II OSK 1490/17, Wyłączania gruntów rolnych i leśnych z produkcji. - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2678350

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2019 r. II OSK 1490/17 Wyłączania gruntów rolnych i leśnych z produkcji.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny.

Sędziowie: NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.), del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2734/16 w sprawie ze skargi Wójta Gminy (...) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) sierpnia 2016 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2734/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi Wójta Gminy (...) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) sierpnia 2016 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził na rzecz skarżącego od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Orzeczenie to zostało wydane w następującym stanie sprawy:

Rozpoznając sprawę po raz kolejny, w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2600/14, decyzją z dnia (...) czerwca 2016 r., na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909 z późn. zm.) i art. 104 k.p.a. (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wyraził zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze, w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas II, o łącznej powierzchni 49,2967 ha, położonych na terenie gminy (...), w obrębie (...), w graniach działek nr (...) oznaczonych na załącznikach graficznych w skali 1:1000 stanowiących integralną część wniosku, kompleksami urbanistycznymi: 1U/P, 2U/P, 3U/P, 4U/P, 1KDW (Z), 2KD-D.

Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia (...) sierpnia 2016 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy ww. decyzję własną z dnia (...) czerwca 2016 r.

W uzasadnieniu wskazano, iż Wójt Gminy (...) wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 49,2967 ha gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas III, w granicach ww. działek. Do wniosku załączono pozytywną opinię Prezesa Dolnośląskiej Izby Rolniczej. Wniosek został pozytywnie zaopiniowany przez Marszałka Województwa Dolnośląskiego. Jednakże właściwy Minister nie wyraził zgody na przeznaczenie omawianych gruntów na cele nierolnicze - decyzja z dnia (...) marca 2014 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja z dnia (...) października 2014 r. Na skutek skargi wnioskodawcy decyzje te zostały wyeliminowane ww. wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 12 marca 2015 r.

Ponownie rozpoznając sprawę Minister przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające. W jego wyniku ustalił, że powierzchnia gruntów rolnych wszystkich klas bonitacyjnych przeznaczonych na cele nierolnicze pod zabudowę produkcyjną, składy i magazyny, w obrębie (...) w obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego wynosi ok. 21 ha, z czego tylko 0,10 ha zostało zainwestowane. Natomiast na obszarze całej gminy powierzchnia gruntów przeznaczonych na cele nierolnicze pod taką samą funkcję w miejscowym planie wynosi ok. 302 ha, z czego tylko ok. 13 ha zostało dopiero wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem. Okoliczności te wskazują na występowanie znacznej rezerwy terenów, dających możliwości rozwoju społeczno-gospodarczego w gminie. Przedstawione przez wnioskodawcę załączniki graficzne wyraźnie obrazują, że sporne tereny stanowią fragment rozległych obszarów gruntów rolnych o prawidłowo ukształtowanej strukturze agrarnej i strukturze użytków rolnych, co sprzyja produkcji rolniczej. Dlatego też Minister, orzekając w przedmiotowej sprawie, odmówił wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze użytków rolnych klas III. W ocenie Ministra, w przypadku uzyskania takiej zgody nastąpiłoby wkroczenie z nową zabudową nierolniczą na tereny rolne, co w konsekwencji doprowadziłoby do naruszenia zwartości rolniczej przestrzeni produkcyjnej, której utrzymanie jest głównym celem ochrony gruntów rolnych wysokich klas bonitacyjnych. Minister wskazał także, że istotnym jest, iż na terenie Polski występują niewielkie zasoby gruntów rolnych klas I - III, które stanowią zaledwie ok. 25% powierzchni wszystkich gruntów rolnych w skali kraju. W ostatnich latach, ze względu na rosnące zapotrzebowanie na nowe tereny pod zabudowę, obserwuje się niepokojące zjawisko, polegające na bardzo szybkim tempie wyłączeń z produkcji takich gruntów. Tylko w 2015 r. wyłączono z produkcji rolnej 3113 ha.

Skargę na powyższą decyzję z dnia (...) sierpnia 2016 r. wywiódł Wójt Gminy (...), zarzucając jej naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a.", w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.; art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.; art. 11, art. 12 § 1 k.p.a.; art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 7 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a.; art. 6 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych;

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty jak w zaskarżonej decyzji.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd podniósł, iż Wójt Gminy (...) wskazywał na powody uzasadniające zmianę przeznaczenia nieruchomości rolnych takie jak: położenie tych terenów w sąsiedztwie obszarów zainwestowanych lub posiadających zgodę na zmianę przeznaczenia, jako stanowiących szansę rozwoju ekonomicznego całej gminy, przyleganie do drogi powiatowej, zdegradowanych terenów poligonowy po stronie wschodniej i tylko w 2 fragmentach przylegający do terenów rolniczych - co świadczy o tym, że nie jest to zwarty teren wykorzystywany rolniczo, bliskość W. (8 km) i tworzenie (...) Obszaru (...), sąsiedztwo ruchliwych szlaków komunikacyjnych zwłaszcza drogi ekspresowej S-5, autostrady obwodnicy W. i drogi powiatowej D (...) (wnioskiem objęty jest obszar skrzyżowania obwodnicy W. z drogą S-(...) i obrazuje to załącznik nr 2 do skargi), zgodność ze studium, którym organ planistyczny jest związany, choć istotnie studium planowania i zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego, a więc wiążącym inne organy.

Zdaniem Sądu organ dokonał oceny wniosku wyłącznie w aspekcie niewykorzystania dotychczas wyłączonych z produkcji rolnej gruntów i ich dotychczasowego niezagospodarowania pomijając zupełnie uwarunkowania związane z przemianami gospodarczymi, społecznymi, i ekonomicznymi, położenie geograficzne gminy i wnioskowanych działek w bezpośrednim sąsiedztwie aglomeracji (...) i bliskie sąsiedztwo autostrady i drogi szybkiego ruchu - do czego był zobligowany wyrokiem z dnia 12 marca 2015 r. Twierdzenia organu, że przy drogach mogą być także uprawianie uprawy odporne na zanieczyszczenia pochodzące z ruchu pojazdów stanowią w ocenie Sądu o niezrozumieniu istoty pojęcia prawa własności. Przecież organ nie może wymusić na właścicielu działki ograniczeń w jej korzystaniu zgodnie z gospodarczym przeznaczeniem.

Dalej Sąd wskazał, że treść decyzji wskazuje, iż organ dokonał ogólnej, szablonowej oceny analizy wniosku, bez odniesienia się do istniejącego stanu faktycznego sprawy. Tymczasem każda tego rodzaju sprawa wymaga analizy konkretnego przypadku. Polega to na ocenie ściśle określonego wniosku oraz dokumentów załączonych do tego wniosku i innych, o ile zostały złożone w toku postępowania administracyjnego lub do których złożenia organ wzywał stronę tego postępowania. W ocenie Sądu stwierdzenie organu, iż nie ma obowiązku oceny wniosku z punktu widzenia słuszności bądź zamierzeń urbanistycznych gminy ale z punku widzenia ochrony zwartej przestrzeni rolniczej stanowi o uchyleniu się organu od wykonania wytycznych Sądu. Sąd nie kwestionował generalnego poglądu o konieczności ochrony gruntów rolnych wysokiej klasy, jednakże wskazał, iż nie sposób dokonywać tej oceny w oderwaniu od uwarunkowań faktycznych takich jak położenie tych gruntów i ich wykorzystanie. Elementy te pozostają ze sobą w związku. W przeciwnym razie w zasadzie nigdy nie można by wyrazić zgody na zmianę przeznaczenia, gdyż zawsze fakt istnienia gruntów wysokiej klasy determinowałyby brak podstaw do ich odrolnienia. Organ nie ustalił także w jaki sposób działki te są obecnie wykorzystywane wskazując jedynie że są to działki wykorzystywane pod produkcję rolniczą. Na taki obowiązek wskazywał Sąd poprzednio rozpoznający sprawę.

Sąd nie podzielił wywodów organu co do opinii Marszałka Województwa Dolnośląskiego i Prezesa Dolnośląskiej Izby Rolniczej. Rolą organu opiniującego, jak zaznaczono, jest analiza nie tylko charakteru i przeznaczenia działek co do których wnioskowana jest zmiana ich przeznaczenia, ale i działek sąsiednich, ponieważ tylko kompleksowa ocena danego obszaru może być podstawą do ustalenia o tego rodzaju naruszeniach zasad ładu przestrzennego. Jak wynika z tych opinii przedstawiony wniosek został zaopiniowany w całości pozytywnie. Organ merytoryczny natomiast mimo obowiązku oceny tych dowodów nie przedstawił żadnego racjonalnego argumentu podważającego zasadność takiej opinii. Istotnie opinie te nie mają charakteru wiążącego, to jednak muszą być ocenione jak każdy inny dowód w sprawie, a odmowa ich uwzględnienia musi być w sposób przekonujący uzasadniona - na obowiązek oceny wskazał także Sąd w wyroku z dnia 12 marca 2015 r.

Reasumując Sąd pierwszej instancji uznał, że organ naruszył przepisy art. 153 p.p.s.a. oraz art. 80, 11, 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zaskarżając to orzeczenie w całości. Przedmiotowemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 11, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wyrażające się w błędnym przyjęciu, że wydając zaskarżoną decyzję organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nie zebrał i nie rozpatrzył całego dostępnego materiału dowodowego, jak również nie dokonał oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co doprowadziło organ do przekroczenia granic uznania administracyjnego, mimo że wydając decyzję z dnia (...) sierpnia 2016 r. Minister zgromadził i szczegółowo rozpatrzył cały dostępny w sprawie materiał dowodowy, a dokonana przez organ ocena nie przekraczała granic uznania administracyjnego; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że uzasadnienie decyzji nie spełnia wymagań o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a., mimo że kontrolowana decyzja z dnia (...) sierpnia 2016 r. zawiera uzasadnienie faktyczne ze wskazaniem dowodów, na których oparł się organ oraz wyjaśnienie przyczyn dla których innym dowodom odmówił wiarygodności oraz uzasadnienie prawne ze wskazaniem i wyjaśnieniem przepisów prawa;

c) art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ nie zastosował się do wskazań i oceny wyrażonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2600/14, podczas gdy organ zrealizował wskazania zawarte w wiążącym wyroku.

Powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem ich skutkiem było niezgodne z prawem uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) sierpnia 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia (...) czerwca 2016 r.

Wskazując na przedstawione zarzuty Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie od skarżącego Wójta na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumenty na poparcie podniesionych podstaw.

Pismem z dnia 28 czerwca 2017 r. Wójt Gminy wskazał, iż skarga kasacyjna jako niezasadna winna zostać oddalona.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego w tej sprawie środka odwoławczego w pierwszej kolejności wskazać należy, iż trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż przy wydawaniu zakwestionowanej decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszył normę art. 153 p.p.s.a. Tym samym za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia tego przepisu. Norma art. 153 p.p.s.a. stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez sąd oraz organ administracji publicznej, będą one obowiązane podporządkować się ocenie prawnej i wskazaniom wyrażonym w uzasadnieniu poprzednio wydanego wyroku, jeżeli nie zostanie on uchylony, nie ulegnie istotnej zmianie stan faktyczny sprawy lub zmianie nie ulegną przepisy prawa. Kontrola legalności przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji, wydanej w ramach związania wynikającego z art. 153 p.p.s.a., sprowadza się zatem w głównej mierze do oceny, czy organy podporządkowały się ocenie prawnej i wskazaniom wyrażonym w poprzednim wyroku, gdyż jest to główne kryterium poprawności nowo wydanej decyzji (porównaj: wyrok NSA z 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II FSK 1328/10- publikowany w zbiorze orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż w wyroku z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2600/14, którym to organ administracji w tej sprawie był związany, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając wówczas wydane w sprawie decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zobowiązał organ do: oceny zawartych w sprawie opinii aprobujących wniosek Wójta Gminy (...) o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych III klasy, wzięcia pod uwagę kwestii kierunków rozwoju danego terenu i współczesnych przemian gospodarczych, społecznych i ekonomicznych, w tym położenie gminy w bezpośrednim sąsiedztwie aglomeracji (...) na terenie (...) Obszaru (...) oraz bliskim sąsiedztwie autostrady i drogi szybkiego ruchu, w kontekście interesu społeczności lokalnej, a także rozważenia w jaki sposób przedmiotowe działki były użytkowane i czy zmiana przeznaczenia uszczupli dotychczasowy zasób ziemi wykorzystywanej rolniczo. Jak już wyżej wskazano, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, mimo obowiązku wynikającego przecież z dyspozycji art. 153 p.p.s.a. organ nie podporządkował się tym wytycznym. W treści zaskarżonej decyzji brak jest bowiem oceny opinii Marszałka Województwa Dolnośląskiego i Prezesa Dolnośląskiej Izby Rolniczej. Wskazanie, że zawarte w aktach sprawy opinie nie mają charakteru wiążącego oraz stwierdzenie, iż odmienne od zajętych w opiniach stanowisk rozstrzygnięcie decyzji świadczy o niepodzieleniu tych opinii przez organ, nie stanowi o wywiązaniu się przez organ z nałożonego obowiązku oceny tych opinii. Minister nie rozważył także, w jaki sposób przedmiotowe działki były użytkowane i czy zmiana przeznaczenia uszczupli dotychczasowy zasób ziemi wykorzystywanej rolniczo. Argumenty skargi kasacyjnej, z których wynika, iż kwestia ta nie ma znaczenia, gdyż przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wskazują obecnego wykorzystania gruntu jako przesłanki do pozytywnego rozpatrzenia wniosku w sprawie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze oraz zaprzestanie rozlicznego użytkowania nie może wymuszać na organie wydania pozytywnej decyzji, nie podważają stanowiska Sądu pierwszej instancji co do naruszenia przez organ art. 153 p.p.s.a. w tym zakresie. Obowiązek rozważania omawianej kwestii nakładał na organ poprzednio wydany w sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który nie został przecież zaskarżony. Zatem na tym etapie organ nie może kwestionować trafności ocen i wytycznych sformułowanych w tym wyroku z dnia 12 marca 2015 r., a do tego sprowadza się de facto argumentacja skargi kasacyjnej. Organ nie odniósł się także do kwestii kierunku rozwoju danego terenu i współczesnych przemian gospodarczych, co także trafnie dostrzegł Sąd pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także i zarzutu nieuzasadnionego przyjęcia przez Sąd, że organ naruszył art. 7, 11, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Skład sądu rozpoznający sprawę niniejszą podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 8360/16, iż wydanie decyzji uznaniowej powinno wiązać się z wyczerpującym uwzględnieniem wszelkich okoliczności sprawy, w tym odniesieniem się organu administracyjnego do przywołanej przez stronę postępowania argumentacji. A zatem wydanie tego rodzaju decyzji wymaga zwrócenia szczególnej uwagi na aspekty związane z motywowaniem rozstrzygnięcia (uzasadnienie decyzji), które może stanowić podstawę nie tylko do negatywnego załatwienia wniosku. Istotne są bowiem konkretne granice uznania administracyjnego w jakich może poruszać się organ administracyjny. Na tym właśnie polega decyzja uznaniowa, która wymaga niezwykle starannego i wnikliwego rozważenia wszelkich okoliczności, nie tylko w postępowaniu wyjaśniającym, lecz także w uzasadnieniu pisemnym rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 21 grudnia 2016 r. II OSK 1234/16 i przywołane tam orzecznictwo). W przedmiotowej sprawie owe granice wyznacza art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który wprowadza jako obowiązującą zasadę ochrony gruntów rolnych; zaś art. 7 tej ustawy, ale w procedurze zmierzającej do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszcza na zasadzie wyjątku zmianę przeznaczenia gruntów rolnych przy założeniu, że mamy do czynienia także z gruntami o najwyższej przydatności produkcyjnej (klas bonitacyjnych I-III). Wykładnia językowa art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 i 2 ww. ustawy prowadzi do wniosku, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych może odnosić się także do gruntów najwyższej klasy. Nie może budzić wątpliwości, że organ, rozpoznając wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów, powinien przede wszystkim kierować się wskazanymi przez ustawodawcę zasadami ochrony gruntów, ale jednocześnie, wydając decyzję, powinien rozważyć interes publiczny, jakim jest ochrona gruntów rolnych i interes wnioskującej gminy (por. wyrok NSA z dnia 2 września 2014 r., sygn. akt II OSK 436/13). Ponadto przeprowadzenie postępowania administracyjnego w powyższy sposób tym bardziej powinno mieć miejsce, jeżeli zważy się, że zaskarżona decyzja zapadła na potrzeby procedury planistycznej (w określonych ustawowo sytuacjach zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze może nastąpić wyłącznie w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zgoda Ministra Rolnictwa na zmianę tego przeznaczenia jest elementem koniecznym do prawidłowego przeprowadzenia procedury planistycznej). W konsekwencji, przy wyłączaniu gruntów rolnych i leśnych z produkcji powinno się brać pod uwagę także dyrektywy wypływające z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm.), a zatem zasadę kształtowania ładu przestrzennego oraz zasadę zrównoważonego rozwoju - stanowiące podstawę wszelkich działań odnoszących się do gospodarki przestrzennej, a także główny miernik prawidłowości i legalności wykonywania przepisów tej ustawy w formach w niej przewidzianych (porównaj: Z. Niewiadomski (red.): Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2013, s. 10; T. Bąkowski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Kraków 2004, s. 15-16).

Wbrew stanowisku zaprezentowanemu we wniesionej skardze kasacyjnej w niniejszej sprawie nie można odmówić racji Sądowi pierwszej instancji, że organ naruszył art. 7, 11, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Na skutek niewykonania wskazań zawartych w wyroku z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2600/14 postępowanie przed organem administracji nadal obciążone jest tymi samymi wadami, z powodu których Sąd wyeliminował z obrotu prawnego uprzednio wydane decyzje. A zatem w dalszym ciągu sprawa wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego i poczynienia rozważań, w zakresie w jakim przesądził to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 marca 2015 r. Mając na uwadze powyższe zasadnie Sąd pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uwzględniając skargę Wójta Gminy (...). W tych okolicznościach zatem Sąd pierwszej instancji wbrew stanowisku organu w sposób prawidłowy zastosował konstrukcję prawną uchylenia zaskarżonej decyzji w trybie powołanego wyżej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W żadnym wypadku ujawnione przecież naruszenie art. 153 p.p.s.a. nie mogło doprowadzić do oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. czego jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej oczekiwał organ administracji.

Nadto, dodatkowo w odniesieniu do zarzutów organu zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wyjaśnić należy, iż związanie wyrażonymi w orzeczeniu sądu wskazaniami co do dalszego postępowania obliguje organ do wykonania wytycznych sądu, lecz nie jest równoznaczne z tym, że w ramach ponownego rozpoznania sprawy organ ten ma ograniczyć się jedynie do realizacji tychże wskazań, jeżeli do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy konieczne okaże się wyjście ponad sprecyzowane przez sąd wytyczne postępowania. Wyjście poza wskazania sądu jest dopuszczalne jeżeli ma to służyć prawidłowemu załatwieniu sprawy (zobacz: wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2485/15).

W niniejszej sprawie przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji była kwestia niewykonania wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartych w wyroku z dnia 12 marca 2015 r. Sąd w tym wyroku wskazał, jak zgodnie z prawem sprawa winna zostać załatwiona. W tym celu sformułował konkretne wytyczne. W tej sytuacji na tym etapie postępowanie formułowanie w zaskarżonym wyroku dodatkowych wytycznych należy uznać za przedwczesne.

Reasumując stwierdzić należy, że skarga kasacyjna jako nieusprawiedliwiona nie zasługiwała na uwzględnienie. Powyższe skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.