II OSK 2278/18 - Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3096282

Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2020 r. II OSK 2278/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.).

Sędziowie NSA: Małgorzata Masternak-Kubiak, Andrzej Wawrzyniak.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 79/18 w sprawie ze skargi D.S. i (...) sp. z o.o. z siedzibą w M. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia (...) sierpnia 2017 r. nr (...) w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. - terenów mieszkaniowo-usługowych uchwalonego uchwałą nr (...) Rady Miejskiej w M. z dnia (...) czerwca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. - terenów mieszkaniowo-usługowych. postanawia:

1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę,

2. zwrócić D.S. i (...) sp. z o.o. z siedzibą w M. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie po 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 13 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 79/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę D.S. i (...) sp. z o.o. z siedzibą w M. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia (...) sierpnia 2017 r. nr (...) w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. - terenów mieszkaniowo-usługowych uchwalonego uchwałą nr (...) Rady Miejskiej w M. z dnia (...) czerwca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. - terenów mieszkaniowo-usługowych.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

W dniu (...) sierpnia 2017 r. Rada Miejska w M. podjęła uchwałę nr (...) W sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania (...) Nr (...) Rady Miejskiej w M. z dnia (...) czerwca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. - terenów mieszkaniowo-usługowych. W § 8 uchwały, dla terenów elementarnych o symbolu UM.01 i UM.02 wydzielonych liniami rozgraniczającymi, ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.

Powołując się na art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073) w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875), skargę wywiedli wymienieni na wstępie skarżący. Wskazując na szereg, zawartych w skardze zarzutów, skarżący wnieśli o uchylenie powołanej uchwały, w zakresie w jakim dopuszcza ona prowadzenie, na terenie oznaczonym jako UM.02, zabudowy mieszkaniowej.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że wywodzą swoją legitymację do wniesienia skargi z przepisów o ochronie prawa własności oraz praw rzeczowych ograniczonych, to jest z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 233, art. 144 i art. 251 ustawy Kodeks cywilny. Wskazali, że D.F. jest współużytkowniczką wieczystą działki o nr ewid. (...) przy ul. (...), natomiast (...) sp. z o.o. jest użytkowniczką wieczystą działki o nr ewid. (...) przy ul. (...). Działki te graniczą bezpośrednio z działkami o nr ewid. (...) i (...), które objęte są zmianą planu. Skarżący podnieśli, że korzystają ze swoich działek w celach prywatnych, zwłaszcza rekreacyjnych, jak też w celu prowadzenia działalności gospodarczej z zakresu hotelarstwa, prowadząc także centrum konferencyjno-szkoleniowe. Dlatego zmiana przeznaczenia przedmiotowego terenu elementarnego UM.02 z funkcji usługowo-turystycznej na mieszkaniową spowoduje, że będą musieli znosić znacznie większe niż dotychczas immisje, które zakłócą zarówno wykorzystywanie ich nieruchomości w celach prywatnych, jak i w celu dalszego prowadzenia w tym miejscu działalności gospodarczej określonego typu. Oba cele wymagają bowiem przyjaznego, spokojnego sąsiedztwa, jakie zapewniało im dotychczasowe przeznaczenie działek nr (...) i (...). Z kolei skutki zmiany przeznaczenia tego terenu w miejscowym planie zagospodarowania i potencjalnych wynikających z niej decyzji administracyjnych, w tym pozwoleń na budowę, dla korzystania z prawa użytkowania wieczystego wynikającego z art. 64 Konstytucji oraz 233 k.c., będą znaczące.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz M. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Podniósł, że skarżący nie wykazali naruszenia interesu prawnego własnego bądź też innych osób, a argumenty, których użyli próbując udowodnić swój interesprawny są całkowicie nieuzasadnione i niezrozumiałe. Zdaniem Burmistrza przyjęty w uchwalonym planie sposób zagospodarowania terenu nie powoduje pogorszenia warunków korzystania z nieruchomości sąsiednich. Skarżący skorzystali wcześniej, podczas prowadzonej przez Burmistrza procedury planistycznej z możliwości złożenia uwag. Wówczas podnieśli całkowicie inne argumenty dotyczące wpływu ustaleń planu na korzystanie ze swoich nieruchomości. W uwagach podkreślili, że zabudowa wielorodzinna może spowodować, iż działalność związana z turystyką lub działalność produkcyjno-składowa, jaką prowadzi jeden ze skarżących, zostanie wyeliminowana, z uwagi na przekroczenie poziomu dopuszczalnego hałasu w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej. Uzasadniając odrzucenie uwagi Rada Miejska w M. podała, że na dzień sporządzenia zmiany planu trudno jest przewidzieć jaki wpływ będzie miała zabudowa wielorodzinna na działalność prowadzoną na terenach sąsiednich. Funkcja mieszkaniowa może się uzupełniać z funkcją turystyczną. W skardze zaś skarżący zmieniają swoje zdanie. Tym razem próbują udowodnić, że zmiana przeznaczenia terenu z funkcji usługowo-turystycznej na mieszkaniową spowoduje, że będą musieli znosić znacznie większe, niż dotychczas, immisje. Zdaniem organu, trudno się zgodzić z tezą, że zabudowa mieszkaniowa może negatywnie wpływać na nieruchomości sąsiednie, wykorzystywane także do celów mieszkaniowych, a tym bardziej na nieruchomości wykorzystywane do celów rekreacyjnych lub do celów związanych z działalnością z zakresu hotelarstwa. Dla niektórych z działek, będących w użytkowaniu wieczystym jednego ze skarżących, leżących bezpośrednio w sąsiedztwie działek objętych skarżonym planem, obowiązujący plan miejscowy ustala przeznaczenie terenu - "tereny produkcyjno-składowe". W miejscu tym od wielu lat parkowane są samochody ciężarowe (cysterny przewożące paliwa). Tym bardziej niezrozumiałe jest stwierdzenie skarżących, że będą musieli znosić znacznie większe, niż dotychczas, immisje.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wywiedziona skarga nie jest zasadna. Podstawę oddalenia skargi stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona. Dalej Sąd wskazał, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Nie jest przy tym wystarczające wykazanie potencjalnego naruszenia interesu prawnego. Konieczne jest wykazanie, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony własny, indywidualny i konkretny interes albo uprawnienie skarżącego oraz wykazanie, iż skarżona uchwała powoduje ograniczenie lub pozbawienie go uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa i to aktualnie, a nie w przyszłości. Interesprawny w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej ma niewątpliwie właściciel nieruchomości (o ile zakwestionowany akt dotyczy jego nieruchomości). Interes ten znajduje ochronę w przepisach Kodeksu cywilnego (art. 140). Naruszenie interesu lub uprawnienia staje się przesłanką dopuszczalności skargi i otwiera dopiero drogę do jej merytorycznego rozpoznania (oceny). Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona.

Przechodząc do zasadniczej kwestii, tzn. czy wskutek wydania zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących, które polega na ograniczeniu ich praw (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i art. 140 oraz art. 144 k.c.), Sąd stwierdził, że okoliczności te nie zostały przez skarżących w skardze wykazane. Skarżący poprzestali na ogólnikowym wskazaniu na naruszenie skarżoną uchwałą ich interesów wynikających z użytkowania wieczystego, nie wykazali jednak tego naruszenia, tzn. nie wskazali, w jaki sposób ustalenia uchwalonego zaskarżoną uchwałą planu naruszyły ich prawo lub możliwości w zakresie zagospodarowania nieruchomości. Dalej Sąd wyjaśnił, że do naruszenia interesu prawnego dochodzi wówczas, gdy ukształtowanie wykonywania prawa własności nieruchomości prowadzi do zawężenia sfery wolności związanej z tym prawem. Nie każde oddziaływanie na prawo własności stanowi naruszenie interesu prawnego. Zauważył także, że charakter przeznaczenia działek należących do skarżących nie zmienił się po zmianie planu. W ocenie Sądu, w wyniku uchwalenia skarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie doszło do niekorzystnej zmiany sytuacji prawnej nieruchomości, których skarżący są użytkownikami, wpływającej na sposób wykonywania przez nich swoich praw, zakresu prawa, jak i obowiązków z nim związanych, w tym co do sposobu zagospodarowania nieruchomości. Skarżący nie wykazali zatem w żaden sposób prawnej ingerencji zaskarżonej uchwały w ich nieruchomości, a tylko w tym przypadku można mówić o naruszeniu interesu prawnego.

Nadto Sąd zaznaczył, że powołując się na bliżej nieokreślone zamierzenia (jak wskazali skarżący zmiany w planie potencjalnie doprowadzą do wydania decyzji administracyjnych, w tym pozwoleń na budowę), które mogą być traktowane jedynie jako przyszłe plany, związane z wykorzystaniem sąsiednich nieruchomości. W ten sposób sformułowany interesprawny jest zbyt ogólny i potencjalny. Nie można zatem wywieść związku faktycznego z ustaleniami planu miejscowego objętego zaskarżoną uchwałą, a powołanym przez skarżących naruszeniem ich interesu prawnego.

W ocenie Sądu, nietrafne są także zarzuty odnoszące się do powstania immisji hałasu. Skarżący podali w skardze, że korzystają ze swoich działek w celach prywatnych, zwłaszcza rekreacyjnych, dlatego zmiana przeznaczenia terenu z funkcji usługowo-turystycznej na mieszkaniową spowoduje, że będą musieli znosić znacznie większe niż dotychczas immisje, które zakłócą wykorzystywanie ich nieruchomości w celach prywatnych. Zgodnie z obowiązującym rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826) dla terenów rekreacyjnych (zdefiniowanych zgodnie z załącznikiem, tabela 1, poz. 3c powyższego rozporządzenia) dopuszczalny poziom hałasu wyrażony w dB wynosi (w różnych przedziałach czasowych) od 45 do 65 dB. Taki sam poziom hałasu obowiązuje dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego, jak też jest niższy dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Tym samym skarżący nie wykazali, by w tym zakresie którekolwiek postanowienie planu naruszało w sposób konkretny, realny i aktualny ich uprawnienia właścicielskie. Interes D.S., z założenia, nie mógł zostać naruszony przez przyczynę wskazaną w skardze (immisje hałasowe), skoro na będącej w wieczystym użytkowaniu działce nr (...) zlokalizowany jest staw i budynek rekreacji indywidualnej, a zatem budowle o identycznym poziomie ochrony akustycznej, co teren objęty jednostką planistyczną o symbolu UM.02. Z kolei na działce nr (...) użytkowanej wieczyście przez Spółkę prowadzona jest działalność turystyczna i zlokalizowany jest na niej parking samochodów ciężarowych, co pozostaje w korelacji z jej przeznaczeniem zdefiniowanym jako produkcyjno-składowe, a przyczynowo-skutkowy charakter zdarzeń otaczającej rzeczywistości wsparty doświadczeniem zawodowym wyklucza - z natury rzeczy - przyjęcie, że działalność mieszkaniowa (z ewentualnie równoległymi usługami turystycznymi, acz nieuciążliwymi) generuje większe immisje, w tym intensywniejszy hałas, niż działalność produkcyjno-składowa.

Podsumowując Sąd wskazał, że skoro w sprawie nie można przyjąć, by nastąpiło, poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżących, to nie mogli oni skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, czego konsekwencją jest oddalenie skargi. Zaznaczono, że cytat: "jak podnosi się w orzecznictwie NSA brak legitymacji procesowej stanowi podstawę do oddalenia skargi, a nie do jej odrzucenia z przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005 r., GSK 1342/04, publ.: LEX nr 169312, wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, publ.: ONSAiWSA z 2005 r. Nr 1, poz. 2, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, publ.: Lex nr 192482)" - koniec cytatu. Skoro zaś skarżący nie mają legitymacji skargowej - sąd administracyjny nie mógł badać merytorycznych zarzutów skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli oboje skarżący, jednakże postanowieniem z dnia 19 czerwca 2018 r. skarga kasacyjna Spółki została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucona jako niedopuszczalna.

Natomiast skarżąca D.S. zaskarżyła ww. wyrok Sądu pierwszej instancji w całości i wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego - art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię stwierdzającą, iż strona skarżąca nie posiadała legitymacji prawnej do wniesienia skargi, podczas gdy strona skarżąca posiadała konkretny i realny interesprawny.

Nadto, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, a mianowicie decyzji nr (...) Starosty M. z dnia (...) kwietnia 2018 r. zmieniającej własną decyzję nr (...) z dnia (...) grudnia 2016 r. o pozwoleniu na budowę i zatwierdzającą zmiany w projekcie budowlanym wraz z uzasadnieniem, na okoliczność ustalenia, że J.B. wybuduje na swojej działce budynki mieszkalne oraz na okoliczność konkretności i realności naruszenia interesu prawnego skarżących na skutek wydania niniejszej uchwały.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstawy.

Pismem z dnia 30 maja 2018 r., w uzupełnieniu skargi kasacyjnej, skarżąca wniosła o jej rozpoznanie na rozprawie i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów sądowych i kosztów pełnomocnika.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz M. wniósł o jej oddalenie (pismo z dnia 20 lipca 2018 r.).

W odpowiedzi na pismo informujące o zamiarze skierowania skargi kasacyjnej do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.), strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (pisma z 1 lipca 2020 r. oraz z 2 lipca 2020 r.).

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, wobec spełnienia warunków wynikających z treści art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.).

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.).

W toku rozpoznania sprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym może się zdarzyć, że zostanie ujawniona, niedostrzeżona przez sąd pierwszej instancji, podstawa do odrzucenia skargi albo do umorzenia postępowania. Chodzi o sytuacje wymienione w art. 58 § 1, art. 220 § 3, art. 172 i w art. 161 § 1 p.p.s.a. Wymienione przepisy nie wprowadzają żadnej cezury czasowej, co oznacza, że sąd (pierwszej, jak i drugiej instancji) ma prawo orzec o odrzuceniu skargi lub umorzeniu postępowania w każdym przypadku istnienia przesłanek w tym zakresie. Niewątpliwie sąd administracyjny ma obowiązek badania dopuszczalności skargi lub przedmiotowości postępowania z urzędu na każdym etapie rozpoznawanej sprawy i to niezależnie od tego, czy w skardze kasacyjnej zawarto wniosek o zastosowanie art. 189 p.p.s.a. i czy zachodzą również brane z urzędu pod uwagę podstawy nieważności. Stwierdzenie którejś z tych okoliczności powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny wydaje jedno z dwóch postanowień przewidzianych w art. 189 p.p.s.a.: uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę albo uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz umarza postępowanie.

Przystępując do dalszych rozważań zauważyć należy, iż przepis art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. stanowiący, iżs odrzuca skargę jeżeli interesprawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego, dodano na mocy art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658) i wszedł on w życie z dniem 15 sierpnia 2015 r. W art. 2 tej ustawy zawarto przepis przejściowy, zgodnie z którym "przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2-8, pkt 10-14, pkt 19-32, pkt 34-39, pkt 41-47, pkt 51, pkt 52, pkt 55, pkt 57, pkt 58, pkt 60-69, pkt 71, pkt 72 i pkt 74-81 niniejszej ustawy stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie. W pozostałym zakresie do tych postępowań stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym." Zatem skarga złożona do Sądu pierwszej instancji przez skarżących D.S. i (...) sp. z o.o. z siedzibą w M. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia (...) sierpnia 2017 r. nr (...) w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M., polegała przede wszystkim ocenie sądu administracyjnego właśnie w trybie powołanego powyżej art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., skoro oparta została o przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Zgodnie z nim każdy, czyj interesprawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wskazać więc należy, że w ww. trybie art. 101 podlega zaskarżeniu uchwała organu gminy niezgodna z prawem i jednocześnie godząca w sferę prawną skarżącego - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia czy uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia, interesu prawnego. O powodzeniu skargi przesądza wobec tego wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Zarówno w doktrynie (por. A. Kisielewicz, Samodzielność gminy, s. 136 i n.), jak i w orzecznictwie (zob. np. wyrok NSA z 23 listopada 2005 r. sygn. akt I OSK 715/05) podnosi się, że interes powinien być bezpośredni i realny.

Nie ulega wątpliwości, że w świetle brzmienia przywołanego wyżej art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, podstawą legitymacji skargowej jest wyłącznie naruszenie interesu prawnego skarżącego, a nie sam fakt posiadania owego interesu, to zaś oznacza, że w postępowaniu sądowym kwestionującym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego podmiotowość tego uczestnika jest kształtowana inaczej, niż w postepowaniu administracyjnym i obejmuje nie tylko istnienie interesu prawnego lub uprawnienia, lecz także jego naruszenie. Dopiero naruszenie interesu lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (oceny legalności planu). Natomiast źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna, z reguły ogólna i abstrakcyjna (akt powszechnie obowiązujący), ale też jednostkowa i konkretna (akt stosowania prawa). Nie można źródła interesu prawnego naruszonego zaskarżonym planem, wyprowadzać z samej skarżonej uchwały o planie. Uchwała nie może bowiem zarówno tworzyć interesu prawnego, czyli zapewniać interesowi faktycznemu ochrony prawnej, jak i naruszać, podważać tenże interes.

Artykuł 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym powiązał legitymację skargową z interesem prawnym istniejącym w dniu wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Interes ten, co już wyżej zaznaczono, powinien być konkretny i realny. Stąd też wniesienia skargi na plan nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem. O naruszeniu interesu prawnego rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego (w szczególności patrz wyrok NSA z 19 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 790/12.

W niniejszej sprawie skarżący uprawnienie do wystąpienia ze skargą w trybie art. 101 ust. 1 cyt. ustawy łączą z naruszeniem ich prawa własności oraz praw rzeczowych ograniczonych, to jest z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 233, art. 144 i art. 251 ustawy Kodeks cywilny. Nie jest sporne, iż D.F. jest współużytkowniczką wieczystą działki o nr ewid. (...) przy ul. (...), natomiast (...) sp. z o.o. jest użytkowniczką wieczystą działki o nr ewid. (...) przy ul. (...). Działki te graniczą bezpośrednio z działkami o nr ewid. (...) i (...), które objęte są zmianą planu. Nieruchomości skarżących nie zostały natomiast objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, którego dotyczy skarga. Skarżący podnieśli, że korzystają ze swoich działek w celach prywatnych, zwłaszcza rekreacyjnych, jak też w celu prowadzenia działalności gospodarczej z zakresu hotelarstwa, prowadząc także centrum konferencyjno-szkoleniowe. Na działce nr (...) zlokalizowany jest staw i budynek rekreacji indywidualnej, z kolei na działce nr (...) prowadzona jest działalność turystyczna i zlokalizowany jest na niej parking samochodów ciężarowych, a przeznaczenie tej działki oznaczone jest jako produkcyjno-składowe. Zdaniem skarżących, w takich stanie zmiana przeznaczenia przedmiotowego terenu elementarnego UM.02 z funkcji usługowo-turystycznej na mieszkaniową spowoduje, że będą musieli znosić znacznie większe niż dotychczas immisje, które zakłócą zarówno wykorzystywanie ich nieruchomości w celach prywatnych, jak i w celu dalszego prowadzenia w tym miejscu działalności gospodarczej określonego typu. Oba cele wymagają bowiem przyjaznego, spokojnego sąsiedztwa, jakie zapewniało im dotychczasowe przeznaczenie działek nr (...) i (...).

Należy wskazać, iż w sytuacji gdy skarga dotyczy nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym ustaleniami zaskarżonego planu, a właściciel tej nieruchomości jest podmiotem wnoszącym skargę, o jakiej mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to obowiązkiem sądu administracyjnego będzie merytoryczna ocena skargi, bowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego kształtuje bezpośrednio zasady korzystania z nieruchomości znajdującej się na terenie nią objętym. Tym samym właściciele nieruchomości mają, co do zasady, interesprawny wynikający z art. 140 k.c. do wniesienia skargi na takie prawo miejscowe. W rozpoznawanej sprawie skarżący jedynie graniczą z terenem objętym przedmiotowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego pozostając poza zakresem jego regulacji.

Jak wykazuje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma podstaw, by uznać a priori, iż na gruncie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym sam fakt położenia nieruchomości poza obszarem objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wykluczał możliwość jego zaskarżenia przez właściciela tej nieruchomości. Interesprawny w zaskarżeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają nie tylko właściciele nieruchomości objętych tym planem, lecz również w pewnych określonych sytuacjach podmioty, których działki znajdują się w pobliżu obszaru objętego planem lub bezpośrednio z nim graniczą - patrz: wyrok NSA z dnia 17 września 2009 r. sygn. II OSK 985/09.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego interesprawny właściciela nieruchomości sąsiedniej do zaskarżenia uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wywodzony zazwyczaj z art. 144 k.c.- zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się oddziałań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Taki też przepis wskazali również skarżący podnosząc, iż przyjęte w odniesieniu do jednostki oznaczonej w planie symbolem UM.02 przeznaczenia - podstawowe "Tereny zabudowy usługowo - mieszkaniowej" - Zabudowa usług turystycznych (usługi nieuciążliwe) i mieszkaniowa realizowane łącznie", zmienia dotychczasową funkcję usługowo-turystyczną na mieszkaniową, a to spowoduje, że będą musieli znosić znacznie większe niż dotychczas immisje (hałas), które zakłócą zarówno wykorzystywanie ich nieruchomości w celach prywatnych, jak i w celu prowadzonej działalności gospodarczej. Wpłynie to na zmianę "stosunków miejscowych" w szczególności gdy wybuduje się dużą inwestycję mieszkaniową.

Przede wszystkim zaznaczyć należy, iż samo poczucie naruszenia subiektywnego interesu określonego podmiotu nie oznacza posiadania legitymacji skargowej do zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem składu Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tej sprawie uregulowania dla terenu elementarnego UM.02 przedmiotowego planu z (...) sierpnia 2017 r. z funkcji usługowo-turystycznej na funkcję usługowo-mieszkaniową, gdzie zabudowa usług turystycznych dotyczy wyłącznie usług nieuciążliwych, a ta funkcja turystyczna może być realizowana jedynie łącznie z funkcją mieszkaniową, nie uzasadnia, w kontekście podnoszonych przez skarżących zarzutów, przyznania tymże legitymacji skargowej do zaskarżenia przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który przecież nie odnosi się do ich nieruchomości. Przede wszystkim, w wynika tak uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie doszło do niekorzystnej zmiany sytuacji prawnej nieruchomości skarżących wpływających na sposób wykorzystania przez nich swoich praw. Ich subiektywne odmienne stanowisko w tym zakresie nie jest podzielane przez Naczelny Sąd Administracyjny. W żaden sposób wobec nieruchomości skarżących nie wprowadzono niekorzystnych zmian (odebrania prawa, ograniczenia jakiegoś prawa wynikającego z przepisów prawa materialnego, nałożenia nowego obowiązku, czy zmiany dotychczasowego obowiązku) w stosunku do prawa wcześniej istniejącego.

Nawet ewentualne wydanie decyzji administracyjnej zezwalającej na realizację na sąsiedniej działce obiektu usługowo-mieszkalnego łącznie (usługi nieuciążliwe) zgodnie z regulacjami kwestionowanego planu dla obszaru oznaczonego symbolem UM.02 nie utrudni skarżącym korzystania z działki nr (...), gdzie znajduje się staw i budynek rekreacji indywidualnej, jak i z działki nr (...), gdzie prowadzona jest działalność turystyczna i zlokalizowany jest na niej parking samochodów ciężarowych (przeznaczenie produkcyjno-składowe). Wskazywanie także, że w wypadku takiej zabudowy sąsiedniej działki zaistnieje negatywne oddziaływania na działki skarżących poprzez powstanie immisji hałasu, co utrudni korzystanie zwłaszcza z działki rekreacyjnej, w realiach tej sprawy, nie jest twierdzeniem uprawnionym. Tak wskazywany interesprawny, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest ogólny i potencjalny. Co do zasady należy bowiem wskazać, mając już wyżej zaprezentowane stanowisko, że art. 144 k.c. może być, w sprawie ze skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego, powoływany w celu uzasadnienia twierdzenia, że plan miejscowy narusza interesprawny właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości położonych poza obszarem objętym tym planem. Zgodnie z powołanym przepisem właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się oddziałań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Jeżeli właściciel nieruchomości (nieruchomości wyjściowej) przy wykonywaniu swego prawa podejmuje działania, które ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, zakłócają korzystanie z nieruchomości sąsiednich, właścicielowi nieruchomości sąsiedniej przysługuje roszczenie mające na celu ochronę jego prawa własności.

Przepis art. 144 k.c. dotyczy tzw. immisji, powszechnie określanych mianem pośrednich. Immisja, o której stanowi art. 144 k.c., polega na zachowaniu (działaniu, zaniechaniu) na nieruchomości wyjściowej, przy czym skutki tego zachowania rozpoczynają się już na nieruchomości wyjściowej i przechodzą na nieruchomości sąsiednie. Kryterium dla ustalenia zgodnego z prawem poziomu immisji jest ich przeciętna miara. Poziom przeciętnej miary ocenia się na podstawie przeznaczenia nieruchomości, w tym wypadku w zaskarżonym planie miejscowym. Raz jeszcze należy przypomnieć, iż teren elementarny oznaczony w § 8 dla przedmiotowego planu symbolem UM.02 przeznaczono dla zabudowy usługowo-mieszkaniowej, gdzie zabudowa usług turystycznych (nieuciążliwych) i mieszkaniowych realizowanych winna odbyć się łącznie. Zauważyć należy, iż rozstrzygnięciem nadzorczym nr (...) z dnia (...) października 2017 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski stwierdził nieważność § 8 planu w zakresie sformułowania "lub zamiennie" -dlatego zabudowa turystyczna i mieszkaniowa winna odbywać się wyłącznie łącznie. W uregulowaniach omawianego planu przewidziano przede wszystkim, że teren planu położony jest w granicach obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior Legińsko-Mrągowskich, w których obowiązują przepisy w sprawie ww. obszaru chronionego krajobrazu, w tym w szczególności zakazy i odstępstwa od zakazów (§ 7 ust. 2 pkt 1), funkcje usługowe na terenie zabudowy należy projektować jako usługi nieuciążliwe, których funkcjonowanie nie powoduje pogorszenia warunków zamieszkiwania i użytkowania sąsiednich budynków oraz lokali przeznaczonych na pobyt ludzi (§ 7 ust. 2 pkt 4), zabudowa z pomieszczeniami o funkcji mieszkalnej powinna być wznoszona poza zasięgiem uciążliwości (§ 7 ust. 2 pkt 5), na całym terenie obowiązuje zakaz lokalizacji przedsięwzięć zaliczanych do mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 7 ust. 2 pkt 2). Takie uregulowania miejscowego planu nie naruszają podstawowego prawa do spokojnego zamieszkiwania, przy czym tereny sąsiednie należące do skarżących, to wyłącznie tereny rekreacyjne oraz produkcyjno-składowe, gdzie znajduje się parking samochodów ciężarowych, co jest niesporne. Zatem nie został naruszony konkretny realny i aktualny interes D.S. w zakresie immisji hałasu, skoro na będącej w jej użytkowaniu działce nr (...) zlokalizowany jest staw i budynek rekreacji indywidualnej, a zatem budowle o identycznym poziomie hałasu, co te objęte jednostką planistyczną o symbolu UM.02. Nie ma także jakiegokolwiek zagrożenia immisji hałasu dla obszaru, gdzie jest parking samochodów ciężarowych na działce nr (...) będącej w użytkowaniu wieczystym Spółki, albowiem nie można przyjąć by nieuciążliwa działalność turystyczna czy mieszkaniowa generowała intensywniejszy hałas niż działalność produkcyjno-składowa.

Oznacza to, że zaskarżony plan miejscowy nie jest, w zakresie hałasu i innego oddziaływania akustycznego, źródłem określenia przeciętnej miary w rozumieniu art. 144 k.c. Ta przeciętna miara jest określana w przepisach odrębnych. Dlatego też, w okolicznościach tej sprawy, należy w sposób jednoznaczny przyjąć, że zaskarżony plan miejscowy nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżących.

W tych okolicznościach sprawy nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż interesprawny lub uprawnienie wnoszących skargę w tej sprawie a więc D.S. oraz skarżącej Spółki na uchwałę Rady Miejskiej w M. nr (...) z dnia (...) sierpnia 2017 r., nie został naruszony, stosownie do wymagań art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W tym stanie rzeczy należało zatem uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.

Zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. Na podstawie tego przepisu - wobec odrzucenia skargi - Sąd postanowił zwrócić skarżącym cały uiszczony wpis od skargi po 300 złotych dla każdego skarżącego, orzekając jak w pkt 2 sentencji postanowienia.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.