Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2506851

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 31 stycznia 2018 r.
II OSK 1609/17
Rozbiórka obiektu budowlanego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński.

Sędziowie: NSA Zdzisław Kostka, del. WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 19/17 w sprawie ze skargi H.K. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia (...)2016 r. nr (...) w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 19/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie ze skargi H.K. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia (...) 2016 r. nr (...) w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) z dnia (...) 2016 r., nr (...).

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 19 listopada 2012 r. H.K. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. o sprawdzenie legalności metalowego garażu zlokalizowanego na terenie działki nr (...) przy ul. (...) w S. będącej jego współwłasnością.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., w dniu 18 grudnia 2012 r., przeprowadził kontrolę, podczas której ustalił, że na terenie działki nr (...) znajduje się garaż o konstrukcji metalowej i wymiarach 2,85 m x 5 m. Garaż ten usytuowany jest pomiędzy budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym a garażem murowanym. Odległość garażu od budynku mieszkalnego wielorodzinnego wynosi 80 cm. Ściany garażu są konstrukcji stalowej (profile stalowe - kątowniki), na kątownikach oparta jest drewniana konstrukcja dachu dwuspadowego, krytego blachą. Posadzkę garażu stanowią płyty betonowe. Wysokość garażu wynosi w najwyższym punkcie 2,20 m. Przedmiotowy garaż został wybudowany w 1967 r. przez ówczesnego właściciela nieruchomości tj. Spółdzielnię (...). W 1980 r. U. i P. K. wykupili część nieruchomości przy ul. (...) w S. i zostali użytkownikami przedmiotowego garażu. Obecnie, współwłaścicielkami tej części nieruchomości i użytkownikami garażu są U.K. i D.M. (córka U. i P. K.). Na podstawie informacji uzyskanych z Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta S. organ ustalił ponadto, że przedmiotowy garaż został wybudowany bez pozwolenia na budowę, wymaganego zgodnie z treścią art. 36 ustawy Prawo budowlane z dnia 31 stycznia 1961 r., która to ustawa ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Pismem z dnia 28 stycznia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie budowy garażu na terenie działki nr (...) przy ul. (...) w S. (usytuowanego pomiędzy wielorodzinnym budynkiem mieszkalnym a istniejącym na tej działce garażem bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W toku postępowania, pismem z dnia 8 lutego 2013 r., organ wezwał U.K. i D.M. do przedłożenia oceny technicznej przedmiotowego garażu zawierającej inwentaryzację wykonanych robót budowlanych oraz ocenę zgodności tych robót z obowiązującymi przepisami warunków technicznych, w szczególności w zakresie zapewnienia przez obiekt spełnienia wymagań podstawowych dotyczących bezpieczeństwa pożarowego i zasad sztuki budowlanej, a także zawierającej ewentualne zalecenia określające zakres robót budowlanych niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia wykonanej samowolnie budowy do stanu zgodnego z prawem.

Wezwane w dniu 25 lutego 2013 r., przedłożyły do akt "Ocenę stanu technicznego istniejącego garażu", w której wskazano, że: "w obiekcie należy zamontować dwie kratki wentylacyjne 14/14 umieszczone po przekątnej, na przeciw siebie, jedną na górze, drugą na dole ścian oraz w celu poprawy estetyki należy pomalować ścianę szczytową od strony ogrodu". Stwierdzono także, że: "istniejący obiekt jest w dobrym stanie technicznym. Elementy konstrukcyjne nie uległy uszkodzeniom, odkształceniom oraz nie są skorodowane. Obiekt nie stwarza zagrożeń, spełnia podstawowe warunki techniczne w tym podstawowe wymagania bezpieczeństwa przeciwpożarowego".

Organ ustalił również, że w 1967 r., dla terenu przedmiotowej działki obowiązywał Ogólny plan zagospodarowania przestrzennego Zespołu Portowo - Miejskiego "GD" (uchwała Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku nr 290/XXXII/62 z dnia 20 sierpnia 1962 r.) zmieniony uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia 13 czerwca 1966 r. w sprawie zatwierdzenia zmian niektórych fragmentów ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Zespołu Portowo - Miejskiego Gdańsk - Gdynia. W piśmie z dnia 9 kwietnia 2013 r. Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta S. wskazał, że zapisy obu uchwał są na tyle ogólne, że nie odnoszą się do lokalizacji garaży. Z kolei, w piśmie z dnia 23 września 2014 r. Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta S. wskazał, że według otrzymanego z Archiwum Państwowego skanu planszy operacyjnej 1961/65, będącej częścią planu ogólnego GD, nieruchomość przy ul. (...) położona była na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (istniejącą), ale ze względu na bardzo szeroki zakres opracowania brak jest szczegółowych ustaleń dotyczących np. możliwości lokalizacji garaży. Zgodnie zaś z obecnie obowiązującym na tym terenie Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu w ulicach (...) w mieście S. Plan nr M-3/01, uchwalonego uchwałą Rady Miasta S. nr XXXI/499/2002 z dnia 26 kwietnia 2002 r. działka przy ul. (...) w S. znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową.

W efekcie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (...) decyzją z dnia (...) 2014 r., nr (...), nakazał U.K. i D.M. wykonać, w terminie do dnia 31 grudnia 2014 r., w celu doprowadzenia przedmiotowego garażu do stanu zgodnego z przepisami, roboty budowlane polegające na: wykonaniu (zamontowaniu) dwóch kratek wentylacyjnych o wymiarach 14 cm x 14 cm usytuowanych na przeciwległych ścianach garażu, po przekątnej (jedną na górze a drugą na dole ściany) zgodnie z dokumentacją techniczną "Ocena stanu technicznego istniejącego garażu" sporządzoną przez inż. P.L.

Decyzja ta została jednakże uchylona przez Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia (...)2015 r., nr (...), a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem, że nałożenie obowiązku wynikającego z art. 40 ustawy Prawo budowlane na użytkowników garażu było nieprawidłowe, a organ I instancji nie przeanalizował wszystkich przesłanek z art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (...), decyzją z dnia (...)2015 r. nr (...), wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. (...) w S. rozbiórkę garażu konstrukcji metalowej o wymiarach 2,85 m x 5 m, zlokalizowanego na terenie działki (...) przy ul. 23 (...) w S. Jak bowiem wyjaśnił, rozbiórka ta spowoduje zgodność zabudowy na działce nr (...) z ustaleniami miejscowego planu obowiązującego w dacie wydawania decyzji dotyczącej tej samowoli, gdyż zgodnie z obecnie obowiązującym na terenie przedmiotowej działki Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu w ulicach (...) w mieście S. Plan nr M-3/01 uchwalonego uchwałą Rady Miasta S. nr XXXI/499/2002 z dnia 26 kwietnia 2002 r., działka przy ul. (...) w S. znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową, przy czym plan ten określa dopuszczalny procent terenu przeznaczony pod zabudowę w wysokości 20% działki. Z ustaleń organu wynikało zaś, że powierzchnia działki wynosi 584 m2, powierzchnia zabudowy budynku mieszkalnego wynosi 94 m2, powierzchnia zabudowy istniejącego (legalnego) garażu wynosi 21,125 m2 a powierzchnia zabudowy garażu objętego niniejszym postępowaniem wynosi 14,31 m2. Uwzględniając powyższe powierzchnia zabudowy na działce przy ul. (...) w S. wynosi 129,435 m. Zatem aktualny procent zabudowy tej działki wynosi 22,16%, co w ocenie organu, stanowiło naruszenie warunków ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, organ ocenił, że wybudowany garaż usytuowany jest z przekroczeniem wyznaczonych na rysunku planu nieprzekraczalnych linii zabudowy.

Decyzja ta została również uchylona przez Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia (...)2016 r., nr (...), a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem, że w uchwale z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13, Naczelny Sąd Administracyjny ustalił, iż przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz, 229 z późn. zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Na tym tle organ odwoławczy wskazał, że na omawianej nieruchomości garaż murowany został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr (...) z dnia (...) maja 1964 r., która została wydana min. ze względu na zgodność budowy z miejscowym planem zagospodarowania terenu. W związku z tym uznać należy, w ocenie organu odwoławczego, że omawiany garaż również został wybudowany na terenie przeznaczonym pod tego rodzaju zabudowę, a zatem jego budowa była zgodna z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie jego budowy tj. w 1967 r., przy czym Istniejący garaż narusza szczegółowe zapisy obecnie obowiązującego planu. Jednakże, jak wskazał organ odwoławczy, zgodnie z przywołaną uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedmiotowej sprawie należy brać pod uwagę korzystniejszy plan, a tym samym przyjąć należy, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki i okoliczności zawarte w przepisach art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.

W toku ponownego postępowania, w dniu 31 marca 2016 r., organ I instancji przeprowadził wizję lokalną na terenie posesji przy ul. (...) w S., podczas której ustalił, że w garażu, usytuowanym pomiędzy wielorodzinnym budynkiem mieszkalnym a garażem murowanym, na działce nr (...) zamontowane zostały dwie kratki wentylacyjne: jedna w części górnej ściany tylnej garażu od strony budynku mieszkalnego, druga kratka w części dolnej bramy wjazdowej od strony garażu murowanego. Z pisma H.K. z dnia 21 marca 2016 r. wynika, że kratki wentylacyjne zostały zamontowane przez U.K. i D.M.

Następnie, decyzją z dnia (...) 2016 r., nr (...), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (...) stwierdził brak podstaw do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 37 lub art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo Budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) tj. decyzji nakazującej rozbiórkę garażu na terenie działki nr (...) przy ul. (...) w S. (usytuowanego pomiędzy wielorodzinnym budynkiem mieszkalnym, a istniejącym na tej działce garażem) lub decyzji nakazującej wykonanie zmian lub przeróbek w celu doprowadzenia przedmiotowego garażu do stanu zgodnego z przepisami.

Uzasadniając organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki zawarte w art. 37 ust. 1 pkt 1a także w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Wybudowany obiekt nie powoduje bowiem niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia oraz nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (co potwierdza złożona ekspertyza techniczna). Obiekt wykonany jest w całości w konstrukcji stalowej i nie stanowi zagrożenia pożarowego. Organ uznał także, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Jak wskazał, obszar, na którym znajduje się omawiany garaż, zgodnie z pkt 7.1 i pkt 7.2 karty terenu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr M-3/01 - nr terenu 03, jest położony w zasięgu zespołu urbanistyczno-krajobrazowego S. wpisanego w rejestr zabytków województwa, gdzie przedmiot ochrony stanowi skala i charakter zabudowy jednorodzinnej. Zabudowa na działce przy ul. (...) w S. stanowi zaś zabudowę wielorodzinną, zatem wybudowany garaż nie narusza wyżej przytoczonych przepisów.

Organ stwierdził także, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi konieczność wykonania określonych zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami, o których mowa w art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Niewątpliwie, z przedłożonego orzeczenia technicznego wynikała konieczność wykonania wentylacji garażu - dwóch kratek wentylacyjnych, ale przeprowadzona w dniu 31 marca 2016 r. wizja lokalna potwierdziła ich wykonanie. Uzasadniając decyzję organ I instancji odniósł się ponadto do pisma H.K. z dnia 1 kwietnia 2016 r., w którym wniósł on o wyjaśnienie i sprawdzenie czy dla garażu został wykonany projekt instalacji elektrycznej (w tym przyłączy) i czy nastąpił jej odbiór przez osobę uprawnioną do tego typu prac oraz, czy realizowane były sukcesywnie (wymagane prawem budowlanym) okresowe przeglądy tej instalacji, które warunkują bezpieczne użytkowanie garażu i budynku, z którego prąd do garażu jest doprowadzony. Organ wyjaśnił, że nie posiada projektu wykonanej instalacji elektrycznej garażu, która istnieje około 50 lat ale w dokumentacji technicznej z dnia 22 lutego 2013 r. oceniono, że obiekt nie stwarza zagrożeń, spełnia podstawowe warunki techniczne w tym podstawowe wymagania bezpieczeństwa przeciwpożarowego.

Od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru (...) z dnia (...) 2016 r. odwołania wnieśli: H.K., U.K. i D.M.

Odwołujący się H.K. wniósł o zmianę lub uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) ze względu na sprzeczności występujące w uzasadnieniu oraz niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, co miało wpływ na wynik sprawy.

Odwołujące się U.K. i D.M. domagały się z kolei precyzyjnego określenia dowodów na podstawie, których stwierdzono datę wybudowania przedmiotowego garażu, określenia jako jedynych właścicieli garażu U.K. i D.M. oraz usunięcia z decyzji informacji o rzekomo zamontowanej w garażu instalacji elektrycznej.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia (...) 2016 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) z dnia (...) 2016 r. Organ odwoławczy uznał bowiem, że w stosunku do przedmiotowego garażu nie zachodzi przesłanka określona w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Uzasadniając zajęte stanowisko organ wskazał, że teren, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość objęty jest Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oznaczony symbolem M-3/01, uchwalonym uchwałą Rady Miasta S. nr XXXI/499/2002 z dnia 26 kwietnia 2002 r., zgodnie z którym działka przy ul. (...) w S. znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową. Przedmiotowy garaż, jako związany z zabudową mieszkaniową nie może być uznany za obiekt, którego realizacja na tym terenie jest sprzeczna z przepisami zagospodarowania przestrzennego. Przy czym, obowiązujący plan określa dopuszczalny procent terenu przeznaczony pod zabudowę w wysokości 20% działki. Powierzchnia przedmiotowej działki wynosi zaś 584 m2, powierzchnia zabudowy istniejącego na niej budynku mieszkalnego wynosi 94 m2 a legalnie wybudowanego garażu wynosi 21,125 m2, natomiast powierzchnia omawianego samowolnie wybudowanego garażu wynosi 14,31 m2, co daje powierzchnię zabudowy omawianej działki wynoszącą 129,435 m2 i stanowi 22,16% terenu przeznaczonego pod zabudowę (bez przedmiotowego garażu procent zabudowy wynosi 19,71% powierzchni działki). W tym stanie rzeczy przedmiotowy garaż narusza zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dopuszczalnego procentu przeznaczonego pod zabudowę dla omawianej działki. Ponadto przedmiotowy garaż narusza zapis tego planu w zakresie linii zabudowy, gdyż nieprzekraczalna linia zabudowy dla terenu omawianej działki przechodzi wzdłuż ul. (...) a następnie skręca prostopadle w kierunku południowym i biegnie wzdłuż wschodniej ściany istniejącego budynku mieszkalnego. Przedmiotowy garaż znajduje się zaś poza tak określoną linią Jednocześnie, powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13, organ odwoławczy wskazał, że przeanalizował także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy i stwierdził, że przedmiotowy garaż został wybudowany na terenie przeznaczonym pod tego rodzaju zabudowę zgodnie z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie jego budowy tj. w 1967 r. Jak wskazał, w 1967 r. (w dacie budowy przedmiotowego garażu), obowiązującym planem był Ogólny plan zagospodarowania przestrzennego Zespołu Portowo-Miejskiego "GD" (uchwała Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku nr 290/XXXII/62 z dnia 20 sierpnia 1962 r. zmieniona uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku nr 24/162/66 z dnia 13 czerwca 1966 r). Według skanu planszy operacyjnej 1961/65, będącej częścią planu ogólnego GD nieruchomość przy ul. (...) w S. położona była na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (istniejącą). Organ zauważył ponadto, że istniejący na omawianej nieruchomości garaż murowany został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr (...) z dnia (...) maja 1964 r., która została wydana m.in. ze względu na zgodność budowy z miejscowym planem zagospodarowania terenu.

Organ odwoławczy stwierdził również, że przedmiotowy garaż nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia oraz nie pogarsza warunków zdrowotnych i użytkowych i spełnia wymogi bezpieczeństwa przeciwpożarowego, a tym samym nie spełnia przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Jak bowiem wskazał, ściany garażu wykonane są z blachy opartej na konstrukcji stalowej, a dach garażu wykonany jest z blachy opartej na konstrukcji drewnianej. Ponadto stan instalacji elektrycznej przedmiotowego garażu, został oceniony pozytywnie. Powyższe ustalił, jak zaznaczył, po dokonaniu analizy przedłożonej przez U.K. i D.M. oceny technicznej przedmiotowego garażu oraz mając na uwadze, że w okresie ponad 47 lat od momentu budowy garażu właściciele posesji przy ul. (...) w S. nie wnosili sprzeciwu wobec jego istnienia. Z kolei, jak podkreślił, w stosunku do obiektów wybudowanych pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie ma podstaw do stosowania przepisów rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że w niniejszej sprawie nie zachodzą inne ważne przyczyny w rozumieniu art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. a przedmiotowy garaż nie narusza wytycznych konserwatorskich dla obiektów usytuowanych na omawianym terenie, w którym znajduje się działka nr (...) w S.

Organ odwoławczy ocenił także, że przedmiotowy garaż nie wymaga doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami, gdyż podczas przeprowadzonej w dniu 31 marca 2016 r. wizji lokalnej, potwierdzone zostało zamontowanie dwóch kratek wentylacyjnych zgodnie z zaleceniem zawartym w przedłożonej do akt sprawy ocenie technicznej.

We wniesionej do Sądu skardze skarżący H.K. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku podnosząc, że wydana została ona z naruszeniem przepisów prawa, w tym przede wszystkim poprzez nie wzięcie pod uwagę przy wydawaniu decyzji wszystkich okoliczności określonych w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. tzn.: ochrony prawa własności i stanu instalacji elektrycznej w kontekście oceny bezpieczeństwa przeciwpożarowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący podkreślił, że organy nadzoru budowlanego dokonały wadliwej wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., albowiem nie przyjęty, że inne ważne przyczyny, uzasadniające wydanie decyzji o przymusowej rozbiórce, o jakich mowa w tym przepisie, stanowiące skutki samowoli budowlanej, które godziłyby w interesy społeczne inne aniżeli wymienione w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., to nie tylko naruszenie wartości chronionych prawem, takich jak elementy przyrodnicze środowiska i zabytki, czy też normy obowiązujące w budownictwie, lecz również naruszenie przedmiotową budową jednego z podstawowych praw objętych ochroną prawną tj. prawa własności. Ponadto, w ocenie skarżącego, przedmiotowy garaż nie mógł zostać wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę ani w 1967 r. ani w 2010 r. ze względu na jego usytuowanie, gdyż ściana tego garażu (oddalona o 80 cm od równoległej ściany budynku) zasłaniała w całości okno mieszkania, którego w 2010 r. skarżący został współwłaścicielem. Skarżący jest ponadto zdania, że orzekające w sprawie organy dokonały oceny instalacji elektrycznej warunkującej bezpieczeństwo przeciwpożarowe na podstawie opinii osoby nieuprawnionej do takiej oceny.

W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu wydanej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 7 lutego 2017 r. U.K. wyjaśniła, że przedmiotowy garaż został wybudowany w 1967 r. przez Spółdzielnię (...) na terenie należącym do Skarbu Państwa, który przekazał teren, na którym wybudowano garaż, Spółdzielni na cele budownictwa mieszkaniowego. Po wybudowaniu garaż został przekazany U. i P. K. na wyłączne użytkowanie, a grunt, na którym wybudowano garaż został przekazany organom gminy miasta S. w administrowanie. Władze Gminy S. w dalszej kolejności przekazały na mocy zawartych umów z lokatorami grunt w wieczyste użytkowanie, a lokalne mieszkalne zostały przekazane członkom Spółdzielni w użytkowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu wyroku wskazał, że decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowił przepis art. 37 ust. 1 i 2 i art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.). Niesporne w sprawie jest, że garaż, którego niniejsze postępowanie dotyczy, postawiony został na terenie działki nr (...) przy ul. (...) w S. w 1967 r. a więc jeszcze za czasów obowiązywania ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 z późn. zm.). Jednakże, w dniu 1 marca 1975 r., weszła w życie ustawa Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz, 229 z późn. zm.), która nie zawierała przepisów przejściowych, z których wynikałoby, że do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed wejściem jej w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe. Z kolei, zgodnie z art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290), do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 (ust. 1). Przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe (ust. 2). Dlatego też, jak ustalono w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, do obiektów, które zostały pobudowane przed dniem 1 marca 1975 r. stosuje się Prawo budowlane z 1974 r. a nie Prawo budowlane z 1961 r. (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 496/15).Organy nie wykazały jednakże prawidłowych podstaw do uznania, że w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki określone w art. 37 ust. 1 i 2 i w art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Art. 37 ust. 1 stanowi, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Art. 37 ust. 2 wskazuje z kolei, że terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1.

Art. 40 stanowi zaś, że w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.

Dokonując negatywnej oceny przesłanki określonej w art. 37 ust. 1 pkt 1 orzekające organy uwzględniły przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które obowiązywały w dacie wydawania decyzji, ale ostatecznie zgodność z nimi ustaliły na podstawie przeznaczenia terenu, na którym powstał obiekt budowlany w momencie daty jego powstania, wskazując na jego korzystniejsze uwarunkowania. Przyjęcie takie nie zasługuje na akceptacje w świetle zgromadzonego materiału sprawy.

Niewątpliwe, w uchwale z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. II OPS 2/13, Naczelny Sąd Administracyjny ustalił, że wprawdzie przy stosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. podstawą orzekania powinny być przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dniu orzekania przez organ administracji, lecz nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi - zwłaszcza z zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) - byłoby orzeczenie nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w czasie orzekania przez organy z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym. O ile samo zjawisko samowoli budowlanej należy uznać za wysoce naganne, o tyle jednak w razie bierności organów administracji, które nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji tej samowoli, podczas gdy stan prawny w zakresie przepisów o planowaniu przestrzennym był przez lata korzystniejszy dla inwestora, interes prawny takiego inwestora zasługuje na konstytucyjną ochronę. Podkreślić przy tym należy, że legalizacja skutków samowoli budowlanej ma przede wszystkim na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie tej legalizacji, a nie w dacie realizacji obiektu budowlanego. Nie sposób przyjąć, że nielegalnie wybudowany obiekt budowlany ma być doprowadzony do stanu zgodnego z prawem, które już nie obowiązuje.

Garaż będący przedmiotem niniejszego postępowania niewątpliwie jest niezgodny z obowiązującą, w dniu orzekania przez organy, na terenie działki nr (...) przy ul. (...) w S., uchwałą Rady Miasta S. z dnia 26 kwietnia 2002 r. nr XXXI/499/2002 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w ulicach (...) w mieście S. - zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S. Zgodnie bowiem z tym planem działka przy ul. (...) w S. znajduje się na terenie oznaczonym numerem 03, dla którego ustalono: przeznaczenie - teren zabudowy mieszkaniowej z dopuszczeniem usług uciążliwych; dopuszczalny procent terenu przeznaczonego pod zabudowę - 20% powierzchni działki; linia zabudowy - jak na rysunku planu. Niewątpliwie, garaż stanowi uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej. Jednakże, ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, że powierzchnia zabudowy działki wraz z przedmiotowym garażem przewyższa dopuszczalną i wynosi 22,16%. Powierzchnia przedmiotowej działki wynosi bowiem 584 m2, powierzchnia zabudowy istniejącego na niej budynku mieszkalnego wynosi 94 m2, powierzchnia murowanego garażu legalnie wybudowanego wynosi 21,125 m2 a powierzchnia przedmiotowego garażu wynosi 14,31 m2. W sumie powierzchnia tych obiektów wynosi zatem 129,435 m2. Ponadto, zgodnie z rysunkiem planu, ustalona linia zabudowy przebiega wzdłuż ul. (...) a następnie skręca prostopadle w kierunku południowym i biegnie wzdłuż wschodniej ściany istniejącego budynku mieszkalnego. Przedmiotowy garaż znajduje się poza tak wyznaczoną linia zabudowy.

Co więcej, w ocenie Sądu I instancji, nie sposób również uznać, aby przedmiotowy garaż był zgodny z obowiązującym w 1967 r. Ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego Zespołu Portowo - Miejskiego "GD" (uchwała Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku nr 290/XXXII/62 z dnia 20 sierpnia 1962 r. zmieniona uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku nr 24/162/66 z dnia 13 czerwca 1966 r. w sprawie zatwierdzenia zmian niektórych fragmentów ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Zespołu Portowo - Miejskiego Gdańsk- Gdynia). Z uzyskanych w toku postępowania administracyjnego informacji wynika, że nieruchomość przy ul. (...) w S. położona była na terenie przeznaczonym w tym planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (istniejącą). Ustalenie takie uniemożliwiało postawienie nowego garażu i wskazywało na brak możliwości poszerzania już zastanej na tym terenie (istniejącej) zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Wybudowany na terenie działki przy ul. (...) w S. garaż murowany nie mógł stanowić podstawy do uznania zgodności przedmiotowego garażu blaszanego z przepisami Ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Zespołu Portowo - Miejskiego "GD". Pozwolenie na budowę garażu murowanego wydane zostało w dniu (...) maja 1964 r. a więc jeszcze przed dokonaniem zmiany tego planu uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku nr 24/162/66 z dnia 13 czerwca 1966 r. w sprawie zatwierdzenia zmian niektórych fragmentów ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Zespołu Portowo - Miejskiego Gdańsk - Gdynia, a ponadto decyzja ta nie jest przedmiotem niniejszego postępowania i nie mieści się w granicach sprawy.

Orzekające w sprawie organy nie wykazały ponadto w sposób prawidłowy, że przedmiotowy garaż nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia jak i nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Przyjęcie bowiem przez organ takiego ustalenia jedynie na podstawie "Oceny stanu technicznego istniejącego garażu" wykonanej przez posiadającego uprawnienia budowlane Piotra Lisa - nie zasługuje na akceptację.

Przede wszystkim, wykonana przez P.L. ocena dotyczyła jedynie stanu technicznego przedmiotowego garażu, bez uwzględnienia jego położenia w sąsiedztwie budynku mieszkalnego wielorodzinnego i garażu murowanego, a ponadto stwierdzono w niej jedynie, że: "istniejący obiekt jest w dobrym stanie technicznym. Elementy konstrukcyjne nie uległy uszkodzeniom, odkształceniom oraz nie są skorodowane. Obiekt nie stwarza zagrożeń, spełnia podstawowe warunki techniczne w tym podstawowe wymagania bezpieczeństwa przeciwpożarowego". Ocena ta nie została oparta na obowiązujących przepisach prawa dotyczących kwestii określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2a zawartych m.in. warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i art. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. - Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm.).

W powołanej już powyżej uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. II OPS 2/13 wskazano także, że redakcja przesłanek rozbiórki (zawarta w art. 37), które zostały sformułowane w czasie teraźniejszym, wskazuje, że ich wystąpienie jest powiązane z oceną stanu faktycznego i prawnego, której dokonuje organ w chwili orzekania. Wskazuje na to zawarty w art. 37 ust. 1 pkt 1 zwrot "znajduje się", a w pkt 2 "powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby". Również nakazanie rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy, "jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1", jest powiązane z przyczynami występującymi w czasie orzekania, trudno bowiem sobie wyobrazić nakaz rozbiórki z ważnej przyczyny, która występowała w czasie budowy, ale już jej nie ma w czasie orzekania. Wykładnia językowa art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. prowadzi więc do wniosku, że wszystkie przesłanki rozbiórki obiektu budowlanego (a rozumując a contrario - przesłanki legalizacji samowoli budowlanej) określone w tych przepisach należy odnosić do daty orzekania przez organ administracji. Brak jest racjonalnych podstaw do uznawania, że tylko przesłankę wymienioną w ust. 1 pkt 1 (zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym) należy odnosić do czasu budowy obiektu budowlanego. Z powyższych względów nie można uznać, aby orzekające w sprawie organy uzasadniły w sposób prawidłowy przyjęcie, że rozbiórka przedmiotowego garażu nie jest uzasadniona innymi ważnymi przyczynami, o których mowa w art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2192/12 wyjaśnił, że przez określenie "inna przyczyna" w rozumieniu art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. należy rozumieć taką przyczynę, której ustalenie i jej ocena prawna mieści się w zakresie działania organu administracji państwowej właściwego w sprawach nadzoru nad budownictwem. W dotychczasowym orzecznictwie przyjmowano, na co wskazały orzekające w niniejszej sprawie organy, że do innych ważnych przyczyn w rozumieniu powołanego przepisu zaliczyć w szczególności należy naruszenie wartości chronionych prawem, jak elementy przyrodnicze środowiska, zabytki itp. Niemniej jednak to, że wymóg posiadania prawa do gruntu nie został wprost wymieniony w art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. jako przesłanka nakazania przymusowej rozbiórki nie oznacza, iż brak dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego badających kwestie samowoli budowlanej w ramach przywołanej normy. Niewątpliwie organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione w ramach tej normy do rozstrzygania sporów własnościowych związanych z prawem do gruntu, bo do tego właściwe są sądy powszechne, ale zobowiązane są ustalić prawo inwestora do terenu, na którym wzniesiono samowolnie obiekt budowlany. Dokonanie ocen tak określonych "innych uzasadnionych przyczyn" powinno być przy tym dokonane przez orzekający organ w świetle obowiązujących przepisów prawa, czego w niniejszej sprawie zabrakło.

Sąd podkreśla jednocześnie, że zgoda współwłaściciela nieruchomości na wykonanie robót budowlanych jest zagadnieniem o charakterze cywilnym i nie ma wpływu na możliwość prowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. W tym przypadku możliwe jest dochodzenie ochrony prawnej przez współwłaścicieli na drodze powództwa. Wątpliwości Sądu wzbudziło ponadto uznanie przez orzekające w sprawie organy braku potrzeby doprowadzenia przedmiotowego garażu do stanu zgodnego z prawem bez przeprowadzenia analizy jego posadowienia i wykonania w świetle obowiązujących przepisów wykonawczych.

Sąd zauważa także, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ustalono, iż w sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 37 i art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., procedura legalizacyjna powinna zostać zakończona decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, wydaną na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W sytuacji natomiast uznania samowoli za nielegalną, organ winien orzec o konieczności jej likwidacji poprzez nakaz rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu. Ponadto, w świetle zgromadzonego materiału sprawy Sąd powziął wątpliwość co do prawidłowość skierowania kontrolowanych decyzji do U.K. i D.M. Status prawny tych podmiotów w stosunku do przedmiotowego garażu nie zostały w sprawie konkretnie ustalony. Decyzja rozbiórkowa powinna być skierowana do podmiotu, który aktualnie posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub jest jej właścicielem, chociaż faktycznie mógł nie być inwestorem, który wcześnie dopuścił się naruszeń prawa przy wykonywaniu robót budowlanych. Przy czym, niewątpliwie, obowiązek likwidacji samowoli budowlanej, w tym również wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części przechodzi na następców prawnych - aktualnych właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości. Z uwagi na powyższe, Sąd uznał, że kontrolowane w sprawie decyzje wydane zostały pomimo niewyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, a konkretnie art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w skład innych ważnych przyczyn, o których mowa w art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. wchodzi wymóg posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i zobowiązanie organów nadzoru budowlanego do ustalenia czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tak sformułowanych granicach zaskarżenia, kasator wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że Sąd I instancji wskazał na konieczność zbadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (prawa inwestora do terenu). Wprawdzie wymóg posiadania prawa do gruntu nie został wprost wymieniony w art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., jako przesłanka nakazania przymusowej rozbiórki, ale nie oznacza to, że kwestia tego prawa nie jest przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego badających kwestie samowoli budowlanej. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego kwestionuje wskazania Sądu I instancji w tym zakresie. Brak prawa samowolnego inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest jedną z przesłanek podlegających analizie w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Wobec czego należy uznać, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo nie badały prawa do dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane, a wyrażona w tym zakresie przez Sąd I instancji ocena prawna nie powinna się ostać.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Nadto zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie taka sytuacja ma miejsce.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, a konkretnie art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w skład innych ważnych przyczyn, o których mowa w art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wchodzi wymóg posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i zobowiązanie organów nadzoru budowlanego do ustalenia, czy inwestor takie prawo posiada.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek oddalenia wniesionej skargi kasacyjnej zaznaczyć należy, iż zarzut skargi kasacyjnej wyłącznie koncentruje się na wadliwym uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, iż przy ocenie zastosowania przepisu art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. organy administracji zobowiązane są do badania prawa inwestora do nieruchomości, jak również badania stanu prawnego nieruchomości, gdy tymczasem zdaniem skarżącego kasacyjnie organy takiego obowiązku nie mają, zaś spory na tle prawa do nieruchomości podlegają kognicji sądów powszechnych.

Tak sformułowany zarzut dotyczy wadliwej wykładni i nieprawidłowych ustaleń faktycznych związanych ze wskazywanym przez Sąd pierwszej instancji w tym zakresie naruszeniem art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., pomijając całkowicie podniesioną także przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku kwestię braku właściwej oceny zaistnienia przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., co przecież stanowiło równorzędne podstawy uchylenia przez wskazany Sąd zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Analizując zaskarżony wyrok podkreślić należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w ramach dokonywanej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, badał w ramach art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. wystąpienie trzech niezależnych podstaw zastosowania przymusowej rozbiórki, odnosząc poczynione przez organy administracji ustalenia faktyczne do dyspozycji art. 37 ust. 1 pkt 1, art. 37 ust. 1 pkt 2 oraz art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Niespornym jest, iż wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podzielił prawidłowe ustalenia organów co do czasu budowy i tego, że obiekt wykonany został bez pozwolenia na budowę, które było wymagane. Przyjęto za organami, iż przedmiotową samowolę ocenić należy w kontekście art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Sąd pierwszej instancji w ramach art. 37 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy uznał, że organy przeanalizowały zgodność przedmiotowej inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym w chwili podejmowania decyzji, jednak ostatecznie nietrafnie zgodność z nimi ustaliły na podstawie przeznaczenia terenu, na którym powstał obiekt w momencie daty jego powstania, wskazując na jego korzystniejsze uwarunkowania. W ocenie Sądu I instancji garaż jest niezgodny z obowiązującą w dniu orzekania przez organy uchwałą Rady Miasta S. z dnia 26 kwietnia 2002 r. nr XXXI/499/2002 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w ulicach (...) w mieście S., jak również z obowiązującym w 1967 r. ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego Zespołu Portowo-Miejskiego "GD" (uchwała Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku nr 290/XXXII/62 z dnia 20 sierpnia 1962 r. zmieniona uchwałą z dnia 13 czerwca 1966 r.).

Jednocześnie przywołując treść art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Sąd pierwszej instancji przyjął, że organy administracji winny były również w sposób niebudzący wątpliwości ustalić, czy przedmiotowy obiekt budowlany powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, czego - zdaniem Sądu, prawidłowo nie uczyniły. Przyjęcie oceny stanu technicznego istniejącego garażu, bez uwzględnienia jego położenia w sąsiedztwie budynku mieszkalnego wielorodzinnego i garażu murowanego oraz bez oparcia tej oceny na przepisach art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz przepisów dotyczących warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i art. 6 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., nie znalazło w ocenie Sądu I instancji akceptacji. Reasumując, w powyższym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że organy tych kwestii dokładnie nie ustaliły, a tym samym nie zbadały należycie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy - naruszając przepisy art. 7, 77 i 80 k.p.a. Tych naruszeń prawa dotyczących niezbędnych ustaleń w zakresie niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia ujawnionych przez Sąd I instancji skarga kasacyjna jednakże nie obejmuje.

Ponadto, zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy niedostatecznie rozważyły również, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki rozbiórki obiektu przewidziane w art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Organy nie ustaliły bowiem, czy inwestor kiedykolwiek dysponował prawem do terenu, w zakresie dotyczącym usytuowania spornego garażu. Nie ustaliły czy obecnie takie prawo posiada. Dlatego też w tym zakresie Sąd pierwszej instancji uchylając podjęte w sprawie decyzje nakazał poczynić organom administracji prawidłowe ustalenia i dokonanie w ich kontekście oceny zaistnienia przesłanki z art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., podnosząc również w tym zakresie przyjęcie przez organy wadliwej wykładni ww. normy prawa materialnego.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie kwestionuje wyłącznie to ostatnie zarzucane organom administracji naruszenie prawa, gdy tymczasem nie obejmuje ona, jak już wyżej wykazano, całości ujawnionych przez Sąd pierwszej instancji wobec wydanych decyzji naruszeń prawa.

Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny związany zarzutami skargi kasacyjnej nie może w żadnym wypadku objąć przedmiotową skargą kasacyjną również i tej niezaskarżonej (brak zarzutów w petitum skargi kasacyjnej, jak i w jej motywach) kwestii nieprawidłowej oceny zastosowania w niniejszej sprawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Dlatego też już chociażby z tego powodu należało oddalić wniesioną skargę kasacyjną, która pozostawia poza zakresem zaskarżenia jeden z podstawowych elementów dokonanej zaskarżonym wyrokiem oceny kwestionowanej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W tych okolicznościach częściowe zakwestionowanie zaskarżonego wyroku nie mogło spowodować uchylenia wyroku w całości, a taki przecież wniosek zawiera złożona skarga kasacyjna.

Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę nie podziela zarzutów skarżącego organu o dokonaniu przez Sąd pierwszej instancji wadliwej wykładni art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. wskazującego w ramach ww. normy na potrzebę badania prawa inwestora do nieruchomości, jak również badania stanu prawnego nieruchomości. Wbrew stanowisku skarżącego organu Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni powołanej wyżej normy prawa materialnego przedstawiając również w tym zakresie właściwą i wyczerpującą argumentację z przywołaniem stosownego orzecznictwa sądów administracyjnych.

Przepis art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. stanowi, iż terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1.

Z dyspozycji przywołanej wyżej normy prawa materialnego wynika, iż można nakazać rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami niezależnie od tego, że zrealizowana budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym, jak również nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia czy też niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Przede wszystkim przez określenie "inna przyczyna" w rozumieniu art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. należy rozumieć taką przyczynę, której ustalenie i jej ocena prawna mieści się w zakresie działania organu administracji państwowej właściwego w sprawach nadzoru nad budownictwem (tak wyrok NSA z dnia 15 września 1987 r., sygn. akt IV SA 430/87, publikowany: Seminarium Pr. Bud. 1988/1).

W dotychczasowym orzecznictwie przyjmowano, jak trafnie podkreślił to Sąd pierwszej instancji w motywach zaskarżonego wyroku, iż do innych ważnych przyczyn w rozumieniu ww. normy należy zaliczyć w szczególności naruszenie wartości chronionych prawem, jak elementy przyrodnicze środowiska, zabytki itp.

Niemniej jednak to, że wymóg posiadania prawa do gruntu nie został wprost wymieniony w art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. jako przesłanka nakazania przymusowej rozbiórki nie oznacza, iż brak dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego badających kwestie samowoli budowlanej w ramach ww. normy. Niewątpliwie organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione w ramach tej normy do rozstrzygania sporów własnościowych związanych z prawem do gruntu, bo do tego właściwe są sądy powszechne, ale zobowiązane są ustalić prawo inwestora do terenu, na którym wzniesiono samowolnie obiekt budowlany. Obowiązek ten nie dotyczy tylko i wyłącznie oceny w ramach postępowania o pozwolenie na budowę (art. 28 i 29 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.), ale jest również przewidziany w sytuacji gdy oceniana jest samowola zrealizowana niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy w kontekście "innej ważnej przyczyny" uzasadniającej przecież wydanie decyzji o przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części (art. 37 ust. 2 cyt. ustawy).

Rozpoczęcie budowy na terenie nieruchomości (w stosunku do której inwestor nie posiadał prawa własności, ani żadnego innego tytułu prawnego upoważniającego go do dysponowania działką na cele budowlane) należy uznać za samowolne zajęcie powodujące skutki określone w przepisach ustawy Prawo budowlane z 1974 r., które to przepisy obligują organy administracji państwowej do zastosowania w takim przypadku art. 37 tego prawa - patrz wyrok NSA z dnia 21 lutego 1989 r., sygn. akt IV SA 1181/88, publikowany w zbiorze Lex Polonica nr 299403. Należy w tym miejscu podkreślić, że obowiązek posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję wynikał z treści § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem, do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę należało dołączyć odpis dokumentu stwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję. Konsekwencją braku prawa do terenu był zarówno brak możliwości uzyskania pozwolenia na budowę - art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., jak również skutki wynikające z treści art. 21 ust. 4 powołanej ustawy.

Należy zatem, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, zaaprobować stanowisko Sądu pierwszej instancji, że inną ważną przyczyną uzasadniającą wydanie decyzji o przymusowej rozbiórce stanowiącej skutki samowoli budowlanej, które godziłyby w interesy społeczne inne, aniżeli wymienione w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., są nie tylko wartości chronione prawem jak zabytki czy też elementy przyrodnicze środowiska bądź też normy obowiązujące w budownictwie lecz także naruszenie taką samowolną budową podstawowego, chronionego przecież konstytucyjnie, prawa własności.

Niewątpliwie, ratio legis art. 37 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. zasadza się na tym, aby uniemożliwić sprawcom samowoli budowlanej ominięcie obowiązujących przepisów prawa materialnego, w tym także przepisów prawa cywilnego, regulujących stosunki własności. Interes społeczny i słuszny interes właścicieli nieruchomości wymaga, aby realizacja samowoli budowlanej nie stawiała sprawcy takiej samowoli w sytuacji lepszej, niż inwestora działającego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Dlatego też mając na uwadze powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska skarżącego kasacyjnie związanego z zarzutem błędnej wykładni art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. przyjmującego, iż organy orzekające we wskazanym wyżej trybie nie mają obowiązku dokonywania ustaleń, czy inwestorowi przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dlatego też mając na uwadze przedstawioną wykładnię art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, iż organy nie ustaliły, czy inwestor kiedykolwiek dysponował prawem do terenu, w zakresie dotyczącym usytuowania spornego garażu. Nie ustaliły kto obecnie takie prawo posiada. Dlatego też w tym zakresie Sąd pierwszej instancji uchylając podjęte w sprawie decyzje nakazał poczynić organom administracji prawidłowe ustalenia i dokonanie w ich kontekście oceny zaistnienia przesłanki z art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Jak słusznie zauważył też Sąd I instancji w sytuacji gdy nie zaszły przesłanki do zastosowania art. 37 i art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., procedura legalizacyjna winna zostać zakończona decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, wydaną w trybie art. 42 ust. 1 powołanej ustawy.

Taka konstatacja zatem pozwalała zastosować Sądowi pierwszej instancji konstrukcję prawną z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylenia zaskarżonej decyzji wobec naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy jak i innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów podjętych w postępowaniu prowadzonym w granicach tej sprawy której dotyczyła skarga, Sąd pierwszej instancji, w trybie art. 135 p.p.s.a., uchylił również decyzję organu pierwszej instancji. Prawidłowość zastosowania tych przepisów procesowych w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.