8 w związku z art. 80 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy środowiskowej, a więc po zgodnym z dyspozycją art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej wyborze wariantu realizacji tego przedsięwzięcia i uzasadnieniu jego wyboru. Jest bowiem oczywiste, że wybrany w raporcie wariant determinuje następnie sposób oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko, o którym stanowi art. 66 ust. 1 (a w szczególności art. 66 ust. 1 pkt 7) ustawy środowiskowej.

Po czwarte, nie jest również zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 77 ust. 4 pkt 1 ustawy środowiskowej, który to przepis stanowi tylko, że regionalny dyrektor ochrony środowiska uzgadnia realizację danego przedsięwzięcia oraz określa warunki jego realizacji. Natomiast tego rodzaju uzgodnienie nie oznacza jednak, że Sąd I instancji nie może badać osnowy i uzasadnienia decyzji środowiskowej zawierającej ustalenia zgodne z tym uzgodnieniem. W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji, że przedmiotowy raport nie zawiera wymaganego przez art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy środowiskowej opisu i uzasadnienia dwóch wariantów alternatywnych, co było wystarczającą przesłanką do uchylenia z tej przyczyny przez Sąd I instancji decyzji organu I i II instancji.

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.