Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2723911

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 26 czerwca 2019 r.
II OSK 1585/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.).

Sędziowie: NSA Barbara Adamiak, del. WSA Małgorzata Jarecka.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Po 843/18 w sprawie ze skargi Gminy (...) na zarządzenie zastępcze Wojewody (...) z dnia (...) lipca 2018 r. nr (...) w przedmiocie zmiany nazwy ulicy oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 843/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę Gminy P. i uchylił zarządzenie zastępcze Wojewody (...) z dnia (...) lipca 2018 r., nr (...) w przedmiocie zmiany nazwy ulicy.

Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Rada Miasta P. uchwałą z dnia 31 lipca 2014 r., nr XLIX/640/14 nadała rondu na skrzyżowaniu ulic (...),(...) i (...) w P. nazwę (...).

W uzasadnieniu do uchwały podkreślono, że podjęto ją z inicjatywy Z w P. Związek zauważył, że (...) został sformowany w Sielcach nad Oką na podstawie rozkazu dowódcy I Korpusu Polskich Sił Zbrojnych w ZSRR z dnia 27 grudnia 1943 r. i wchodził w skład 3 Pomorskiej Dywizji Piechoty, z którą przeszedł chrzest bojowy w walkach pod Warszawą. W walkach na przyczółku warecko-magnuszewskim i Powiślu, niosąc pomoc powstańcom warszawskim zginęło 485 spośród 878 jego żołnierzy, którzy przeprawili się przez Wisłę. Następnie Pułk brał udział w walkach o Warszawę i Bydgoszcz, w przełamaniu Wału Pomorskiego i zdobyciu Kołobrzegu, a po przekroczeniu Odry skończył szlak bojowy w Brandenburgii. W związku z tym w 1946 r. rozkazem Naczelnego Dowódcy Wojska Polskiego otrzymał miano "Zaodrzańskiego" i za bohaterstwo został odznaczony Krzyżem Orderu Virtuti Militari V klasy. Od 1949 r. Pułk stacjonował w P., aktywnie uczestnicząc w procesie odbudowy miasta. W 1957 r. został rozformowany, zaś część jego kadry skierowano do innych jednostek i instytucji, w tym do funkcjonującej od 1948 r. Oficerskiej Szkoły Samochodowej w P. W mieście tym zamieszkała grupa byłych żołnierzy Pułku, w tym płk F.L., Honorowy Obywatel miasta, na miejscowym cmentarzu pochowany jest również płk dypl. B.B., były dowódca Pułku i wieloletni zastępca Komendanta wspomnianej Szkoły. Zarząd zwrócił uwagę, że żołnierze ci wywodzili się z polskiej ludności uchodźczej wywiezionej w głąb ZSRR, radzieckiej Polonii oraz Polaków (Ślązaków, Wielkopolan oraz Pomorzan) wcielonych do Wehrmachtu, którzy znaleźli się w obozach jenieckich.

Powołanym na wstępie zarządzeniem zastępczym z dnia (...) lipca 2018 r. Wojewoda (...) na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. z 2018 r. poz. 1103, dalej powoływanej jako ustawa), rondu (...) w P. nadał nazwę (...).

W uzasadnieniu zarządzenia Wojewoda nawiązał do art. 6 ustawy, zobowiązującego właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego do zmiany m.in. nazw ulic upamiętniających osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub propagujące taki ustrój w inny sposób w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie (ust. 1), a w przypadku niewykonania tego obowiązku, obligującego wojewodę do wydania zarządzenia zastępczego w tym przedmiocie (ust. 2), wymagającego opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (ust. 3). Stwierdził, że z dniem 2 września 2017 r. jednostki te straciły uprawnienie do takiej zmiany nazwy na rzecz wojewody, na którym z kolei ciąży obowiązek w rozpatrywanym zakresie. Dlatego Wojewoda (...) już 21 lipca 2017 r. powołał zespół mający za zadanie przygotować listę obiektów, których nazwę należy zmienić (w tym kontekście w uzasadnieniu zarządzenia mowa o ulicach w miejscowości S.), oraz wystąpił o opinię Instytutu Pamięci Narodowej (dalej określanego jako IPN), uzyskując pismo z dnia (...) czerwca 2018 r., nr (...) Dyrektora Biura Upamiętnienia Walk i Męczeństwa. Wojewoda przytoczył fragment tego pisma i skonstatował, że potwierdza ono ustalenia powołanego przez niego zespołu eksperckiego. Uznał, że pismo to ma "charakter oświadczenia wiedzy kompetentnej instytucji" i "jest wiarygodnym mocnym dowodem, który stanowił dodatkową podstawę dokonanych ustaleń faktycznych". Następnie przedstawił powody przemawiające na rzecz upamiętnienia T.D.

W opinii z dnia (...) czerwca 2018 r. wyrażono przekonanie, że nazwa ronda (...) jest niezgodna z art. 1 ust. 1 ustawy, ponieważ upamiętnia wojskową jednostkę operacyjną (organizację) symbolizującą komunizm. Zaznaczono, że Pułk ten był oddziałem sformowanym, tak jak 1 Armia Wojska Polskiego, w skład której wchodził, przez władze Związku Sowieckiego w Sielcach nad Oką, wbrew władzom państwowym Rzeczypospolitej Polskiej. Utworzenie tej Armii było natomiast wykorzystywane na arenie międzynarodowej przez ówczesne władze ZSRR do przeciwdziałania dążeniom Rzeczypospolitej Polskiej do odzyskania niepodległości, zaś w kolejnym etapie - do procesu budowy państwa komunistycznego. Jak podkreślono, władze Rzeczypospolitej Polskiej nazywały tę i inne tego typu jednostki formacjami powołanymi do życia przez Rząd Sowiecki pod polską nazwą, oddzielając polityczny wymiar ich wykorzystania przez Stalina od zrozumienia dla losu szeregowych żołnierzy, którym władze sowieckie uniemożliwiły rekrutację do Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. W konsekwencji jednostki te były bezprawnie wykorzystywane przez Związek Sowiecki nie tylko do walki z Niemcami, lecz także do realizacji celów politycznych rozbieżnych z polską racją stanu.

W opinii odwołano się do definicji słownikowych występujących w art. 1 ust. 1 ustawy pojęć "symbolizować" i "propagować", wedle których chodzi odpowiednio o przedstawianie czegoś pod postacią symbolu, bycie symbolem czegoś oraz szerzenie, upowszechnienie idei, haseł, myśli. Dlatego "nie ulega kwestii, iż nazwa ronda (...) upamiętnia formację wojskową symbolizującą komunizm".

W końcowej części opinii zastrzeżono wszelako, że odnosi się ona wyłącznie do nazwy samej formacji i nie przekłada się na zbiorczą, negatywną ocenę służących w niej żołnierzy - obywateli Rzeczypospolitej Polskiej, którzy walczyli przeciwko Niemcom dla odzyskania przez Polskę pełnej suwerenności. Większość z nich bowiem, podobnie jak dominująca część polskiego społeczeństwa, zachowała wówczas nadzieję na odbudowę po wojnie niepodległej Polski, niezależnie od wykorzystania ich krwi i żołnierskiego trudu przez czynniki polityczne, jakim podporządkowana była I Armia Wojska Polskiego. Z tego powodu pozostawiono kompetencji Wojewody ich uhonorowanie poprzez nadanie rondu nazwy Żołnierzy (...).

Gmina P. złożyła na powyższe zarządzenie zastępcze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Podniosła, że zmieniona nim nazwa nie upamiętniała, nie symbolizuje i nie propaguje komunizmu, a tym bardziej innego ustroju totalitarnego. Zarzuciła też Wojewodzie, że zupełnie pominął w swoich rozważaniach treść uzasadnienia do uchwały z dnia 31 lipca 2014 r., którym tę nazwę nadano, odwołującego się do tradycji lokalnych oraz osób zasłużonych dla ziemi p.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda (...) wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 17 stycznia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w pierwszej kolejności ocenił legitymację skargową Gminy P., dostrzegając, że zgodnie z art. 6c ustawy skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w jej art. 6 ust. 2, przysługuje jednostce samorządu terytorialnego jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku zmiany nazwy wynikał z przyczyn niezależnych od niej. Odwołał się wszelako do art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.) i zaakcentował, że samodzielność gminy wynikająca z tych przepisów stanowi podstawową, immanentną cechę samorządu gminnego, a zarazem konstytucyjnie chronioną wartość i jeden z fundamentów ustrojowych. Gmina jest zatem zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach prawa, realizując swoją wolę i podlegając nadzorowi z prawem do ochrony sądowej przed nadmierną ingerencją w jej samodzielność.

Sąd odnotował zarazem, że stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 13 w związku z art. 6 i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 506) nadawanie i zmiana nazw ulic ogólnie dostępnych, jako sprawa publiczna o znaczeniu lokalnym, należy do wyłącznej kompetencji gminy, która w tej materii korzysta z przysługującego jej przymiotu samodzielności.

Rozwijając ten wątek Sąd podkreślił, że art. 165 ust. 2 Konstytucji nie przewiduje wyjątków od kreowanej w nim zasady sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego i podlega bezpośredniemu stosowaniu przez sądy na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji. W efekcie sądy mają obowiązek dokonywania takiej wykładni przepisów prawa, by zapewnić tym jednostkom prawo do sądu. Tymczasem art. 6c ustawy w swoim literalnym brzmieniu pozbawia jednostki samorządu terytorialnego ochrony sądowej, w szczególności w każdym przypadku, gdy jej organy uznają, że nie zachodzą przesłanki do zmiany nazwy ulic w wyznaczonym ustawą 12 miesięcznym terminie. W takim stanie rzeczy może bowiem dojść do rażącego naruszenia art. 165 ust. 2 Konstytucji przez wyłączenie spod kontroli sądowej działania organu nadzoru opartego na jego uznaniu odmiennym co do tego, co stanowi symbol komunizmu.

W związku z tym Sąd przywołał także art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1984 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 z późn. zm.), choć dostrzegł jednocześnie, że również w art. 13 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zakazano propagowania komunizmu, penalizując tę działalność w art. 256 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 2017 r. poz. 2204 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1600, z późn. zm.). Niemniej jego zdaniem przepisy ustawy muszą być interpretowane ściśle, zgodnie z legitymowanym konstytucyjnie celem, którym jest eliminowanie z przestrzeni publicznej zjawisk, jakie mogą być określone jako propagowanie komunizmu. Wymaga to wykazania, że symboliczny charakter zjawiska znajduje odzwierciedlenie w odbiorze społecznym, jednoznacznie kojarząc się społeczeństwu z systemem komunistycznym.

Sąd następnie stwierdził, że Wojewoda nie był przy tym zwolniony z obowiązku zbadania opinii IPN pod względem formalnym oraz merytorycznym, tj. czy została ona wydana przez właściwy organ, czy opiera się na faktach odnoszących się do konkretnej nazwy w danej miejscowości, czy opisuje lub analizuje lokalny kontekst historyczny oraz czy faktycznie dana nazwa symbolizuje bądź propaguje komunizm. Opinia ta nie może być utożsamiana z istotą zarządzenia zastępczego, z kolei wymóg uzyskania opinii oznacza, że zarządzenia nie można wydać bez tej opinii, nie zaś, że opinia ta ma niejako to zarządzenie zastąpić.

Sąd pierwszej instancji wytknął również organowi nadzoru, że przyjął opinię z dnia (...) czerwca 2018 r. bez jakichkolwiek zastrzeżeń, mimo iż jej treść jest niepełna, gdyż pomija lokalny kontekst historyczny i odbiór kwestionowanej nazwy przez społeczność lokalną. Opinia ta w odniesieniu do (...) sprowadza się do wskazania, że był on oddziałem sformowanym przez władze Związku Sowieckiego i poprzestaje na opisie 1 Armii Wojska Polskiego. Nie wskazano w niej w ogóle, (...) podejmował działania, które mogłyby zostać uznane za propagowanie komunizmu, w szczególności by brał udział w zwalczaniu opozycji antykomunistycznej. Tak jak zaskarżone zarządzenie zastępcze nie dostrzega historii Pułku przedstawionej w uzasadnieniu uchwały z dnia 31 lipca 2014 r., którą nadano zmienioną nazwę.

Sąd zwrócił uwagę, że z uzasadnienia tego nie wynika, by Rada Miasta miała na celu uczczenie sformowania Pułku przez władze Związku Sowieckiego, co samo w sobie nie może stanowić o propagowaniu przez daną nazwę komunizmu w rozumieniu art. 1 ustawy. Rada skupiła się natomiast na dokonaniach jednostki, zwłaszcza w kontekście lokalnym. Sąd wyeksponował konieczność wykazania wrażliwości na głos lokalnej społeczności, która deklaruje przywiązanie do nazwy ulicy, kierując się określonymi względami i historycznymi uwarunkowaniami, jakie za tym przemawiają. Dlatego na marginesie głównych rozważań skonstatował, że skoro nadanie nazwy rondu przez organ nadzoru wkracza w niezależność gmin do nadawania nazw ulicom i placom, to w realiach rozpatrywanej sprawy organ nadzoru winien nadać nazwę jak najbardziej zbliżoną do nazwy wyrażającej wolę gminy, np. taką, jaka zasugerowana została w opinii.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze na podstawie art. 148 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.).

Wojewoda (...), reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 17 stycznia 2019 r. (w skardze kasacyjnej błędnie oznaczono tę datę).

Skarga kasacyjna zawiera zarzuty zarówno procesowe, jak i materialnoprawne.

Najpierw pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 6c ustawy poprzez uchylenie zarządzenia zastępczego w sytuacji, gdy Gminie P. nie przysługiwała legitymacja do jego zaskarżenia, a postępowanie sądowe powinno być umorzone.

Kolejny zarzut odniesiono do art. 148 p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy. W tym zakresie pełnomocnik stwierdził, że Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze, mimo że nazwa "Rondo (...)" jest niezgodna z ustawą.

Pełnomocnik podniósł też naruszenie art. 148 p.p.s.a. w związku z art. 6 ust. 2 ustawy, polegające na uchyleniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego w wyniku przyjęcia, że organ nadzoru nie wykazał, by zachodziły przesłanki prawne do jego wydania.

Wreszcie ostatni zarzut procesowy dotyczył art. 141 § 4 p.p.s.a. Pełnomocnik zauważył, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyjaśniono, "jaki zakres mieszkańców gminy (społeczności lokalnej) będzie uzasadniał dopuszczalność wydania zarządzenia zastępczego w trybie art. 6 ust. 2 ustawy".

Z kolei w ramach pierwszego zarzutu materialnoprawnego pełnomocnik zakwestionował wykładnię oraz zastosowanie art. 6 ust. 3 ustawy i uznanie, że opinia IPN nie jest dla wojewody wiążąca.

Podniósł też błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 6 ust. 2 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy sprowadzające się do przyjęcia, że nazwa ronda (...) nie jest niezgodna z art. 1 ustawy i tym samym nie uzasadnia konieczności wydania zarządzenia zastępczego.

W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie lub uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił stanowisko wypowiedziane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, po czym stwierdził, że obowiązkiem proceduralnym sądu jest zbadanie legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę. Podkreślił zatem, że stosownie do art. 6c ustawy warunkiem skutecznego wniesienia skargi przez Gminę P. było wykazanie, iż niedokonanie przez nią zmiany nazwy ronda w terminie 12 miesięcy od wejścia w życie ustawy było wynikiem okoliczności od niej niezależnych, podczas gdy Gmina nie wskazała jakichkolwiek okoliczności tego rodzaju. W efekcie, bez względu na to, że nie podziela ona opinii IPN, nie zrealizowała ona tej normy i w efekcie nie posiada legitymacji skargowej w sprawie, co oznacza konieczność umorzenia wszczętego postępowania sądowoadministracyjnego. Zdaniem pełnomocnika organu przewidziana w art. 8 ust. 2 Konstytucji zasada bezpośredniego jej stosowania nie ma zastosowania, gdyż przepis ustawy nie został uznany za sprzeczny z Konstytucją, "wyraźnie inaczej reguluje dany stosunek prawny", a przepis konstytucyjny został ujęty ogólnie i nie wystarcza do skonstruowania normy mogącej służyć za podstawę rozstrzygnięcia. Wobec jednoznacznego brzmienia art. 6c ustawy Sąd pierwszej instancji nie miał więc kompetencji, by zastosować bezpośrednio przepisy Konstytucji.

Następnie pełnomocnik nie zgodził się z poglądem Sądu, że w sprawie nie dokonano ustaleń co do tego, iż nazwa ronda symbolizuje komunizm. Jak podkreślił bowiem, Wojewoda wystąpił o wiążącą opinię IPN i nie został upoważniony do oceny jej zawartości merytorycznej. Opinia ta zawiera zaś precyzyjne i jednoznaczne stanowisko instytucji, która w myśl ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2018 r. poz. 2032, z późn. zm.) powołana jest do szerokiej działalności w zakresie obejmującym wiedzę historyczną dotyczącą okresu od 8 listopada 1917 r. do 31 lipca 1990 r. Nie budzi ona żadnych zastrzeżeń formalnych, w szczególności została sporządzona zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 3 regulaminu organizacyjnego IPN, przyjętego zarządzeniem jego Prezesa nr 22/16 z dnia 16 czerwca 2016 r. przez właściwy organ, legitymujący się odpowiednimi uprawnieniami i wiedzą fachową. W ocenie pełnomocnika jest ona zarazem prawidłowa, logiczna, przekonywająca i stanowi wiarygodny dowód w sprawie.

Rozwijając ten wątek autor skargi kasacyjnej zwrócił uwagę na brak podstaw prawnych do badania przez wojewodę znaczenia danej nazwy dla społeczności lokalnej. Stwierdził, że ustawa jako jedyny środek dowodowy wskazuje opinię IPN i nie odsyła do jakichkolwiek przepisów proceduralnych, co wyklucza prowadzenie przez ten organ dodatkowego postępowania dowodowego, w szczególności celem pozyskania stanowiska (zeznań) mieszkańców w rozpatrywanej materii. Skądinąd kryteria, jakie należałoby przyjąć podczas tych ustaleń, nie wynikają ani z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, ani z uzasadnienia uchwały, którą nadano sporną nazwę, niewyjaśniającego przecież tego, czy dla społeczności lokalnej nazwa ta istotnie nie stanowi propagowania komunizmu. Dlatego zaskarżony wyrok nie nadaje się do wykonania, ponieważ zobowiązuje organ do przeprowadzenia dodatkowego postępowania, do którego nie jest on uprawniany, nie określając nadto wskazań co do tego postępowania, zwłaszcza co do tego, ilu mieszkańców i z jakiego obszaru powinno się wypowiedzieć, by wydanie zarządzenia zastępczego w trybie art. 6 ust. 2 ustawy było uprawnione. Niewątpliwie stanowisko samej Rady Miasta Piły, przedstawione w uzasadnieniu wspomnianej uchwały, nie może być uznane za wystarczające.

Pełnomocnik przytoczył fragment opinii IPN z dnia (...) czerwca 2018 r. i podtrzymał pogląd, że uzależnienie w art. 6 ustawy zarządzenia zastępczego od uzyskania opinii IPN powoduje, iż opinia ta jest dla wojewody rozstrzygająca i przesądza o istnieniu materialnoprawnych przesłanek wydania tego zarządzenia. Opinia ta jest bowiem nie tylko niezbędna, ale i niezaskarżalna, zaś wojewoda nie może stosować przepisów postępowania administracyjnego, w tym dotyczących ustalenia stanu faktycznego sprawy. Jego zdaniem "wolą ustawodawcy było uzależnienie zmiany nazwy ulicy od rozstrzygnięcia zawartego w stosownej opinii IPN, który determinuje zakres dopuszczalnych zmian".

Pełnomocnik zastrzegł, że ustalenia dokonane w oparciu o źródła historyczne przez wyspecjalizowany podmiot, jakim jest IPN, nie mogą stanowić przedmiotu polemiki w niniejszej sprawie, skoro ani Wojewoda, ani Gmina P., ani również Sąd nie posiadają specjalistycznej wiedzy, którą dysponuje IPN. Zaakcentował też, iż o niezgodności nazwy ulicy z art. 6 ust. 1 ustawy nie może decydować niemierzalne kryterium w postaci społecznego odbioru mieszkańców. Wojewoda podjął zresztą niezbędne działania celem zbadania całości sprawy, powołując zespół ekspercki, a ocena (...) jest niezależna od osób wchodzących w skład tej formacji i roli, jaką one odegrały dla społeczności lokalnej. Dlatego nadanie rondu nazwy tej formacji, utworzonej przez władze Związku Sowieckiego wbrew władzom państwowym Rzeczypospolitej Polskiej, jednoznacznie kojarzonej z określonym systemem politycznym, musiało skutkować wydaniem zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Nazwa ta ze względu na jej specyfikę nie może być kojarzona z jakąkolwiek inną formacją o niekomunistycznym charakterze, dobitnie kojarzy się z systemem komunistycznym i niewątpliwie jej pozostawienie gloryfikowałoby ustrój komunistyczny.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.

Przed odniesieniem się do zarzutów w niej zawartych stwierdzić wypada, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Oznacza to, że kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi łączy się z koniecznością dokładnego ich oznaczenia w skardze kasacyjnej, ponieważ Sąd ten nie może uwzględnić innych przepisów niż te, które zostały wyraźnie powołane jako naruszone (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 508/12, LEX nr 1375116).

Tymczasem podstawy rozpoznawanej skargi kasacyjnej skonstruowano stosunkowo wąsko, skoro nie obejmują one nawet tych wszystkich przepisów, które zostały wymienione w jej uzasadnieniu, w tym ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, czy przede wszystkim przepisów Konstytucji, powołanych zresztą najczęściej wyłącznie na zasadzie ogólnikowej wzmianki. Pominięcie zwłaszcza tych ostatnich przepisów i ograniczenie się do regulacji ustawy stanowią poważny mankament skargi kasacyjnej, osłabiający skuteczność argumentacji powołanej przez jej autora, mającej przecież podważyć wywód Sądu pierwszej instancji, przeprowadzony w znacznie szerszym kontekście, wykraczającym poza przepisy ustawy i odwołującym się do konkretnych przepisów Konstytucji, Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, a także unormowań ustrojowych zawartych w ustawie o samorządzie gminnym.

Niedostatek ten ujawnia się przede wszystkim odnośnie do zarzutu kwestionującego legitymację skargową Gminy P. do zaskarżenia zarządzenia zastępczego Wojewody (...) o zmianie nazwy ronda, jako naruszającej ustanowiony w art. 1 ust. 1 ustawy zakaz upamiętniania przez nazewnictwo niektórych obiektów w przestrzeni publicznej, ale tylko to nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego, organizacji symbolizujących komunizm. Prawo jednostki samorządu terytorialnego do ochrony sądowej w razie wydania zarządzenia zastępczego, które jej zdaniem nadmiernie ingeruje w jej samodzielność, nie może być wszak rozważane tylko w drodze literalnej wykładni ustawy, dokonanej w oderwaniu od tej innej regulacji, zwłaszcza konstytucyjnej. Wykładnia ta musi być osadzona w ramach ustrojowych, szczególnie zakreślonych przez przepisy znajdujące się wyżej w hierarchii aktów prawnych, wyznaczających pozycję tych jednostek, instrumenty nadzoru nad nimi oraz przysługujące im środki prawne zabezpieczające tę pozycję w razie nadużywania takich instrumentów. Dlatego art. 6c ustawy nie może być rozumiany jako ograniczenie gwarantowanej w art. 165 ust. 2 Konstytucji ochrony sądowej samodzielności gminy (tak np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 3045/18, publikowane w Internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych i orzeczenia przywołane w jego treści). Niepodobna zarazem podzielić argumentu prezentowanego w skardze kasacyjnej, jakoby art. 6c ustawy mógł wyłączać zasadę bezpośredniego stosowania Konstytucji, ustanowioną w jej art. 8. Trudno bowiem przyjąć, by rozwiązanie ustawowe mogło pozbawić Sąd pierwszej instancji kompetencji, jakie przysługują mu w rozpatrywanej materii, i to w sytuacji, gdy stwierdził on, że jest ono nie do pogodzenia z Konstytucją i nie pozwala na realizację wynikających z niej praw.

W skardze kasacyjnej całkowicie nie dostrzeżono aspektów analizowanego problemu łączących się z ustawą o samorządzie gminnym, która po pierwsze - jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji - zalicza nazewnictwo ulic do zadań własnych gmin (art. 18 ust. 2 pkt 13) i po drugie określa reguły nadzoru nad gminami, w tym odnoszące się do zarządzeń zastępczych (art. 85 i nast). W ich świetle zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 6 ust. 2 ustawy, musi być traktowane jako środek nadzoru, i to o wyjątkowym charakterze ze względu na jego daleko idące skutki, polegające na swoistym przejęciu zadań i kompetencji zastrzeżonych dla jednostek samorządu terytorialnego (zob. np. K. Szlachetko, Instrumentalizacja nadzoru nad samorządem terytorialnym na przykładzie regulacji zarządzenia zastępczego wojewody w sprawach związanych z dekomunizacją przestrzeni publicznej, Samorząd Terytorialny 2019, nr 6, s. 48 i powołaną tam literaturę).

Zarzut skargi kasacyjnej podważający legitymację procesową Gminy P. poprzestaje wszelako na podniesieniu naruszenia art. 6 ust. 2 ustawy oraz - przede wszystkim - art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. W związku z tym podkreślić wypada, że Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do zastosowania tego ostatniego przepisu, nawet gdyby uznał, iż Gmina wspomnianej legitymacji nie posiada. Stosownie do jego treści postępowanie sądowe umarza się, gdy stało się ono bezprzedmiotowe. Umorzyć można więc jedynie takie postępowanie, które zostało skutecznie wszczęte i następnie dopiero utraciło swój przedmiot, wskutek zdarzenia, jakie nastąpiło po wniesieniu skargi i unicestwiło sprawę sądowoadministracyjną, uniemożliwiając dalsze prowadzenie postępowania mającego ją rozstrzygnąć (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 609/18, LEX nr 2552892). To zaś wymaga stwierdzenia, że skardze, która zainicjowała postępowanie, można było przed wystąpieniem tego zdarzenia nadać dalszy bieg, zwłaszcza że została ona wniesiona przez uprawniony do tego podmiot. Jak zasadnie zauważył jednak Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym już postanowieniu z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 3045/18, art. 6c ustawy nie ustanawia warunku dopuszczalności skargi, lecz wyłącznie przesłankę mogącą mieć wpływ na jej zasadność, jaką można badać merytorycznie dopiero podczas jej rozpoznawania. Jedyny przypadek, gdy skargę można odrzucić jako niedopuszczalną z przyczyn merytorycznych, łączących się z interesem prawnym będącym źródłem legitymacji procesowej, wskazuje art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., który nie dotyczy skargi na zarządzenie zastępcze.

Jak wspomniano, ustanowiony w art. 6c ustawy warunek wniesienia skargi wymaga jej merytorycznej oceny, która w efekcie ustalenia, że warunek ten nie był spełniony, może doprowadzić do jej oddalenia. W myśl tego przepisu skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze zmieniające nazwę naruszającą zakaz upamiętniania osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagowania takiego ustroju w inny sposób przysługuje bowiem jednostce samorządu wtedy, gdy brak wykonania przez nią obowiązku zmiany tej nazwy wynikał z przyczyn od niej niezależnych. To z kolei oznacza, że przesłanka ta zachodzi w każdym wypadku, gdy jednostka była przeświadczona, że ten obowiązek na niej nie spoczywa, pozostając w przekonaniu, że nazwa, zmieniona później zarządzeniem zastępczym, nie narusza wspomnianego zakazu. Wówczas, zwłaszcza jeśli przekonanie to było obiektywnie uzasadnione, niepodobna uznać, ani że niewykonanie obowiązku nastąpiło z przyczyn zależnych od jednostki, ani że jednostka ta nie może realizować konstytucyjnego prawa do sądowej ochrony swej samodzielności i zaskarżyć do sądu zarządzenia zastępczego, które wywiedzione zostało z odmiennego stanowiska organu nadzoru. Wtedy przecież stanowisko to, choćby było arbitralne i niesłuszne, nie mogłoby być zweryfikowane i skontrolowane w toku kontroli sądowej, z pogwałceniem wszelkich reguł odnoszących się do stosowania instrumentów nadzoru i praw jednostki samorządu terytorialnego do poddania tego stanowiska ocenie sądu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2427/18, LEX nr 2614390). Jest tak zwłaszcza w niniejszej sprawie, w której Gmina P. nie miała żadnych podstaw do tego, by uznać, że nazwa ronda powinna być zmieniona jako sprzeczna z zakazem wynikającym z art. 1 ustawy.

Nie można uwzględnić zarzutów kasacyjnych opierających się na założeniu, że zarządzenie zastępcze, którym tę nazwę zmieniono, było prawidłowe.

Rozpoznając te zarzuty w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do tego spośród nich, który podważa uzasadnienie zaskarżonego wyroku z punktu widzenia standardów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Jest to przecież zarzut najdalej idący w tym sensie, że jego uwzględnienie oznaczałoby, iż z powodu braku w uzasadnieniu elementów wymienionych w tym przepisie zaskarżone orzeczenie takiej kontroli w ogóle się nie poddaje. Bezsprzecznie jednak przywołany przepis nie został w sprawie naruszony we wskazany sposób. W skardze kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił należycie, "jaki zakres mieszkańców gminy (społeczności lokalnej) będzie uzasadniał dopuszczalność wydania zarządzenia zastępczego w trybie art. 6 ust. 2 ustawy". W świetle jej uzasadnienia pełnomocnik Wojewody miał na myśli, że Sąd nie sprecyzował kryteriów pozwalających najpierw wyselekcjonować grupę osób reprezentującą zapatrywania społeczności lokalnej, a następnie miarodajnie stwierdzić, czy w odbiorze społecznym nazwa ronda symbolizuje komunizm. Niemniej Sąd pierwszej instancji jedynie zauważył, że organ nadzoru w ogóle nie badał tego aspektu, całkowicie pomijając fakty z historii (...), w tym dokonania o znaczeniu lokalnym dla P., które opisano w uzasadnieniu uchwały Rady Miasta P. o nadaniu jego nazwy rondu. Spostrzeżenie to przesądza, że podstawa faktyczna zaskarżonego zarządzenia zastępczego była niedostateczna i stanowi jednocześnie wystarczające wskazanie na nieprawidłowości przy jej ustalaniu. Sąd nie musiał przedstawić szczegółowych metod, za pomocą których ten cel mógłby czy powinien być osiągnięty, w tym katalogu dowodów, jakie należałoby przeprowadzić, oraz reguł ich oceny. Jest to rzeczą organu nadzoru.

Nie można się przy tym zgodzić, że organowi temu nie przysługiwały w tej materii żadne środki prawne ze względu na niemożność sięgnięcia po instrumenty procedury administracyjnej, szczególnie dotyczące ustalania stanu faktycznego. Słusznie zaznaczono bowiem m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2383/18 (LEX nr 2628191), że zarządzenia zastępcze, o których mowa w art. 6 ust. 2 ustawy, jak każdy środek nadzoru tego rodzaju, powinny czynić zadość normom gwarantującym rzetelne prowadzenie postępowania nadzorczego i rzeczywiście umożliwiającym ocenę zgodności z prawem nadzorowanej działalności organu samorządu gminnego, stosownie do art. 85 ustawy o samorządzie gminnym. Dlatego organ nadzoru powinien poczynić ustalenia faktyczne pozwalające mu na subsumpcję materialnych przesłanek wynikających z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy w oparciu o możliwie najpełniejszy i obiektywnie zbadany materiał dowodowy. Taki materiał dowodowy winien też leżeć u podstaw opinii IPN, gdyż podczas wydawania tej opinii, jak i następnie zarządzenia zastępczego nie można abstrahować od obowiązujących we wszelkich procedurach polskiego systemu prawa publicznego zasad prawdy obiektywnej oraz działania na podstawie prawa (art. 7 Konstytucji). Niepodobna tracić z pola widzenia standardów zapewniających praworządność działań nadzorczych ograniczających samodzielność samorządu gminnego, określonych m.in. przez art. 91 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, wedle którego rozstrzygniecie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, czyli w szczególności podawać fakty uznane za udowodnione, dowodów, na jakich organ się oparł, oraz przyczyn odmowy wiarygodności pozostałym dowodom.

Z tych powodów należy więc stwierdzić, że opinia IPN nie jest dla organu nadzoru dowodem ani jedynym, ani przesądzającym i przed wydaniem zarządzenia zastępczego wymaga weryfikacji. Stanowisko takie jest już utrwalone w orzecznictwie i zostało szczegółowo rozwinięte, zwłaszcza w powołanym już wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2437/18.

Według art. 6 ust. 3 ustawy wydanie zarządzenia zastępczego o zmianie nazwy wymaga wspomnianej opinii, potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z jej art. 1. Z przepisu tego wynika, że opinia jedynie musi poprzedzać zarządzenie zastępcze, bez tej opinii zarządzenie zastępcze nie może być wydane, ale bynajmniej opinia nie wiąże organu nadzoru. Skądinąd samo pojęcie "opinia" - w przeciwieństwie do "uzgodnienia" - oznacza najłagodniejszą, najsłabszą formę współdziałania, polegającą na wyrażeniu poglądu, który organ rozstrzygający (w rozpatrywanym przypadku organ nadzoru podejmujący zarządzenie zastępcze) powinien wprawdzie wziąć pod uwagę, lecz bez obowiązku podporządkowania się mu i z możliwością przyjęcia innego zapatrywania. Podzielenie argumentacji autora skargi kasacyjnej prowadziłoby do sytuacji, że organ nadzoru byłby w istocie zastępowany przez IPN i pozbawiony własnych kompetencji do samodzielnego stosowania przysługujących mu środków nadzorczych, a ściślej decydowania o tym, czy zachodzą przesłanki, które to uzasadniają. Wówczas to opinia pełniłaby wszak taką funkcję, skoro rola zarządzenia zastępczego ograniczałaby się do jej wdrożenia w życie, a IPN stałby się rzeczywistym organem nadzoru.

Jednakże opinia IPN jest tylko jednym z dowodów, mającym walor zbliżony do opinii biegłego, jako wypowiedź wyspecjalizowanego podmiotu dysponującego wiadomościami specjalnymi, tyle że na temat będący jednocześnie przedmiotem rozstrzygnięcia organu nadzoru, zamykający się w pytaniu, czy dana nazwa jest zgodna z art. 1 ustawy. Organ nadzoru nie może zatem poprzestać na przytoczeniu wniosków opinii, ale musi poddać je analizie i w jej wyniku wyjaśnić, czy i z jakich powodów uznaje je za trafne i przekonujące. W tym celu opinia IPN powinna być należycie uzasadniona poprzez przedstawienie faktów historycznych dotyczących np. organizacji, której nazwę nadano ulicy oraz powodów przemawiających na rzecz tezy, że nazwa taka symbolizuje czy wręcz propaguje komunizm. Oczywiście analiza ta nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii zastrzeżonej do sfery wiadomości specjalnych, musi natomiast badać jej kompletność oraz poprawność metodologiczną, pod kątem tego, czy jej konkluzja jest logicznym następstwem zebranego materiału faktograficznego. Konkluzja ta powinna znajdować potwierdzenie w treści powołanych źródeł i opracowań naukowych oraz być rezultatem wywodu, który można byłoby prześledzić i skontrolować (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 3413/18, LEX nr 2646665).

Nie ulega wątpliwości, że Sąd pierwszej instancji tego rodzaju kontroli dokonał i doszedł do trafnego wniosku, iż zaskarżone zarządzenie zastępcze, nawiązujące bezrefleksyjnie do opinii IPN, która powyższych wymogów nie spełnia, nie może się ostać w prawnym obrocie. Sąd powstrzymał się od analizy samej treści opinii, nie wdając się w polemikę z zawartymi w niej spostrzeżeniami historycznymi, choć nie naruszyłoby reguł oceny takiego dowodu stwierdzenie, że są one przejawem przekonań jej autora, które mogą być podane w wątpliwość bez konieczności odwoływania się do specjalistycznej wiedzy. Przede wszystkim jednak opinia IPN w ogóle nie nawiązuje do specjalistycznej wiedzy historycznej, nie odwołuje się do jakichkolwiek źródeł, opracowań naukowych, czy choćby obiektywnych faktów dotyczących (...). Nie przywołuje przecież żadnych racji naukowych, lecz opiera się na uogólnieniach, wywiedzionych z arbitralnych założeń wartościujących, i to obejmujących całość sił zbrojnych walczących u boku Armii Czerwonej. Nie wymaga wszelako specjalistycznej wiedzy stwierdzenie, że organizacja wszystkich regularnych polskich jednostek wojskowych w czasie wojny po Kampanii Wrześniowej była uwarunkowana czy wręcz uzależniona od możliwości i woli państwa, na terenie którego jednostki te stacjonowały lub z którego siłami zbrojnymi współdziałały. Podobnie niemal w każdym przypadku powstanie i działanie tych jednostek było wykorzystywane jako argument polityczny, choć do różnych, niejednokrotnie przeciwnych celów. Dlatego Sąd pierwszej instancji zasadnie odmówił znaczenia tym dwóm aspektom, które dla opinii IPN, a następnie dla zaskarżonego zarządzenia zastępczego były kluczowe. Z kolei pełnomocnik organu nadzoru, chociaż zarzuca w skardze kasacyjnej nawiązywanie przez Sąd do niejasnego miernika odczuć społeczności lokalnej, przechodzi do porządku nad tym, że opinia, która jego zdaniem przesądza rozpatrywane kwestie jednoznacznie i przekonująco, sama stosuje jeszcze bardziej subiektywne kryteria i w efekcie jest całkowicie nieweryfikowalna. Organ nadzoru zamiast uznawać moc wiążącą opinii IPN powinien co najmniej wezwać organ, który ją wydał, do jej uzupełnienia poprzez należyte uzasadnienie, odpowiadające standardom specjalistycznej ekspertyzy historycznej, w tym do ustosunkowania się do faktów podanych w uzasadnieniu uchwały o nadaniu kwestionowanej nazwy. Zaskarżony wyrok, wbrew odmiennym twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, nie naruszył art. 6 ust. 2 ustawy.

Niepodobna podzielić konkluzji skargi kasacyjnej, że nazwa (...) "dobitnie (...) kojarzy się z systemem komunistycznym" i że "pozostawienie tej nazwy gloryfikowałoby system komunistyczny". Ściśle rzecz biorąc jednostka ta nie została powołana przez władze sowieckie, ale przez rozkaz dowódcy 1 Korpusu Polskich Sił Zbrojnych w ZSRR, który oczywiście nie był w stosunku do tych władz niezależny. Jej cele ograniczały się jednak do walki z Niemcami u boku pełnoprawnego i powszechnie uznawanego wówczas uczestnika Wielkiej Koalicji. Jednostka ta traktowana była jako oddział wojskowy, i to także przez przeciwnika, wykonując w czasie wojny zadania bojowe. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, materiał dowodowy nie wskazuje na to, że jednostka ta stanowiła część aparatu bezpieczeństwa i współdziałała z nim, zwłaszcza w zwalczaniu sił podziemia niepodległościowego. Wprost przeciwnie, przy biernej postawie Armii Czerwonej próbowała wesprzeć powstańców warszawskich na przyczółku czerniakowskim, ponosząc straty przekraczające połowę jej stanu osobowego. W tym ostatnim kontekście wnioski opinii IPN, powielone w zarządzeniu zastępczym muszą więc być ocenione jako bezpodstawne i krzywdzące. Organ nadzoru nie wykazał również, by po zakończeniu wojny działalność (...) zasługiwała na potępienie z punktu widzenia art. 1 ustawy, nie zanegował zwłaszcza użytecznej dla społeczności lokalnej aktywności Pułku w zakresie odbudowy miasta i organizacji jego instytucji. W konsekwencji całkowicie bezzasadne okazały się postawione w skardze kasacyjnej zarzuty odniesione do art. 148 p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy oraz art. 6 ust. 2 ustawy.

Mając to względzie Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod uwagę z urzędu, oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.