Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2722267

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 26 czerwca 2019 r.
II OSK 1651/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny.

Sędziowie: NSA Zofia Flasińska (spr.), del. WSA Mirosław Gdesz.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 812/17 w sprawie ze skargi M. D. na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia (...) października 2017 r., nr (...) w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 812/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę M. D. na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia (...) października 2017 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Postanowieniem z dnia (...) lipca 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta L. nałożył na M. D. grzywnę w kwocie 11369, 22 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki budynku gospodarczego określonego w tytule wykonawczym z dnia (...) lipca 2017 r.

Powyższe postanowienie zaskarżyła od organu wyższego stopnia M. D. Postanowieniem z dnia (...) października 2017 r. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej także jako (...) WINB) stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, organ wskazał, że postanowienie organu pierwszej instancji skierowane do M. D. nie zostało przez nią odebrane w miejscu zamieszkania, w związku z czym dnia 13 lipca 2017 r. zostało złożone w placówce pocztowej na okres 14 dni. Adresat nie odebrał przesyłki, zatem dnia 28 lipca 2017 r. została ona zwrócona do organu nadzoru budowlanego pierwszego stopnia. (...) WINB stwierdził, że - zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. - w niniejszej sprawie zaistniała fikcja prawna doręczenia z dniem 27 lipca 2017 r. Postanowienie było zaadresowane na właściwy adres strony, a następnie podlegało dwukrotnemu awizowaniu: w dniu 13 lipca 2017 r. oraz w dniu 21 lipca 2017 r. Zatem spełnione zostały przesłanki art. 44 § 1-3 k.p.a. Organ ustalił, że ustawowy siedmiodniowy termin do wniesienia zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji upłynął w dniu 3 sierpnia 2017 r., natomiast pismo, w którym M. D. zawarła zażalenie, datowane jest na dzień 18 września 2017 r. i wpłynęło PINB w dniu 19 września 2017 r.

M. D. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na to postanowienie zarzuciła organowi: 1/ brak ustalenia konkretnego urzędu pocztowego oddawczego, którym w rzeczywistości nie był UP L. 1, ale UP L. 2 i brak awizacji przesyłki w tym urzędzie oddawczym (vide: pismo Naczelnika Urzędu Pocztowego L. 1 z dnia 26 października 2017 r.), w tym brak wiarygodnego ustalenia daty nadania listu poleconego o nr (...) i niemożliwości awizacji w dniu 13 lipca 2017 r.; 2/ błędy w doręczeniu - nie leżące po stronie skarżącej - skutkujące jego nieskutecznością i błędnym przyjęciem uchybienia terminu do wniesienia środka odwoławczego.

W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła, że kwestionowane postanowienie wydane zostało jedynie w oparciu o ocenę koperty nadania listu poleconego o przywołanym wyżej numerze, stwarzającą pozory prawidłowości tej czynności materialno-technicznej. Zdaniem skarżącej, wiarygodność widniejącego na kopercie datownika "12072017 L.1" podważa fakt, że w systemie elektronicznym ww. przesyłka została zarejestrowana z datą nadania "2017-07-13". Nie jest w rzeczywistości możliwa sytuacja, aby próba doręczenia (i pierwsza awizacja) zbiegły się z datą nadania. Jak wyjaśnił to Naczelnik Urzędu Pocztowego L. 1 " z reguły termin doręczenia odbywa się w następnych dniach, licząc od dnia następnego po dniu nadania". Wyjaśnił on także, że "Urząd Pocztowy nr 1 nie jest urzędem oddawczym - nie obsługuje pod kątem doręczenia ul. (...)". Urzędem pocztowym oddawczym jest "L. 2" i na kopercie listu poleconego o nr (...) ewidentnie brak jest jakichkolwiek desygnatów urzędowych procesu doręczania przez tę wyłącznie właściwą placówkę. W ocenie skarżącej, oznacza to stan nieprawidłowości w doręczeniu i niemożność przyjęcia procedury doręczenia przedsięwziętej przez organ w lipcu 2017 r. za skuteczną. Ustalenie tych kwestii wymagało także pogłębionego wyjaśnienia stanu rzeczy. Strona zauważyła, że także organ pierwszej instancji nabrał przekonania o nieskuteczności doręczenia, skoro we wrześniu 2017 r. uruchomił procedurę ponownego doręczenia.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 122 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 - dalej u.p.e.a.) zobowiązanemu przysługuje prawo zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Przepis art. 18 przywołanej ustawy stanowi zaś o odpowiednim stosowaniu w postępowaniu egzekucyjnym przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (o ile przepisy u.p.e.a. nie stanowią inaczej). Z racji powyższego odesłania odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym znajdują zatem przepisy k.p.a. dotyczące, między innymi, zażaleń i doręczeń. Według art. 141 § 2 k.p.a. zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Warunkiem skutecznego wniesienia zażalenia jest zatem zachowanie ustawowego terminu do jego wniesienia.

W niniejszej sprawie organ II instancji stwierdził, że zażalenie na postanowienie nakładające grzywnę w celu przymuszenia wniesione zostało z uchybieniem ustawowego terminu, w konsekwencji czego stwierdził uchybienie terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia. W tym miejscu zauważyć należy, że zapis rozstrzygnięcia postanowienia (..]WINB o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania a nie zażalenia, należy traktować jako oczywistą omyłkę, pozostającą bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Z treści uzasadnienia i przyjętych przez organ przy orzekaniu przepisów, jednoznacznie bowiem wynika, że przedmiotem formalnej kontroli organu było zażalenie, a nie odwołanie.

Sąd wskazał, że kwestionowane zażaleniem postanowienie PINB z dnia (...) lipca 2017 r. zostało doręczone skarżącej w trybie art. 44 k.p.a., czyli tzw. doręczenia zastępczego, na jej adres znajdujący się w aktach sprawy. Zgodnie z art. 44 k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 k.p.a. (doręczenie do rąk adresata) i 43 k.p.a. (doręczenie zastępcze) pismo przechowuje się na poczcie lub składa się na okres 14 dni w urzędzie właściwej gminy (§ 1), a zawiadomienie o tym wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). Konieczne jest także - w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie 7 dni o którym mowa wyżej - pozostawienie powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4). Omawiane uregulowanie pozwala więc na przyjęcie fikcji prawnej doręczenia pisma stronie, mimo że faktycznie pismo do adresata nie dotarło.

Z akt administracyjnych wynika, że przesyłka zawierająca zaskarżone postanowienie została skierowana na prawidłowy adres skarżącej i była dwukrotnie awizowana: w dniu 13 lipca 2017 r. i w dniu 21 lipca 2017 r., a następnie - jako niepodjęta w terminie - została zwrócona do PINB w dniu 28 lipca 2017 r. Powyższe wynika z adnotacji poczynionych na tzw. dowodach doręczenia (i na kopercie) zwróconych przez operatora do PINB. W dokumentach tych zaświadczone zostały istotne okoliczności, że doręczyciel - wobec niemożliwości doręczenia pisma adresatowi i braku osoby, która podjęłaby się je oddać adresatowi - złożył pismo w dniu 13 lipca 2017 r. w UP L. 13. Wszystkie te informacje pochodzące od urzędu pocztowego zawarte zostały na dokumentach skierowanych do PINB jako do nadawcy przesyłki. Należy zatem przyjąć, że informując PINB o awizowaniu przesyłki, urząd pocztowy zaświadczył, że zostało dokonane zawiadomienie zgodnie z art. 44 k.p.a. (por. NSA w wyroku z dnia 16 listopada 2010 r. II OSK 1754/09 CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarżąca, kwestionując skuteczność doręczenia, podważa w istocie datę 13 lipca 2017 r. jako datę pierwszego awiza (która została podana nie tylko na kopercie, ale także na dowodzie doręczenia). Zdaniem skarżącej, za niewiarygodną należy bowiem uznać datę nadania przesyłki widniejącą na stemplu pocztowym (tj. 12 lipca 2017 r.), skoro w rejestrze elektronicznym umieszczonym na stronie internetowej Poczty Polskiej (śledzenie przesyłek - Tracking/emonitoring poczta-polska.pl) widnieje inna data tj. 13 lipca 2017 r. W rzeczywistości nie jest możliwa zaś sytuacja, aby próba doręczenia (pierwsza awizacja) zbiegały się z datą nadania przesyłki (co potwierdzać ma także załączone do skargi pismo Naczelnika UP 1). W ocenie Sądu, nie jest jednak uzasadnione podważanie wynikającej ze stempla pocztowego daty nadania przesyłki (12 lipca 2017 r.) tylko w oparciu o zapis w podanym wyżej rejestrze elektronicznym, skoro Poczta Polska zastrzega jednocześnie, że umieszczone w tym rejestrze informacje mają tylko charakter poglądowy. Tymczasem, jak wcześniej zauważono, informacje zawarte na kopercie i dowodzie doręczenia, przekazane przez operatora dla nadawcy, poświadczają okoliczności związane z nadaniem i doręczeniem przesyłki rejestrowanej. Dla oceny skutku doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. istotne znaczenie ma jednak nie tyle data nadania, co data pierwszego awiza. Tymczasem ta, potwierdzona jest na dowodzie doręczenia - który nosi cechy dokumentu urzędowego - a dodatkowo należy zwrócić uwagę, że jest także zgodna z datą podaną w rejestrze śledzenia przesyłek pocztowych, na który powołuje się skarżąca. W takiej sytuacji, Sąd nie znalazł podstaw do podważania wiarygodności daty nadania przesyłki i daty pierwszego awiza, tylko na podstawie informacji widniejącej na wskazanej wyżej stronie internetowej Poczty Polskiej.

Zdaniem Sądu, bez wpływu na skuteczność doręczenia pozostaje także argumentacja wskazująca na obieg przesyłek pomiędzy Urzędem Pocztowym L. 1 a L. 2. Organ nie jest zobowiązany do badania obiegu przesyłek pomiędzy urzędami pocztowymi. Nie ulega wątpliwości, że przesyłka nadana została w UP L. 1, z którą PINB ma zwartą umowę - co wynika z adnotacji na kopercie. Nie jest rolą organu badanie, która z placówek pocztowych dokonała doręczania - istotne jest potwierdzenie, że sposób doręczenia wypełniał wymogi ustawowe, a tych przez zarzuty dotyczące obiegu przesyłki pomiędzy placówkami poczty skarżąca nie poważyła. Ubocznie Sąd zauważył, że z przywołanego przez nią rejestru wynika, że w procedurze doręczenia uczestniczył nie tylko UP L. 1, ale także UP L. 2, który w dniu 13 lipca 2017 r. przygotował przesyłkę do doręczenia (godz.08.45) i przekazał do doręczenia (godz.11.49).

Nie mógł wreszcie przynieść skutku argument wskazujący na ponowne doręczenie przesyłki przez PINB. Jeżeli bowiem doszło do niewadliwego doręczenia na podstawie art. 44 k.p.a., to ponowne doręczenie pisma przez organ pierwszej instancji należy uznać za nieuzasadnione. W przypadku skutecznego doręczenia zastępczego, nie ma potrzeby ponawiania prób doręczenia decyzji stronie, a ewentualne kolejne doręczenia należy uznać za pozostające bez wpływu na skuteczność doręczenia zastępczego. Późniejszy wtórny odbiór decyzji przez stronę nie powoduje nowego otwarcia terminu do wniesienia odwołania.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła M. D., podnosząc zarzuty:

1. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 44 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a., a to: niedokładne ustalenie i niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego przez organ co do daty rejestracji (daty nadania) przesyłki listowej poleconej nr (...),

- art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. przez przekroczenie granic kontroli i wejście w zastrzeżone dla organu administracji publicznej kompetencje określone w art. 107 § 3 k.p.a. co do wskazania powodów odmowy wiarygodności i mocy dowodowej internetowego raportu Poczty Polskiej przesyłek dot. danych przesyłki listowej poleconej zarejestrowanej pod num (...),

- art. 44 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla oceny skutku doręczenia w trybie tego przepisu istotne znaczenie ma nie tyle data nadania, co data pierwszego awiza, rozrywając związek przyczynowo-skutkowy między tymi zdarzeniami i lekceważąc odstęp czasowy (co najmniej 1 dzień) jaki zawsze rozdziela te czynność;

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 k.p.a. przez rozstrzyganie istniejących wątpliwości co do daty rejestracji przesyłki poleconej (i jej pierwszej awizacji) na niekorzyść obywatela, co narusza konstytucyjną zasadę pewności prawa i rozstrzygania wątpliwości na korzyść obywatela i w kierunku ochrony konstytucyjnego prawa strony do odwołania (zażalenia) (art. 78 Konstytucji).

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z logistyki pocztowej wynika, że pierwsza awizacja nie następuje nigdy wcześniej niż w dniu następnym po dniu nadania (rejestracji) przesyłki. Skarżąca wykazała obiektywnym raportem elektronicznym (nieodpłatna usługa operatora publicznego - Poczty Polskiej "śledzenie przesyłek"), że datą nadania przesyłki rejestrowanej był 13 lipca 2017 r., co wykluczało awizację w tej samej dacie i powinno wieść do ustalenia nieprawidłowości (bezskuteczności) doręczenia. W proces stawiania stempla pocztowego przez pracownika poczty wpisany może być czynnik błędu ludzkiego, czego we wpisie elektronicznym brak. Pomiędzy datą nadania (rejestracji) a datą (próby) doręczenia istnieje elementarny związek funkcyjny - doręczenie odbywa się w następnych dniach po dniu nadania. Sąd nie miał kompetencji do podważania wiarygodności zapisów w rejestrze elektronicznym dotyczących przesyłki rejestrowanej.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwonych podstaw.

Nieuzasadniony jest zarzut dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 44 k.p.a. Sposób doręczania pism w postępowaniu administracyjnym został ściśle uregulowany w przepisach rozdziału 8 k.p.a. Czynność materialno-techniczna doręczenia wywiera skutek prawny tylko w przypadku zachowania procedury doręczenia określonej w tych przepisach. Przepis art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, że w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a. operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego. Zgodnie z art. 44 § 2 k.p.a. zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4). Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że dla zaistnienia skutku prawnego doręczenia pisma istotne znaczenie ma termin pozostawienia przez pracownika operatora pocztowego pierwszego zawiadomienia o pozostawieniu pisma w placówce pocztowej (tzw. pierwszego awiza). Termin nadania przesyłki w placówce pocztowej nie ma istotnego znaczenia z punktu widzenia regulacji art. 44 k.p.a. W tej sprawie wszystkie czynności wymagane przez art. 44 k.p.a. dla zaistnienia fikcji prawnej doręczenia przesyłki zostały zachowane. Przesyłka zawierająca zaskarżone postanowienie została skierowana na prawidłowy adres skarżącej, była dwukrotnie awizowana: w dniu 13 lipca 2017 r. i 21 lipca 2017 r. W związku z tym, że nie została podjęta w terminie, została zwrócona do organu w dniu 28 lipca 2017 r. Okoliczności te nie są przez stronę skarżącą kwestionowane.

Strona skarżąca kwestionuje datę rejestracji przesyłki u operatora pocztowego (datę nadania), gdyż w internetowym serwisie Poczty Polskiej "Śledzenie przesyłek" widnieje data 13 lipca 2017 r., która jest zbieżna z datą pierwszego zawiadomienia (awiza). Jak już wskazano powyżej, okoliczność ta nie ma znaczenia dla stwierdzenia skutku doręczenia w świetle art. 44 k.p.a. Ze znajdującej się w aktach sprawy koperty wynika, że przesyłka została nadana 12 lipca 2017 r. w UP L. 1, a następnego dnia 13 lipca 2017 r. została po raz pierwszy awizowana. To, że w systemie informatycznym operatora pocztowego widnieje inna data nadania przesyłki - 13 lipca 2017 r. nie wyklucza awizacji tej przesyłki w tym samym dniu. Potwierdzają to zapisy o przygotowaniu przesyłki do doręczenia 13 lipca 2017 r. o godzinie 8.54, przekazaniu do doręczenia o godzinie 11.49 i pozostawieniu awizo o 19.43 (wydruk z internetowego serwisu Poczty Polskiej "Śledzenie przesyłek" z dnia 3 listopada 2017 r. znajdujący się w aktach administracyjnych (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr (...)). Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika zatem bezspornie, że przesłanki zaistnienia fikcji doręczenia wynikające z art. 44 k.p.a. zostały spełnione. W związku z powyższym, niezasadne są zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 44 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a.

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 k.p.a. przez rozstrzyganie istniejących wątpliwości co do daty rejestracji przesyłki poleconej (i jej pierwszej awizacji) na niekorzyść obywatela. Dokumenty znajdujące się w aktach sprawy nie nasuwają wątpliwości co do prawidłowości doręczenia skarżącej przesyłki zawierającej postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta L. z dnia (...) lipca 2017 r. nakładające grzywnę w celu przymuszenia.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał w wyznaczonym terminie przeprowadzenia rozprawy.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.