Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2777987

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 4 grudnia 2019 r.
II OSK 174/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz.

Sędziowie: NSA Grzegorz Czerwiński (spr.), del. WSA Bogusław Cieśla.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2225/16 w sprawie ze skargi T. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lipca 2016 r. znak (...) w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 14 września 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2225/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lipca 2016 r. znak (...) w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia (...) października 2015 r., uzupełnionym pismem z dnia (...) listopada 2015 r., T. G. wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) września 2015 r., znak: (...), utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia (...) lipca 2015 r., Nr (...), odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w T. z dnia (...) maja 1990 r., Nr (...), udzielającej S. i E. W. pozwolenia na dokończenie budowy budynku gospodarczego na działce nr (...) położonej w T. przy ulicy (...)(...).

Postanowieniem z dnia (...) marca 2016 r., znak: (...), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją GINB z dnia (...) września 2015 r.

Decyzją z dnia (...) maja 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) września 2015 r. podnosząc brak określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłanki stanowiącej podstawę wniosku o wznowienie.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją złożył T. G.

Decyzją z dnia (...) lipca 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia (...) maja 2016 r.

W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ wskazał, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W ocenie organu, akta sprawy potwierdzają, iż wnioskodawca brał udział zarówno w postępowaniu prowadzonym przed Wojewodą Łódzkim zakończonym decyzją z dnia (...) lipca 2015 r., jak również w postępowaniu przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego zakończonym decyzją z dnia (...) września 2015 r. Organ wskazał, iż wnioskodawcy była doręczana wszelka korespondencja prowadzona w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w T. z dnia (...) maja 1990 r. W szczególności doręczono wnioskodawcy zawiadomienie Wojewody Łódzkiego z dnia (...) lipca 2013 r. informujące o wszczęciu na wniosek T. G. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w T. z dnia (...) maja 1990 r., decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia (...) lipca 2015 r. oraz decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) września 2015 r.

Powołując się na powyższe organ uznał, iż w postępowaniu w sprawie zakończonej ostateczną decyzją GINB z dnia (...) września 2015 r. nie zaistniała przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z (...) lipca 2016 r. złożył T. G. wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił organom naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego i przepisów k.p.a. poprzez tolerowanie samowoli budowlanej w okolicznościach bezpośredniego zagrożenia życia ludzkiego pożarem oraz wniósł o przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 14 września 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2225/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 lipca 2016 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że kontrolowana przez Sąd decyzja wydana została w trybie wznowienia postępowania. Tryb ten stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie zwykłe, w którym zapadła ta decyzja dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną przewidzianą, między innymi w art. 145 § 1 k.p.a. Postępowanie wznowieniowe ma więc własną, odrębną podstawę prawną i polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej decyzją ostateczną w celu sprawdzenia, czy któraś z wad wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. nie wpłynęła na treść decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Istotne jest przy tym, że wznowienie postępowania jest nadzwyczajnym środkiem procesowym i stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznej. Z tej przyczyny tryb ten może być stosowany tylko w ściśle określonych w ustawie przypadkach i po spełnieniu koniecznych warunków.

W rozpoznawanej sprawie podstawę wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia (...) września 2015 r. stanowił art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Stosownie do powołanego przepisu, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, iż powyższy przepis stanowi gwarancję zawartej w art. 10 § 1 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Obliguje on organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów. Określona w powołanym przepisie przesłanka braku winy strony oznacza sytuację, gdy nie została ona zawiadomiona o wszczęciu postępowania lub nie została dopuszczona do udziału w istotnych czynnościach procesowych albo nie mogła w nich brać udziału z powodów przez nią niezawinionych.

Analiza akt sprawy, zdaniem Sądu, nie potwierdziła aby taka sytuacja miała miejsce w postępowaniu, którego wznowienia domagał się skarżący. Z akt tych wynika, iż skarżący był zawiadamiany o wszelkich czynnościach w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w T. z dnia (...) maja 1990 r. i wydawanych w tej sprawie decyzjach. Akta potwierdzają, iż skarżącemu doręczono zawiadomienie Wojewody Łódzkiego z dnia (...) lipca 2013 r., znak: (...), informujące o wszczęciu, na jego wniosek, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w T. z dnia (...) maja 1990 r., decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia (...) lipca 2015 r., Nr (...), oraz decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) września 2015 r., znak: (...).

W tej sytuacji, zdaniem Sądu, należało podzielić ocenę organu, iż w sprawie nie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a tym samym brak było podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej.

Na prawidłowość rozstrzygnięcia organu, zdaniem Sądu, nie mogły mieć wpływu zarzuty zawarte w skardze. Zarzuty te nie dotyczą bowiem zaskarżonej decyzji z (...) maja 2016 r., lecz odnoszą się do decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w T. z (...) maja 1990 r. o udzieleniu S. i E. W. pozwolenia na dokończenie budowy budynku gospodarczego, której to decyzji Sąd w niniejszym postępowaniu nie kontrolował. Podobnie nie mogą mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy dołączone do skargi dokumenty, gdyż dotyczą one nie zaskarżonej decyzji, lecz decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w T. z dnia (...) maja 1990 r. Z tego powodu Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z tych dokumentów.

Odnosząc się zaś do zawartych w skardze wniosków o pociągnięcie do odpowiedzialności organów nadzoru budowlanego: GINB, ŁWINB i PINB Sąd wyjaśnił, że roszczenia skarżącego dotyczące wyciagnięcia odpowiedzialności wobec tych organów pozostają poza zakresem kompetencji tutejszego Sądu.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł T. G. podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. poprzez nieuzasadnione uznanie, że organ prawidłowo odmówił uchylenia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) września 2015 r. znak (...) pomimo tego, że organ wobec wniosku skarżącego miał obowiązek dokonać analizy decyzji m.in. pod kątem art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. czego organ nie uczynił,

2) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez błędne i nieuzasadnione przyjęcie, że skarżący miał możliwość i był informowany o wszystkich czynnościach w sprawie, podczas gdy skarżący wykazuje, że faktycznie był pozbawiony możliwości prawidłowego działania w sprawie,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) września 2015 r. znak (...) w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 145 § 1 k.p.a., art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ uwzględnienie wskazanych błędów w decyzji organu skutkowałoby uwzględnieniem skargi.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji niezasadnie przyjął, że argumentacja i zarzuty przedstawione w skardze są niezasadne. Sąd oddalając skargę nie przeprowadził prawidłowej analizy materiału dowodowego w sprawie i oparł się na błędnych przesłankach i założeniach. Prawidłowa analiza całości akt, w tym w szczególności dokładna analiza opisu sprawy i zakresu skargi wskazuje, że skarga powinna być rozpoznana merytorycznie przez Sąd I instancji zgodnie ze stanowiskiem przedstawionym przez skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. albowiem działając na wniosek skarżącego miał obowiązek wnikliwie zbadać ewentualne uchybienia w treści decyzji, której prawidłowość kwestionował skarżący. Organ nie pochylił się m.in. nad kwestią rzeczywistej i realnej możliwości faktycznego uczestnictwa skarżącego w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Istotnym jest bowiem aby zapewnienie możliwości udziału w postępowaniu było realne a nie jedynie pozorne. Przez udział w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć udział stron w całym ciągu czynności przygotowawczych do tego postępowania. Absencja strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. obejmuje zarówno przypadki, gdy strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu jak i gdy nie brała udziału w istotnych czynnościach przygotowawczych organu. Przy czym to nie strona winna wykazać dostateczną aktywność, aby zapewnić sobie czynny udział w postępowaniu lecz stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. taki obowiązek spoczywa na organach administracji publicznej (Wyrok NSA z dnia 5 października 2001 r. I SA 2384/99).

Nadto Sąd zupełnie pominął kwestię pominięcia przez organ wystąpienia przesłanki wznowienia postępowania wymienionej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W tym zakresie uwidaczniają się istotne braki w zakresie podejmowanych przez organ działań, a co za tym idzie w zakresie wydanej decyzji zaakceptowanej przez Sąd I instancji.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Nadto stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 193 p.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez T. G. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadne uznać należy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. naruszeniem art. 145 § 1 k.p.a., art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Po pierwsze, stwierdzić należy, że postępowanie prowadzone przez organy administracji było postępowaniem nadzwyczajnym jakim jest postępowanie wznowieniowe. Po drugie, stwierdzić należy, że wniosek o wznowienie postępowania dotyczył decyzji wydanej również w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest postępowanie nieważnościowe. Zasadnie organy administracji oraz Sąd I instancji wskazały, że skarżący kasacyjnie nie został pozbawiony możliwości uczestnictwa w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Został powiadomiony o wszczęciu postępowania jak również decyzje wydane przez organ I i II instancji. Bezpodstawne jest twierdzenie, że skarżący kasacyjnie pozbawiony został realnej możliwości uczestnictwa w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. W postępowaniu nieważnościowym prowadzący je organ administracji dokonuje oceny zgodności z prawem decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym opierając się na dowodach zgromadzonych w postępowaniu zwykłym. Bezpodstawne jest w tej sytuacji twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że został on pozbawiony udziału w "czynnościach przygotowawczych" organu mających poprzedzać wydanie decyzji w postępowaniu nieważnościowym. Organ prowadzący postępowanie nieważnościowe nie dokonywał własnych czynności dowodowych, tylko opierał się na dowodach zgromadzonych w postępowaniu zwykłym.

Organy administracji zasadnie stwierdziły, że skarżący kasacyjnie brał udział w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji zasadnie stwierdziły też, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania wznowieniowego i badania prawidłowości rozstrzygnięć organów administracji wydanych w postępowaniu nieważnościowym. Bezpodstawny tym samym jest zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż zarzut naruszenia tych przepisów związany jest z merytoryczną oceną decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) września 2015 r. Jak to zostało już wcześniej wskazane w sytuacji, gdy organ administracji stwierdził brak podstaw do wznowienia postępowania nie miał podstaw do oceny ww. decyzji.

Odnośnie do zarzutu pominięcia przez organy administracji oraz Sąd I instancji kwestii wystąpienia przesłanki wznowienia postępowania wymienionej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. stwierdzić należy, że wniosek o wznowienie postępowania z powodu tej przesłanki został rozstrzygnięty przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w odrębnym postępowaniu. W aktach sprawy znajduje się postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) sierpnia 2016 r. nr (...) o odmowie wznowienia postępowania, z którego wynika, że organ ten uznał brak podstaw do przyjęcia, że zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania wymienione w art. 145 § 1 pkt 1, 2, 3 i 5 k.p.a. Postanowieniem z dnia (...) listopada 2016 r. nr (...) Główny Inspektor Nadzoru utrzymał w mocy ww. własne postanowienie z dnia (...) sierpnia 2016 r. Rozstrzygnięcie to podlega odrębnemu zaskarżeniu i jego zgodność z prawem nie mogła być oceniana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszym postępowaniu.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.