Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2702409

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 29 maja 2019 r.
II OSK 1793/17

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.).

Sędziowie: NSA Paweł Miładowski, del. WSA Tomasz Świstak.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej (...) sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 674/16 w sprawie ze skargi (...) sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) stycznia 2016 r. nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 674/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę (...) sp. z o.o. z siedzibą w (...) na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) stycznia 2016 r. nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją nr (...) z dnia (...) grudnia 2015 r., na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 4 oraz art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) i art. 104 k.p.a. (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) nakazał skarżącej spółce rozbiórkę rozbudowanej części budynku garażowo-biurowego wykonanej w warunkach samowoli budowlanej, zlokalizowanej na nieruchomości położonej w (...) przy ul. (...) i obejmującej działkę nr ewid. (...) obręb (...), stanowiącą współwłasność B.B. i Spółki oraz na nieruchomości obejmującej działkę nr ewid. (...) obręb (...) stanowiącą własność miasta (...).

W uzasadnieniu podkreślono, że postępowanie w przedmiocie legalności robót budowlanych wykonanych przez skarżącego na nieruchomości położonej w (...) przy ul. (...) toczy się od października 2012 r. Roboty te polegały na rozbudowie istniejącego budynku garażowo-biurowego poprzez wybudowanie nowych fundamentów betonowych, ścian z betonu komórkowego oraz stropów. Powstały w ten sposób budynek ma wymiary: długość 31,81 m i szerokość 7,24 m (elewacja południowa) oraz 7,02 m (elewacja północna). W rozbudowanej części znajdują się dwa pomieszczenia jedno bez stropu natomiast drugie od strony północnej ze stropem konstrukcji żelbetowej. Wysokość pomieszczenia ze stropem mierzona od istniejącego podkładu betonowego do przyklejonego od spodu styropianu wynosi 4,53 m, natomiast szerokość wewnętrzna pomieszczenia ze stropem wynosi 8,94 m.

Mając na uwadze ustalenia poczynione w sprawie oraz materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania organ pierwszej instancji stwierdził, że:

1) rozbudowa budynku garażowo-biurowego dokonana w czwartym kwartale 2012 r. w warunkach samowoli budowlanej, tj.: bez wymaganego przepisami prawa budowlanego pozwolenia na budowę na terenie działek nr ewid. (...) i (...) obręb (...);

2) rozbudowa prowadzona w warunkach samowoli budowlanej nie była połączona konstrukcyjnie z istniejącą częścią obiektu;

3) częściowa lokalizacja obiektu na działce o nr geod. (...) narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miasta (...) nr (...) z dnia (...) października 2012 r.;

4) rozbudowana część budynku na całej długości i jednocześnie o szerokości 1,02 m - 1,24 m znajduje się na działce o nr geod. (...), czym narusza prawo własności, bowiem działka ta jest własnością miasta (...);

Dalej organ wyjaśnił, że ponownie rozpoznając sprawę (na skutek uchylenia przez organ odwoławczy decyzją z dnia (...) maja 2013 r. uprzednio wydanej decyzji organu pierwszej instancji z dnia (...) lutego 2013 r.) wdrożył postępowanie legalizacyjne w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Postanowieniem nr (...) z dnia (...) lipca 2015 r. wstrzymał Spółce jako inwestorowi prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie istniejącego budynku i nałożył na niego obowiązek przedstawienia do dnia 30 listopada 2015 r. dokumentów niezbędnych do legalizacji samowoli budowlanej, a konkretnie wskazanych w jego treści. Konsekwencją nieprzedłożenia przez inwestora wymaganych dokumentów było wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji nakazującej rozbiórkę.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca Spółka, kwestionując zasadność podjętego rozstrzygnięcia.

Na skutek wniesionego tego odwołania decyzją z dnia (...) stycznia 2016 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji postanowieniem nr (...) nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia odpowiednich dokumentów celem legalizacji przedmiotowego obiektu. Do dnia wydania skarżonej decyzji zobowiązany nie przedłożył stosownych dokumentów. W związku z tym organ powiatowy zobligowany był do zastosowania trybu przewidzianego w art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Organ administracji nie może bowiem wyręczać inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej, z obowiązku przygotowania dokumentacji dla potrzeb postępowania legalizacyjnego. W opinii organu wojewódzkiego argumenty podnoszone w odwołaniu nie wnoszą nowych okoliczności, które mogłyby stanowić usprawiedliwienie dla niewykonania obowiązku nałożonego postanowieniem nr (...). Bezzasadne są również zarzuty naruszenia przez organ art. 7 i 77 k.p.a.

Skargę od powyższej decyzji organu odwoławczego wniosła Spółka, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: art. 6, art. 7 w zw. z art. 77 i nast., art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a.; art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a.; art. 138 § 2 k.p.a.; art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane oraz art. 49 ust. 1 i 3 w zw. z art. 48 ust. 2 tej ustawy; art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane;

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko zajęte w sprawie, wnosząc o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji uznał że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę jej oddalenia stanowił przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 1259)-zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że kluczową okolicznością było przeprowadzenie w drugiej połowie 2012 r. robót budowlanych i rozbudowa istniejących garaży bez zatwierdzenia projektu budowlanego i uzyskania pozwolenia na budowę. Okoliczność ta jest bezsporna. Nie może też jej podważać oświadczenie skarżącego złożone na rozprawie, że niezbędne dokumenty były "prawie gotowe". W ówczesnym stanie rzeczy nie było oczywiste, czy decyzja Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) maja 2008 r. o warunkach zabudowy jest ostateczna, czy nie. Zostało to potwierdzone dopiero w początku 2013 r. Równocześnie inwestor wiedział, bądź choćby powinien wiedzieć, że w dniu (...) października 2012 r., a więc gdy prace nad rozbudową były już podjęte, ale niezakończone, Rada Miasta (...) uchwałą nr (...) przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, z którego wynikało, że istnieje co najmniej wątpliwość odnosząca się do dopuszczalności prowadzenia prac budowlanych na terenie (choćby o szerokości 1 m) stanowiącym działkę nr ewid. (...) stanowiącą własność miasta (...) i przeznaczoną pod infrastrukturę komunalną, a nie pod zabudowę przemysłowo-usługową, np. garaże.

W tym okresie nie były też rozstrzygnięte dwie sprawy sądowe o zasiedzenie przez skarżącą (i inne osoby) nieruchomości pozostających w zarządzie komunalnym. Później okazało się, że w jednej z tych spraw sąd powszechny stwierdził zasiedzenie określonej nieruchomości będącej przedmiotem posiadania (współposiadania) przez skarżącego, ale w drugiej właściwy sąd wniosek oddalił.

Za bezzasadny Sąd pierwszej instancji uznał zarzut skarżącego, że decyzja została oparta na naruszeniu art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie w sprawie oraz art. 49 ust. 1 i 3 w zw. z art. 48 ust. 2 ww. ustawy poprzez jego niezastosowanie, gdyż organ pierwszej instancji nie miał podstaw, aby kierować się zarysem fundamentów wykonanych przed 1996 r., ale miał obowiązek wydać decyzję na podstawie przepisów obowiązujących w chwili rozstrzygania sprawy. Brak pozwolenia na budowę oraz niewykonanie przez skarżącego obowiązków nałożonych na niego w procesie legalizacji sprawiało, że organ nie miał podstaw do wydania decyzji innej treści. Analogicznie, w ocenie Sądu, skarżący nie wykazał, że doszło do naruszenia art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie polegające na dokonaniu przez organ oceny zgodności dokonanej rozbudowy z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (przyjętym uchwałą Rady Miasta (...) z dnia (...) października 2012 r.), a nie planem obowiązującym w momencie wykonywania robót budowlanych związanych z przedmiotową rozbudową. W orzecznictwie sądów administracyjnych bez zastrzeżeń przyjmowany jest pogląd, że art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nie dotyczy planu obowiązującego w dacie budowy, ale planu obowiązującego w dacie podejmowania decyzji legalizacyjnej bądź decyzji o rozbiórce.

Sąd nie podlił także stanowiska skarżącego, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na oznaczeniu w sentencji decyzji przedmiotu rozbiórki w sposób nieprecyzyjny, co czyni skarżoną decyzję praktycznie niewykonalną. Zarówno z językowego brzmienia sentencji decyzji, jak i wcześniejszego przebiegu postępowania, w tym niedokonania przez skarżącego częściowej rozbiórki, wynika jasno, że obowiązkiem skarżącego jest obecnie dokonanie rozbiórki całej rozbudowy zrealizowanej samowolnie na terenie działki ewid. (...), jak i na terenie działki nr ewid. (...), należącej do skarżącego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca Spółka, kwestionując go w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie przepisów:

* art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie oraz art. 49 ust. 1 i 3 w zw. z art. 48 ust. 2 tej ustawy (względnie odpowiednio stosowanych art. 50-51 ww. ustawy) poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i w konsekwencji oddalenie przez Sąd pierwszej Instancji skargi od decyzji orzekającej nakaz rozbiórki wykonanej rozbudowy w całości, w sytuacji gdy brak było podstaw do takiego rozstrzygnięcia,

* art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie polegające na zastosowaniu przez organy, a następnie sąd administracyjny tego przepisu w aktualnym brzmieniu w sytuacji, gdy część robót, które organ zakwalifikował jako samowolną rozbudowę (fundamenty) zostało wykonanych przed 1996 r., a więc do oceny skutków tej samowoli winny być zastosowane przepisy uprzednio obowiązujące,

* art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie i w konsekwencji oddalenie przez Sąd pierwszej Instancji skargi od decyzji orzekającej nakaz rozbiórki rozbudowy w sytuacji, gdy w sentencji decyzji przedmiot rozbiórki został określony w sposób bardzo ogólny i nieprecyzyjny, co czyni skarżoną decyzję praktycznie niewykonalną.

* art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie polegające na zaakceptowaniu przez Sąd dokonania przez organ oceny zgodności dokonanej rozbudowy z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (przyjętym uchwałą Rady Miasta (...) nr (...) z dnia (...) października 2012 r., która weszła w życie dopiero w miesiącu grudniu 2012 r.) w sytuacji, gdy ocena taka winna być dokonana w świetle zapisów planu obowiązującego w momencie wykonywania robót budowlanych związanych z przedmiotową rozbudową;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż zaskarżona decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) stycznia 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta (...) z dnia (...) grudnia 2015 r. nie naruszyła:

- art. 6, art. 7 w zw. z art. 77 i nast., art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. poprzez wydanie skarżonej decyzji z naruszeniem zasad obowiązujących w tym postępowaniu, w tym w szczególności zasady praworządności oraz bez rozpatrzenia w sposób należyty materiału dowodowego w sprawie, co doprowadziło do poczynienia przez organ szeregu ustaleń w sposób sprzeczny ze zgromadzonym materiałem dowodowym, a w konsekwencji do orzeczenia nakazu rozbiórki,

- art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak rozważenia przez organ drugiej instancji zarzutów podniesionych w odwołaniu i odniesienia się do nich w uzasadnieniu skarżonej decyzji;

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy nakaz rozbiórki w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji nie wykonał wskazań organu odwoławczego zawartych w uzasadnieniu poprzednio wydanej w sprawie decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) maja 2013 r.;

- art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie oraz art. 49 ust. 1 i 3 w zw. z art. 48 ust. 2 tej ustawy poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i w konsekwencji orzeczenie nakazu rozbiórki wykonanej rozbudowy w całości, w sytuacji gdy brak było podstaw do takiego rozstrzygnięcia,

- art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie polegające na zastosowaniu tego przepisu w aktualnym brzmieniu w sytuacji, gdy część robót, które organ zakwalifikował jako samowolną rozbudowę (fundamenty) zostało wykonanych przed 1996 r., a więc do oceny skutków tej samowoli winny być zastosowane przepisy uprzednio obowiązujące,

- art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie polegające na oznaczeniu w sentencji decyzji przedmiotu rozbiórki w sposób bardzo ogólny i nieprecyzyjny, co czyni skarżoną decyzję praktycznie niewykonalną;

- art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie polegające na dokonaniu przez organ oceny zgodności dokonanej rozbudowy z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (przyjętym uchwałą Rady Miasta (...) Nr (...) z dnia (...) października 2012 r., która weszła w życie dopiero w grudniu 2012 r.) w sytuacji, gdy ocena taka winna być dokonana w świetle zapisów planu obowiązującego w momencie wykonywania robót budowlanych związanych z przedmiotową rozbudową, i w konsekwencji nieuwzględnienie skargi pomimo, że zaskarżone indywidualne akty administracyjne naruszają ww. przepisy;

3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę do wszystkich zarzutów zawartych w skardze, co odniosło ten skutek, iż strona postępowania sądowo-administracyjnego pozbawiona została informacji o przesłankach rozstrzygnięcia oraz naruszone zostało przysługujące jej konstytucyjne prawo do sądu.

Niezależnie od powyższego Spółka podniosła, że skarżony wyrok został wydany w warunkach nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.).

Mając na uwadze powyższe skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi Spółki oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów z tytułu zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Jednocześnie Spółka wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia którejkolwiek z przesłanek nieważności wymienionych w § 2 tego przepisu. Natomiast skarga kasacyjna Spółki niezależnie od przedstawionych zarzutów podniosła również dodatkowo, iż zaskarżony wyrok został wydany w warunkach nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.), przy czym brak jest wymaganej argumentacji na jego poparcie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do przyjęcia nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Zaś pełnomocnik Spółki, podnosząc powyższy zarzut, nie przytoczył jakiejkolwiek argumentacji na jego poparcie. Niemniej jednak zauważyć należy, iż spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością co do zasady reprezentuje zarząd. Jest to organ realizujący zdolność do czynności prawnych spółki, a jego kompetencja to prowadzenie spraw i reprezentacja. Sfera reprezentacji obejmuje dokonywanie czynności w stosunkach zewnętrznych takie kategorie jak przedstawicielstwo, zastępstwo. Jednakże reprezentacja wiąże się nie tylko z działaniami organów, ale i przedstawicieli ustawowych oraz pełnomocników. Reprezentantami spółki mogą być zatem zarząd, prokurenci, pełnomocnicy, kuratorzy (por. postanowienie NSA z 17 maja 2016 r. II OZ 475/16). Zwrócić także należy uwagę na treść art. 28 § 1 p.p.s.a. z którego wynika, iż osoby prawne dokonują czynności w postępowaniu przez swoje organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. W niniejszej sprawie początkowo przed Sądem pierwszej instancji Spółka działała przez organ (zarząd jednoosobowy) uprawniony do reprezentacji. Natomiast w dalszej części postępowania działała przez pełnomocnika ustanowionego przez prokurenta samoistnego, umocowanego do działania w imieniu Spółki jednoosobowo, który brał udział w rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. Prokura, będąca szczególnym rodzajem pełnomocnictwa, obejmuje z mocy ustawy umocowanie do czynności sądowych i pozasądowych, jakie są związane z prowadzeniem przedsiębiorstwa (art. 1091 Kodeku cywilnego). I nie wygasa z chwilą utraty przez przedsiębiorcę zdolności do czynności prawnych (art. 1097 § 4 Kodeksu cywilnego). A zatem Spółka mogła działać przed sądem, gdyż miała osoby umocowane do działania w jej imieniu.

Zatem wobec braku zaistnienia przesłanek nieważności należało rozpoznać sprawę w granicach wywiedzionej skargi kasacyjnej. Jednakże rozpoznawany środek odwoławczy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zasługiwał na uwzględnienie.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności przypomnieć trzeba, że utrzymana przez organ odwoławczy decyzja z dnia (...) grudnia 2015 r. nakazująca Spółce rozbiórkę rozbudowanej części budynku została wydana na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Przyczyną orzeczenia nakazu rozbiórki był fakt niewywiązania się przez Spółkę z nałożonego przez organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia (...) lipca 2015 r. obowiązku przedłożenia dokumentów w postaci zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności rozbudowy obiektu garażowo-biurowego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu architektoniczno-budowlanego wraz z niezbędnymi uzgodnieniami, sporządzonego przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia oraz oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W sprawie nie jest sporne, że przedmiotowa rozbudowa została dokonana w warunkach samowoli budowlanej, gdyż inwestor nie legitymował się stosownym pozwoleniem na budowę. Okoliczności braku pozwolenia na wykonywanie robót budowanych skarżąca Spółka nie kwestionuje. Trafnie zatem, wobec stwierdzonej samowoli budowlanej, organ wszczął postępowanie legalizacyjne w oparciu o przepisy art. 48 ustawy Prawo budowlane. W ramach tego postępowania w stosunku do dokonanej rozbudowy, wydane zostało, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, postanowienie wstrzymujące samowolnie prowadzone roboty budowlane przy rozbudowie istniejącego budynku garażowo-biurowego na wskazanych działkach oraz nałożono obowiązek przedstawienia wymienionych w jego treści, a wskazanych wyżej, dokumentów, w terminie do dnia 30 listopada 2015 r. Poza sporem jest także, że Spółka nie przedłożyła żadnego z wymaganych dokumentów, w tej sytuacji organ nadzoru budowlanego był zobowiązany orzec w oparciu o przepis art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Z ust. 4 ww. przepisu wynika bowiem, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, a więc nieprzedłożenia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3, organ ma obowiązek zastosować ust. 1 art. 48 ustawy Prawo budowlane, a więc nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, powstałego bez pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie poza sporem jest, że skarżąca Spółka nie przedłożyła wymaganych dokumentów wskazanych w postanowieniu organu pierwszej instancji z dnia (...) lipca 2015 r., a zatem zasadnie wydano decyzję na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Zauważyć przy tym należy, że legalizacja samowolnie wykonanych robót jest uprawnieniem inwestora, a nie jego obowiązkiem, z którego inwestor działający w warunkach samowoli budowlanej może, ale nie musi skorzystać. Rezygnacja z legalizacji w ww. trybie oznacza jednak obligatoryjny nakaz rozbiórki. Organ musi wydać takie rozstrzygnięcie na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane i tak właśnie stało się w okolicznościach rozpoznawanej sprawy.

A zatem zarzut sformułowany w punkcie 1 tiret pierwsze petitum skargi tj. wadliwego zastosowania art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane nie mógł zostać uznany za usprawiedliwiony. W konsekwencji także i zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 138 § 2 k.p.a. w sposób opisany w pkt 2 tiret drugie petitum skargi kasacyjnie nie zasługiwał na uwzględnienie. Należy wyraźnie podkreślić, że ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji wdrożył wymagane prawem postępowanie legalizacyjne, zaś skorzystanie bądź też nieskorzystanie z tej możliwości (jak w sprawie niniejszej), jak już wyżej wskazywano zasadniczo zależy od inwestora. Legalizacja samowoli budowlanej prowadzona na podstawie m.in. art. 48 ustawy Prawo budowlane jest uprawnieniem inwestora, od którego w dużym stopniu zależy, czy w stosunku do obiektu budowlanego zostanie orzeczony nakaz rozbiórki, czy nie. Decyzja inwestora o legalizowaniu samowoli budowlanej implikuje obowiązek wykonania nakazanych czynności, których spełnienie - uzależnione w dużej mierze od inicjatywy i aktywności strony - skutkuje odstąpieniem od orzekania nakazu rozbiórki (zobacz: wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r. II OSK 367/16, LEX nr 2426948).

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie było podstaw do zastosowania w sprawie art. 49 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane, gdyż jest to dalszy etap postępowania legalizacyjnego, rozpoczętego na podstawie art. 48 ww. ustawy. Aby organ nadzoru budowlanego mógł do niego przystąpić konieczne jest uprzednie spełnienie przez stronę obowiązków nałożonych postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, tj. przedłożenie wymaganych dokumentów. A w niniejszej sprawie, jak już wyżej zaznaczono, Spółka nie przedłożyła wymaganych dokumentów. Natomiast przepisy art. 50-51 ustawy Prawo budowlane dotyczą innych, niż występujący w sprawie, stanów faktycznych.

W odniesieniu zaś do zarzutu naruszenia art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w sposób wskazany w pkt 1 tiret drugie petitum skargi kasacyjnej wyjaśnić trzeba, iż należy odróżnić samo zdarzenie jakim jest samowola budowlana od likwidacji jej skutków. Na gruncie ustawy Prawo budowlane z 1994 r. podstawową przesłanką legalizacji wykonanych robót budowlanych jest zgodność obiektu z przepisami obowiązującymi w dacie likwidacji samowoli budowlanej (porównaj: wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2019 r. II OSK 1046/18). Dlatego też do zalegalizowania spornej samowoli prawidłowo zobowiązano skarżącą Spółkę do przedstawienia zaświadczenia Prezydenta Miasta (...) o zgodności spornej rozbudowy z aktualnym planem zagospodarowania przestrzennego. Trafnie, wbrew stanowisku skarżącej Spółki, przyjęto, iż należy uwzględnić aktualnie obowiązujący plan miejscowy, bowiem wynika to z art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Brak tego zaświadczenia w sprawie świadczy o tym, że budowa jest sprzeczna z planem miejscowym - podobnie w wyroku NSA z dnia 29 grudnia 2016 r. II OSK 854/15. Tym samym także i zarzut naruszenia art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez zaakceptowanie przez Sąd oceny zgodności dokonanej rozbudowy z miejscowym planem uchwalonym uchwałą z dnia (...) października 2012 r., w sytuacji gdy ocena taka winna być dokonana w świetle zapisów planu obowiązującego w momencie wykonywania robót budowlanych, nie zasługiwał na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także stanowiska skarżącej Spółki, iż decyzja nakazująca rozbiórkę jest niewykonalna z uwagi na zbyt ogólne i nieprecyzyjnie określenie przedmiotu rozbiórki. Niewątpliwie rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji jest jednym z najistotniejszych elementów każdej decyzji administracyjnej. Musi więc ono być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę. Obowiązek ten powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Jest to niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji wykonaniu. Rozstrzygnięcie stanowi istotę decyzji (osnowę), w tym bowiem fragmencie przesądza się o udzielonym stronie uprawnieniu, względnie nałożeniu obowiązku, a wówczas treści rozstrzygnięcia organu nie można domniemywać. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje wyrażona wola organu administracyjnego załatwiająca sprawę w tej formie. Wydana w tej sprawie decyzja o nakazie rozbiórki w jej sentencji wskazuje wprost, iż rozbiórce podlega rozbudowana cześć budynku usytuowana na działkach nr (...) i (...), obręb (...). Zatem nie ma wątpliwości, iż przedmiotowa rozbudowa winna być rozebrana w całości. Zauważyć przy tym należy, że zarówno dokładne usytuowanie rozbudowanej części jak i jej wymiary zostały wskazane w uzasadnieniu decyzji. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji i jej uzasadnienie należy traktować jako jedną całość.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający przedmiotową skargę kasacyjną podziela więc stanowisko Sądu pierwszej instancji zawarte w jego motywach, że nie można uznać by w sentencji decyzji o nakazie rozbiórki rozstrzygnięto w sposób nieprecyzyjny i by skarżona decyzja praktycznie była niewykonalna. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że zarówno z językowego brzmienia sentencji decyzji, jak i wcześniejszego przebiegu postępowania, w tym niedokonania przez skarżącego częściowej rozbiórki, wynika jasno, że obowiązkiem skarżącego jest obecnie dokonanie rozbiórki całej rozbudowy zrealizowanej samowolnie na terenie działki ewid. (...), jak i na terenie działki nr ewid. (...), należącej do skarżącego, co już wyżej wskazano. A zatem również i zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w sposób sformułowany w pkt 1 tiret trzecie petitum skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Brak jest także podstaw by twierdzić, że niewykonalność decyzji nakazującej rozbiórkę wynika z przyczyn technicznych.

Wobec bezzasadności wskazanych wyżej zarzutów naruszenia prawa materialnego nie było podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, art. 48 ust. 1 i art. 48 ust. 2 i uchylenia zaskarżonej decyzji. W konsekwencji także i zarzuty naruszenia przepisów postępowania w powiązaniu z przepisami prawa materialnego (podniesione w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej) nie zasługiwały na uwzględnienie.

Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 6, art. 7 w zw. z art. 77 oraz art. 8, 9 i 10 k.p.a. w sposób sformułowany w pkt 2 tiret pierwsze petitum skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie podważyła bowiem stanu faktycznego ustalonego przez organy, a zaaprobowanego przez Sąd pierwszej instancji. Zarzut wskazuje bowiem w sposób ogólny na "szereg ustaleń" poczynionych w sposób sprzeczny ze zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Tymczasem dla skuteczności tak sformułowanego zarzutu konieczne jest wskazanie, które to konkretnie ustalenia faktyczne zostały przez organ wadliwe wyprowadzone ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przy czym uchybienie to musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wprawdzie autor skargi kasacyjnej nie przypisał konkretnej argumentacji zawartej w uzasadnieniu do konkretnych zarzutów, co niewątpliwie utrudnia rozpoznanie skargi kasacyjnej, powodując, że może ona zostać rozpoznana w ograniczonym zakresie. Niemniej jednak, mając na uwadze argumentację zawartą na str. 7 wniesionego środka odwoławczego podnieść należy, iż Spółka nie podważyła ustalenia co do tego, że przedmiotowa rozbudowa budynku została dokonana także i na działce nr (...), stanowiącej własność Miasta (...). Ogólnikowe wskazanie na szereg dokumentów mających potwierdzać słuszność stanowiska skarżącej Spółki nie jest w tym zakresie wystarczające. Skarga kasacyjna nie wskazuje bowiem które to konkretnie mapy, wyroki sądowe, decyzje administracyjne czy akty notarialne podważają ustalenia organów co do tego, że przy rozbudowie budynku doszło do przekroczenia granicy działki stanowiącej własność/współwłasność skarżącej Spółki.

W sprawie nie został także naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie wskazuje się, że ww. norma może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną zasadniczo w dwóch przypadkach, a mianowicie, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zobacz: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09) oraz, jeżeli uzasadnienie zaskarżonego wyroku sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyroki NSA z dnia: 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt II FSK 1071/16; 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1363/17; 20 grudnia 2017 r. sygn. akt II GSK 3998/17). W niniejszej sprawie żaden ze ww. przypadków nie miał miejsca. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala poznać motywy jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, a zaskarżone rozstrzygnięcie poddaje się kontroli instancyjnej. Została także wyjaśniona podstawa faktyczna i prawna podjętego rozstrzygnięcia. Skarżący zarzucił, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze, czym pozbawił stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia i naruszył jej prawo do sądu.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że o ile nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi stanowi uchybienie, o tyle nie zawsze uchybienie to będzie skutkowało wyeliminowaniem zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego. Konieczne jest bowiem wykazanie, że gdyby Sąd pierwszej instancji przeanalizował konkretne zarzuty, to mogłoby to mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie takiego potencjalnego wpływu na wynik sprawy nie wykazano. Powtórzyć należy raz jeszcze, że przyczyną wydania decyzji nakazującej rozbiórkę było nieprzedłożenie przez inwestora wymaganych dokumentów, w tym m.in. czterech egzemplarzy projektu budowlanego (obowiązek nałożony postanowieniem z dnia (...) lipca 2015 r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane). Okoliczność niewykonania nałożonych obowiązków nie jest sporna. W tej sytuacji organ był zobowiązany do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Natomiast to czy przedmiotowa rozbudowa mogła być zalegalizowana w całości czy w części na tym etapie nie ma decydującego znaczenia.

Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że żaden z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów nie mógł skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. W konsekwencji skarga kasacyjna jako nieusprawiedliwiona nie mogła zostać uwzględniona. Dlatego też, na podstawie art. 184 p.p.s.a., tak wniesioną skargę kasacyjną oddalono.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.