Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2506477

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 17 kwietnia 2018 r.
II OSK 1415/16

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak.

Sędziowie: NSA Jerzy Stelmasiak, del. WSA Renata Detka (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Wr 476/15 w sprawie ze skargi M.Z. na decyzję Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia (...) maja 2015 r. nr (...) w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej

1.

uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia (...) maja 2015 r. nr (...),

2.

zasądza od Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu na rzecz M.Z. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 5 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Wr 476/15, oddalił skargę M.Z. na decyzję Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu (DPWIS) z dnia (...) maja 2015 r. w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Zaskarżoną decyzją z (...) maja 2015 r. DPWIS we Wrocławiu, po rozpatrzeniu odwołania M.Z. żony zmarłego Z.Z. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Wałbrzychu z (...) listopada 2014 r. orzekającej o braku podstaw do stwierdzenia u Z.Z. choroby zawodowej - nowotworu złośliwego powstałego w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy uznanych za rakotwórcze u ludzi - rak płuca (poz. 17.1 wykazu chorób zawodowych), uchylił ww. decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji w części dot. Centralnego Laboratorium Pomiarowo-Badawczego Sp. z o.o. w Jastrzębiu Zdroju (pkt I), a w pozostałym zakresie decyzję organu I instancji utrzymał w mocy (pkt II).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że Z.Z. pracował od 18 marca 1975 r. do 21 grudnia 2013 r. w kilku zakładach pracy, gdzie nie występowało narażenie na czynniki chemiczne o działaniu rakotwórczym dla ludzi, w tym od 12 stycznia 1994 r. do 30 września 2013 r. w (...) w W. na następujących stanowiskach:

- operatora urządzeń sortowni - Zakład nr (...) od 12 stycznia 1994 r. do 31 grudnia 1995 r., Zakład (...) od 1 sierpnia 2001 r. do 28 lutego 2003 r.,

- ekspedytora - Zakład nr (...) od 1 stycznia 1996 r. do 31 lipca 2001 r.,

- kontrolera wyrobów gotowych w Zakładzie nr (...) jako (...) od 1 marca 2003 r. do 30 września 2013 r. oraz

- od 1 października 2013 r. do 21 grudnia 2013 r. jako kontroler wyrobów gotowych w (...) w (...).

W dniu (...) sierpnia 2014 r. Dolnośląski Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy Oddział w Wałbrzychu wydał orzeczenie lekarskie nr (...) o braku podstaw do rozpoznania u Z.Z. choroby zawodowej - nowotworu złośliwego powstałego w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy uznanych za rakotwórcze u ludzi - raka płuca, stwierdzając, że "z wywiadu chorobowego uzyskanego od żony wynika, że z powodu złego stanu zdrowia w lipcu 2013 r. pacjent był przyjęty do szpitala w Wałbrzychu. Stwierdzono rozsiany proces nowotworowy o nieznanym punkcie wyjścia. W badaniu histopatologicznym pośmiertnym rozpoznano raka płaskonabłonkowego płuca lewego. Pacjent zmarł (...) r. Dokonano oceny dokumentacji. (...) podczas pracy zawodowej nie był narażony na czynniki rakotwórcze. Nie można zatem uznać zawodowej etiologii choroby."

Następnie Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu wydał w dniu (...) października 2014 r. orzeczenie lekarskie nr (...) zaoczne o braku podstaw do rozpoznania u Z.Z. choroby zawodowej, uzasadniając swoje stanowisko następująco: "Po przeanalizowaniu dostarczonej dokumentacji nie znaleziono podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Podstawą rozpoznania choroby zawodowej jest występowanie w środowisku pracy czynnika chorobowego (rakotwórczego) oraz efekt w narządzie krytycznym charakterystycznym dla tego czynnika. Jednostka chorobowa musi znajdować się w wykazie chorób zawodowych. Inspektor Sanitarny nie wykazał w dochodzeniu epidemiologicznym istnienia czynnika chorobotwórczego w środowisku pracy. W związku z powyższym schorzenie u Z.Z. nie spełnia kryteriów choroby zawodowej."

W piśmie z 7 listopada 2014 r. Centralne Laboratorium Pomiarowo-Badawcze stwierdziło, że (...) był pracownikiem (...) przejętym w trybie art. 231 k.p. wskutek przejęcia części zakładu pracy (laboratorium) - (...) Od dnia przejęcia, tj. od 1 października 2013 r. Z.Z. nie świadczył pracy w związku z przebywaniem na zwolnieniu lekarskim. Wobec powyższego stwierdzono, że ewentualne wystąpienie u Z.Z. choroby zawodowej, nie mogło być skutkiem czynników szkodliwych występujących w środowisku pracy lub sposobu wykonywania pracy, za które odpowiedzialność ponosi (...).

Na podstawie powyższych orzeczeń lekarskich i w oparciu o ocenę narażenia zawodowego, organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję o braku podstaw do stwierdzenia u Z.Z. choroby zawodowej.

Od powyższej decyzji odwołała się M.Z. podkreślając w uzasadnieniu, że u innych pracowników koksowni zatrudnionych na analogicznych stanowiskach dokonano rozpoznania choroby zawodowej.

W toku postępowania odwoławczego DPWIS we Wrocławiu zlecił organowi I instancji w trybie art. 136 k.p.a. przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie w zakresie oceny narażenia zawodowego Z.Z. podczas jego zatrudnienia w (...). Organ odwoławczy podkreślił, że w aktach sprawy znajduje się wniosek M.Z. z dnia 12 sierpnia 2014 r. kierowany do jednostki orzeczniczej o przeprowadzenie ponownego badania, ponieważ inny zmarły pracownik, u którego rozpoznano chorobę zawodową wykonywał swoje obowiązki na tym samym stanowisku, na którym pracował jej zmarły mąż. Obydwaj pracowali w tym samym laboratorium i byli narażeni na te same czynniki patogenne wywołujące chorobę zawodową, a przyczyną ich zgonu był ten sam rodzaj nowotworu (rak drobnokomórkowy płuca lewego). Do ww. wniosku dołączono dokument, w którym ustalono, iż w przypadku tego innego pracownika w latach pracy 1972-1990 w (...) na stanowiskach laborant próbobiorczy, kontroler technologii i kontroler wyrobów gotowych pracował w narażeniu na czynniki rakotwórcze - wielopierścieniowe węglowodory aromatyczne (WWA) zawarte w substancjach smolistych, przekraczające normatywy higieniczne. W latach 1972-1990, 1990- 2012 pracował również w (...) w narażeniu na benzen.

Wykonując powyższe zalecenia, organ I instancji ustalił, że rozpoznanie i stwierdzenie choroby zawodowej raka płuca u innego pracownika dotyczyło narażenia na czynnik rakotwórczy - WWA powstające w procesie koksowania węgla (produkcji koksu) w latach 1972-1990 podczas jego pracy w Zakładzie nr (...). Natomiast Z.Z. pracował w Zakładzie nr (...),(...),(...), w których nie było narażenia w okresie jego zatrudnienia na czynniki rakotwórcze, ponieważ w Zakładzie nr (...) zaprzestano koksowania węgla w 1989 r., w Zakładzie nr (...) w marcu 2000 r. zaprzestano koksowania węgla, zaś w Zakładzie nr (...) na stanowisku kontrolera wyrobów gotowych nie było w ogóle narażenia na czynniki rakotwórcze.

Pismem z dnia 24 lutego 2015 r. organ odwoławczy zwrócił się także do (...) z siedzibą w W. celem wyjaśnienia czy na stanowiskach zajmowanych przez Z.Z. istniało narażenie na czynniki rakotwórcze: wielopierścieniowe węglowodory aromatyczne i benzen. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, (...) wyjaśniła, iż na zajmowanych przez Z.Z. stanowiskach pracy nigdy nie występowały czynniki kancerogenne.

Nie uwzględniając odwołania DPWIS we Wrocławiu podniósł, że jednostki orzecznicze I i II stopnia, które analizowały dokumentację medyczną wydały orzeczenia o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej pod postacią nowotworu złośliwego, a w przypadku Z.Z. jednoznacznie ustalono, iż w całym okresie zatrudnienia zainteresowany nie był narażony na czynniki chemiczne o działaniu rakotwórczym dla ludzi. Nie można w związku z tym uznać zawodowej etiologii choroby.

Z uwagi na fakt, iż w żadnym zakładzie nie potwierdzono obecności substancji, która mogłaby być rozpatrywana w kontekście narażenia zawodowego Z.Z. na czynniki rakotwórcze, należało postępowanie umorzyć także w odniesieniu do ostatniego pracodawcy - (...) z siedzibą w (...)., jako podmiotu nie mającego interesu prawnego w rozstrzygnięciu zagadnień związanych ze stwierdzeniem choroby zawodowej u pracownika.

Odnosząc się do odwołania M.Z. i podniesionych w nim orzeczeń lekarskich rozpoznających chorobę zawodową u innych pracowników koksowni zatrudnionych na analogicznych stanowiskach, organ podkreślił, że w Zakładzie nr (...),(...),(...) (...) w (...), gdzie zatrudniony był Z.Z. od 12 stycznia 1994 r. do 30 września 2013 r. nigdy nie było narażenia na WWA i benzen. Rozpoznana zaś u innego pracownika choroba zawodowa pod postacią raka płuc wiąże się z innym okresem pracy (wcześniejszym) i z innym miejscem jej wykonywania, a to okresem od 4 kwietnia 1972 r. do 28 lutego 1990 r. i dotyczy to Zakładu nr (...) (...) Stąd zarzuty M.Z. nie zasługują - zdaniem organu - na uwzględnienie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję w części dot. pkt II wniosła M.Z., zarzucając błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, która w konsekwencji doprowadziła do błędnych ustaleń, że zmarły Z.Z. nie był narażony na czynniki rakotwórcze podczas całego okresu zatrudnienia. Zastrzeżenia skarżącej budziły rozważania organu dotyczące innego pracownika pracującego na tożsamym, co jej zmarły mąż stanowisku w (...)., gdyż jej zdaniem we wszystkich zakładach przedsiębiorstwa panowały podobne warunki pracy, a brak daleko idących ustaleń w tym kierunku powoduje, że nie można ich przyjąć za prawidłowe i dające podstawę do ustalenia, że zmarły nie cierpiał na chorobę zawodową. Ponadto z treści protokołu sekcyjnego męża wynika, że oprócz raka płaskonabłonkowego rogowaciejącego płuca lewego z martwicą, stwierdzono pylicę węglową płuc, co pominięto w postępowaniu. Skarżąca wskazała, że protokół sekcyjny zawiera tyle schorzeń i dolegliwości, iż nie do zaakceptowania jest stanowisko organu, że (...) podczas pracy zawodowej nie był narażony na czynniki rakotwórcze. Ocena warunków pracy, którą wykonywał zmarły mąż w koksowni, daje co najmniej podstawę do przyjęcia wysokiego prawdopodobieństwa, o którym mowa w art. 2351 k.p. W cenie skarżącej, również Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny przed wydaniem zaskarżonej decyzji miał takie wątpliwości, o czym świadczy pismo skierowane do (...). z dnia 24 lutego 2015 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył treść art. 2351 kodeksu pracy i wyjaśnił, że choroba zawodowa jest pojęciem prawnym oznaczającym zachorowanie, które pozostaje w związku przyczynowym z pracą. Przyczyną ją wywołującą jest sama praca, jej rodzaj, charakter i warunki jej wykonywania. Z tego powodu choroby zawodowe są przewidywalne i zostały ujęte w tzw. wykazie chorób zawodowych. Powołując się na § 6 ust. 1, § 5 ust. 1 i 3 oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1367); przytaczanego dalej jako rozporządzenie, Sąd podkreślił, że kwestionowane rozstrzygnięcie zostało poprzedzone uzyskaniem orzeczeń lekarskich sporządzonych przez lekarzy specjalistów z Dolnośląskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we Wrocławiu Oddział Wałbrzych oraz z Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego Przychodnia Chorób Zawodowych w Sosnowcu, w których nie rozpoznano choroby zawodowej, ponieważ nie wykazane zostało w środowisku pracy istnienie czynników chorobotwórczych (rakotwórczych). Z cytowanych wyżej regulacji prawnych wynika, iż przy chorobach zawodowych związek przyczynowy między schorzeniem i narażeniem zawodowym powinien być stwierdzony bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, zaś w rozpatrywanej sprawie przesłanki te nie zostały spełnione. Samo przekonanie skarżącej, co do przyczyn powstania ww. choroby u jej męża i w związku z warunkami wykonywanej pracy - nie jest wystarczające dla stwierdzenia choroby zawodowej.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że w okolicznościach niniejszej sprawy, organy orzekające wbrew zarzutom skarżącej - dokonały całościowej właściwej analizy materiału dowodowego w oparciu o dokonane wcześniej kompleksowe ustalenia, stąd nie można zarzucić tym organom, by dopuściły się dowolnej oceny materiału dowodowego. Istotne jest przy tym, że dwie niezależne jednostki orzecznicze, które wydawały w niniejszej sprawie orzeczenia lekarskie, orzekły o braku podstaw do rozpoznania u męża skarżącej przedmiotowej choroby zawodowej, a Sąd nie dopatrzył się podstaw do zakwestionowania tych opinii, jako że są one jednoznaczne i zgodne.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że każde orzeczenie lekarskie w sprawie choroby zawodowej ma charakter opinii biegłego, bez której organ sanitarny nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby zawodowej i ustalenia, że mieści się ona w wykazie chorób zawodowych. Związanie orzeczeniami diagnostycznymi oznacza, że nie dysponując przeciwdowodami, które mogłyby te orzeczenia podważyć, nie ma podstaw do przyjęcia odmiennych wyników. Ani Sąd, ani organy sanitarne nie są uprawnione do weryfikacji i kwestionowania merytorycznej treści orzeczeń lekarskich, jeżeli stanowiska jednostek orzeczniczych są jednolite i zgodne w swej ocenie.

Odnosząc się do kwestii narażenia zawodowego męża skarżącej, Sąd stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, stanowiący podstawę wydanych w sprawie decyzji nie wykazał, by Z.Z. w okresie zatrudnienia był narażony na czynniki chemiczne o działaniu rakotwórczym dla ludzi, w szczególności będąc zatrudniony w Zakładzie nr (...),(...),(...) (...) z siedzibą w (...), skoro w Zakładzie nr (...) na stanowisku kontrolera wyrobów gotowych nie było w ogóle narażenia na czynniki rakotwórcze, zaś w Zakładzie nr (...) już w 1989 r. zaprzestano koksowania węgla, czyli przed zatrudnieniem skarżącego, a w Zakładzie nr (...) zaprzestano koksowania węgla w marcu 2000 r., gdy skarżący w Zakładzie tym pracował od 1 sierpnia 2001 r. do 28 lutego 2003 r. Skoro w przedmiotowej sprawie ustalono, że zakład zaprzestał koksowania węgla, czyli nie prowadzono procesów przemysłowych, którym towarzyszy wydzielanie rakotwórczych WWA, to podnoszona przez skarżącą okoliczność występowania nowotworu płuc u pracowników przemysłu koksowniczego nie ma znaczenia skoro brak było narażenia Z.Z. na czynniki rakotwórcze. Rozpoznana choroba zawodowa pod postacią raka płuc u innego pracownika wiąże się po pierwsze z innym okresem pracy (wcześniejszym niż okres zatrudnienia męża skarżącej), a po drugie dotyczy innego miejsca jej wykonywania, a to Zakładu Nr (...) (...)

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących innych chorób zmarłego Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przedmiotowe postępowanie prowadzone było na podstawie zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej z 22 kwietnia 2014 r. w zakresie jednostki chorobowej ujętej w wykazie chorób zawodowych pod pozycją 17 pkt 1 i tak też organ I instancji określił jego zakres przedmiotowy, a wyjaśnienia w tej kwestii poczynione zostały w zaskarżonej decyzji wskazując, iż w sprawach chorób zawodowych (zgodnie z zasadą dyspozycyjności) m.in. strona dysponuje inicjatywą wszczęcia postępowania wynikającą z art. 61 § 1 k.p.a.

W złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej M.Z. wniosła o uchylenie wyroku z 5 lutego 2016 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając Sądowi pierwszej instancji:

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., które to naruszenie polegało na nieuchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaskarżonej decyzji mimo wydania jej w postępowaniu obarczonym istotnym dla wyniku sprawy naruszeniem przepisu postępowania, to jest § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych i w konsekwencji na błędnym oddaleniu skargi;

II.

na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 2351 kodeksu pracy, które to naruszenie polegało na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji mimo, że w sprawie nie doszło do ustalenia bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba pracownika została spowodowana działaniem czynników szkodliwych w środowisku pracy lub sposobem wykonywania pracy.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podniosła, iż organ I instancji w decyzji z (...) listopada 2014 r. ustalił m.in., że Z.Z. w okresie od 12 stycznia 1994 r. do 31 grudnia 1995 r. jako ekspedytor w dziale zbytu, zajmował się wysyłką koksu, natomiast od 1 stycznia 1996 r. do 31 lipca 2001 r. był operatorem urządzeń sortowni, obsługiwał przesiewacze i przenośniki taśmowe. Organ ustalił, że produkcji koksu zaprzestano dopiero w marcu 2000 r., jednak nadal pozostawał on na składowiskach w zakładzie pracodawcy. Z powyższego wynika jednoznacznie - w ocenie skarżącej kasacyjnie - że Sąd I instancji pominął bardzo istotną z punktu widzenia rzetelnego wyjaśnienia sprawy okoliczność. Posiłkował się decyzjami organów, jednakże nie dokonał pełnej analizy materiału dowodowego i jego uzupełnienia.

Autor skargi kasacyjnej podniósł, że na etapie postępowania odwoławczego co prawda zlecono organowi I instancji dokonanie oceny narażenia zawodowego w miejscu zatrudnienia Z.Z., lecz dokument ten nadal nie wyjaśniał wątpliwości. Nie zawarto w nim informacji o rodzaju wykonywanych prac i ich wpływie, a także wpływie hipotetycznym na organizm. W aktach sprawy brak jest szczegółowego wywiadu epidemiologicznego potwierdzającego nieistnienie czynników rakotwórczych w zakładzie pracy zmarłego. Wyjaśnienie tych okoliczności może mieć istotne znaczenie dla sprawy, bowiem informacje uzyskane od pracodawcy skarżącego dotyczyły wyłącznie prowadzonego przez ten zakład wykazu (rejestru) czynników rakotwórczych, nie pochodziły natomiast z obiektywnego, specjalistycznego źródła.

Ponadto skarżąca kasacyjnie zarzuciła, iż Sąd I instancji nie ustalił jednoznacznie, czy w zakładzie pracy Z.Z. prowadzony był wykaz o procesach technologicznych i pracach, w których substancje, preparaty lub czynniki o działaniu rakotwórczym lub mutagennym występowały jako zanieczyszczenia bądź produkt uboczny.

Wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko o braku narażenia w środowisku pracy na działanie czynnika szkodliwego o niekorzystnym działaniu na układ oddechowy uznać należało za przedwczesne. W rozpatrywanym przypadku istnieje bowiem potrzeba uzupełniania materiału dochodzenia epidemiologicznego o ustalenia, czy w środowisku pracy występowały takie procesy technologiczne i prace, w których substancje, preparaty lub czynniki o działaniu rakotwórczym lub mutagennym są stosowane, produkowane lub występują jako zanieczyszczenia bądź produkt uboczny, a przy pozytywnym ich ustaleniu wystąpienie do placówki o wydanie nowej opinii. Zgodnie bowiem z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w toku postępowania organy podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Potrzebę uzupełnienia w powyższym zakresie postępowania dowodowego potwierdzają również zarzuty podniesione przez skarżącą, że podczas wykonywania pracy jej zmarły mąż narażony był na szkodliwe działanie nie tylko substancji WWA, ale także benzenu, który ma silne działanie rakotwórcze. W ocenie M.Z., Sąd I instancji powinien był sprawdzić z urzędu, czy benzen został ujęty w wykazach substancji niebezpiecznych - załączniku do rozporządzenia z 28 września 2005 r. w sprawie wykazu substancji niebezpiecznych wraz z ich klasyfikacją i oznakowaniem oraz we wcześniejszym rozporządzeniu z 2 września 2003 r. Benzen znajduje się bowiem w ww. wykazie, co stanowi przesłankę do uznania, że skoro jest pochodną węgla, a zmarły pracował w zakładzie koksowniczym przy gotowym produkcie i w latach 90-tych, kiedy produkowano koks, to istnieje pewność, że miejsce wykonywania pracy przez Z.Z. miało wpływ na powstanie u niego choroby nowotworowej.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, stosownie do treści § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, w przypadku stwierdzenia, że materiał dowodowy jest niewystarczający, organ winien przeprowadzić uzupełniające postępowania epidemiologiczne oraz zwrócić się do jednostek, które wydawały orzeczenia, o ich uzupełnienie. Podniesiono także, że lekarze specjaliści, których twierdzenia stanowiły podstawę rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie rozpoznali choroby zawodowej u Z.Z., ponieważ nie wykazano istnienia czynników chorobotwórczych w miejscu pracy zmarłego. Z ustaleń poczynionych przez lekarzy nie wynika zatem, że zmarły nie mógł w ogóle zachorować lub nie istnieje związek przyczynowy między wykonywaną pracą a zachorowaniem, a w konsekwencji zgonem, a jedynie wskazali, że skoro założono - a założenie to błędnie powielano w trakcie trwania całego postępowania - że w miejscu pracy nie występowały czynniki chorobotwórcze, to lekarze nie prowadząc dalszych rozważań przyjmowali również nieprawidłowo, że nie wystąpiła choroba zawodowa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania, kontrola zaskarżonego wyroku mogła być dokonana tylko w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy zatem się odnieść do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, gdyż do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że w procesie kontroli poddanego pod osąd aktu, Sąd I instancji nie uchybił przepisom postępowania, a stan faktyczny przyjęty przez ten Sąd jako podstawa rozstrzygnięcia nie został skutecznie podważony.

Formułując zarzuty naruszenia prawa procesowego, autor skargi kasacyjnej powiązał je z naruszeniem art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. oraz z § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych.

Wprawdzie zarzutu jednoczesnego naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit.c i art. 151 p.p.s.a. nie można - co do zasady - uznać za usprawiedliwiony (dyspozycje obu przepisów wzajemnie się bowiem wykluczają; pierwszy z nich określa przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji, drugi zaś stanowi podstawę do oddalenia skargi), wadliwie także sformułowano zarzuty naruszenia § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych (argumentacja powołana na poparcie zasadności tych zarzutów tylko w niewielkim zakresie odpowiada uchybieniu tym właśnie przepisom), jednak mając na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. (I OPS 10/09), uznać należało, że podniesione w skardze kasacyjnej, a zwłaszcza w jej uzasadnieniu, zarzuty naruszenia prawa procesowego okazały się trafne i odniosły zamierzony skutek.

Przepisy zawarte w § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, których naruszenie obejmuje zarzut skargi kasacyjnej oparty o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. stanowią, że:

- decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika (ust. 1).

- jeżeli właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w ust. 1, jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia, wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację lub podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału (ust. 2).

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej oraz z argumentacji powołanej dla wykazania zasadności podstaw kasacyjnych wynika natomiast, że autor skargi kasacyjnej faktycznie kwestionuje prawidłowość przeprowadzonej w postępowaniu administracyjnym oceny narażenia zawodowego dotyczącej Z.Z. i co za tym idzie zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji ustaleń poczynionych w tym zakresie. Tak opisane zarzuty należy uznać za usprawiedliwione o tyle, o ile wiążą naruszenie § 8 ust. 2 in fine rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które to przepisy powołane zostały w uzasadnieniu skargi kasacyjnej i dotyczyły niewyjaśnienia przez organy sanitarne wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W kontekście naruszenia przepisów k.p.a. i sformułowanych na ich podstawie zarzutów w zakresie niewłaściwie sporządzonej oceny narażenia zawodowego, słusznie autor skargi kasacyjnej zauważa, że organ II instancji co prawda zlecił PPIS w Wałbrzychu przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w zakresie oceny narażenia zawodowego (pismem z 19 grudnia 2014 r.), zwrócił się także o wyjaśnienie spornych okoliczności do (....]w (...) (pismo z 24 lutego 2015 r.), jednak wątpliwości sygnalizowane przez organ sanitarny II instancji nie zostały usunięte, czego nie dostrzegł Sąd Wojewódzki kontrolując zaskarżoną decyzję.

W szczególności, chodziło o nieujęcie w ocenie narażenia zawodowego występowania w środowisku pracy Z.Z. czynnika rakotwórczego, jakim jest benzen, co zarzuca także skarga kasacyjna, aczkolwiek nie ma racji jej autor, że Sąd winien ustalić z urzędu, czy benzen należy do substancji niebezpiecznych. Okoliczność, że jest to czynnik o charakterze kancerogennym nie była bowiem kwestionowana i wynika bezpośrednio z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji pominął, że w aktach administracyjnych znajdują się informacje o czynnikach rakotwórczych występujących na stanowiskach pracy w (...) za lata 2005 i 2007 (na te właśnie informacje powołał się organ II instancji w pismach z 19 grudnia 2014 r. i 24 lutego 2015 r.), z których wynika, że w ramach procesów technologicznych, w których dochodzi do uwalniania substancji, preparatów lub czynników o działaniu rakotwórczym bądź mutagennym wymieniono m.in. pod poz. 4 kontrolę produktów gotowych (jako czynniki szkodliwe wskazano - dla wszystkich wskazanych procesów technologicznych - WWA i benzen), a w wykazie stanowisk pracy, na których występuje narażenie na tego rodzaju substancje kancerogenne znalazł się laborant węglopochodnych. W danych charakteryzujących to stanowisko pracy wskazano narażenie na benzen - lokalizacja stanowiska Oddział Węglopochodnych (w informacji za rok 2007) oraz Laboratorium (informacja za rok 2005). Bezsporną jest przy tym okoliczność, że zmarły pracownik Z.Z. zatrudniony był jako kontroler wyrobów gotowych w latach 2003-2013 w Zakładzie Nr (...) w (...), jednak z karty oceny narażenia zawodowego, stanowiącej podstawę ustaleń w sprawie przyjętych przez organy sanitarne i zaakceptowanych przez Sąd wynika jedynie tyle, że na tym stanowisku pracy pracodawca wskazał jako narażenie zawodowe wyłącznie zapylenie (praca polegała na pobieraniu próbek koksu z taśm na sortowni, pobieraniu próbek węgla na węglowni i z samochodów oraz wykonywanie prób na bębnie Micum). Nie sposób przy tym pominąć znajdującej się w aktach sprawy oceny narażenia zawodowego sporządzonej przez PPIS w Wałbrzychu w dniu 16 sierpnia 2012 r., dotyczącej innego pracownika zatrudnionego w latach 1990 - 2012 także na stanowisku kontrolera wyrobów gotowych w tym samym Zakładzie nr (...), gdzie wskazano narażenie na pył, hałas i benzen. Ponadto w znajdującym się w aktach sprawy piśmie z 12 czerwca 2014 r. (...) podała, że w Dziale Kontroli Jakości nie było kontroli PIP/PIS w zakresie czynników rakotwórczych, które przeprowadzano jedynie w oddziałach produkcyjnych takich jak Piecownia i Węglopochodne (WWA i benzen), co może rodzić uzasadnione pytanie o rzetelność przeprowadzonej oceny narażenia zawodowego w przypadku zmarłego Z.Z.

Nasuwających się na podstawie opisanych wyżej dokumentów wątpliwości w zakresie prawidłowości sporządzonej w sprawie oceny narażenia zawodowego, zauważonych zresztą przez organ odwoławczy, nie wyjaśniają odpowiedzi na pisma z 19 grudnia 2014 r. i 24 lutego 2015 r. udzielone zarówno przez organ I instancji, jak i (...) w (...). Jak wynika z pisma PPIS w Wałbrzychu z 13 lutego 2015 r., w przypadku Z.Z. nie podano narażenia na benzen, gdyż od 2003 r. (tj. od rozpoczęcia pracy na stanowisku kontrolera wyrobów gotowych) do 2013 r. w żadnym z analizowanych dokumentów nie było informacji o takim narażeniu, co już pozostaje w sprzeczności z dokumentacją, na którą powołał się organ odwoławczy, a więc z informacjami o czynnikach rakotwórczych za lata 2005 i 2007. Okoliczność ta wymagała zatem co najmniej wyjaśnienia i przeanalizowania, tym bardziej, że oba wydane w sprawie orzeczenia lekarskie jako przyczynę niestwierdzenia choroby zawodowej u zmarłego męża skarżącej podały jedynie brak wykazania przez organy sanitarne narażenia na czynniki rakotwórcze. Ponadto w piśmie z 13 lutego 2015 r. PPIS wskazuje, że benzen nie jest czynnikiem wywołującym raka płuc, jednak podkreślenia wymaga, że do stwierdzenia związku przyczynowego pomiędzy narażeniem zawodowym występującym w środowisku pracy (a bezspornie benzen należy zaliczyć do czynników kancerogennych), a ujawnioną u pracownika chorobą znajdującą się w wykazie chorób zawodowych (w tym przypadku nowotwór złośliwy - rak płuca zdiagnozowany u Z.Z., wymieniony pod poz. 17 pkt 1 wykazu stanowiącego załącznik do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych), uprawnieni są lekarze zatrudnieni w jednej z jednostek medycznych, o których mowa w § 5 ust. 2 i 3 rozporządzenia, a nie organ sanitarny orzekający w przedmiocie choroby zawodowej. Nie ma także racji organ I instancji powołując się w omawianym piśmie na okoliczność, że "taką samą ocenę narażenia zawodowego sporządzono dla innego pracownika pracującego na tym samym stanowisku pracy", gdyż dokumentacja zgromadzona w sprawie wskazuje, że w jednym przypadku wykazano narażenie pracownika na benzen, zaś w drugim, dotyczącym Z.Z. pominięto ekspozycję na ten czynnik, mimo że obaj zatrudnieni byli na tym samym stanowisku pracy w tym samym czasie. Sam organ I instancji przyznaje także, odnosząc się do braku nadzoru nad czynnikami rakotwórczymi w Dziale Kontroli Jakości, że przedstawiciel PPIS w Wałbrzychu oceniał realizację wymogów w zakresie substancji, preparatów, czynników lub procesów o działaniu rakotwórczym w środowisku pracy przez cały zakład pracy, na co mają wskazywać trzy protokoły sporządzone 24 lipca 2014 r., 26 marca 2013 r. i 12 września 2001 r., w których odnotowano m.in. narażenie w Dziale Kontroli Jakości na benzen u laboranta węglopochodnych. Z dat przeprowadzenia tych kontroli wynika, że tylko jedna - z 26 marca 2013 r. - dotyczyć może dziesięcioletniego okresu pracy zmarłego Z.Z. jako kontrolera wyrobów gotowych w Zakładzie Nr (...), a więc kontrola czynników szkodliwych w środowisku pracy zmarłego przeprowadzona została w zasadzie pod koniec jego zatrudnienia w (...) i parę zaledwie miesięcy przed zdiagnozowaniem u niego nowotworu złośliwego - raka płuca. Nie wiadomo zatem, na jakiej konkretnie podstawie przyjęto w ocenie narażenia zawodowego, że w Dziale Kontroli Jakości (...) w okresie, gdy pracował tam Z.Z. jako kontroler wyrobów gotowych, nie był on narażony na benzen. Wyjaśnienie tych wątpliwości nabiera szczególnego znaczenia, jeśli weźmie się pod uwagę fakt, że znajdujące się w aktach dwie karty oceny narażenia zawodowego w związku z podejrzeniem choroby zawodowej, wypełnione zostały przez Centralne Laboratorium Pomiarowo-Badawcze Sp. z o.o. w Jastrzębiu Zdroju, a więc przez ostatniego pracodawcę, u którego Z.Z. z uwagi na zwolnienie lekarskie, faktycznie nie świadczył pracy. Tymczasem stosownie do treści § 6 ust. 3 pkt 3 w zw. z § 6 ust. 4 rozporządzenia, ocenę narażenia zawodowego w toku podejmowania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, a więc w takim przypadku, z jakim mamy do czynienia w sprawie, przeprowadza właściwy państwowy inspektor sanitarny, przy wykorzystaniu dokumentacji gromadzonej zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 2981 Kodeksu pracy przez pracodawców i jednostki organizacyjne Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a także, jeżeli postępowanie dotyczy aktualnego zatrudnienia, na podstawie oceny przeprowadzonej bezpośrednio u pracodawcy z uwzględnieniem oceny ryzyka zawodowego.

Zastrzeżenia należy sformułować także wobec pisma (...) w (...), w którym powołano się na brak narażenia Z.Z. na WWA (które to narażenie było podstawą stwierdzenia choroby zawodowej - raka płuc u innego pracownika), jednak nie wyjaśniono przekonująco przyczyny niewskazania benzenu jako czynnika rakotwórczego w okresie, gdy zajmował on stanowisko kontrolera wyrobów gotowych w tym samym czasie, w którym na tym stanowisku zatrudniony był także inny pracownik, u którego wykazano ekspozycję na benzen w ocenie narażenia zawodowego.

Podkreślenia wymaga, że formularz oceny narażenia zawodowego jest jednym z podstawowych dokumentów, w oparciu o który uprawniony lekarz wydaje orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Brak narażenia zawodowego w zasadzie eliminuje a priori możliwość stwierdzenia choroby zawodowej, nawet jeżeli jednostka chorobowa zdiagnozowana u pracownika odpowiada jednej z chorób wymienionych w wykazie chorób zawodowych stanowiących załącznik do rozporządzenia. Dlatego niezwykle istotnym jest rzetelne przeprowadzenie postępowania w zakresie określenia wszystkich czynników szkodliwych występujących w środowisku pracy, do czego zobowiązany był w tym przypadku właściwy państwowy inspektor sanitarny na podstawie powołanego już wyżej § 6 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia. Przy dokonywaniu oceny narażenia zawodowego uwzględnia się w odniesieniu do czynników o działaniu rakotwórczym (tak jak w tym przypadku) - wszystkie substancje chemiczne, ich mieszaniny, czynniki lub procesy technologiczne o działaniu rakotwórczym lub mutagennym określone w przepisach wydanych na podstawie art. 222 § 3 Kodeksu pracy oraz pierwotną lokalizacje nowotworu i okres latencji (§ 6 ust. 1 pkt 4). Dopiero na podstawie prawidłowo sporządzonej oceny narażenia zawodowego, wyników badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika oraz dokumentacji przebiegu zatrudnienia, uprawniony lekarz wydaje orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia.

Dokumentacja zgromadzona w sprawie potwierdza zasadność tych zarzutów skargi kasacyjnej, które dotyczą niewyjaśnienia wszystkich okoliczności wpływających na prawidłowość sporządzonej oceny narażenia zawodowego w zakresie braku wykazania narażenia Z.Z. na substancje rakotwórcze, zwłaszcza na benzen w czasie, gdy zajmował on stanowisko kontrolera wyrobów gotowych. Wprawdzie słusznie organ sanitarny II instancji w toku postępowania odwoławczego podał w wątpliwość rzetelność przeprowadzonej oceny, zwracając się do PPIS w Wałbrzychu o uzupełnienie materiału dowodowego w tym zakresie, jednak w ostateczności nie doprowadził do wyjaśnienia wszystkich istotnych kwestii, o których była już mowa wyżej. Postępowanie przed Dolnośląskim Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym we Wrocławiu dotknięte było w związku z tym wadą, polegającą na naruszeniu art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z § 8 ust. 2 in fine rozporządzenia poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do uzupełnienia materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego przeprowadzenia oceny narażenia zawodowego przez uprawniony do tego organ sanitarny, uwzględniającej treść § 6 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji nie miał zatem podstaw do oddalenia skargi, a niedostrzeżenie wskazanych wyżej uchybień proceduralnych popełnionych przez organ odwoławczy i mających istotny wpływ na wynik sprawy, naruszało art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia.

Tym samym koniecznym stało się uchylenie zarówno zaskarżonego wyroku jak i objętej skargą decyzji organu II instancji, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.

Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, gdyż argumentacja przedstawiona w skardze kasacyjnej na jego poparcie - zmierzająca jak to już powiedziano na wstępie - do podważenia prawidłowości przyjętej przez organy i zaakceptowanej przez Sąd pierwszej instancji oceny narażenia zawodowego, nie odpowiada uchybieniu dyspozycji tego konkretnie przepisu. O naruszeniu § 8 ust. 1 rozporządzenia można by mówić w sytuacji, gdyby organ w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów tego rozporządzenia wydał inną decyzję aniżeli orzekającą o stwierdzeniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, bądź też rozstrzygając w przedmiocie choroby zawodowej oparł decyzję o inne dowody, aniżeli wymienione w tym przepisie, w szczególności gdyby pominął wnioski wypływające z orzeczenia lekarskiego i z formularza oceny narażenia zawodowego.

Nie można także za usprawiedliwiony uznać zarzutu pominięcia przez Sąd Wojewódzki "istotnej" - jak podnosi skarga - okoliczności, że mimo zaprzestania produkcji koksu w (...) przed zatrudnieniem Z.Z. w poszczególnych Zakładach, pozostawał on nadal na składowiskach, gdyż autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił ani nie wykazał, jakie konkretnie przełożenie na ocenę narażenia zawodowego zmarłego pracownika ma ta okoliczność. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika natomiast, aby samo składowanie koksu powodowało emisję rakotwórczych substancji.

Wobec wykazanych wyżej naruszeń prawa procesowego, a co za tym idzie konieczności wyjaśnienia przez organ sanitarny istotnych w sprawie okoliczności wpływających na ocenę narażenia zawodowego Z.Z., uwzględniającą wszystkie czynniki o działaniu rakotwórczym w środowisku, w którym wykonywał pracę, zwłaszcza na stanowisku kontrolera wyrobów gotowych, zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. art. 2351 kodeksu pracy uznać należy za przedwczesne. Prawidłowość zastosowania tego przepisu można będzie ocenić dopiero po wyeliminowaniu opisanych wyżej uchybień i dokonaniu przez organ prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego oraz po rzetelnie przeprowadzonej ocenie narażenia zawodowego, wyjaśniającej wszystkie pojawiające się wątpliwości.

Orzeczenie co do kosztów postępowania oparte zostało o przepis art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit.b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015.1800 z późn. zm.).

Rozpoznając sprawę ponownie organ sanitarny II instancji wyda stosowne rozstrzygnięcie, eliminując dotychczasowe naruszenia prawa procesowego i mając na względzie uwagi przedstawione wyżej.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.