Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2619681

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 22 listopada 2018 r.
II OSK 1468/17

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.).

Sędziowie: NSA Marzenna Linska-Wawrzon, del. WSA Sławomir Pauter.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 23/17 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z dnia (...) listopada 2016 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia linii brzegu rzeki

1.

oddala skargę kasacyjną,

2.

zasądza od J.K. na rzecz Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 lutego 2017 r., sygn. II SA/Gd 23/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w wyniku rozpoznania skargi J. K., uchylił decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z dnia (...) listopada 2016 r. nr (...) uchylającą decyzję Starosty K. z dnia (...) czerwca 2015 r. znak (...), ustalającą linię brzegu rzeki W. (działka nr (...)), na odcinku graniczącym z działką nr (...) w części dotyczącej pkt 2, podpunkt 4 i w tym zakresie orzekającą o przebiegu linii brzegu, która stanowi połączenie punktów granicznych od 5 do 6, od 6 do 7, od 7 do 8, od 8 do 9, od 9 do 10, od 10 do 11 i od 11 do 12, gdzie linia brzegu biegnie zewnętrzną krawędzią budowli regulacyjnej - umocnionej skarpy, w pozostałej części utrzymującą w mocy decyzję Starosty.

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 23 lutego 2017 r. wniósł J. K. zaskarżając ten wyrok w całości.

W oparciu o art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie następujących przepisów postępowania:

1)

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zakresie, w jakim Sąd orzekał w przedmiocie naruszenia art. 15 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 145 z późn. zm.), dalej jako: Prawo wodne oraz art. 64 § 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, iż wniosek o wszczęcie postępowania spełnia wymagania przewidziane w art. 15 ust. 3 Prawa wodnego, podczas gdy wniosek ten dotknięty jest brakami, które powinny zostać usunięte,

2)

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zakresie w jakim Sąd orzekał w przedmiocie naruszenia art. 24 § 3 k.p.a., w związku z art. 2 Konstytucji poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, iż pracownik Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. może prowadzić postępowanie w sprawie, w której przedmiotem rozstrzygnięcia są interesy majątkowe jego pracodawcy,

3)

art. 170 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, w zakresie w jakim Sąd I instancji uznał, że wnioskodawca został zwolniony z obowiązku uwzględnienia we wniosku informacji o granicy stałego porostu traw, pomimo iż zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2004 r. sygn. IV SA/Wa 1017/14, oddalającym skargę na decyzję w przedmiocie zwolnienia wydaną na podstawie art. 15 ust. 4 Prawa wodnego, organ wadliwie orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie w jakim wniosek dotyczył linii stałego porostu traw, a zatem wnioskodawca w dalszym ciągu był zobowiązany do uwzględnienia tej treści we wniosku,

4)

art. 135 p.p.s.a., poprzez jego błędne niezastosowanie i nieuchylenie decyzji organu I instancji, tj. Starosty K. z dnia (...) czerwca 2015 r., znak (...), pomimo iż dotknięta była wadami uzasadniającymi jej uchylenie.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, na zasadzie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a., skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Ponadto, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. skarżący wniósł o zasądzenie od organu administracji publicznej na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący wniósł o przeprowadzenie rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził, że rozstrzygnięcie Sądu I instancji, choć jest słuszne co do zasady, w zakresie w jakim Sąd dokonał oceny zarzutów naruszenia art. 15 ust. 3 Prawa wodnego oraz art. 64 § 2 k.p.a., a także art. 24 § 3 k.p.a. dotknięte jest wadami, uzasadniającymi uchylenie zaskarżonego wyroku.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jej przesłanki - enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. - w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. Zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 658), uzasadnienie sporządzanego przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny tych aspektów prawnych, które świadczą o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać.

Na wstępie zauważenia wymaga, że we wniesionym środku odwoławczym skarżący kasacyjnie nie podważa stanowiska Sądu I instancji odnoszącego się do stwierdzonej przez ten Sąd przyczyny, która legła u postaw uchylenia zaskarżonym wyrokiem decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z dnia (...) listopada 2016 r., a więc stwierdzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku naruszenia przez organ odwoławczy art. 15 ust. 3 i ust. 8 Prawa wodnego w związku z ustaleniem linii brzegu nie w oparciu o projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, lecz materiał dowodowy zgromadzony na etapie postępowania odwoławczego. W skardze kasacyjnej skarżący jednoznacznie wskazuje, że rozstrzygnięcie Sądu I instancji uznaje co do zasady za słuszne. Skierowane przeciwko zaskarżonemu wyrokowi zarzuty dotykają kwestii niejako pobocznych, które Sąd ocenił odmiennie niż skarżący, a które, zdaniem strony, powinny stanowić dodatkowe okoliczności ujęte w uzasadnieniu wyroku uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzuty skargi kasacyjnej stanowią zatem polemikę z wyrażoną w zaskarżonym wyroku oceną prawną przyjętą przez Sąd I instancji w odniesieniu do kwestii, które Sąd ten uznał, wbrew stanowisku skarżącego, za niedające podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wzgląd na okoliczność, że zarzuty kasacyjne nie są skierowane przeciwko meritum zaskarżonego rozstrzygnięcia, gdyż zasadności uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o zauważoną przez Sąd I instancji wadliwość postępowania przed organem odwoławczym skarżący w żadnej mierze nie kwestionuje powoduje, że Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu skarżący kasacyjnie nie dostarczył podstaw kasacyjnych, w oparciu o które zaskarżony wyrok mógłby podlegać uchyleniu.

Na uwzględnienie nie zasługują zarzuty wskazane w ramach podstaw kasacyjnych oznaczonych numerami 1 i 3, tj. dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 3 ustawy Prawo wodne oraz art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 170 p.p.s.a. Zarzuty te, jak wskazuje autor skargi kasacyjnej, pozostają ze sobą w związku funkcjonalnym, gdyż naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 3 ustawy Prawo wodne oraz art. 64 § 2 k.p.a. jest w ocenie strony konsekwencją niezastosowania przez Sąd art. 170 p.p.s.a. Uzasadniając ww. podstawy kasacyjne skarżący wskazał, że naruszenie zaskarżonym wyrokiem art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym prawomocny wyrok wiąże nie tylko strony, ale także inne organy i sądy, polegało na przyjęciu w zaskarżonym wyroku oceny prawnej odmiennej od oceny przyjętej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2014 r., sygn. IV SA/Wa 1017/14, oddalającym skargę na decyzję Dyrektora RZGW w W. z dnia (...) września 2013 r. nr (...) w przedmiocie zwolnienia z obowiązku zawarcia informacji w projekcie rozgraniczenia gruntów. Skarżący wyjaśnił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie dostrzegł, że decyzją Dyrektora RZGW w W. z dnia (...) września 2013 r., którą Sąd ten wskazał jako podstawę zwolnienia z obowiązku wskazania we wniosku granicy stałego porostu traw, organ wadliwie umorzył postępowanie w sprawie zwolnienia z przedstawienia na zaktualizowanej kopii mapy zasadniczej informacji o granicy stałego porostu traw, krawędzi przymulisk osypisk i wysp, a wadliwość ta jest wynikiem oceny prawnej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartej we wskazanym powyżej wyroku tego Sądu z dnia 7 października 2014 r.

W odniesieniu do tak sformułowanego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jest on chybiony. Nie jest prawidłowe stanowisko skarżącego, iż stwierdzone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wadliwe umorzenie przez Dyrektora RZGW w W. postępowania w zakresie zwolnienia wnioskodawcy z przedstawienia na zaktualizowanej kopii mapy zasadniczej informacji o granicy stałego porostu traw, krawędzi przymulisk, osypisk i wysp powinno skutkować uznaniem, że wnioskodawca był w dalszym ciągu formalnie zobowiązany do ujęcia tych informacji we wniosku na mocy art. 15 ust. 3 Prawa wodnego, a niezamieszczenie tych informacji powinno skutkować zastosowaniem art. 64 § 2 k.p.a. tj. wezwanie strony do uzupełnienia wniosku. Skarżący nie dostrzega, że wiążące Sąd I instancji z mocy art. 170 p.p.s.a. stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przyjęte w sprawie o sygn. IV SA/Wa 1017/14 obejmowało stwierdzenie, że organ odwoławczy zamiast o umorzeniu postępowania w ww. zakresie powinien utrzymać w mocy decyzję organu I instancji, a więc decyzję orzekającą o zwolnieniu wnioskodawcy z obowiązku zawarcia w projekcie informacji o granicy stałego porostu traw, krawędzi przymulisk, osypisk i wysp, niemniej pomimo stwierdzonej wadliwości formalnej decyzji w tym przypadku Sąd uznał, że uchybienie przepisom postępowania nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż z uzasadnienia decyzji z dnia (...) września 2013 r. jednoznacznie wynika, że wnioskodawca nie jest obowiązany do sporządzenia dokumentacji w powyżej wskazanym zakresie. W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku dotyczące kompletności wniosku w sprawie ustalenia linii brzegu w zakresie wymagań określonych art. 15 ust. 3 Prawa wodnego jest prawidłowe. W prawidłowo ustalonym stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy nie można uznać za odpowiadającego prawdzie stanowiska skarżącego, że organy orzekały w oparciu o niekompletny wniosek, co stanowiło naruszenie przepisów procedury, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia i w konsekwencji podstawę zastosowania przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej nie stanowi również zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 3 k.p.a. i art. 2 Konstytucji. Sąd I instancji nie dopuścił się obrazy wskazanych wyżej przepisów, prawidłowo przyjmując, że zaskarżona decyzja nie została podjęta w warunkach opisanych w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Na tę ocenę Naczelnego Sądu Administracyjnego ma wpływ uznanie, że skarżący nie wykazał w toku postępowania, by istniały jakiekolwiek okoliczności mogące wywołać rzeczywistą wątpliwość co do bezstronności pracownika, który z upoważnienia Dyrektora RZGW w G. wydał zaskarżoną decyzję z dnia (...) listopada 2016 r. W szczególności taką okolicznością nie mogło być prowadzenie postępowania w sprawie dotyczącej, jak ujmuje to skarżący - "interesów majątkowych pracodawcy", albowiem kontrolowane postępowanie w sprawie ustalenia linii brzegu rzeki, ze względu na swój przedmiot, mogło być prowadzone z udziałem pracownika Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G., jak też zakończone wydaniem decyzji podpisanej przez Dyrektora RZGW w G. lub też jego upoważnionego do tego pracownika. Sąd I instancji trafnie zauważył, że w obowiązującym stanie prawnym brak jest podstaw do wyłączenia Dyrektora RZGW w G. od rozpoznania odwołania od decyzji Starosty K. z dnia (...) czerwca 2015 r. w sprawie ustalenia linii brzegu rzeki W., niezależnie od tego, czy wnioskodawcą w tej sprawie pozostawał orzekający w sprawie organ, czy też nie. Niemożność odniesienia do Dyrektora RZGW w G. normy art. 25 § 1 k.p.a. skutkującej jego wyłączeniem od załatwienia sprawy przekłada się na niedopuszczalność zastosowania w tym przypadku również art. 24 § 3 k.p.a., jeżeli wątpliwość co do bezstronności pracownika miałaby być wiązana wyłącznie z ujmowanym rodzajowo przedmiotem prowadzonego postępowania i nie łączyłaby się w żaden sposób ze zindywidualizowanym stronniczym stosunkiem pracownika do rozstrzyganej sprawy. Innymi słowy, jeżeli ustawodawca nie wyłączył na mocy przepisu szczególnego dyrektora RZGW od załatwienia sprawy także w przypadku, gdy została ona zainicjowana wnioskiem tego organu o ustalenia linii brzegu rzeki, to żądanie wyłączenia pracownika tego organu od udziału w sprawie motywowane samym faktem decydowania na mocy wydawanej decyzji o uprawnieniach pracodawcy nie znajduje podstaw nie tylko w art. 24 § 3 k.p.a., ale i w kodeksowe konstrukcji instytucji wyłączenia pracownika.

Niezasadny okazał się ponadto zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. Z mocy powołanego przepisu sąd administracyjny posiada uprawnienie do stosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, pod warunkiem jednakże, że jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zważywszy, że na gruncie niniejszej sprawy uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego wiązało się stricte ze stwierdzonym przez Sąd uchybieniem proceduralnym mającym miejsce wyłącznie w toku postępowania odwoławczego, zaś skarga kasacyjna nie obejmuje skutecznie zgłoszonego zarzutu dotyczącego wad decyzji pierwszoinstancyjnej (zarzut dotyczący orzekania przez organy obu instancji w oparciu o niekompletny wniosek, o którym mowa w art. 15 ust. 2 ustawy - Prawo wodne okazał się bowiem niezasadny), należało stwierdzić, że niezastosowanie przez Sąd I instancji art. 135 p.p.s.a. było uzasadnione tym, że uchylenie zaskarżonym wyrokiem decyzji Starosty K. z dnia (...) czerwca 2015 r. nie jest niezbędne do końcowego załatwienia sprawy.

Skutkiem wyeliminowania zaskarżonej decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. będzie konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania odwoławczego zainicjowanego złożonym odwołaniem od decyzji organu I instancji. W tym zakresie, wobec utraty mocy obowiązującej przez ustawę z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, której przepisy stanowiły podstawę prawną załatwienia sprawy co do istoty (ustalenie linii brzegu rzeki), wskutek wejścia w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566) oraz wyznaczenia nowych organów w sprawach gospodarowania wodami wraz z określeniem ich właściwości we wskazanej ustawie, rzeczą organu, który przystąpił na mocy art. 534 ust. 5 cyt. ustawy do postępowania w miejsce zniesionego organu (Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G.) będzie określenie swojej właściwości do rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty K. z dnia (...) czerwca 2015 r., mając na uwadze konieczność uwzględnienia treści przepisów intertemporalnych kształtujących sposób rozpoznania sprawy, której obecny status przybrał charakter "sprawy wszczętej i niezakończonej". Naczelny Sąd Administracyjny zwraca w tym kontekście uwagę na to, że w dotychczasowym orzecznictwie tego Sądu wskazuje się, że przepis art. 545 ust. 2 Prawa wodnego należy interpretować w ten sposób, że pod pojęciem "przepisów dotychczasowych" należy rozumieć wyłącznie przepisy prawa materialnego. Właściwość organów należy natomiast ustalać według przepisów aktualnie obowiązujących, ponieważ przepisy przejściowe wskazanej ustawy wprost nie wskazały, który organ jest uprawniony do załatwiania niniejszej sprawy (por. postanowienie NSA z dnia 6 grudnia 2018 r., II OW 167/18).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O koszach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.