Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1145578

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 15 lutego 2012 r.
II OSK 2276/10

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.).

Sędziowie NSA: Wojciech Mazur, del. Zdzisław Kostka.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1018/10 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia O. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) marca 2010 r. nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki sieci wodociągowej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2010 r., sygn. akt II VII SA/Wa 1018/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia O. w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) marca 2010 r., nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki sieci wodociągowej.

Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia (...) października 2009 r. nr (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piasecznie na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 z 2006 r., Nr 1118 ze zm.) nakazał Stowarzyszeniu O. całkowitą rozbiórkę sieci wodociągowej zrealizowanej na terenie działek nr ew. (...) we wsi W.

Decyzja ta została wydana po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania dotyczącego zrealizowanej na ww. działkach sieci wodociągowej i po uchyleniu decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) marca 2009 r. poprzedniego rozstrzygnięcie organu z dnia (...) stycznia 2009 r. wraz z postanowieniem z dnia (...) października 2008 r., wydanym w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 z 2006 r., Nr 1118 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż podczas przeprowadzonej w dniu 30 września 2008 r. kontroli organ nadzoru budowlanego ustalił, iż bez decyzji o pozwoleniu na budowę i bez zatwierdzonej dokumentacji budowlanej wykonano na terenie ogrodu działkowego w W. sieć wodociągową zasilającą działki pracownicze z własnego ujęcia wody. Docelowa długość sieci ma wynosić 1000 - 1200 m, a obecnie ułożone jest około 700 m; w chwili obecnej sieć nie jest połączona ze studnią i jest nieczynna. Organ zaznaczył, iż stosując się do orzeczenia kasacyjnego z dnia (...) marca 2009 r., postanowieniem z (...) marca 2009 r. organ zobowiązał Stowarzyszenie O. do przedstawienia zaświadczenia Wójta Gminy P. o zgodności ww. obiektu z obowiązującymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź, w przypadku braku planu, decyzji o warunkach zabudowy, 4 egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dokumenty te zostały złożone przez Stowarzyszenie w zakreślonym terminie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zastosował nakaz rozbiórki sieci wodociągowej, gdyż Stowarzyszenie nie wykonało obowiązku przedstawienia dokumentów określonych w postanowieniu z dnia (...) marca 2009 r. Organ wyjaśnił, iż wprawdzie Stowarzyszenie złożyło oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i załączyło do niego zaświadczenie Wójta Gminy P. z dnia (...) czerwca 2009 r. (z którego wynika, iż Gmina, będąc właścicielem działki, na której znajdują się ogrody działkowe, wyraża zgodę na wykonanie rozprowadzenia instalacji wodociągowej), to jednak dokumentu tego nie można uznać za dokument dający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. Dlatego też należało orzec o rozbiórce samowolnie wykonanego obiektu budowlanego.

Stowarzyszenie O. nie zgodziło się z taką oceną sprawy i wniosło odwołanie od decyzji organu I instancji domagając się jej uchylenia.

Decyzją z dnia (...) marca 2010 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego sieci techniczne zaliczane są do budowli i w związku z tym wymagane jest na nie pozwolenie na budowę. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z projektem budowlanym budowa obejmuje realizację wodociągu z przyłączami, a zatem nie można zaliczyć przedmiotowej inwestycji do wykonania samych przyłączy. Zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę bądź po dokonaniu zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru budowy i przy braku sprzeciwu z jego strony. Inwestor nie uzyskał wymaganej prawem zgody właściwego organu i zrealizował budowę w postaci sieci wodociągowej w warunkach samowoli budowlanej, co wypełnia przesłanki stosowania art. 48 Prawa budowlanego. Organ II instancji zaznaczył, że przepis ten nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej, o ile nie jest możliwa jego legalizacja. Organ uznał za prawidłowe nałożenie na Stowarzyszenie obowiązku przedstawienia dokumentacji określonej w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Jednocześnie stwierdził, że organ I instancji nie miał kompetencji do merytorycznej weryfikacji oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem organu odwoławczego Stowarzyszenie złożyło wszystkie dokumenty przewidziane w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Stowarzyszenie O. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Strona zarzuciła naruszenie art. 3 pkt 1 lit. b, art. 3 pkt 3 i art. 3 pkt 9 oraz art. 3 pkt 6 i pkt 7a, art. 48, art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. W ocenie strony zaskarżona decyzja jest tylko pozornie korzystna dla Stowarzyszenia. Decyzja uchyla wprawdzie nakaz rozbiórki, ale nie poddaje ocenie wadliwej kwalifikacji prawnej wykonanych czynności. Nie wyjaśnia na jakiej podstawie przyjęto, że realizacja sieci wodociągowej winna być traktowana jako budowa obiektu budowlanego. Zdaniem strony nie można traktować sieci wodociągowej jako budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Aby dany obiekt uznać za obiekt budowlany, a konkretnie za budowlę, musi on stanowić całość techniczno - użytkową. Tego wymogu instalacja wykonana na terenie ogrodów działkowych nie spełnia. Sens istnienia instalacji ogranicza się bowiem tylko i wyłącznie do jej funkcjonalnego powiązania i obsługi ogrodów działkowych. Tym samym instalacja nabiera co najwyżej charakteru urządzenia budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Strona skarżąca zarzuciła, iż organy nadzoru budowlanego nie oceniły sprawy w ww. zakresie, naruszając art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Ma to istotne znaczenie dla wyniku sprawy, gdyż może okazać się, iż błędnym było zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę nie znajdując podstaw do uwzględnienia podniesionych zarzutów. Sąd podniósł, iż przedmiotem kontroli była decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., a więc ocenie Sądu podlegała w szczególności prawidłowość zastosowania tego przepisu. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zagadnienie dopuszczalności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej może być rozważane na płaszczyźnie postępowania wyjaśniającego (dowodowego), przeprowadzonego przez organ I instancji, co z kolei wymaga odniesienia się do wyznaczonego przepisami kodeksu zakresu postępowania dowodowego przed organem II instancji. Organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie naruszyła art. 138 § 2 k.p.a. i jest zasadna w okolicznościach sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przypomniał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piasecznie, prowadząc postępowanie w oparciu o przepisy art. 48 Prawa budowlanego, uznał, iż Stowarzyszenie nie przedstawiło wymaganego kompletu dokumentów, o których mowa w ust. 3 tego artykułu i o które to zwrócił się do inwestora w celu legalizacji wykonanej w warunkach samowoli budowlanej sieci wodociągowej. Z tego względu organ odstąpił od zbadania - w oparciu o art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego - złożonych do akt sprawy dokumentów i przyjął, że zachodzi podstawa z ust. 4 art. 48 do wydania orzeczenia o nakazie rozbiórki. Sąd stwierdził, iż Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uznał, że organ I instancji nie miał uprawnień do merytorycznej oceny oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i jego zakwestionowania, a w konsekwencji do przyjęcia, że inwestor nie wykonał nałożonego na niego - na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego - obowiązku. Sąd podkreślił, iż organ odwoławczy prawidłowo uznał, że organ I instancji wobec złożenia przez inwestora wszystkich wymaganych przepisami prawa dokumentów - tylko ww. oświadczenie zostało zakwestionowane - winien przeprowadzić postępowanie legalizacyjne mając na względzie art. 48 ust. 5 i art. 49 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy prawidłowo zatem uchylił decyzję organu I instancji wydaną w oparciu o art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego (orzekającą o nakazie rozbiórki przedmiotowej w sprawie sieci wodociągowej) i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Nie mógł prowadzić postępowania sam we wskazanym zakresie, albowiem prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Sąd zaznaczył, że zarzuty wadliwego zastosowania w sprawie trybu z art. 48 Prawa budowlanego zostały podniesione dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. W odwołaniu od decyzji wydanej w oparciu o art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego, Stowarzyszenie kwestionowało jedynie dokonaną przez organ ocenę oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i załączonego do niego zaświadczenia. Stowarzyszenie nie kwestionowało prowadzenia sprawy w ww. trybie i nie kwestionowało postanowienia, którym nałożono obowiązek przedstawienia dokumentów wymienionych w ust. 3 art. 48 ustawy celem zalegalizowania obiektu zrealizowanego bez pozwolenia na budowę. Tym samym organ odwoławczy w uzasadnieniu orzeczenia nie mógł odnieść się w sposób obszerny do tych zarzutów i trudno zarzucić organowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Sąd podkreślił, że w uzasadnieniu decyzji MWINB wskazał na art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego podnosząc, że sprawa dotyczy budowli, na którą wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę oraz że ze złożonego w sprawie projektu budowlanego wynika, iż budowa obejmuje realizację wodociągu z przyłączami.

W ocenie Sądu bezspornym jest, że Stowarzyszenie O. wykonało wodociąg z przyłączami. Wskazuje na to projekt budowlany złożony przez inwestora, sporządzony przez osobę z uprawnieniami w specjalności instalacyjno - inżynieryjnej w zakresie sieci i instalacji sanitarnych. Mowa w tym projekcie nie o instalacji wodociągowej wewnętrznej, ale o instalacji wodociągowej wykonanej zgodnie "z instrukcją wykonania i odbioru zewnętrznych instalacji wodociągowych wykonanych z rur PVC i PE". Zrealizowana instalacja wodociągowa z rur PVC ma długość 1250 mb oraz 680 mb - z rur PE. Zdaniem Sądu to, iż instalacja została wykonana na terenie ogródków działkowych nie oznacza, że jest z ogródkami działkowymi związana w sposób, o którym mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego i że winna być traktowana jako urządzenie budowlane. Sąd przytoczył definicję urządzenia budowlanego zawartą w art. 3 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym przez urządzenie budowlane należy rozumieć urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietnik. Zaznaczył, że z treści tego przepisu wynika, iż musi istnieć związek urządzenia z obiektem budowlanym (budynkiem, budowlą, obiektem małej architektury - art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego). Taki związek w okolicznościach sprawy nie występuje. Nie można bowiem stwierdzić, aby obiektem budowlanym, z którym miałaby być związana zrealizowana sieć wodociągowa był teren ogródków działkowych traktowany przez stronę skarżącą jako całość. Na terenie ogródkowych działkowych mogą być realizowane altany, obiekty gospodarcze, które przez Prawo budowlane traktowane są samodzielnie. W ocenie Sądu również instalacja wodociągowa, a właściwie wodociąg z przyłączami zrealizowany na terenie ogródków działkowych, stanowi całość techniczno - użytkową funkcjonującą niezależnie od tego, że został wykonany na ww. terenie. Przedmiotowy wodociąg należy uznać za budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, o czym stanowi również art. 3 pkt 3 tej ustawy, który do budowli zalicza sieci techniczne, a także sieci uzbrojenia terenu. Definicję sieci uzbrojenia terenu zawiera art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wedle tego przepisu przez sieci uzbrojenia terenu rozumie się wszelkiego rodzaju nadziemne, naziemne i podziemne przewody i urządzenia, w tym wodociągowe. Jednocześnie Sąd podkreślił, iż na tle przepisów Prawa budowlanego instalacja wodociągowa może być traktowana zarówno jako budowla jak i urządzenie budowlane. Ocena i kwalifikacja prawna takiego obiektu zależeć będzie od okoliczności faktycznych sprawy, w tym cech tego obiektu. W przypadku instalacji wodociągowej wewnętrznej związanej z budynkiem, instalacja taka będzie mieściła się w pojęciu urządzenia budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2000 r., sygn. akt IV SA 462/98, LEX nr 77636). Taka sytuacja jednak w sprawie nie występuje. Zrealizowany przez Stowarzyszenie obiekt stanowi budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, na której realizację konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Skoro inwestycja ta została zrealizowana bez ostatecznej decyzji w tym przedmiocie, to uzasadnione jest stwierdzenie, że sieć wodociągowa została wykonana na terenie ogródków działkowych w warunkach samowoli budowlanej. Skoro zaś inwestor złożył wszystkie wymagane w sprawie w oparciu o art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego dokumenty, to należało przeprowadzić postępowanie w celu legalizacji obiektu. Tego organ I instancji nie uczynił, co musiało skutkować zastosowaniem art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a., poprzez udział w sprawie M. Z. wskazał, iż postępowanie przed organami nadzoru budowlanego było prowadzone wprawdzie w związku z pismem M. Z., to zostało wszczęte z urzędu. Wynika to z zawiadomienia organu o wszczęciu postępowania z dnia (...) września 2008 r. M. Z., będąca w chwili wszczęcia postępowania członkiem Stowarzyszenia O., nie ma przymiotu strony w sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nieprawidłowe działanie organów w tym zakresie nie miały jednak żadnego wpływu na wynik postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenia O. z siedzibą w W., reprezentowane przez adwokata T. N.

Strona, zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:

1)

art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niedostateczne wyjaśnienie zasadności lub niezasadności zgłoszonych przez stronę zarzutów dotyczących w szczególności naruszenia przez organy administracji przepisów art. 7 i 77 k.p.a.;

2)

art. 133 § 1 i art. 134 p.p.s.a. przez nie podjęcie wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nie zebranie i nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności, że:

- teren ogrodu działkowego stanowi jedną nieruchomość obejmującą działki ew. nr (...) we wsi W., co wskazuje na wątpliwy charakter traktowania instalacji wodociągowej znajdującej się na terenie tej nieruchomości i zasilanej z własnego ujęcia wody (studni) jako sieci wodociągowej, to jest budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego;

- instalacja wykonana na terenie ogrodów działkowych nie spełnia wymogu stanowienia całości techniczno-użytkowej (art. 3 pkt 1 lit. b) Prawa budowlanego), gdyż sens jej istnienia ogranicza się jedynie do funkcjonalnego powiązania i obsługi poszczególnych ogródków działkowych;

- zaniechano w sprawie ustalenia prawnego charakteru wykonanej instalacji z uwzględnieniem kryteriów, czy do powstania obiektu zastosowano technikę, która mieści się w pojęciu robót budowlanych, czy obiekt ten został wykonany z materiałów, które można uznać za wyroby budowlane, jak również bez ustalenia, jaki był cel powstania obiektu - co pozwoliłoby na prawidłową klasyfikację charakteru obiektu;

- zgodnie z projektem budowlanym sporządzonym przez projektanta T. Z. - wbrew twierdzeniom Sądu - dotyczy on instalacji wodociągowej dla potrzeb ogródków działkowych zasilanej z wybudowanej studni głębinowej znajdującej się na terenie przedmiotowych działek. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Stowarzyszenia O. z siedzibą w W. wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz przyznanie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca podkreśliła, iż decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) marca 2010 r., nr (...), a także uchylona tą decyzją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piasecznie nr (...), a w konsekwencji wyrok Sądu w sposób rażący naruszają prawo. Strona zgodziła się z Sądem, iż organ odwoławczy w sposób prawidłowy zastosował normę proceduralną opisaną w art. 138 § 2 k.p.a., gdyż okoliczności sprawy wymagały uzupełnienia postępowania dowodowego w znacznej części. Jednak, zdaniem strony, organ II instancji przyjął jako podstawę swojej decyzji nieprawidłowe ustalenia faktyczne, dokonane przez organ I instancji, skutkiem czego wytyczne zawarte w decyzji Mazowieckiego Inspektora Nadzoru Budowlanego są niekompletne, a w kwestii konieczności przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego - naruszają prawo. W przedmiotowej sprawie organy, a w następstwie tego również Sąd zaniechał dokonania istotnych czynności w postępowaniu i nie podjął wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nie zebrał i w sposób wyczerpujący nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, który to obowiązek nakładał na niego art. 133 § 1 i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu sądami administracyjnymi (a na organy - art. 7 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego). Stowarzyszenie podkreśliło, iż organy obu instancji, nie podając żadnego uzasadnienia, uznały, że w sprawie mamy do czynienia z budową obiektu budowlanego - sieci wodociągowej. Nie można przyjąć za wyczerpujące wyjaśnienie okoliczności sprawy oparcie stanowiska organu, a w konsekwencji Sądu, wyłącznie na wybranych dokumentach, m.in. protokole oględzin obiektu budowlanego oraz niektórych fragmentach dokumentacji budowlanej, gdyż sformułowane w ten sposób tezy stoją w sprzeczności z pozostałą częścią zgromadzonych materiałów w sprawie. Taka forma oceny materiału dowodowego dokonana przez Sąd przybiera charakter dowolności, przez co naruszone zostają normy art. 133 § 1 i art. 134 p.p.s.a. Strona skarżąca zauważając, że pojęcie sieci (tak wodociągowej, jak i energetycznej, gazowej, kanalizacyjnej, cieplnej) nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa budowlanego, stwierdziła, iż legalne definicje tego pojęcia - zawarte w przepisach prawa energetycznego czy też ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę - wyraźnie wskazują, iż sieć ma znaczenie obiektu o skali większej od przyłączy czy też instalacji i służy dostawie mediów do więcej niż jednej nieruchomości, przy czym stanowi odpowiednio własność przedsiębiorstwa wodnokanalizacyjnego lub energetycznego. Połączeniem nieruchomości z siecią jest przyłącze (również zgodnie z powoływanymi przepisami wykonywane przez przedsiębiorstwo wodnokanalizacyjne lub energetyczne), natomiast w obrębie nieruchomości mamy do czynienia z instalacjami. Stowarzyszenie podniosło, że w niniejszej sprawie występuje jedna nieruchomość, obejmująca działki nr (...) we wsi W., tj. ogród działkowy (...) stanowiący własność Gminy, którą włada skarżące Stowarzyszenie. Strona podkreśliła, iż zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. b) Prawa budowlanego, aby dany obiekt uznać za obiekt budowlany, a konkretnie za budowlę, konieczne jest, by stanowiła całość techniczno - użytkową. Sens istnienia przedmiotowej instalacji ogranicza się tylko do jej funkcjonalnego powiązania i obsługi ogrodów działkowych.

Stowarzyszenie nie zgodziło się również ze stanowiskiem Sądu, iż w projekcie budowlanym złożonym przez inwestora jest mowa nie o instalacji wodociągowej wewnętrznej, ale o instalacji wodociągowej wykonanej zgodnie "z instrukcją wykonania i odbioru zewnętrznych instalacji wodociągowych wykonanych z rur PVC i PE." Interpretacja wyrwanego z kontekstu zdania w ocenie Sądu popiera tezę, że przedmiotowa instalacja nie jest wewnętrzną siecią wodociągową, w związku z czym na jej budowę Stowarzyszenie uzyskać powinno pozwolenie na budowę. Tymczasem z analizy całego projektu budowlanego oraz pozostałego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym m.in. protokołu oględzin sporządzonego przez organ I instancji, wynika, że instalacja wodociągowa wykonana na terenie ogródków działkowych zasilana będzie z własnego ujęcia wody - studni głębinowej. Nie będzie miała zatem żadnego połączenia z wiejską siecią wodociągową. Nadto, zgodnie z projektem budowlanym instalacja wodociągowa zlokalizowana na terenie ogródków działkowych pracować będzie tylko okresowo - od 1 maja do 30 października każdego roku. Wykonana instalacja w ocenie strony ma charakter co najwyżej urządzenia budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane. Skoro pod pojęciem urządzenia budowlanego należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, tak jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, to instalacja wodociągowa czy też wodna, dostarczająca wodę tak dla potrzeb bytowych, jak i ogrodniczych, niewątpliwie zapewnia możliwość użytkowania ogrodów działkowych zgodnie z ich przeznaczeniem. Organy nadzoru budowlanego z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. zaniechały ustalenia prawnego charakteru wykonanej instalacji, z góry przesądzając, iż jest siecią, a teza ta, z naruszeniem art. 133 § 1 i art. 134 p.p.s.a., została przyjęta przez Sąd.

Stowarzyszenie "(...) podniosło, iż art. 48 Prawa budowlanego ma zastosowanie tylko i wyłącznie do budowy (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego) i obiektów budowlanych (art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego). Nie ma natomiast zastosowania do robót budowlanych innych niż budowa, zwłaszcza do przebudowy (art. 3 pkt 7 i pkt 7a Prawa budowlanego) ani też do urządzeń budowlanych (art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego). Stowarzyszenie podkreśliło, iż zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 4) powoływanej ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga budowa altan i obiektów gospodarczych na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych o powierzchni zabudów do 25 m2 w miastach i do 35 m2 poza granicami miast oraz wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich. Z tego, zdaniem strony, wynika, iż nie wymaga również pozwolenia budowa instalacji i urządzeń technicznych altany. Za taką właśnie instalację uznać należy instalację wodną stanowiącą przedmiot niniejszej sprawy. Ujęcie wody zostało przez stronę wykonane w sposób zgodny z przepisami, a samo rozprowadzenie wody po nieruchomości nie może podlegać tak ścisłej reglamentacji, jakiej domaga się organ nadzoru budowlanego. Nie można bowiem wymagać uzyskania pozwolenia na budowę instalacji automatycznego podlewania trawników, gruntowych wymienników ciepła, instalacji rozprowadzającej wodę po nieruchomości za pomocą naziemnych węży ogrodowych, czy w końcu zagłębionych w ziemi rur. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 15 lutego 2012 r. uczestniczka postępowania M. Z. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Podniosła, iż według niej sporna sieć jest siecią wodociągową i ma połączenie z miejską siecią wodociągową, stosownie do treści pisma Wójta Gminy P.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej zwanej "p.p.s.a." - Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, a to z poniższych względów.

Na wstępie należy przypomnieć, iż stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 5 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawa nie stanowi inaczej. Sąd pierwszej instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd ten ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego. Do kompetencji Sądu administracyjnego nie należy rozstrzyganie sprawy administracyjnej co do jej meritum. Zadaniem Sądu administracyjnego jest m.in. ocena, czy organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Tylko bowiem właściwie ustalony stan faktyczny umożliwia prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego.

Zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez Sąd kontroli administracji publicznej. Uzasadnienie wyroku stanowi odzwierciedlenie przeprowadzenia przez Sąd administracyjny kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku winna zatem potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt I FSK 299/05, LEX, nr 187709).

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia tak art. 141 § 4 jak i art. 134 p.p.s.a., które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując jako podstawę prawną wyroku przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd wyjaśnił w dostateczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia w odniesieniu do zebranego materiału dowodowego sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - stosownie do wymogów tego przepisu - zwięźle przedstawił stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Zdaniem Stowarzyszenia O. z siedzibą w W. sama już okoliczność, że teren ogrodu działkowego (...) stanowi jedną nieruchomość, obejmującą działki ew. nr (...) podważa potraktowanie spornej instalacji przez Sąd - a wcześniej przez organy nadzoru budowlanego - jako sieci wodociągowej tj. budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego.

Z takim stanowiskiem Stowarzyszenia nie sposób się zgodzić, albowiem sama okoliczność, że teren Ogrodu (...) stanowi jedną nieruchomość, obejmującą działki ew. nr (...), nie może decydować o charakterze spornej inwestycji.

Sieci uzbrojenia terenu, o jakich mowa w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 z 2006 r., Nr 1118 ze zm.), mogą być realizowane na jednej bądź wielu nieruchomościach. Okoliczność, iż sieć uzbrojenia terenu realizowana jest na kilku działkach traktowanych jako jedna nieruchomość, nie pozbawia tej sieci charakteru budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. O przypisaniu danej inwestycji do budowli, o których mowa w art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane decyduje jej charakter, a nie miejsce inwestycji. Jak stanowi przepis art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane ilekroć w ustawie jest mowa o budowli należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: lotniska, drogi, linie kolejowe, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.

Zasadnie Sąd pierwszej instancji powołał się na przepis art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), zgodnie z którym przez sieci uzbrojenia terenu rozumie się wszelkiego rodzaju nadziemne, naziemne i podziemne przewody i urządzenia: wodociągowe, kanalizacyjne, gazowe, cieplne, telekomunikacyjne, elektroenergetyczne i inne, z wyłączeniem urządzeń melioracji szczegółowych, a także podziemne budowle, jak: tunele, przejścia, parkingi, zbiorniki itp.

Powyższa definicja normatywna pojęcia "sieci uzbrojenia terenu" nie uzależnia przypisania takiego charakteru określonej inwestycji w zależności od miejsca realizacji inwestycji, wielkości powierzchni przewidzianej do uzbrojenia jak i tego, czy teren stanowi jedną nieruchomość, czy też obejmuje więcej nieruchomości.

Sieci uzbrojenia terenu stanowią budowle. W konsekwencji, ich budowa wymaga pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.

Zasadnie też Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na projekt budowlany "Instalacji wodociągowej dla potrzeb ogródków działkowych na terenie (...) we wsi W. Projekt ten przewiduje, iż źródłem poboru wody jest wybudowana studnia głębinowa zlokalizowana na przedmiotowych działkach. Woda używana będzie do podlewania ogrodów działkowych w okresie letnim. Po sezonie woda z instalacji wodociągowej oraz hydroforu będzie spuszczana i będą przedmuchane sprężarką powietrzną. Uzbrojenie instalacji wodociągowej stanowią: zasuwy wodociągowe kryzysowe, opaski typu AKVA, zasuwa wodociągowa gwintowana typu AKVA, hydrant p/poż. naziemny, hydrofor o pojemności 1000 I. Hydrofor ma zadanie utrzymywać stałe ciśnienie w sieci rozdzielczej i przyłączach w czasie poboru wody. Trzpienie zasuw wyprowadzono z terenu drogi utwardzonej i zabezpieczono skrzynkami ulicznymi żeliwnymi. Połączenia śrubowe na armaturze sieci i przyłączy wykonano ze stali z atestem. Rurociągi wykonano z rur PVC o średnicy 110 mm i PE o średnicy 40 mm. Wodociąg zlokalizowany jest w pasie dróg dojazdowych wewnątrz ogrodu działkowego. Zestawy wodomierzowe z wodomierzami umieszczone są w skrzynkach stalowych, a jeden punkt obsługiwać będzie 8 odbiorców. Przed każdym wodomierzem zainstalowany jest zawór odcinający. Woda rurociągami doprowadzana jest do poszczególnych działek (tj. do poszczególnych użytkowników) i zakończona zaworem czerpalnym. W celu ułatwienia eksploatacji wszystkie urządzenia i uzbrojenia instalacji wodociągowej oznakowano według obowiązujących norm i wytycznych.

Z tych względów Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 p.p.s.a.

W tym miejscu należy też zwrócić posiłkowo uwagę na przepis art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.), w myśl którego określenie sieć oznacza przewody wodociągowe lub kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi dostarczana jest woda lub którymi odprowadzane są ścieki, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego. Przyłączem wodociągowym jest odcinek przewodu łączącego sieć wodociągową z wewnętrzną instalacją wodociągową w nieruchomości odbiorcy usług wraz z zaworem za wodomierzem głównym - art. 2 pkt 7 tejże ustawy.

W tych okolicznościach sprawy Sąd pierwszej instancji i organy nadzoru budowlanego trafnie zakwalifikowały przedmiotową inwestycję tj. sieć wodociągową zasilaną z własnego ujęcia wody w postaci studni głębinowej jako budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie uznał, iż sprawa dotyczy realizacji wodociągu wraz z przyłączami, który w myśl art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane jest budowlą, na której realizację wymagane jest uzyskanie pozwalnia na budowę.

Nadmienić należy, iż przepis art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane stanowiący, iż budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, zawiera jedynie przykładowe wyliczenie obiektów budowlanych stanowiących budowle. Niemniej jednak przepis ten jednoznacznie wymienia sieci uzbrojenia terenu i sieci techniczne.

Z przyczyn wyżej wskazanych przedmiotowej inwestycji nie można zaliczyć do urządzeń budowlanych, o jakich mowa w art. 3 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane, rozumianych jako urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Z tych też powodów strona nie może powoływać się na to, iż przepis art. 48 ustawy - Prawo budowlane nie ma zastosowania do urządzeń budowlanych. Na wynik sprawy nie może mieć również wpływu okoliczność, iż budowa altan i obiektów gospodarczych na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 25 m2 w miastach i do 35 m2 poza granicami miast oraz wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich nie wymaga pozwolenia - art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. Niniejsza sprawa nie dotyczy bowiem budowy altan, a z przepisu tego nie można skutecznie wywodzić, że skoro wskazane wyżej altany na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę to i z obowiązku tego są zwolnione sieci uzbrojenia terenu - sieci wodociągowe.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.