Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1666943

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 27 stycznia 2015 r.
II OSK 1530/13
Sankcja administracyjna wymierzana z powodu nieprowadzenia przez podmiot korzystający ze środowiska wymaganych pomiarów wielkości emisji.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak.

Sędziowie NSA: Robert Sawuła, del. Zdzisław Kostka (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. z siedzibą w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 141/13 w sprawie ze skargi A. z siedzibą w D. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia (...) listopada 2012 r. nr (...) w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 kwietnia 2013 r., sygnatura akt IV SA/Wa 141/13, oddalił skargę A. w D. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z (...) listopada 2012 r. w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Wyrok Sądu pierwszej instancji został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z (...) sierpnia 2012 r., powołując się m.in. na art. 298 ust. 1 pkt 2 oraz art. 305a ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska, wymierzył skarżącej administracyjną karę pieniężną w wysokości 5.554 zł za okres od 1 stycznia 2011 r. do 11 marca 2011 r. Z uzasadnienia decyzji wynika, że wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej było związane z oceną spełnienia przez skarżącą warunków określonych w udzielonym jej (...) marca 2003 r. pozwoleniu wodnoprawnym na odprowadzanie ścieków. Organ administracji przyjął, powołując się na § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, że wymagana liczba średnich dobowych próbek ścieków powinna wynosić co najmniej cztery w ciągu roku, a jeżeli zostanie wykazane, że ścieki spełniają wymagane warunki - dwie w następnych latach, przy czym, jeżeli jedna z tych dwóch próbek nie spełni wymaganych warunków w następnym roku należy pobrać cztery próbki. Odnosząc to do rozpoznawanej sprawy organ administracji wskazał, że w okresie od 12 marca 2009 r. do 11 marca 2010 r. skarżąca pobrała jedną próbkę ścieków zamiast dwóch wymaganych i dlatego - zdaniem organu administracji - w okresie od 12 marca 2010 r. do 11 marca 2011 r. powinna była pobrać cztery próbki, a pobrała tylko dwie. W związku z tym organ administracji, jak wynika z uzasadnienia decyzji, wymierzył skarżącej administracyjną karę pieniężną z powodu niepobrania dwóch wymaganych próbek ścieków.

Skarżąca od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wniosła odwołanie, w którym kwestionowała przyjętą wykładnię § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego. Zdaniem skarżącej niepobranie próbek ścieków nie może być utożsamiane z próbką niespełniającą wymagań.

Rozpoznając odwołanie skarżącej Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z (...) listopada 2012 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i wymierzył skarżącej administracyjną karę pieniężną w tej samej wysokości, ale za okres od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. Organ odwoławczy podzielił ustalenia i argumentację organu pierwszej instancji. W szczególności stwierdził, że skoro w okresie od 12 marca 2009 r. do 11 marca 2010 r. skarżąca pobrała jedną próbkę ścieków, to w okresie od 12 marca 2010 r. do 11 marca 2011 r. powinna była pobrać cztery próbki, a nie - jak to uczyniła - dwie. Zmianę decyzji organu pierwszej instancji w zakresie okresu, za który wymierzono administracyjną karę pieniężną, organ odwoławczy uzasadnił tym, że zgodnie z art. 305 ust. 4 Prawa ochrony środowiska - jak przyjął - kary wymierza się za rok kalendarzowy.

W skardze do Sądu pierwszej instancji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 305a Prawa ochrony środowiska oraz § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenia warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, art. 86 Konstytucji RP i art. 1 dyrektywy 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 21 kwietnia 2004 r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu w zw. z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji oddalając skargę stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zostało wykazane, że w rozliczeniu za 2010 rok stwierdzono brak wykonywania części analiz ściekowych, do których skarżąca została zobowiązana pozwoleniem wodnoprawnym. W oparciu o art. 305 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a Prawa ochrony środowiska pozwoliło to organom na stwierdzenie przekroczenia warunków korzystania ze środowiska przez skarżącą i na podstawie art. 298 ust. 1 pkt 2 i art. 299 ust. 1 pkt 2 oraz art. 305 ust. 4 Prawa ochrony środowiska wymierzenie kary za przekroczenie stwierdzone w roku kalendarzowym 2010. Zdaniem Sądu pierwszej instancji twierdzenie strony, że wyniki badań nie przekraczały dopuszczalnych norm oraz że nie wystąpiło zagrożenie szkody w środowisku jest gołosłowne, gdyż z powodu niewykonania wymaganej liczby pomiarów niemożliwe było dokonanie oceny, czy nie zostały przekroczone normy jakości ścieków, a co za tym idzie, czy nie odprowadzono do środowiska niedostatecznie oczyszczonych ścieków. Brak wymaganej liczby pomiarów doprowadził do naruszenia warunków pozwolenia, za co konieczne było nałożenie administracyjnej kary pieniężnej, gdyż obowiązujące przepisy nakładają na organy obowiązek wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej niezależnie od tego, czy rzeczywiście doszło do zanieczyszczenia środowiska lub zagrożenia zanieczyszczeniem. Według Sądu pierwszej instancji, wbrew twierdzeniom strony, art. 305a Prawa ochrony środowiska dotyczy nie tylko niewykonania jakichkolwiek pomiarów, ale również niewykonania liczby pomiarów wymaganej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Bezzasadny jest również zarzut nieadekwatności wymierzonej kary do skali winy podmiotu, korzystającego ze środowiska z naruszeniem warunków pozwolenia. W razie stwierdzenia naruszeń, takich jak np. niewykonanie wymaganej liczby pomiarów, organ ma obowiązek, a nie możliwość, wymierzenia kary pieniężnej. Nie jest więc możliwa ocena winy podmiotu korzystającego ze środowiska. Przepisy, które miały zastosowanie w niniejszej sprawie, są zdaniem Sądu pierwszej instancji jednoznaczne i nie dawały organom administracji możliwości odstąpienia od wymierzenia kary, której wysokość ustalona została prawidłowo w oparciu o obowiązujące przepisy.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, analiza akt sprawy prowadzi do wniosku o braku jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia naruszenia dyrektywy 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 21 kwietnia 2004 r., jak i przepisów Konstytucji. Również przepisy prawa procesowego, których naruszenie zarzucała skarżąca, zostały zastosowane prawidłowo. Zawarte w skardze zarzuty, dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, są więc niezasadne.

W skardze kasacyjnej skarżąca, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przytaczając podstawy kasacyjne związane z naruszeniem prawa materialnego podniesiono następujące zarzuty.

1) Zarzut naruszenia art. 305a ust. 2 w zw. z art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a oraz art. 305 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 147a ust. 1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska "poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten uprawnia organy ochrony środowiska do stosowania wprost art. 305a ust. 1 p.o.ś., a w konsekwencji do dokonywania prostego podstawienia norm zawartych w art. 305a ust. 1 (w tym pkt 2 "a") p.o.ś. do sytuacji w nim określonych, podczas gdy w rzeczywistości zawiera on w swej treści wyraźne wskazanie, aby stosować art. 305a ust. 1 p.o.ś. "odpowiednio", a więc w zależności od sytuacji albo wprost, albo z modyfikacjami albo w ogóle".

Podniesiono przy tym, że "z nakazu "odpowiedniego" stosowania art. 305a ust. 1 w sytuacjach w nim przewidzianych wynika, że organy powinny najpierw zbadać, czy, a jeśli tak, to w jakim zakresie doszło do spełnienia warunków określonych w art. 305a pkt 1 ab initio i dopiero na tej podstawie zdecydować, czy i w jakim zakresie przepis art. 305a ust. 1 pkt 2 będzie mieć zastosowanie" oraz że "nietrafnie (...) przyjął Sąd I instancji, że przepis ten uprawnia organy administracji do wymierzania administracyjnej kary pieniężnej, w sytuacji, gdy żadne przekroczenie warunków korzystania ze środowiska nie miało miejsca, a jedynym uchybieniem jest niespełnienie wymogów formalnych".

2) Zarzut naruszenia art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a Prawa ochrony środowiska "poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że taką samą wagę przy dokonywaniu oceny czy doszło do przekroczenia warunków korzystania ze środowiska mają uchybienia dotyczące nie spełnienia warunku formalnego dotyczącego przeprowadzania pomiarów w określonym odstępie czasu". Podniesiono przy tym, że "nieprawidłowo przyjęto, że działające w sprawie organy ochrony środowiska miały prawo nie uznać przedłożonych przez Spółdzielnię wyników badań przeprowadzonych przed i po zarzucanego roku, pomimo, że wyniki przeprowadzone przed i po były prawidłowe", że "naruszenie powyższego przepisu polega również na wskazaniu, że przyjęcie przez ustawodawcę w art. 305a ust. 1 p.o.ś. teoretycznego założenia, że dozwolone poziomy emisji zanieczyszczeń zostały przekroczone o wielkości ustalone w art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a, b/, c/, d/ p.o.ś. prowadzi do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, a domniemanie to nie podlega obaleniu" oraz że "brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że pomiary budzą zastrzeżenia, a więc brak było podstaw do wymierzenia przedmiotowej kary".

3) Zarzut naruszenia art. 86 Konstytucji RP, art. 1 dyrektywy 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu oraz art. 7 i art. 305a ust. 1 i 2 Prawa ochrony środowiska "poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że możliwe jest przypisanie odpowiedzialności Spółdzielni, która swoim działaniem w żaden sposób nie przyczyniła się do pogorszenia stanu środowiska, podczas gdy właściwa wykładnia tych przepisów to taka, która nakazuje karać podmioty, które stwarzają realne zagrożenie dla środowiska, co odpowiada również w pełni zarzutowi zaniechania stosowania prokonstytucyjnej wykładni przepisów p.o.ś."

4) Zarzut naruszenia art. 5 Konstytucji RP, który rozwinięto w ten sposób, że stwierdzono, iż "skarżąca spółdzielnia musi zapłacić dotkliwą karę na podstawie art. 305a ust. 1 pkt 2, 2a p.o.ś., w sytuacji gdy żadne zanieczyszczenie środowiska nie wystąpiło", że "można dopatrywać się niezgodności art. 305a ust. 1 pkt 2, 2a p.o.ś. z konstytucyjną zasadą zrównoważonego rozwoju", że "trudno przyjąć, aby elementem zrównoważonego rozwoju - art. 5 Konstytucji RP - była konieczność ponoszenia drakońskich kar pieniężnych przez podmioty korzystające ze środowiska w oderwaniu od rzeczywistych wielkości wywołanych zanieczyszczeń" oraz że "Naczelny Sąd Administracyjny powinien przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, co do zgodności art. 305a ust. 1 pkt 2, 2a p.o.ś. z art. 2, 5, 86 Konstytucji RP".

5) Zarzut naruszenia art. 23 dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a i ust. 2 oraz art. 147a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa ochrony środowiska "poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że kary wymierzane powinny być skuteczne i odstraszające, przy jednoczesnym pominięciu, że zgodnie z dyrektywą, kary takie powinny być także proporcjonalne",

6) Zarzut naruszenia art. 274 ust. 2 i art. 298 ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska "poprzez sprzeczność z art. 305a ust. 1 pkt 2 p.o.ś." Rozwijając ten zarzut podniesiono, że "art. 305a ust. 1 pkt 2 p.o.ś. jest sprzeczny z regulacją zawartą w art. 274 ust. 2 i 298 ust. 1 pkt 2 p.o.ś.", gdyż "z jednej (...) strony wysokość administracyjnych kar pieniężnych ma zależeć od rodzaju substancji zawartych w ściekach i ich ilości, rodzaju ścieków, a w wypadku wód chłodniczych - od temperatury tych wód (art. 274 ust. 2 p.o.ś.)" oraz "wymierzenie tych kar związano z przekroczeniem warunków wskazanych w pozwoleniach zintegrowanych i wodnoprawnych na odprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w zakresie ilości ścieków, ich stanu, składu (art. 298 ust. 1 pkt 2 p.o.ś.), zaś z drugiej strony art. 305a ust. 1 pkt 2 p.o.ś., czyni ich wymierzanie formalnym (brak przeprowadzenia pomiarów) i to niezależnie od przekroczenia warunków wskazanych w pozwoleniach (zanieczyszczenia)".

Przytaczając podstawy kasacyjne związane z naruszeniem przepisów postępowania podniesiono następujące zarzuty.

1) Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151 oraz art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez bezzasadne oddalenie skargi.

2) Zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji rażącego naruszenia przez organy ochrony środowiska przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 78 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (...) oraz art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji naruszenie art. 145 § 1 pkt "c" p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi". Rozwijając ten zarzut podniesiono, że "Sąd I instancji zaniechał sprawdzenia, czy organy ochrony środowiska badały, czy wyniki pomiarów emisji ścieków przedstawiane przez spółdzielnię nasuwają w ogóle jakiekolwiek wątpliwości czy zastrzeżenia", że "organy nie wzięły pod uwagę znanych im z urzędu dotychczasowych wyników badań - przed i po, które wykazały brak naruszenia norm środowiskowych, że "gdyby Sąd I instancji nie zaniechał zbadania powyższych zarzutów skargi, musiałby dostrzec, że dokonana przez organy interpretacja przepisów p.o.ś. jest niezgodna z powyższymi zasadami konstytucyjnymi i prawa wspólnotowego oraz art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 p.o.ś., a więc, że konieczna jest albo odmowa zastosowania wskazanych przepisów prawa (i uchylenie zaskarżonej decyzji), albo co najmniej wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym lub wystąpienie z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości UE".

3) Zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym i w zw. z art. 124 § 1 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "poprzez brak przedstawienia przez Sąd I instancji Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności aktu normatywnego (tekst jedn.: art. 305a p.o.ś.) z wskazanymi przez skarżącego przepisami Konstytucji RP, podczas gdy wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego było konieczne z uwagi na liczne wątpliwości dotyczące konstytucyjności tych przepisów p.o.ś."

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania.

Ponadto wniesiono o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności art. 305a ust. 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z art. 2, art. 5 i art. 86 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącej nie jest dopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, karanie za przekroczenie warunków dotyczących ścieków, jeżeli takiego przekroczenia nie było i bez zapewnienia karanemu możliwości wykazania, że takie zdarzenie nie miało miejsca. Zdaniem skarżącej karanie za brak pomiarów, gdy nie nastąpiło zanieczyszczenie, stoi w ewidentnej sprzeczności nie tylko z zasadami konstytucyjnymi, ale także z zasadą zanieczyszczający płaci.

Uzasadnienie prawne

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: ustawy - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wnioski (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Mając to na uwadze stwierdzić należy, że przytoczone w skardze kasacyjnej podstawy nie dotyczą istotnego w sprawie zagadnienia, mianowicie wykładni § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. Nr 137, poz. 984 z późn. zm.). Powołany przepis nie został w skardze kasacyjnej wskazany, zaś jego wykładnia jest w rozpoznawanej sprawie istotna, gdyż w oparciu o ten przepis organy administracji uznały, że skoro skarżąca w jednym okresie zamiast dwóch próbek ścieków pobrała jedną próbkę, to w następnym okresie powinna była pobrać cztery próbki ścieków, a nie dwie. Skoro zaś skarżąca w następnym okresie pobrała dwie próbki, zamiast czterech, to organy administracji uznały, że skarżąca nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji. Pominięcie w skardze kasacyjnej wskazanego zagadnienia powoduje, że Sąd drugiej instancji, związany granicami skargi kasacyjnej, nie jest uprawniony do oceny trafności przyjętej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji wykładni powołanego przepisu. Jest tym samym zobowiązany uznać, że przyjęta wykładnia była prawidłowa, a co za tym idzie - że skarżąca była zobowiązana w okresie od 12 marca 2010 r. do 11 marca 2011 r. pobrać cztery próbki ścieków. Zaznaczyć przy tym także należy, że w skardze kasacyjnej nie kwestionuje się istotnych ustaleń organów administracji, mianowicie tego, że w pierwszym okresie, czyli od 12 marca 2009 r. do 11 marca 2010 r. skarżąca pobrała tylko jedną próbkę ścieków, zaś w następnym okresie, czyli od 12 marca 2010 r. do 11 marca 2011 r. pobrano dwie próbki ścieków. Mając powyższe na uwadze NSA ograniczył się zatem do oceny przytoczonych w skardze kasacyjnej podstaw skargi kasacyjnej i uznał, że nie są one zasadne.

Przytoczone w skardze kasacyjnej podstawy, mimo ich wielowątkowego ujęcia, w istocie dotyczą wykładni i zastosowania art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 z późn. zm.). Przepis ten jest podstawą swego rodzaju niewzruszalnego domniemania faktycznego. Ustawodawca w powołanym przepisie nakazuje bowiem przyjąć, że jeżeli podmiot korzystający ze środowiska m.in. nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, to przekracza warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniu wodnoprawnym lub pozwoleniu zintegrowanym w zakresie składu ścieków o 80%. Ustalony w oparciu o to domniemanie fakt (przekroczenie warunków korzystania ze środowiska o ściśle określoną wartość) może być następnie podstawą wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 298 ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska. Art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a Prawa ochrony środowiska jest zatem w istocie elementem (razem z art. 298 powołanej ustawy) sankcji administracyjnej wymierzanej z powodu nieprowadzenia przez podmiot korzystający ze środowiska wymaganych pomiarów wielkości emisji. Uwzględniając taki charakter powołanego przepisu, dotyczące go zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać za niezasadne.

W przytoczonych podstawach kasacyjnych przewija się zarzut dotyczący wykładni i stosowania art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a oraz art. 298 ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska sprowadzający się do tezy, że nie można było wymierzyć administracyjnej kary pieniężnej skoro w rzeczywistości nie miało miejsca żadne przekroczenie warunków korzystania ze środowiska. Zarzut ten jest nietrafny, jeżeli uwzględnić to co powiedziano wcześniej, mianowicie, iż w istocie sankcja została wymierzona, zgodnie z powołanymi przepisami, z tego powodu, że podmiot korzystający ze środowiska nie prowadził wymaganych pomiarów wielkości emisji.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, kwestionujących w istocie konstytucyjność i zgodność z prawem unijnym art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a oraz art. 298 ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska, należy stwierdzić, że przepisy przewidujące sankcję administracyjną za nieprowadzenie wymaganych pomiarów wielkości emisji w ocenie NSA nie są sprzeczne z Konstytucją RP oraz powołanymi w skardze kasacyjnej przepisami prawa europejskiego. Jest oczywiste, że obowiązek prowadzenia pomiarów wielkości emisji ma bezpośredni związek z ochroną środowiska. Większość warunków korzystania ze środowiska byłaby nic nieznaczącymi normami, gdyby nie obowiązek prowadzenia pomiarów wielkości emisji. Dzięki obowiązkowi prowadzenia pomiarów wielkości emisji można ustalić, czy warunki korzystania ze środowiska zostały zachowane. Dzięki temu obowiązkowi można też ustalić podmiot zanieczyszczający środowisko. Przepisy stanowiące podstawę sankcji administracyjnej za nieprowadzenie wymaganych pomiarów wielkości emisji nie są więc sprzeczne z zasadą zanieczyszczający płaci. Są one wręcz niezbędne do efektywnej realizacji tej zasady. Zatem, zarówno sankcjonowanie rzeczywistego przekroczenia warunków korzystania ze środowiska, jak i sankcjonowanie nieprowadzenia pomiarów mających na celu stwierdzenie zachowania warunków korzystania ze środowiska jest uzasadnione ochroną środowiska.

W ocenie NSA, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, kwestionowana regulacja nie narusza zasady proporcjonalności. Przede wszystkim, jak już powiedziano, sankcjonowanie nieprowadzenia wymaganych pomiarów wielkości emisji, ma na celu osiągnięcie usprawiedliwionego celu, mianowicie ochronę środowiska. Jeżeli zaś chodzi o wysokość sankcji administracyjnej, to należy zauważyć, że wymierzona w rozpoznawanej sprawie kara pieniężna, nawet uwzględniając, że jest to jedna z trzech wymierzonych kar (łącznie wymierzono skarżącej 48.536 zł), nie jest rujnująca, jeżeli uwzględnić, iż dotyczy podmiotu gospodarczego.

Przytaczając podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a Prawa ochrony środowiska, powiązano, w jednym z wariantów podstaw kasacyjnych, naruszenie tego przepisu z art. 147a ust. 1 tej ustawy. Jest to oczywiste nieporozumienie. Przepis ten dotyczy obowiązku wykonania pomiarów wielkości emisji przez podmioty odpowiadające określonym warunkom. W rozpoznawanej sprawie nie występowało zagadnienie wykonania pomiarów wielkości emisji przez nieodpowiednie podmioty.

W jednym z zarzutów skargi kasacyjnej twierdzi się, że art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a Prawa ochrony środowiska jest sprzeczny z art. 274 ust. 2 i art. 298 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Pomijając możliwość kwestionowania wzajemnej sprzeczności przepisów tej samej ustawy, zauważyć należy, że zarzut ten pomija to, że art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a Prawa ochrony środowiska służy, jak już wyjaśniono, skonstruowaniu sankcji wymierzanej nie z powodu rzeczywistego przekroczenia warunków korzystania ze środowiska, ale z powodu nieprowadzenia wymaganych pomiarów wielkości emisji. Jest więc on nietrafny.

Z tego powodu nietrafne są też pozostałe zarzuty, w tym dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Przytaczając zarzut naruszenia przepisów postępowania skarżąca w istocie kwestionuje to, że nie wyjaśniono, czy rzeczywiście doszło do naruszenia warunków korzystania ze środowiska. Okoliczność ta nie ma znaczenia, skoro wymierzona w sprawie pieniężna kara administracyjna w istocie sankcjonuje to, że nie przeprowadzono wymaganych pomiarów wielkości emisji.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, którym skarżąca kwestionuje to, że Sąd pierwszej instancji nie przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności z Konstytucją RP art. 305a Prawa ochrony środowiska. Zarzutu tego nie można podzielić skoro NSA jest zadania, co zostało wyjaśnione, że przepis ten nie jest sprzeczny z Konstytucją. Z tego też powodu NSA nie może uwzględnić zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z takim pytaniem przez Sąd drugiej instancji.

Z tych wszystkich względów NSA uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił ją.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.