Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1616489

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 21 listopada 2013 r.
II OSK 1402/12

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz.

Sędziowie: NSA Leszek Kamiński (spr.), del. WSA Dorota Jadwiszczok.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1736/11 w sprawie ze skargi Z. M. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 4 sierpnia 2011 r. nr KZGW-BAPpo-542/5581/11/aw w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1736/11, oddalił skargę Z. M. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 4 sierpnia 2011 r., nr KZGW-BAPpo-542/5581/11/aw, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W motywach wyroku Sąd powołał się następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Decyzją z dnia 4 sierpnia 2011 r., sprostowaną postanowieniem z dnia 24 października 2011 r., Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, po rozpatrzeniu odwołania Z. M. od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z dnia 30 maja 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wnioskiem z dnia 12 grudnia 2009 r. Zygmunt Malich wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Bytowskiego z dnia 6 sierpnia 2011 r., udzielającej T. I. pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody z rzeki Gwiazda w k.m. 0+798 w m. Borowy Młyn, gm. Lipnica, dla potrzeb Małej Elektrowni Wodnej. Wnioskodawca wskazał na uchybienia, polegające na: niedoręczeniu mu ww. decyzji Starosty, podaniu nieprawdy, że na działce nr... znajduje się jedynie budynek młyna, a próg wodny ze śluzą roboczą i burzową zlokalizowane są poza tą działką, błędnym stwierdzeniu w decyzji, że eksploatacja urządzeń piętrzących nie spowoduje zagrożeń dla prowadzonej gospodarki na przyległych łąkach, łamaniu konstytucyjnego prawa własności, braku uzależnienia pozwolenia wodnoprawnego od zrekompensowania ewentualnych szkód wyrządzonych osobom trzecim w trakcie wykonywania uprawnień.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku (dalej Dyrektor RZGW) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Bytowskiegoj.

Z. M. złożył odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie jego praw i błędną interpretację art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zw. dalej k.p.a. Stwierdził, że decyzja Starosty Bytowskiego została wydana z rażącym naruszeniem prawa, zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, a jej wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą.

Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, rozpatrując powyższe odwołanie podniósł, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a. i może mieć miejsce tylko wówczas, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Ustalenie, czy decyzja została dotknięta jedną z ww. wad, dokonywane jest w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji.

Organ odwoławczy wskazał, iż decyzją Starosty Bytowskiego udzielono T. I. pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody z rzeki Gwiazda w k.m. 0+798 w m. Borowy Młyn, gm. Lipnica, dla potrzeb Małej Elektrowni Wodnej określając w niej warunki tego poboru oraz nakładając na uprawnionego szereg obowiązków. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 230 z późn. zm. Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 43), zw. dalej Prawem wodnym. W świetle art. 20 ust. 1 i art. 53 ust. 1 i 2 tej ustawy korzystanie z wody polegające na poborze wód powierzchniowych, piętrzeniu wód powierzchniowych, jest szczególnym korzystaniem z wód i jako wykraczające poza korzystanie powszechne lub zwykłe - wymagało pozwolenia wodnoprawnego. Stosownie zaś do treści art. 53 ust. 3 Prawa wodnego, pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód jest równocześnie pozwoleniem na wykonanie służących do tego urządzeń. W myśl natomiast art. 18 ust. 2 pkt 5 Prawa wodnego przepisy - dotyczące wykonania urządzeń wodnych - stosuje się odpowiednio do odbudowy rozbudowy, przebudowy lub rozbiórki. Decyzja wydana została na podstawie operatu wodnoprawnego wymaganego przepisem art. 31 ust. 1 Prawa wodnego, i stosownie do wymagań art. 21 ust. 1 określono w niej czas obowiązywania pozwolenia -10 lat.

Organ odwoławczy podniósł, iż po przeanalizowaniu decyzji Starosty Bytowskiego brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności. W ocenie organu nie narusza ona rażąco ani przepisów prawa materialnego, ani przepisów prawa procesowego. Co prawda decyzja Starosty w pkt 1 udziela pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody z rzeki Gwiazda, a w pkt 1b, sformułowanym jako warunek tego pozwolenia, faktycznie udziela pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód tej rzeki. Ponadto postępowanie wszczęte zostało z wniosku T. I., zawierającego tylko żądanie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody, a w protokole z rozprawy wodno prawnej, przeprowadzonej w dniu 20 lipca 2001 r. w której uczestniczył Z. M., odnotowano "brak piętrzenia". W materiale dowodowym brak jest jakichkolwiek informacji co do zmiany żądania wnioskodawcy - T. I. Tym niemniej brak ten i orzeczenie w decyzji o piętrzeniu wód rzeki Gwiazda, zdaniem organu odwoławczego, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, bowiem w czasie postępowania wnioskodawca ma prawo do weryfikacji wniosku, a T. I., który przedmiotową decyzją uzyskał uprawnienie do piętrzenia wód rzeki Gwiazda i poboru wody, nigdy nie kwestionował tej decyzji.

Odnosząc się natomiast do zarzutu, że Z. M. nie otrzymał decyzji Starosty, czym został pozbawiony możliwości wniesienia odwołania, organ odwoławczy wskazał, że uchybienie to nie może skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Jest to wada postępowania, powodująca zaistnienie podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej podzielił stanowisko organu I instancji, że wadliwość operatu wodno prawnego, polegająca na braku w nim instrukcji gospodarowania wodą w związku z wymogiem stawianym § 1 ust. 2 pkt 6 zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 stycznia 1976 r. w sprawie wymagań, jakim powinien odpowiadać operat wodno prawny, nie ma cech rażącego naruszenia prawa.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów Z. M. organ odwoławczy wskazał, że przepisy Prawa wodnego z 1974 r., na podstawie których wydana została decyzja Starosty, nie uzależniały udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód od wykazania przez ubiegającego się o takie pozwolenie tytułu prawnego do terenu niezbędnego do realizacji pozwolenia. Dlatego nie jest uzasadniony zarzut naruszenia decyzją prawa własności. Także nieuzasadnione jest twierdzenie, że realizacja uprawnień, wynikających z decyzji Starosty, narusza interesy odwołującego się. Zdaniem organu brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji również z tej przyczyny. Poszkodowany mógł na podstawie art. 26 pkt 3 i 4 Prawa wodnego domagać się nałożenia na uprawniony zakład, po wydaniu decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym, obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom i naprawienia szkody. Natomiast w stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 stycznia 2002 r., czyli od dnia obowiązywania ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239,), w przypadku gdy realizacja pozwolenia wodnoprawnego narusza interes prawny osób trzecich, istnieje możliwość nałożenia na zakład obowiązków wskazanych w art. 133 ust. 1 Prawa wodnego.

Organ uznał, że nie jest słuszne twierdzenie, że poborem objęte są wody stojące na gruncie Z. M., a nie wody rzeki Gwiazda jak podano w decyzji, bowiem zgodnie z art. 6 ust. 4 Prawa wodnego z 1974 r. przepisy tej ustawy o wodach płynących stosuje się do jezior i innych zbiorników, z których cieki wypływają lub do których uchodzą. Z materiału dowodowego zaś wynika, że rzeka Gwiazda uchodzi do zbiornika położonego na gruntach Z. M. i dalej wypływa z tego zbiornika. Ponadto za bezpodstawny organ odwoławczy uznał zarzut dotyczący braku w aktach sprawy decyzji wydanych w trybie Prawa wodnego, bowiem przedmiotowa decyzja Starosty udzielająca pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód jest jednocześnie pozwoleniem wodnoprawnym na wykonanie urządzeń wodnych, służących do tego korzystania. Jest to decyzja niezbędna do ubiegania się o uzyskanie decyzji wymaganych Prawem budowlanym.

Organ odwoławczy uznał, iż brak jest rażącego naruszenia prawa z art. 156 §

1 pkt 7 k.p.a., które strona w odwołaniu zarzuca decyzji Starosty Bytowskiego. Ponadto Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej zaznaczył, że przeanalizował wszystkie przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a., nie tylko te wskazane przez Z. M. i w wyniku dokonanej oceny nie stwierdził, aby decyzja zawierała jakąkolwiek wadę, która uzasadniałyby stwierdzenie jej nieważności.

Skargę na powyższą decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 4 sierpnia 2011 r. wniósł Z. M., zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2, 6, 7 oraz art. 7, 8 k.p.a. i wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Bytowskiego z dnia 6 sierpnia 2001 r. Skarżący podniósł, iż Starosta Bytowski przeprowadził postępowanie w bezprzedmiotowej sprawie, ponieważ udzielił pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie i pobór wody z fikcyjnej rzeki Gwiazda - nieistniejącej w dacie wydawania decyzji. Wyjaśnił, że w odległości ok. 1 km od rzeki znajduje się próg wodny, wykonany w dawnych latach na rowie doprowadzającym wodę do Przedsiębiorstwa Młyn Wodny - F.M., tworzący zbiornik retencyjny, który zgodnie ze stanem prawnym stanowią jego łąki i ziemia - zalane jedynie wskutek istnienia nielegalnego progu (działki nr...,...,...). W ewidencji gruntów działka nr..., oznaczona jest symbolem "ws" - wody powierzchniowe stojące. W myśl natomiast art. 2 Prawa wodnego z 1974 r. powierzchniowe wody stojące stanowią własność właścicieli gruntów, na których się znajdują Zdaniem skarżącego Starosta Bytowski, wydając pozwolenie wodnoprawne, zezwolił na korzystanie z cudzej własności bez wiedzy i zgody właściciela, a Prawo wodne nie dopuszcza możliwości zalewania cudzych gruntów Ponadto skarżący zarzucił decyzji Starosty Bytowskiego, że została wydana niezgodnie z art. 25 ust. 3 i 6 Prawa wodnego, gdyż nie nakłada na uprawniony zakład obowiązków, wynikających z tych przepisów, tj. zobowiązania do wykonania i utrzymywania urządzeń zapobiegających szkodom czy odszkodowania. Powyższe zdaniem skarżącego powinno być uznane za rażące naruszenie prawa. W sprawie bowiem oczywistym było, że korzystanie z wód, na które zezwolił Starosta, będzie szkodliwie oddziaływać na jego własność. Skarżący stwierdził, że nieprawdą jest, iż eksploatacja urządzeń piętrzących nie spowoduje zagrożeń dla prowadzonej gospodarki na przyległych łąkach czy też, że nie wpłynie ujemnie na nieruchomości sąsiednie - jak podano w decyzji i w operacie wodnoprawnym. Podniósł, że operat wodnoprawny nie zawiera instrukcji gospodarowania wodą, stanu prawnego nieruchomości usytuowanych w zasięgu szkodliwego oddziaływania zamierzonego korzystania z wód oraz obowiązków w stosunku do osób trzecich, wymaganych przepisami zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 21 stycznia 1976 r. w sprawie wymagań, jakim powinien odpowiadać operat wodnoprawny.

Zdaniem skarżącego, decyzja Starosty Bytowskiego wydana została bez wymaganej dokumentacji: pozwolenia na budowę, wyliczeń wytrzymałościowych budowli piętrzącej, decyzji o dopuszczeniu do eksploatacji dokumentacji technicznej i powykonawczej wraz z instrukcją eksploatacyjną i instrukcją próbnego obciążenia itp. Wskazuje, że takiej dokumentacji nie ma także "zbiornik retencyjny" powstały w wyniku spiętrzenia wody przez urządzenia piętrzące. Podniósł, że na rozprawie wodnoprawnej poprzedzającej wydanie decyzji Starosty, został błędnie poinformowany, iż w sprawie nie będzie piętrzenia. O wydanie pozwolenia wodnoprawnego nie wnosił także wnioskodawca - T.I.

Ponadto skarżący w pismach z dnia 5 października 2011 r. oraz 9 lutego 2012 r. zwrócił się do Sądu o załączenie do sprawy szkiców polowych/operatu geodezyjno - kartograficznego nr... znajdujących się w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjno - Kartograficznej Starostwa Powiatowego w Bytowie, które jego zdaniem potwierdzają fakt, że przed progiem wodnym nie ma rzeki Gwiazda.

W odpowiedzi na skargę Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi i zmiany stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie mogła zostać uwzględniona.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że kontrolowana przez Sąd decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie nieważnościowe. Ocena organu administracji, orzekającego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, dotyczy wyłącznie tego, czy kwestionowana w tym trybie decyzja jest dotknięta wadą, określoną w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym organ nadzorczy nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie - mając na uwadze zaskarżoną decyzję - kontroluje, czy jej wydanie może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek, określonych w tym przepisie. W postępowaniu nieważnościowym nie ma więc co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jaki jest wymagany w zwykłym postępowaniu administracyjnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 739/09).

Naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a nadto gdy tak wydana decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

W orzecznictwie, a także w literaturze dominuje pogląd, że obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być dodatkowo traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją (patrz wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt II SA 738/84). W konsekwencji, traktowanie naruszenia prawa jako rażącego może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji, a więc wówczas, gdy pozostawienie w obrocie prawnej decyzji jest nie do pogodzenia z porządkiem prawnym, a wobec tego decyzja musi być wyeliminowana, aby umożliwić przywrócenie porządku publicznego, zakłóconego tą decyzją.

Organ odwoławczy wskazał, iż decyzją Starosty Bytowskiego udzielono T. I. pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody z rzeki Gwiazda w k.m. 0+798 w m. B. M., gm. L., dla potrzeb Małej Elektrowni Wodnej, określając w niej warunki tego poboru oraz nakładając na uprawnionego szereg obowiązków. Po analizie zarzutów, postawionych tej decyzji przez Z. M., zawartych we wniosku oraz odwołaniu, organy obu instancji nie znalazły podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

Materialnoprawną podstawą decyzji były przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 230 z późn. zm. Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 43), zw. dalej Prawem wodnym. W świetle art. 20 ust. 1 i art. 53 ust. 1 i 2 tej ustawy korzystanie z wody, polegające na poborze wód powierzchniowych, piętrzeniu wód powierzchniowych, jest szczególnym korzystaniem z wód i jako wykraczające poza korzystanie powszechne lub zwykłe - wymagało pozwolenia wodnoprawnego. Stosownie zaś do treści art. 53 ust. 3 Prawa wodnego pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód jest równocześnie pozwoleniem na wykonanie służących do tego urządzeń. W myśl art. 18 ust. 2 pkt 5 Prawa wodnego przepisy dotyczące wykonania urządzeń wodnych - stosuje się odpowiednio do odbudowy rozbudowy, przebudowy lub rozbiórki.

Decyzja Starosty Bytowskiego wydana została na podstawie operatu wodnoprawnego wymaganego art. 31 ust. 1 Prawa wodnego, i stosownie do wymagań art. 21 ust. 1 określono w niej czas obowiązywania pozwolenia - 10 lat.

Pozwolenie wodno prawne wygasło więc w roku 2011 i jak stwierdził sam skarżący (na rozprawie w dniu 10 lutego 2012) nowe pozwolenie wodnoprawne nie zostało wydane, aczkolwiek toczy się postępowanie o wydanie nowego pozwolenia. Skarżący jednak podtrzymuje skargę uważając, że jeżeli decyzja zostanie unieważniona, "żaden inny organ nie będzie mógł się na nią powoływać".

Sąd Wojewódzki, po przeanalizowaniu zaskarżonych decyzji, odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Bytowskiego uznał, że organy słusznie wskazały na brak podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

Decyzja Starosty Bytowskiego nie narusza rażąco ani przepisów prawa materialnego, ani przepisów prawa procesowego. Sąd Wojewódzki zaznaczył, że przychylił się do tych ocen zaznaczając, że stwierdzenie nieważności może nastąpić tylko wtedy, gdy naruszenie prawa ma charakter rażący, wyjątkowy, nie chodzi więc o jakiekolwiek naruszenia prawa, ale tylko o wyjątkowe co do swej wagi naruszenia, wskazane przez ustawodawcę w art. 156 k.p.a.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skarżącego Sąd Wojewódzki podzielił ustalenia organów, że co prawda decyzja Starosty w pkt 1 udziela pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody z rzeki Gwiazda, a w pkt 1b, sformułowanym jako warunek tego pozwolenia, faktycznie udziela pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód tej rzeki. T. I. wnosił o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego tylko na pobór wody, a w protokole z rozprawy wodnoprawnej przeprowadzonej w dniu 20 lipca 2001 r. w której uczestniczył Z. M., odnotowano "brak piętrzenia". Tym niemniej orzeczenie w decyzji o piętrzeniu wód rzeki Gwiazda nie stanowi podstawy do uznania, że rażąco narusza ona prawo, gdyż jak zasadnie zauważyły organy, w czasie postępowania wnioskodawca ma prawo do weryfikacji wniosku. T. I., który przedmiotową decyzją uzyskał uprawnienie do piętrzenia wód rzeki Gwiazda i poboru wody, nigdy nie kwestionował tej decyzji. Brak w materiale dowodowym informacji co do zmiany żądania wnioskodawcy nie może zostać uznany za rażące naruszenie prawa.

Odnosząc się do zarzutu, że Z. M. nie otrzymał decyzji Starosty, czym został pozbawiony możliwości wniesienia odwołania, organ odwoławczy trafnie wskazał, że uchybienie to nie może skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Jest to wada postępowania powodująca zaistnienie podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z argumentacją tą Sąd Wojewódzki się zgodził, gdyż znajduje ona oparcie w ugruntowanym orzecznictwie oraz literaturze przedmiotu.

Sąd Wojewódzki wskazał, że nie ma cech rażącego naruszenia prawa wadliwość operatu wodnoprawnego, polegająca na braku w nim instrukcji gospodarowania wodą w związku z wymogiem stawianym § 1 ust. 2 pkt 6 zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 stycznia 1976 r. w sprawie wymagań, jakim powinien odpowiadać operat wodnoprawny. Powyższe uchybienie nie może zostać uznane za rażące naruszenie prawa w świetle tego, co powyżej powiedziano na temat wagi naruszonych przepisów dla treści rozstrzygnięcia, co wynika z analizy art. 156 k.p.a. W sprawie chodzi bowiem o rażące naruszenie prawa zaskarżoną decyzją Starosty Bytowskiego, a nie o naruszenia prawa znajdujące się w operacie wodnoprawnym, innych rozstrzygnięciach czy dokumentach.

Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że przepisy Prawa wodnego z 1974 r., na podstawie których wydana została decyzja Starosty, nie uzależniały udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód od wykazania przez ubiegającego się o takie pozwolenie tytułu prawnego do terenu niezbędnego do realizacji pozwolenia. Dlatego nieuzasadniony jest zarzut naruszenia decyzją prawa własności skarżącego.

Sąd Wojewódzki podzielił również pogląd organów, że nawet jeżeli realizacja uprawnień wynikających z decyzji Starosty narusza interesy skarżącego, brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z tej przyczyny. W stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 stycznia 2002 r., czyli od dnia obowiązywania ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, Prawo wodne), w przypadku gdy realizacja pozwolenia wodnoprawnego narusza interes prawny osób trzecich, istnieje możliwość nałożenia na zakład obowiązków, wskazanych w art. 133 ust. 1 Prawa wodnego. Kwestia ta pozostaje zatem poza kognicją organów, orzekających w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Bytowskiego.

Sąd Wojewódzki nie stwierdził podstaw do zakwestionowania stanowiska organów, że poborem objęte są wody stojące na gruncie Z. M., a nie wody rzeki Gwiazda. Zgodnie z art. 6 ust. 4 Prawa wodnego z 1974 r. przepisy tej ustawy o wodach płynących stosuje się do jezior i innych zbiorników, z których cieki wypływają lub do których uchodzą. Z materiału dowodowego wynika, że rzeka Gwiazda uchodzi do zbiornika położonego na gruntach Zygmunta Malicha i dalej wypływa z tego zbiornika.

Nie budzi również wątpliwości Sądu uznanie przez organy za bezpodstawny zarzutu, dotyczącego braku w aktach sprawy decyzji, wydanych w trybie Prawa budowlanego. Przedmiotowa decyzja Starosty, udzielająca pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, jest jednocześnie pozwoleniem wodnoprawnym na wykonanie urządzeń wodnych służących do tego korzystania. Jest to decyzja niezbędna do ubiegania się o uzyskanie decyzji wymaganych Prawem budowlanym. Sąd Wojewódzki ocenił, iż organy prawidłowo nie stwierdziły też istnienia wady, wymienionej w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.

Nie stanowi rażącego naruszenia prawa brak w operacie wodnoprawnym instrukcji gospodarowania wodą, stanu prawnego nieruchomości usytuowanych w zasięgu szkodliwego oddziaływania zamierzonego korzystania z wód oraz obowiązków w stosunku do osób trzecich, wymaganych przepisami zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 21 stycznia 1976 r. w sprawie wymagań, jakim powinien odpowiadać operat wodnoprawny. Sąd nie kwestionuje, że tego typu kwestie powinny być rozstrzygnięte, jednakże braki w operacie wodnoprawnym nie są brakami decyzji, a w konsekwencji nie mogą być podstawą stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, które oceniane jest w stosunku do decyzji, a nie do operatu.

Brak dokumentów w postaci pozwolenia na budowę, wyliczeń wytrzymałościowych budowli piętrzącej, decyzji o dopuszczeniu do eksploatacji dokumentacji technicznej i powykonawczej wraz z instrukcją eksploatacyjną i instrukcją próbnego obciążenia itp. również nie może stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Bytowskiego.

Nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji podnoszona przez skarżącego błędna informacja, iż w wyniku wydania decyzji nie będzie piętrzenia wody.

Wnioski dowodowe skarżącego, zawarte w pismach z dnia 5 października 2011 r. oraz 9 lutego 2012 r. o załączenie do sprawy szkiców polowych/operatu geodezyjno - kartograficznego nr... znajdujących się w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjno - Kartograficznej Starostwa Powiatowego w Bytowie, nie mogły zostać uwzględnione, gdyż sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, lecz jedynie kontroluje decyzje, wydane przez organy administracji pod względem ich zgodności z prawem.

Jakkolwiek więc skarżący wskazuje na daleko idące wady postępowania zakończonego decyzją Starosty Bytowskiego, wady te nie stanowią-w myśl przewidzianych w art. 156 k.p.a.- podstaw stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu Wojewódzkiego wniósł Z. M., reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi w całości zarzucono:

1)

naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 25 ust. 3 i ust. 6 Prawa wodnego poprzez przyjęcie, że przepis ten nie odnosi się do sytuacji, w której znalazł się skarżący i nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Bytowskiego z tej przyczyny, a także

2)

naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na tym, że Sąd Wojewódzki w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., mimo że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa; art. 106 § 2, 3 i 5 oraz art. 113 § 1 p.p.s.a. przez nierozpatrzenie wniosku oraz nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających żądanych przez skarżącego; art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na tym, że Sąd Wojewódzki w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej błędnie ustalił stan faktyczny w sprawie; art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 21 i art. 64 Konstytucji R. P. polegające na tym, że Sąd Wojewódzki w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., bo decyzja była niewykonalna (art.156 § 1 pkt 5 k.p.a.) przez inwestora - Tadeusza Idaczyka, gdyż Starosta Bytowski sam nie posiadając tytułu prawnego do nieruchomości nie mógł nadawać uprawnień właścicielskich innym, wbrew prawu skarżącego; art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiały prawidłowe ustalenie stanu faktycznego.

Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, dalej określenia, jaką postać miało to naruszenie (w przypadku naruszenia prawa materialnego, czy popełniono błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji), uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna nie odpowiada wszystkim przedstawionym wymogom, nie zawiera też zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść - w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Analiza sformułowania i uzasadnienia postawionych zarzutów naruszenia przepisów proceduralnych prowadzi do wniosku, że skierowane one są, co do zasady, na uchybienia procedury administracyjnej i oceny czynione w tym względzie przez organy administracyjne, a nie przez Sąd Wojewódzki.

Świadczy o tym ocena zarzutu naruszenia art. 106 § 2, 3 i 5 oraz art. 113 § 1 p.p.s.a. przez nierozpatrzenie wniosku oraz nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających (z operatu geodezyjno-kartograficznego) wnioskowanych przez skarżącego. Wyjaśnić należy, że istotą sądowej kontroli jest ocena zgodności lub niezgodności zaskarżonego aktu administracyjnego z normą prawną. W tym celu sąd administracyjny dokonuje wykładni przepisów prawnych, które były podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Następnie ocenia prawidłowość zastosowania odpowiednio rozumianego przepisu prawnego do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Badając legalność zaskarżonej decyzji w tym drugim aspekcie sąd musi więc odnieść się do ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu administracyjnym. W tym sensie sąd zajmuje się zatem kwestią ustaleń faktycznych sprawy i weryfikuje ich prawidłowość. Nie jest zatem zadaniem sądu administracyjnego czynienie ustaleń faktycznych w sprawie. Sądy administracyjne ustalają stan faktyczny w sprawie tylko wyjątkowo i akcesoryjnie, w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a.

Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne nie są kolejnymi fazami badania sprawy, lecz są odrębnymi postępowaniami, przy czym jak wyżej powiedziano ustaleń faktycznych i ich oceny dokonuje organ administracji, a kontrolę przebiegu tego postępowania prowadzi sąd administracyjny wykonując swoje czynności procesowe w oparciu o przepisy p.p.s.a., a nie k.p.a.

Z tego względu do kompetencji sądu administracyjnego należy również ocena zastosowania przepisów procedury administracyjnej w ramach kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, ale skuteczne zarzuty naruszeń proceduralnych sądu muszą wykazywać naruszenie przepisów p.p.s.a., a nie k.p.a.

Natomiast sposób sformułowania zarówno omawianego zarzutu w skardze kasacyjnej, jak również pozostałych zarzutów naruszeń prawa procesowego wskazuje na oczekiwania skarżącego, aby Sąd Wojewódzki, zamiast wykonania kontroli zaskarżonego aktu i zastosowanych przepisów przeprowadził kolejną fazę rozpoznawczą sprawy.

Należy bowiem mieć na względzie, że organ administracji prowadził postępowanie, którego przedmiotem była odmowa stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej - pozwolenia wodnoprawnego. Zadaniem zatem organu było zbadanie tylko, czy decyzja ta jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., nie zaś ocena postępowania, które doprowadziło do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Z kolei do Sądu Wojewódzkiego należało zbadanie, czy przy ocenie ważności pozwolenia wodnoprawnego organ zachował przepisy postępowania administracyjnego, oraz czy dokonał prawidłowej subsumcji ustaleń faktycznych pod normę prawną, czyli art. 156 § 1 k.p.a. Inaczej mówiąc, czy do treści tej decyzji mogła mieć zastosowanie któraś z przesłanek nieważności postępowania. Przy tak zarysowanym przedmiocie postępowania nieważnościowego skuteczność zarzutów w postępowaniu przed Sądem Wojewódzkim dotyczyć mogła wykazaniem ewentualnych wad proceduralnych związanych z dochodzeniem przez organy do oceny, iż brak było przesłanek pozwalających na stwierdzenie nieważności pozwolenia wodnoprawnego. Skuteczność zaś zarzutów skargi kasacyjnej polegałaby na wykazaniu, iż Sąd Wojewódzki wadliwie ocenił zastosowanie przepisów procedury administracyjnej przez organy lub wykazaniu, że przesłanka nieważnościowa miała miejsce, a organy jej nie uwzględniły.

Nie mógł zatem zostać uwzględniony zarzut naruszenia przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na tym, że Sąd Wojewódzki w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., mimo że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ to do organu, a nie Sądu Wojewódzkiego należało ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na tym, że Sąd Wojewódzki w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej błędnie ustalił stan faktyczny w sprawie, gdyż jak wyżej powiedziano nie jest zadaniem sądu administracyjnego ustalanie stanu faktycznego sprawy, a kontrola w zakresie ustalenia tego stanu. Nie wiadomo też na czym miałoby polegać ustalanie właściwego stanu sprawy, której przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji.

Z tych samych względów nie można było uwzględnić zarzutu naruszenia art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 21 i art. 64 Konstytucji R. P. polegającego, według skarżącego kasacyjnie, na tym, że Sąd Wojewódzki w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., bo decyzja była niewykonalna (art.156 § 1 pkt 5 k.p.a.).

Z powodów opisanych wcześniej nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiały prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Badanie wad proceduralnych w postępowaniu prowadzącym do wydania pozwolenia wodnoprawnego i badanie wad proceduralnych w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tego pozwolenia, to dwie różne sprawy. Kierowanie zatem w skardze kasacyjnej zarzutów w odniesieniu wad proceduralnych w postępowaniu prowadzącym do wydania pozwolenia wodnoprawnego, podobnie jak i zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie mogły odnieść skutku, gdyż nie były przedmiotem kontroli Sądu Wojewódzkiego. Wady takie mogły być ewentualnie podnoszone w postępowaniu o wznowienie postępowania, a nie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia wodnoprawnego.

Nie doszło też do naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 25 ust. 3 i ust. 6 Prawa wodnego poprzez przyjęcie, że przepis ten nie odnosi się do sytuacji, w której znalazł się skarżący i nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Bytowskiego, ponieważ w żadnym miejscu uzasadnienia Sąd Wojewódzki nie dokonywał wykładni tego przepisu, to zaś, że skarżący podnosi, iż przepis ten powinien mieć zastosowanie przy wydawaniu pozwolenia wodnoprawnego, a zatem decyzji będącej przedmiotem postępowania nieważnościowego, nie daje jeszcze podstaw do twierdzenia, iż niepowołanie tego przepisu mogło dawać podstawy do stwierdzenia nieważności. Do problemu tego w zaskarżonej decyzji odniosły się organy, a Sąd Wojewódzki pogląd ten podzielił. Na marginesie dodać tylko można, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszącego się do stosowania tego przepisu podkreślano, że w razie stwierdzenia przesłanek jego zastosowania w konkretnej sytuacji, nic nie stoi na przeszkodzie wnioskowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego (kolejnej decyzji), w której rozstrzygnięto by tę kwestię.

Wystarczającą przesłanką nałożenia na zasadzie art. 26 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 z późn. zm.) na zakład obowiązków określonych w art. 25 ust. 3 tej ustawy w zakresie zapobiegania szkodom, jest ustalenie, że zakłócenie stosunków wodnych w nieruchomościach innych osób pozostaje w związku z posiadanym przez ten zakład pozwoleniem wodnoprawnym. Nie ma zaś znaczenia okoliczność, czy szkoda jest wynikiem postępowania mieszczącego się w granicach posiadanego pozwolenia wodnoprawnego, czy też wynikła z przekroczenia tych granic lub niedopełnienia innych obowiązków (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 1987 r., sygn. akt IV SA 812/86, ONSA 1987/1/16).

Jeśli zatem można zastosować wspominane przepisy w późniejszej decyzji, po ustaleniu i stwierdzeniu okoliczności dających do tego podstawę, to nie można skutecznie zarzucić niezastosowania tego przepisów - w kategorii nie tylko rażącego, ale i zwykłego naruszenia prawa - przy wydawaniu pozwolenia.

Ponieważ nie okazały się usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.