Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2509503

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 8 maja 2018 r.
II OSK 1592/17

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.).

Sędziowie: NSA Andrzej Jurkiewicz, del. WSA Marcin Kamiński.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II SAB/Lu 138/16 w sprawie ze skargi J.M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Frampola w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z 11 stycznia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę J.M. (dalej jako "skarżący") na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Frampola w przedmiocie warunków zabudowy.

W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że skarżący wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Frampola w zakresie jego wniosku z 14 marca 2016 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dwóch generatorów energii wiatrowej na działkach o numerach ewid. (...).

Skarżący wskazał między innymi, że przewlekłość postępowania przejawia się przede wszystkim w jego bezpodstawnym zawieszeniu. Wynika to między innymi z postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z (...) czerwca 2016 r. W ocenie skarżącego, organ ponosi odpowiedzialność za niezasadne zawieszenie postępowania, jak również za to, że do dnia sporządzenia skargi nie ustalił stron postępowania pomimo tego, że w aktach sprawy prowadzonej pod numerem (...) od października 2015 r. znajdują się wszystkie niezbędne dane, co potwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu w uzasadnieniu postanowienia z (...) czerwca 2016 r. Burmistrz dysponował informacjami o stronach postępowania już w dacie wszczęcia postępowania w tej sprawie, a więc zawieszenie ma charakter działania pozornego. Ponadto Burmistrz w przedmiotowej sprawie błędnie ustalił krąg stron postępowania.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że jak wynika z akt administracyjnych, wniosek o wydanie decyzji (ponowny) skarżący złożył 16 marca 2016 r. W dniu 22 marca 2016 r. Burmistrz przekazał wniosek B.K. w celu opracowania projektu decyzji. Następnie 15 kwietnia 2016 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania i możliwości składania wniosków, uwag i zastrzeżeń, natomiast 18 kwietnia 2016 r. postępowanie w sprawie zawiesił. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono, że część korespondencji powróciła z informacją o śmierci adresata. W tej sytuacji należało podjąć czynności mające na celu ustalenie spadkobierców stron. Z art. 103 k.p.a. wynika, że zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w ustawie z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.). W tym okresie organ administracji publicznej może podejmować jedynie czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego (art. 102 k.p.a.). Z akt administracyjnych niniejszej sprawy nie wynika, żeby zachodziła konieczność zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważna szkoda dla interesu społecznego. Zatem w trakcie zawieszenia postępowania organ nie był zobowiązany podejmować w sprawie jakiekolwiek czynności. Okresu trwania zawieszenia postępowania nie wlicza się zaś do terminu załatwienia sprawy (art. 35 § 5 k.p.a.). Zawieszenie postępowania wstrzymując bieg terminów przewidzianych w kodeksie powoduje, że biegną one dalej dopiero z chwilą podjęcia zawieszonego postępowania. Tym samym zawieszenie postępowania eliminuje możność powstania przewlekłości postępowania związanej z upływem terminu załatwienia sprawy. Sąd I instancji wyjaśnił, że postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu dopiero (...) czerwca 2016 r. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego Burmistrz Frampola otrzymał 20 czerwca 2016 r., a akta administracyjne w dniu 4 lipca 2016 r. Decyzja w sprawie wydana została (...) sierpnia 2016 r. W ocenie Sądu I instancji, uwzględniając przedmiot postępowania, jak i ilość stron należy zakwalifikować niniejszą sprawę jako szczególnie skomplikowaną. Taki charakter sprawy administracyjnej może być uzasadniony ze względu na złożony stan faktyczny sprawy (jak konieczność ustalenia stron postępowania i ich następców, czy ocena związanych z tym takich rozstrzygnięć, jak zawieszenie postępowania), wymagający przeprowadzenia starannego i wnikliwego postępowania wyjaśniającego, jak i ze względu na niejasny stan prawny, wymagający starannej wykładni przepisów prawa lub też z uwagi na "precedensowy" charakter rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu I instancji, uzasadnione jest przyjęcie, że w przypadku spraw dotyczących warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowych uzasadniona jest ich kwalifikacja jako "szczególnie skomplikowanych", co wynika ze specyfiki oraz zasięgu oddziaływania takiego przedsięwzięcia. Można zatem przyjąć, że dwumiesięczny okres załatwienia sprawy odpowiadał jej specyfice. Mając na uwadze sekwencję podejmowanych w sprawie czynności, jak i ich rodzaj Sąd I instancji stwierdził, że przedłużenie postępowania o 7 dni (16 marca 2016 r. - 18 kwietnia 2016 r. - pierwszy miesiąc oraz od 4 lipca 2016 r. do 4 sierpnia 2016 r.) nie stanowi znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Z tego względu nie można przyjąć, że postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 149 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 - dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez bezzasadne oddalenie skargi na skutek błędnego uznania, że Burmistrz Frampola nie dopuścił się bezczynności, w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy oraz pozornie podejmowane przez organ działania w sprawie potwierdzają, że organ ten dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. W szczególności polegało to na bezpodstawnym zawieszeniu postępowania postanowieniem z (...) kwietnia 2016 r. w oparciu o nieprawdziwe przesłanki pozostające w sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, z którego w sposób niewątpliwy wynikał krąg potencjalnych spadkobierców (...) z udziałem, których organ powinien kontynuować postępowanie.

Ponadto Sąd I instancji pominął, czy w sprawie nie doszło do nieuzasadnionego przetrzymywania sprawy przez organ administracji. Jeśli Sąd I instancji uznał, że organ nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania to powinien również dokonać kontroli, czy nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia bezczynności organu.

Po drugie, art. 103 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie polegające na oparciu zaskarżonego wyroku na tezie, że zawieszenie postępowania przez organ bezwzględnie wstrzymuje bieg terminów do załatwienia sprawy.

Po trzecie, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 12 oraz art. 35 k.p.a. przez oddalenie skargi na skutek uznania, że w niniejszej sprawie nie zostały naruszone przez organ administracji powyższe zasady postępowania administracyjnego. Polegało to w szczególności na uznaniu, że Burmistrz Frampola nie dopuścił się zarzucanej mu przewlekłości postępowania lub nie pozostawał w bezczynności w tej sprawie. Zdaniem skarżącego, stan faktyczny sprawy wskazuje, że organ administracji dopuszczał się bezzasadnego przewlekania postępowania w wyniku czego nie zostało ono zakończone wydaniem decyzji, o której wydanie ubiegał się skarżący, lecz ostatecznie z uwagi na bierność Burmistrza Frampola zostało umorzone. Skutkowało to również tym, że organ nie załatwił sprawy w terminach przewidzianych na jej załatwienie w k.p.a.

Po czwarte, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak dostatecznego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstaw prawnych rozstrzygnięcia, niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie, w tym nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w skardze. Dotyczy to w szczególności braku oceny zasadności postanowienia organu o zwieszeniu postępowania w świetle zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, którym organ dysponował już od września 2015 r. w analogicznej sprawie skarżącego, która była przedmiotem oceny Sądu I instancji w wyroku z 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II SAB/Lu 139/16. Ponadto Sąd I instancji nie ocenił zarzutu skarżącego dotyczącego podawania przez organ administracji przyczyn zawieszenia postępowania, które pozostawały w sprzeczności z informacjami zgromadzonymi z aktach sprawy, a w szczególności twierdzeń organu dotyczących niemożności ustalenia spadkobierców, podczas gdy organ dysponował danymi następców prawnych tych osób już we wrześniu 2015 r. Zdaniem skarżącego, Sąd I instancji błędnie uznał, że organ w toku postępowania nie dopuścił się naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady prowadzenia go w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz zasady należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz naruszenia obowiązku wnikliwego i szybkiego załatwienia sprawy, posługiwania się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy i niezwłocznego załatwienia kwestii nie wymagającej zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, Po piąte, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 149 p.p.s.a. oraz w związku z art. 135 p.p.s.a. przez oddalenie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w sytuacji, gdy należało ją uwzględnić. Zdaniem skarżącego, organ dysponował niezbędnymi materiałami do zakończenia postępowania i wydania decyzji w ustawowym terminie lub mógł takie informacje i ustalenia w tym okresie poczynić. Pomimo tego organ ograniczył się do zawieszenia postępowania, w wyniku czego skarżący utracił bezpowrotnie możliwość załatwienia swojej sprawy zgodnie z jego wnioskiem Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją w świetle art. 12 k.p.a., względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Ponadto przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy skutecznie będzie mu można przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, żeby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Z przewlekłością postępowania mamy więc do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10 LEX nr 753418).

Ponadto przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1680/14 oraz J. Borkowski (w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s. 238).

Przyjmując tak określone granice rozpoznania skargi na przewlekłość postępowania należy stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, a ocena prawna wyrażona w zaskarżonym wyroku jest prawidłowa.

Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia art. 149 i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 35 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że Burmistrz Frampola nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Ocena Sądu I instancji wyrażona w tym zakresie oparta została na dokładnej i rzetelnej analizie akt sprawy oraz terminów, jakie upływały pomiędzy podjętymi przez organ czynnościami procesowymi. Sąd I instancji uwzględnił przy tym także zawieszenie postępowania, którego nie wlicza się do terminów załatwienia sprawy. Okoliczność, że postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało uchylone postanowieniem organu wyższego stopnia nie oznacza jeszcze, że postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły. Ponadto Sąd I instancji nie był uprawniony do oceny, czy nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia bezczynności organu, ponieważ skarga dotyczyła przewlekłości, a nie bezczynności, a postępowanie zostało zakończone wydaniem decyzji przez organ przed wniesieniem skargi. W tej sprawie Sąd I instancji na podstawie analizy akt sprawy oraz charakteru decyzji w sprawie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, prawidłowo stwierdził, że sprawę tego rodzaju należy uznać za szczególnie skomplikowaną w rozumieniu art. 35 § 3 k.p.a., błędnie powołanego w ramach zarzutu kasacyjnej bez wskazania właściwej jednostki redakcyjnej.

Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 103 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie sformułował stanowiska, zgodnie z którym zawieszenie postępowania przez organ bezwzględnie wstrzymuje bieg terminów do załatwienia sprawy. Przeciwnie, Sąd I instancji orzekł, że w czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może podejmować jedynie czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego (art. 102 k.p.a.). Jednocześnie Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny, że z akt administracyjnych niniejszej sprawy nie wynika, żeby zachodziła konieczność zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważna szkoda dla interesu społecznego.

Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 12 k.p.a., ponieważ przedmiotem kontroli w sprawie bezczynności lub przewlekłości nie jest kwestia naruszenia przez organ zasad postępowania administracyjnego wyrażonych we wskazanych wyżej przepisach k.p.a., a jedynie stwierdzenie, czy sprawa została załatwiona w przewidzianym do tego terminie.

Po czwarte, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie skarżącego, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegało na braku dostatecznego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstaw prawnych rozstrzygnięcia, niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności w sprawie, w tym nieodniesieniu się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w skardze. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy. Zakres kontroli Sądu I instancji został wyznaczony rodzajem skargi, która dotyczyła przewlekłości postępowania (a więc w istocie terminowości załatwienia sprawy przez organ), stąd też Sąd I instancji nie odnosił się do zarzutów skargi, które wykraczały poza tak określone granice rozpoznania sprawy. Ponadto, wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, co w tej sprawie oczywiście nie miało miejsca. Ponadto w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09 przyjęto, ze art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takie stanowisko Sąd I instancji w tej sprawie przedstawił, a także wskazał i wyjaśnił, na podstawie jakich przesłanek uznał, że postępowanie przed organem nie toczyło się w sposób przewlekły.

Po piąte, chybiony był również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 149 p.p.s.a. oraz w związku z art. 135 p.p.s.a. a także zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie z powodów wskazanych wyżej. Ponadto tego rodzaju zarzut nie mógł stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Normy z art. 151 oraz art. 149 p.p.s.a. są normami o charakterze wynikowym, a więc regulują samo rozstrzygnięcie sądu, a nie proces dochodzenia do tego rozstrzygnięcia. Wyrok uwzględniający skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania nie jest skutkiem zastosowania tylko art. 149 p.p.s.a., ale także następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów prawa nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić. Zarzut naruszenia art. 149 i art. 151 p.p.s.a. powinien więc zostać w skardze kasacyjnej połączony ze wskazaniem innych przepisów proceduralnych regulujących rozstrzyganie sprawy, ustalanie jej stanu faktycznego i prawnego lub uzasadnienie rozstrzygnięcia. Ponadto skuteczny zarzut naruszenia art. 149 p.p.s.a. powinien zostać sformułowany w oparciu o wskazanie właściwej jednostki redakcyjnej tego przepisu, czego skarżący nie uczynił. Stąd też zarzuty te zostały rozpoznane tylko w zakresie w jakim zostały powiązane z zarzutem naruszenia art. 35 k.p.a.

Ponadto normę z art. 134 § 1 p.p.s.a. można naruszyć wykraczając poza granice sprawy bądź ograniczając się wyłącznie do zgłoszonych przez skarżącego zarzutów. Natomiast przepis ten nie może zostać naruszony przez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a., Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten znajduje zastosowanie przede wszystkim w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie, jeżeli Sąd uznaje za konieczne objęcie wyrokiem również innych aktów wydanych w granicach sprawy. Tego rodzaju sytuacja nie miała miejsca w kontrolowanym postępowaniu, natomiast Sąd I instancji uwzględnił w swoich rozważaniach również wydane w granicach tej sprawy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z (...) czerwca 2016 r. Nie był jednak uprawniony do kontroli jego legalności w ramach oceny skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, podobnie jak nie był uprawniony do oceny legalności postanowienia o zawieszeniu postępowania w zakresie szerszym niż wynikało to z ustaleń organu wyższego stopnia zawartych we wskazanym wyżej postanowieniu z (...) czerwca 2016 r.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.