Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1616485

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 19 listopada 2013 r.
II OSK 1389/12

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser.

Sędziowie: NSA Jerzy Bujko, del. WSA Iwona Bogucka (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 740/11 w sprawie ze skargi R. O. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia (...) lipca 2011 r. nr (...) w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych w dobudowanej części obiektu budowlanego (łazience) w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z 2 lutego 2012 r. sygn. II SA/Wr 740/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę R. O. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z 29 lipca 2011 r., nr (...), którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy z (...) stycznia 2007 r., nr (...) w zakresie nakazującym wykonanie określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem i uchylono tę decyzję w części określającej termin wykonania prac, określając ten termin na nowo. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych przyjętych przez Sąd I instancji.

Decyzją z (...) stycznia 2007 r., nr (...), podjętą na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. oraz art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) w związku z art. 103 § 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy nakazał M. H. wykonanie robót budowlanych w dobudowanej części obiektu budowlanego (łazience), polegających na przeniesieniu pionu wentylacji grawitacyjnej z WC do pionu wentylacyjnego w łazience na zasadzie wentylacji wymuszonej mechanicznej, a także na oddaleniu pionu wentylacyjnego zlokalizowanego w ogniomurze od ściany istniejącego budynku o 3 m, w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Zobowiązano do wykonania robót zgodnie ze sztuką budowlaną, pod nadzorem osoby uprawnionej i legitymującej się aktualnym wpisem na stosowną listę samorządu zawodowego, w terminie 60 dni od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że w związku z uprawomocnieniem się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 sierpnia 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 2525/02, uchylającego decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) października 2002 r. nr (...), utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy z dnia (...) lipca 2002 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych, polegających na dobudowie przez M. H. łazienki do budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr (...) położonej w U. przy ul. (...), przystąpił do ponownego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy w oparciu o wytyczne Sądu. Postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2006 r. nr (...), wydanym na podstawie art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r., zobowiązał M. H. do sporządzenia i przedłożenia dokumentów mających na celu wskazanie czynności doprowadzających przedmiotową inwestycję do stanu zgodnego z prawem, a nadto przedłożenia opinii właściwego organu o zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami obowiązującego w chwili realizacji obiektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przedłożonej przez M. H. ekspertyzie, osoba posiadająca odpowiednie uprawnienia budowlane stwierdziła, że stan techniczny przedmiotowej łazienki jest prawidłowy, nie stanowi ona zagrożenia dla użytkowania i otoczenia, a nadto wykonana jest zgodnie z wymogami sanitarnymi i przeciwpożarowymi. Autor oceny zalecił jednak wykonanie przeróbek polegających na przeniesieniu pionu wentylacji grawitacyjnej z WC do pionu wentylacyjnego w łazience na zasadzie wentylacji wymuszonej mechanicznej, a pion wentylacyjny zlokalizowany na ogniomurze zalecił oddalić od ściany istniejącego budynku o 3 m.

Na skutek zastrzeżeń złożonych przez pełnomocnika D. K. do powyższej ekspertyzy, pismem z dnia 3 listopada 2006 r. organ prowadzący postępowanie wezwał autora opracowania M. P. do złożenia dodatkowych wyjaśnień i odniesienia się do postawionych zarzutów. Uzupełniając opinię i odnosząc się do uwag strony M. P. stwierdził, że w punkcie 7.0. na str. 3 ekspertyzy zapewniono o bezpieczeństwie użytkownika i zasadności poprawy warunków sanitarnych. Dach jako konstrukcja betonowa jest elementem niepalnym, a pokrywająca go papa jest klasyfikowana jako trudnozapalna i nie stanowi zagrożenia pożarowego dla budynku. W toku prowadzonego postępowania pismem z dnia 20 listopada 2006 r. R. O., załączając akt notarialny, poinformował, iż od 17 listopada 2006 r. stał się współwłaścicielem nieruchomości położonej w U. przy ul. (...), w związku z czym jest stroną toczących się postępowań.

W dalszej części uzasadnienia organ I instancji podniósł, że roboty budowlane polegające na dobudowaniu łazienki do istniejącego budynku mieszkalnego, wykonane zostały w warunkach samowoli budowlanej, a zrealizowany zakres prac wskazuje, że stanowią one - w myśl art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. - budowę, co skutkuje stosowaniem przepisu art. 48 Prawa budowlanego. Mając na względzie, że prace budowlane w sensie technicznym zostały zakończone przed dniem 1 stycznia 1995 r., a zatem przed dniem wejścia w życie ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., na mocy art. 103 § 2 Prawa budowlanego z 1994 r., stosować należy przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Wskazano przy tym, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż przedmiotowa łazienka istniała w roku 1991, a potwierdzeniem tego jest postanowienie Sądu Rejonowego w T. z dnia (...) listopada 1991 r., sygn. akt (...), zapadłe w sprawie o wskazanie sposobu użytkowania nieruchomości położonej na działce nr (...) w U. Ponadto według oświadczenia S. H. przedmiotowa łazienka została dobudowana w stanie surowym w 1983 r. przez współwłaścicielkę Z. B. (po której przejęła udział we współwłasności M. H.), natomiast on zakończył budowę w 1990 r. przed uzyskaniem postanowienia Sądu o przyznaniu tej części obiektu do wyłącznego użytkowania.

Organ I instancji stwierdził, że w realiach niniejszej sprawy możliwe jest doprowadzenie zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem ze względu na to, że nie zachodzi żaden z przypadków określonych w art. 37 ustawy Prawa budowlanego z 1974 r. Jak bowiem wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego, przedmiotowa rozbudowa nie jest niezgodna ze sztuką budowlaną, a obowiązujący w chwili realizacji budowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczał funkcję mieszkaniową na obszarze objętym samowolnymi robotami budowlanymi. Również w obecnym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Oborniki Śląskie działka nr (...) jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Ponadto z przedłożonej przez inwestora ekspertyzy wynika, że dobudowa łazienki nie stanowi niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, a także nie powoduje niedopuszczalnych warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Dodatkowo organ nadzoru budowlanego wskazał, że w badanym przypadku mimo, iż roboty budowlane zostały zakończone w 1990 r., zastosowanie będą miały przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Łazienka po wykonaniu robót budowlanych nakazanych w decyzji spełniać będzie warunki techniczno-budowlane. Stwierdzono także, że inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji uprawniającej go do użytkowania przedmiotowej części obiektu.

Odwołanie od decyzji złożył R. O., wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wskazał, że załatwienie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. Dotychczasowe postępowanie przeprowadzono w sposób niebudzący zaufania obywateli do organów Państwa, a więc z naruszeniem art. 8 k.p.a. Nowemu współwłaścicielowi nieruchomości uniemożliwiono wzięcie udziału w przeprowadzeniu dowodu z zeznań biegłego, mimo zagwarantowanego w art. 10 i art. 79 § 2 k.p.a. prawa strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w szczególności prawa do udziału w przesłuchaniu biegłego i zadawaniu pytań. Nie uwzględniono również żądania strony dotyczącego przeprowadzenia dowodu na okoliczność osiadania dobudowanej łazienki i dolewania fundamentów, i przesłuchania jako świadka A. R., który wykonywał prace polegające na dolewaniu fundamentów osiadającej samowoli budowlanej. Oznacza to, że organ pierwszej instancji nie uczynił zadość wynikającym z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkom wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w celu załatwienia sprawy uwzględniającego słuszny interes współwłaściciela pokrzywdzonego bezprawnymi zachowaniami M. H.

Zarzucono także, że decyzja została wydana w oparciu o nierzetelną i zawierającą liczne nieścisłości i sprzeczności opinię inż. M. P. Wbrew twierdzeniom autora opinii, ściany posiadają bardzo wyraźnie widoczne zarysowania i pęknięcia, a ławy i fundamenty ciągle osiadają. Pokrycie dachu, określone jako niepalne i niestanowiące zagrożenia dla otworów okiennych na piętrze, wykonano z papy, to jest tkaniny lub folii nasyconej masą smołową lub asfaltową, których najważniejszymi składnikami są węglowodory, a wszystkie węglowodory są palne i mają duże ciepło spalania, co oznacza, że łazienka stanowi zagrożenie dla całego budynku mieszkalnego. Ponadto wskazano, że oddalenie pionu wentylacyjnego WC o 3,00 m od ściany budynku, to jest o 3,00 m od okna kuchennego nie rozwiąże problemu unoszącego się razem z powietrzem odoru, a zastąpienie wentylacji grawitacyjnej wentylacją wymuszoną z zastosowaniem wentylatora zwiększy uciążliwość dla otoczenia w postaci hałasu. Odwołujący się podniósł, że wbrew opinii i ustaleniom organu, posadowienie łazienki na zapleczu budynku nie jest jedyną dobrą lokalizacją. Użytkujący piętro budynku poprzedni jego współwłaściciele, to jest J. O. i D. K., swoją łazienkę urządzili kosztem powierzchni jednego z pokoi. M. H. mogła więc postąpić podobnie albo zrobić łazienkę w dawnej kuźni, którą - także bez stosownego pozwolenia - przerobiła na pokoje.

R. O. zarzucił, że organ I instancji nie poczynił ustaleń czy inwestycja powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, które to okoliczności - w myśl art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane - stanowią przesłankę rozbiórki. Podkreślił także, że M. H. nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, która stanowi przedmiot współwłasności. Wskazał również, że z art. 5 ust. 1 i ust. 2 powyższej ustawy wynika wprost, że obiekty budowlane powinny być projektowane, budowane i utrzymywane w sposób zapewniający niezbędne warunki zdrowotne i ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich.

W ocenie R. O. decyzja organu I instancji nie spełnia nadto wymogów, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a. W szczególności nie zawiera pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego, gdyż organ I instancji nie wskazał faktów, które uznał za udowodnione, nie wymienił dowodów, na których się oparł, nie wyjaśnił dlaczego dał wiarę przedłożonej do akt sprawy ekspertyzie. Nie odniósł się też do zawartych w protokole zapoznania strony z zebranym w sprawie materiałem dowodowym zarzutów oraz uwag. Nie podał przyczyn, dla których nie przeprowadził dowodu z oględzin czy przesłuchania w charakterze świadka A. R. na okoliczność dolewania i osiadania fundamentów. Zdaniem strony odwołującej się, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji przytoczył niewłaściwe przepisy, naruszając art. 11 k.p.a. Dodatkowo odwołujący się podniósł, że postępowanie w sprawie prowadzono opieszale (od dnia doręczenia wyroku upłynęło 14 miesięcy), a organ I instancji nie zawiadomił o przyczynach zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy.

Postanowieniem z dnia (...) marca 2007 r. nr (...) Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, powołując jako podstawę prawną art. 98 § 1 oraz art. 101 § 1 i § 2 k.p.a., zawiesił postępowanie odwoławcze od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy z dnia (...) stycznia 2007 r. W uzasadnieniu podał, że na zawieszenie niniejszego postępowania na wniosek R. O. zgodę wyraziły pozostałe strony. Decyzją z dnia (...) listopada 2010 r. nr (...), podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu umorzył postępowanie odwoławcze. Wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, iż z dniem (...) kwietnia 2010 r. upłynęły 3 lata od daty zawieszenia na wniosek R. O. inicjowanego przez niego postępowania odwoławczego i w tym okresie żadna ze stron postępowania nie zwróciła się z żądaniem jego podjęcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 3 marca 2011 r.,sygn. akt II SA/Wr 772/10, uchylił decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia (...) listopada 2010 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego oraz postanowienie z dnia (...) marca 2007 r. o jego zawieszeniu. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie organ nie dokonał analizy złożonego wniosku w aspekcie wskazanych w nim podstaw zawieszenia, a nadto wobec niejednoznacznego wniosku strony zawiesił postępowanie na podstawie art. 98 k.p.a. nie wyjaśniając przy tym, czy celem tego wniosku było zawieszenie postępowania z urzędu czy na wniosek. W sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, zwłaszcza art. 7, art. 77, art. 8, art. 9, art. 97 § 1 pkt 4 i art. 98 § 1 oraz art. 101 § 2 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z (...) lipca 2011 r. nr (...), podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie określającym termin wykonania nałożonego obowiązku i ustalił nowy termin jego wykonania do dnia 15 października 2011 r., w pozostałym zaś zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż przedmiotowa łazienka (rozbudowa budynku mieszkalnego) wykonana została samowolnie przed 1 stycznia 1995 r. (z postanowienia Sądu Rejonowego w T. sygn. akt (...) z dnia (...) listopada 1991 r. wynika, że przedmiotowa łazienka istniała już w dacie jego wydania), a fakt ten został potwierdzony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 sierpnia 2005 r. (sygn. akt II SA/Wr 2525/02). Podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, stosownie do art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., stanowią zatem przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., zgodnie z którymi samowolna budowa obiektu skutkuje koniecznością wdrożenia procedury przewidzianej w jej art. 37 albo art. 40. Pierwszy z nich wskazuje na przymusową rozbiórkę obiektów budowlanych wybudowanych niezgodnie z przepisami, jeżeli obiekt lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.), lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.), lub jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami (art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r.). Natomiast art. 40 tej ustawy stanowi, że w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi bądź zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.

Organ II instancji stwierdził, że w sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Rozbudowa budynku mieszkalnego o łazienkę nie narusza ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Obornikach Śląskich nr (...) z dnia grudnia 2005 r., nie stanowi niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, ani nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Brak jest również jakichkolwiek innych ważnych przyczyn do nakazania rozbiórki wyżej wymienionej łazienki.

W tych okolicznościach zastosowanie przez organ I instancji art. 40 Prawa Budowlanego z 1974 r. jest prawidłowe i nie jest efektem dowolnej oceny materiału dowodowego, lecz uprawnionym wnioskiem wypływającym z zebranego w sposób należyty materiału dowodowego. Opracowanie autorstwa inż. M. P. pod nazwą "Ekspertyza stanu technicznego dobudowanej łazienki", pozwala dokonać jednoznacznej oceny stanu faktycznego sprawy. Dowodzi ona, że przedmiotowa łazienka (sposób jej wykonania) nie stanowi zagrożenia dla użytkownika, ani dla bezpośredniego otoczenia. W opinii organu II instancji, brak jest również podstaw, aby wyżej wymienionemu opracowaniu odmówić mocy dowodowej, a kwestionowanie przez odwołującego się zawartych w nim twierdzeń nie dyskwalifikuje tego opracowania. W ocenie organu, podniesione przez stronę zarzuty nie są skuteczne. Złożone wraz z odwołaniem fotografie nie potwierdzają zarzutów strony skarżącej, nie przedstawiają spękań, które mogłyby świadczyć o osiadaniu dobudowanej części budynku lub jakiejś innej wadzie, która mogłaby wpłynąć na konstrukcję. Co prawda na fotografiach uwidoczniono zarysowanie tynku na ścianie, ale jego rozmiar i usytuowanie nie świadczą o jakimkolwiek niebezpieczeństwie dla konstrukcji. W żaden pęknięcie to nie może też świadczyć o osiadaniu rozbudowanej części obiektu, gdyż jest to zarysowanie ułożone w poziomie. Organ odwoławczy stwierdził, że w świetle wyżej wymienionego opracowania sporządzonego przez osobę uprawnioną, która ponosi odpowiedzialność zawodową za zawarte w nim stwierdzenia oraz przedłożonej przez stronę dokumentacji zdjęciowej, która miała uprawdopodabniać zarzuty odwołania, a je obala, stan konstrukcji przedmiotowej łazienki jest jednoznaczny i nie wymaga żadnego dalszego dowodzenia. Ewentualne potwierdzenie przez A. R. (którego strona skarżąca wskazywała jako świadka zdarzenia) prac polegających na dolewaniu fundamentów samowoli budowlanej, w żaden sposób na ocenę stanu aktualnego nie może wpłynąć. Za pozbawione podstaw uznano zatem jego przesłuchiwanie w charakterze świadka. Zdaniem organu II instancji bezzasadny jest również zarzut podnoszony w odwołaniu, jakoby użycie przy wykonaniu dachu przedmiotowej łazienki papy stanowiło zagrożenie pożarowe. Dach jest bowiem konstrukcją betonową, jedynie pokrytą papą termozgrzewalną, która znajduje się w powszechnym użyciu jako materiał budowlany.

Wobec opisanych ustaleń w rozstrzyganym przypadku nie ma miejsca sytuacja, w której należałoby nakazać rozbiórkę wyżej wymienionej łazienki z uwagi na niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Okolicznością, która obligowałaby bowiem do wydania nakazu rozbiórki, jest jedynie takie niedopuszczalne pogorszenie wyżej wskazanych warunków, które nie daje się usunąć w sposób inny niż rozbiórka. Tymczasem w rozstrzyganej sprawie, w efekcie wykonania obowiązków wynikających z zaskarżonej decyzji, problem niedopuszczalnego pogorszenia warunków zostanie rozwiązany. Usytuowanie pionu wentylacyjnego zgodnie z wymaganiami warunków technicznych wyeliminuje niedopuszczalną uciążliwość (stan będzie bowiem zgodny z przepisami, a zatem nie będzie podstaw aby twierdzić, że jest on niedopuszczalny). Zastosowanie natomiast w efekcie wykonania zaskarżonej decyzji wentylatora, jeżeli nie przekroczy on normatywnych norm hałasu, nie może stanowić pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W opinii organu, wybór prawidłowego wentylatora i jego właściwy montaż gwarantuje zawarte w decyzji zobowiązanie inwestora do wykonania nakazanych prac pod nadzorem osoby uprawnionej.

Odnosząc się do zawartego w odwołaniu zarzutu uniemożliwienia R. O. wzięcia czynnego udziału w przeprowadzonym postępowaniu, organ II instancji stwierdził, że jest on pozbawiony podstaw. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, organ I instancji umożliwił jej zapoznanie się z materiałem dowodowym, w tym opracowaniem sporządzonym przez inż. M. P. przed wydaniem decyzji w sprawie. Podkreślił nadto, że analiza treści zaskarżonej decyzji pozwala stwierdzić, że organ I instancji opisał wyczerpująco stan faktyczny sprawy, który zobowiązywał do wydania orzeczenia o określonej treści i jednoznacznie przedstawił w uzasadnieniu decyzji sposób zastosowania przepisów prawa.

Nie ma także w sprawie podstaw do zwieszenia postępowania. Kierując się wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny we Wrocławiu z dnia 3 marca 2011 r. (sygn. akt II SA/Wr 772/10), na nowo przeanalizowano wniosek strony i stwierdzono, że strona skarżąca żąda zawieszenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., za takim zamiarem strony przemawia również treść złożonej przez nią skargi na decyzję dnia (...) listopada 2010 r. nr (...), gdzie wskazano m.in., że Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego bezpodstawnie, niezgodnie z żądaniem, zastosował w sprawie art. 98 k.p.a., wydając postanowienie nr (...). W ocenie organu odwoławczego, wynik toczącego się postępowania przed Sądem Rejonowym w T. z wniosku "o rozstrzygnięcie co do dokonania czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, a dotyczącej rzeczy wspólnej", nie ma żadnego znaczenia dla prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego, bowiem pojęcie zagadnienia wstępnego dotyczy sytuacji, w której konieczne jest uzupełnienie okoliczności sprawy o element, którego przed zawieszeniem jeszcze nie było, a którego brak nie pozwala władczo rozstrzygnąć o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego. Organ II instancji uznał, że może rozstrzygnąć przedmiotową sprawę bez oczekiwania na orzeczenie sądu cywilnego co do przedmiotowej nieruchomości. Kwestie właścicielskie nie mają bowiem żadnego powiązania z przepisami art. 37 i 40 Prawa budowlanego z 1974 r., to jest przepisy te nie warunkują rozbiórki czy legalizacji obiektu od tego, czy inwestor działał w ramach przysługującego mu prawa własności.

Odnosząc się do zarzutu nieterminowości w załatwieniu sprawy wskazano, że okoliczność ta nie ma żadnego wpływu na poprawność rozstrzygnięcia podjętego w sprawie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył R. O., wnosząc o uchylenie decyzji organu odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi zarzucono, że organy nadzoru budowlanego obydwu instancji nie wykonały zaleceń i wskazówek, jakie zawarte zostały w orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 sierpnia 2005 r. (sygn. akt II SA/Wr 2525/02) oraz z dnia 3 marca 2011 r. (sygn. akt II SA/Wr 772/10). Organ I instancji nie odniósł się w ogóle do określonej w art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego przesłanki rozbiórki, a błąd ten w uzasadnieniu decyzji organu nadzoru budowlanego wyższego stopnia nie został naprawiony. Zawarte natomiast w decyzji organu I instancji stwierdzenie, że "przedmiotowa dobudowa łazienki, jak wynika z przedłożonej przez inwestora ekspertyzy, nie stanowi niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, a także nie powoduje niedopuszczalnych warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia", nie znajduje odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym i jest jedynie tezą postawioną przez autora ekspertyzy, niepopartą żadnymi dodatkowymi badaniami czy wynikami z pomiarów (np. hałasu, fetoru itp.). Odnosząc się natomiast do rozważań prawnych zawartych w drugim z przywołanych wyroków zarzucono, że bezpodstawne i bezprawne są twierdzenia zawarte w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, jakoby kwestie właścicielskie (w tym te, które dotyczą sposobu zarządzania nieruchomością wspólną) nie miały żadnego powiązania z przepisami art. 37 i 40. W art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. ustawodawca wskazał bowiem wprost, że przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa podlegają obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, a jednym z takich przepisów - w ocenie skarżącego - jest art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r., stosownie do którego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością.

W konsekwencji decyzja organu nadzoru budowlanego wyższego stopnia wydana została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a jej wydanie, wbrew dyspozycji art. 10 § 1 k.p.a., nie zostało poprzedzone umożliwieniem stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co stanowi istotne uchybienie proceduralne. W dalszej części uzasadnienia skargi wywodzono, że prowadząc postępowanie organy nadzoru budowlanego obydwu instancji działały wbrew przepisom prawa, co stanowi o naruszeniu wyrażonej w art. 6 k.p.a. zasady praworządności, a zaniechania polegające na niepodjęciu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym na nieprzeprowadzeniu dowodu z oględzin samowolnie dobudowanej łazienki czy nieprzesłuchaniu - mimo formalnych wniosków - w charakterze świadka A. R. (na okoliczność dolewania fundamentów) potwierdzają, że nie działały w sprawie wnikliwie i szybko, a poprzez stronniczość - w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, co stanowi o naruszeniu zasad przyjętych w art. 7 i art. 8 k.p.a. Wbrew nadto dyspozycji art. 10 § 1 i art. 79 § 1 k.p.a. uniemożliwiły skarżącemu wzięcia udziału w przeprowadzeniu dowodu z zeznań autora ekspertyzy, ignorując przez to zagwarantowane w art. 79 § 2 k.p.a. prawo zadawania pytań. Nie uwzględniły także żądania skarżącego dotyczącego przeprowadzenia dowodu na okoliczność osiadania dobudówki i dolewania fundamentów, chociaż okoliczność ta ma ogromne znaczenie dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. Podtrzymując zarzut nierzetelności opinii inż. M. P. skarżący podniósł, że została ona sporządzona na zlecenie strony, a w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że opinie sporządzone na zlecenie strony traktować należy jedynie jako wyjaśnienie stanowiące poparcie stanowiska strony, choć z uwzględnieniem wiadomości specjalnych. Opiniom takim wprawdzie przydaje się walor dokumentów urzędowych, wszakże z formalnego punktu widzenia odróżnić należy je od dowodów z opinii biegłych. Jeśli zatem w sprawie okaże się, że wymagane są wiadomości specjalne, dowód z opinii biegłego nie może zostać zastąpiony dowodem z opinii prywatnej strony i organ powinien powołać biegłego i dopuścić dowód z jego opinii (por.: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 stycznia 2010 r., I SA/Wr 1659/09, LEX nr 559629).

W skardze zarzucono nadto, że organy obydwu instancji nie poczyniły ustaleń w zakresie zastosowania przepisu z art. 37 ust. 1 pkt 2 i art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Powtórzono także zarzut, że M. H. nie posiadała prawa do dysponowania nieruchomością, na której wykonano przedmiotową inwestycję. Pomimo jednak tego faktu i wiedząc, że przed Sądem Rejonowym w T. toczy się postępowanie z powództwa skarżącego przeciwko M. H. o przywrócenie stanu poprzedniego, w którym badana jest m.in. kwestia, czy M. H. miała prawo do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, organ odwoławczy nie zawiesił postępowania administracyjnego. Wskazano, że decyzje organów nadzoru budowlanego obydwu instancji nie spełniają wymogów, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a., w szczególności nie zawierają pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Organy nie wskazały bowiem faktów, które uznały za udowodnione, nie wymieniły dowodów, na których się oparły, nie wyjaśniły, dlaczego przedłożonej do akt sprawy ekspertyzie dały wiarę mimo zgłaszanych zastrzeżeń. Nie odniosły się do zawartych w protokole zapoznania strony z zebranym w pierwszej instancji materiałem dowodowym zarzutów oraz uwag. Nie podały przyczyn, dla których nie przeprowadziły dowodu z oględzin czy przesłuchania w charakterze świadka A. R. na okoliczność dolewania i osiadania fundamentów. Dokonały błędnej oceny zebranych w sprawie dowodów. Wady te stanowią o naruszeniu zawartej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania.

Stanowisko swoje skarżący podtrzymał w piśmie procesowym z 26 stycznia 2012 r. dodając, że biegły nie odniósł ustalonych przez siebie faktów do konkretnych norm prawnych, zwłaszcza przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 z późn. zm.). Biegły zaniechał dokonania ustaleń faktycznych w takich kwestiach jak: instalacja wodociągowa zimnej i ciepłej wody, instalacja ogrzewcza, kanalizacja ściekowa, określenie szerokości stopek belek stalowych znajdujących się w stropodachu, nośność stropu, sposób osadzenia dźwigarów w ścianie budynku mieszkalnego, prawidłowość obróbki pokrycia dachu łazienki, położenie fundamentów czy też określenie właściwości gruntu.

W odpowiedzi na skargę Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę. W uzasadnieniu stwierdzono, że w sprawie nie doszło do uchybień o jakich mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), uzasadniających wyeliminowanie wydanych decyzji z obrotu prawnego.

Wskazano, że kontroli Sądu podlegała decyzja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia (...) lipca 2011 r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy z (...) stycznia 2007 r. w zakresie nakazującym wykonanie robót budowlanych w dobudowanej części obiektu budowlanego (łazience), polegających na przeniesieniu pionu wentylacji grawitacyjnej z WC do pionu wentylacyjnego w łazience na zasadzie wentylacji wymuszonej mechanicznej oraz oddaleniu pionu wentylacyjnego zlokalizowanego na ogniomurze od ściany istniejącego budynku o 3 m, w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem oraz uchylająca tę decyzję w zakresie wskazującym w niej terminu wykonania niniejszych prac i określająca ten termin na nowo.

Za bezsporne w sprawie Sąd I instancji uznał, że inwestycja polegająca na samowolnej dobudowie łazienki została zakończona przed 1 stycznia 1995 r., a zatem sprawa podlega rozpatrzeniu na podstawie przepisów zawartych w ustawie z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wyłączającym stosowanie przepisu art. 48 tej ustawy do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Z akt niniejszej sprawy, zwłaszcza postanowienia Sądu Rejonowego w T. z dnia (...) listopada 1991 r. (sygn. akt (...)) wynika, że przedmiotowa łazienka istniała w roku 1991. Okoliczność ta została nadto stwierdzona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 sierpnia 2005 r. (sygn. akt II SA/Wr 2525/02) i nie jest kwestionowana przez skarżącego.

W mającej zastosowanie w rozpoznawanej sprawie ustawie Prawo budowlane z 1974 r. skutki prawne samowoli budowlanej uregulowane zostały w art. 37 i 40. Zgodnie z art. 37 ust. 1 tej ustawy, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1)

znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2)

powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Zgodnie natomiast z art. 37 ust. 2 tej ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1.

Stosownie z kolei do postanowień art. 40 cytowanej ustawy, w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.

Z przytoczonych regulacji wynika, że nakaz przymusowej rozbiórki, stanowiący dotkliwą sankcję administracyjną, winien mieć zastosowanie tylko wtedy gdy nie jest możliwe usunięcie zagrożeń czy pogorszeń przez wprowadzenie zmian w oparciu o przepis z art. 40. Nakaz rozbiórki powinien mieć więc zastosowanie nie wtedy, gdy zachodzi taka możliwość, lecz wówczas, gdy występuje taka konieczność (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 409/10). Samo zatem stwierdzenie niezgodności wybudowanego obiektu z przepisami nie stanowi wystarczającej podstawy do zastosowania art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., a tym samym orzeczenia o rozbiórce. Niezbędne jest bowiem przede wszystkim zbadanie, czy w realiach rozpoznawanej sprawy występują wskazane w powyższym przepisie przesłanki.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego właściwie uznały, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym, dobudowa łazienki jest zgodna z postanowieniami zarówno obowiązującego obecnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Oborniki Śląskie z dnia 15 grudnia 2005 r. (Nr 0150/XLI/297/05), w którym to działka nr (...) została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, jak i postanowieniami planu obowiązującego w dacie budowy.

Przedmiotowa inwestycja nie powoduje także niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo też niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, rozumianego jako naruszenie wymogów prawa budowlanego, których usunięcie nie jest możliwe przez wydanie nakazu dokonania w obiekcie zmian lub przeróbek w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 81/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 września 20101 r., sygn. akt II SA/Bd 443/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/GL 895/07). Nie jest też uzasadniony zarzut, że organy nadzoru budowlanego w toku rozpoznawania sprawy nie zgromadziły i nie oceniły w sposób należyty materiału dowodowego w sprawie, naruszając art. 7, 8,11, 77 i 79 § 1 k.p.a. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika bowiem, że sposób wykonania łazienki nie stanowi zagrożenia ani dla użytkownika, ani dla bezpośredniego otoczenia. Okoliczność ta stwierdzona została w sporządzonej przez posiadającego stosowne uprawnienia M. ekspertyzie stanu technicznego dobudowanej łazienki i potwierdzona w piśmie z dnia 14 listopada 2006 r., w którym wskazano, że inwestycja nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa użytkownika, a nadto, że dach jako konstrukcja betonowa jest elementem niepalnym, przy czym papa jako pokrycie jest klasyfikowana jako trudnozapalna i nie stanowi zagrożenia pożarowego dla budynku. W toku prowadzonego postępowania organy nadzoru budowlanego, kierując się wskazaniami Sądu zawartymi w wyroku z dnia 10 sierpnia 2005 r., oceniły, czy dobudowana łazienka nie stwarza niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia oraz czy jej rozbiórka jest uzasadniona innymi ważnymi przyczynami. W tym kontekście organy, powołując się na wskazaną ekspertyzę, zasadnie uznały, że wykonanie prac, których oznaczony w sentencji zaskarżonej decyzji zakres jest zgodny z zaleceniami zawartymi w omawianej ekspertyzie, doprowadzi przedmiotową inwestycję do stanu zgodnego z prawem i wykluczy ewentualne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych. Zobowiązując M. H. do wykonania wskazanych prac, zobligowano ją do tego, aby roboty te wykonane zostały zgodnie ze sztuką budowlaną, pod nadzorem osoby uprawnionej i legitymującej się aktualnym wpisem na stosowną listę samorządu zawodowego, co też daje rękojmię należytego ich wykonania. Ponadto kwestia prawidłowości wykonania prac i związanej z nimi możliwości bezpiecznego użytkowania łazienki będzie podlegała ponownej ocenie organów nadzoru budowlanego, gdyż w treści decyzji pierwszoinstancyjnej wskazano, że inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji uprawniającej go do użytkowania przedmiotowej części obiektu.

Sąd I instancji przyjął, że przeprowadzone w sprawie postępowanie, a zwłaszcza treść sporządzonej ekspertyzy, nie wskazują, aby występowały inne przyczyny, o których mowa w ust. 2 art. 37, uzasadniające rozbiórkę przedmiotowej łazienki. Wobec powyższego stwierdził, że w okolicznościach sprawy brak było przesłanek do wydania nakazu rozbiórki, a organy nadzoru budowlanego zasadnie uznały, że możliwe jest doprowadzenie zrealizowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Sąd I instancji nie podzielił zarzutów względem rzetelności sporządzonej ekspertyzy technicznej. Wskazał, że podstawę prawną dla jej przedłożenia stanowił przepis z art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r., w którym przewidziano możliwość żądania od inwestora dostarczenia technicznych ekspertyz dotyczących projektu, materiałów, robót, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. W orzecznictwie przyjmuje się, że działania organu administracji przewidziane w art. 56 prawa budowlanego z 1974 r., podejmowane w toku postępowania w sprawie wybudowania obiektu niezgodnie z przepisami, mają charakter dowodowy, gdyż ich celem jest wyjaśnienie kwestii technicznych dla prawidłowego zakwalifikowania stanu faktycznego pod względem prawnym. O takim charakterze czynności wymienionych w art. 56 prawa budowlanego z 1974 r. świadczy zwłaszcza treść jego ust. 3, wedle którego, w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie przez zobowiązanego właściciela, inwestora lub zarządcy obiektu budowlanego żądanych ekspertyz technicznych lub w razie dostarczenia ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą przedmiotem ekspertyzy, organ prowadzący sprawę może zlecić wykonanie tych ekspertyz na koszt tych podmiotów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 1985 r., sygn. akt II SA 184/85). Przedłożona w niniejszej sprawie ekspertyza spełnia warunek, dla którego została sporządzona, a mianowicie wyjaśnia kwestie techniczne w sposób pozwalający na prawidłowe zakwalifikowanie stanu faktycznego pod względem prawnym. Wykonana została także przez osobę do tego uprawnioną, która ponosi odpowiedzialność zawodową za sformułowane w niej stwierdzenia. Zawiera nadto wystarczający dla potrzeb niniejszej sprawy opis stanu istniejącej dobudowy, stwierdza zgodność wykonania obiektu co do zagospodarowania działki oraz określa w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości wpływ inwestycji na bezpieczeństwo ludzi. Ponadto jej autor sformułował wnioski i zalecenia, które pozwoliły następnie na zakwalifikowanie przedmiotowej inwestycji pod względem prawnym. Jakkolwiek M. P. nie odniósł poczynionych ustaleń do konkretnych zapisów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62), co zauważył skarżący, to jednak zaniechanie to w żadnej mierze nie może być kwalifikowane jako uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy. Brak bowiem szczegółowego odniesienia się w zakresie ustalonych faktów do konkretnych norm prawnych nie może przesądzać o braku rzetelności sporządzonej opinii, skoro ustalenia w niej zawarte pozwalały na prawidłowe - pod względem prawnym - zakwalifikowanie danej samowoli budowlanej. W konsekwencji Sąd I instancji nie podzielił zarzutu skarżącego, że ekspertyza nie zasługuje na wiarygodność jako sporządzona na zlecenie strony postępowania. Podstawę prawną jej przedłożenia stanowił przepis art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r., a organy nadzoru budowlanego miały możliwość dokonania oceny prawidłowości sporządzonej ekspertyzy technicznej, co też uczyniły w toku postępowania i czemu wyraz dały w uzasadnieniach podjętych decyzji. Prawidłowo organy nadzoru budowlanego przyjęły, że skoro przedłożona ekspertyza w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości określa stan konstrukcji przedmiotowej łazienki, to zaniechania w przedmiocie przesłuchania A. R. na okoliczność dolewania fundamentów nie można kwalifikować jako naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ewentualne bowiem potwierdzenie faktu dolewania fundamentów w żaden sposób nie mogło wpłynąć na ocenę aktualnego stanu faktycznego sprawy.

Sąd I instancji nie uznał za skuteczny zarzutu uniemożliwienia R. O. wzięcia udziału w przeprowadzeniu dowodu z zeznań biegłego. Wskazał, że skarżący stał się współwłaścicielem nieruchomości położonej w U. przy ul. (...) na podstawie zawartej w dniu 17 listopada 2006 r. umowy darowizny z D. K., która była stroną niniejszego postępowania. Pismo natomiast z dnia 3 listopada 2006 r. wzywające M. P. do złożenia zeznań w niniejszej sprawie i określające termin tego wezwania doręczone zostało tak D. K., jako ówczesnemu właścicielowi, jak i jej pełnomocnikom, w tym J. O., która reprezentowała skarżącego w postępowaniu przed Sądem I instancji. W ocenie Sądu zmiana właściciela i związana z tym zmiana strony postępowania nie może skutkować w sprawie obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego.

Sąd zgodził się także ze stanowiskiem organu, że kwestie właścicielskie nie mają żadnego znaczenia z punktu widzenia art. 37 i 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Fakt posiadania prawa do dysponowania nieruchomością, na której wykonano inwestycję, nie jest oceniany w postępowaniu prowadzonym na podstawie wskazanych przepisów i nie determinuje rozstrzygnięcia w sprawie. Obiekt budowlany bądź inne prace budowlane wykonane w ramach samowoli budowlanej, które nie spełniają przesłanek orzeczenia przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., podlegają wyłącznie rygorom przewidzianym w art. 40 tej ustawy, które umożliwiają legalizację niezależnie od tego, czy obiekt bądź prace budowlane zostały zrealizowane na gruncie w całości pozostającym w wyłącznej dyspozycji inwestora. Warunkiem legalizacji samowoli budowlanej ocenianej na podstawie przepisów prawa budowlanego z 1974 r. nie jest zatem uzyskanie zgody współwłaściciela gruntu bądź przedłożenie dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ustawa z dnia 24 października 1974 r. przewiduje odmienne niż aktualnie obowiązujący w tym przedmiocie art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przesłanki usankcjonowania samowoli inwestora (por. wyrok wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt II SA/Bd, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1286/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 grudnia 2007 r., sygn. akt SA/GL 328/09; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt SA/Wr 177/04, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 października 2008 r., sygn. akt II SA/Go 81/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 141/06).

Słusznie także w ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy uznał, że złożony w toku postępowania odwoławczego wniosek o jego zawieszenie oparty został o przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przepis ten uzasadnia zawieszenie postępowania w sytuacji, gdy zaistnieje potrzeba uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, a zatem w sytuacji, gdy istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, rozumianego jako wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie dla sprawy, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (por. G. Łaszczyca, Cz. Marzysz, A. Matan; Komentarz do art. 97 kodeksu postępowania administracyjnego, (w:) G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2010, wyd. III.). Zwracając się o zawieszenie postępowania wskazano na konieczność rozstrzygnięcia sprawy z powództwa skarżącego przeciwko M. H. przez Sąd Rejonowy w T., w której badaniu podlega m.in. kwestia dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane. Organ II instancji słusznie uznał, że okoliczność ta nie może być pojmowana jako zagadnienie wstępne, gdyż jej rozstrzygnięcie nie determinuje rozpoznania sprawy administracyjnej dotyczącej usunięcia skutków samowoli.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Sąd I instancji wyjaśnił, że zarzut naruszenia tego przepisu przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 1098/10). Skarżący nie podał, wykonania jakich czynności został pozbawiony w postępowaniu drugoinstancyjnym, to jest jakich czynności dokonałby, gdyby został zawiadomiony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków. W szczególności skarżący nie skonkretyzował, jakie wówczas zgłosiłby dowody i jakie to okoliczności mogłyby zostać dzięki nim wyjaśnione w sposób odmienny od przyjętego przez organ stanu faktycznego sprawy.

Jako odpowiadające rygorom art. 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji ocenił uzasadnienie kontrolowanej decyzji. Wskazał, że uzasadnienie faktyczne winno wskazywać fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne winno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe uzasadnienie to takie, z którego wynika logiczny związek i zgodność z rozstrzygnięciem i jego treścią, brak wywodów sprzecznych lub rozbieżnych z rozstrzygnięciem, ścisłość i dokładność wywodów, ich zwięzłość i prostota ujęcia oraz kompletność motywów (J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Warszawa 1981, s.118-147). Celem uzasadnienia jest dokładne i kompletne przedstawienie motywów rozstrzygnięcia, strona postępowania ma bowiem prawo do uzyskania pełnego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję. Z uzasadnienia powinno wynikać, że organ rozpoznający konkretną sprawę przeprowadził dokładną analizę stanu faktycznego, ustalił wszystkie zaistniałe w sprawie okoliczności, które miały znaczenie dla podjęcia decyzji, a także wyjaśnił znaczenie zastosowanej normy prawnej. Sporządzone w niniejszej sprawie uzasadnienia podjętych w toku prowadzonego postępowania administracyjnego decyzji zawierają powyżej wskazane elementy. Organy wyjaśniły bowiem podstawy prawne przyjętych rozwiązań w sposób wyczerpujący, tak aby strony mogły zrozumieć przesłanki i argumenty, którymi organ się kierował przy załatwianiu sprawy, nie naruszając tym samym wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Sporządzone uzasadnienia odzwierciedlają także poszczególne etapy prowadzonego postępowania administracyjnego, w tym postępowania dowodowego. Wbrew zarzutom skargi, w uzasadnieniu decyzji organu II instancji wyjaśniono powody, dla których nie przeprowadzono dowodu z przesłuchania A. R., argumentując, że jego ewentualne przesłuchanie pozostawałoby bez wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. Wskazano także przyczyny, dla których nie odmówiono mocy dowodowej sporządzonej ekspertyzie.

W skardze kasacyjnej R. O. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

1)

błędną wykładnię art. 37 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r. poprzez utożsamienie "innych ważnych przyczyn" z art. 37 ust. 2 tej ustawy z przesłankami, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 prawa budowlanego i przyjęcie, że ziszczenie tych ostatnich jest równoznaczne z brakiem "innych ważnych przyczyn";

2)

niedokonanie wykładni art. 37 ust. 2 prawa budowlanego z 1974 r., w szczególności pojęcia "innych ważnych przyczyn" i pominięcie tej przesłanki przy rozstrzyganiu sprawy, podczas gdy w pojęciu tym mieszczą się takie okoliczności, jak: samowolna ingerencja w bryłę budynku stanowiącego współwłasność, realizacja inwestycji mimo braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i wbrew woli współwłaściciela, co pozostaje w sprzeczności z zasadami współżycia społecznego, samowolna rozbudowa budynku mimo możliwości urządzenia łazienki w jednym z pomieszczeń przeznaczonych do wyłącznego użytkowania przez inwestorkę;

3)

przedwczesne i niewłaściwe zastosowanie art. 40 prawa budowlanego w wyniku uznania, że nie ziściły się przesłanki z art. 37 ust. 1 i 2, a norma zawarta w art. 37 ust. 2 prawa budowlanego nie może stanowić samodzielnej podstawy wydania decyzji o rozbiórce.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w przypadku ich dostrzeżenia doszłoby do wyeliminowania wadliwych decyzji i uwzględniania skargi. Zarzutem objęto naruszenie:

1)

art. 153 w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo niezastosowania się przez organy i Sąd do oceny prawnej i wskazań wyrażonych w prawomocnych wyrokach WSA we Wrocławiu z 10 sierpnia 2005 r., sygn. II SA/W 2525/02 i z 3 marca 2011 r., sygn. II SA/Wr 772/10;

2)

art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 8 i 11 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że zmienność poglądów prawnych tego samego organu w takim samym stanie faktycznym i prawnym jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności, narusza zasadę zaufania i przekonywania;

3)

art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji Sąd nie zastosował środka przewidzianego w ustawie, mimo że zebrany materiał dowodowy był niewystarczający, ekspertyza budziła wątpliwości co do jej rzetelności i kompletności, nadto materiał dowodowy nie został uzupełniony o zeznania świadka na okoliczność dolewania osiadających fundamentów przybudówki, co ma istotny wpływ na ocenę jej stanu technicznego;

4)

art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 6, 8, 10 § 1 i art. 12 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji i niezastosowanie środka przewidzianego w ustawie, mimo że postępowanie przeprowadzono z naruszeniem zasad ogólnych postępowania, a nie w każdym jego stadium strona miała zagwarantowany udział;

5)

art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na niewłaściwej kontroli działalności administracji i niezastosowaniu środka określonego w ustawie mimo, że zawisła w sądzie powszechnym sprawa o przywrócenie stanu poprzedniego, co stanowi zagadnienie wstępne, oddalenie skargi prowadzi do sytuacji, gdy w obrocie prawnym będą funkcjonować sprzeczne ze sobą rozstrzygnięcia. Uwzględnienie powództwa cywilnego będzie równoznaczne z nakazaniem rozbiórki samowolnie dobudowanej łazienki, podczas gdy w oparciu o ostateczną decyzję organów nadzoru budowlanego inwestorka będzie mogła rozpocząć starania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej wskazano, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 37 ust. 1 i art. 40, nie uwzględnia dyspozycji art. 37 ust. 2 prawa budowlanego z 1974 r. i zawartego w tym przepisie pojęcia "innych ważnych przyczyn". Sąd przyjął, że przeprowadzone postępowanie i treść ekspertyzy nie potwierdzają, aby w sprawie występowały inne przyczyny, o jakich mowa w art. 37 ust. 2 ustawy, jednak żadnych okoliczności, które do tych okoliczności zaliczył, nie wymienił. Nie dokonał wykładni, co należy rozumieć pod pojęciem innych ważnych przyczyn z art. 37 ust. 2 ustawy. Błędnie natomiast utożsamił je z okolicznościami, o jakich mowa w art. 37 ust. 1 pt 1 i 2 ustawy. Sąd pominął także, że również organy takiej wykładni nie dokonały i sprawy w kontekście przesłanki z art. 37 ust. 2 nie zanalizowały. Wedle skarżącego zaś takie inne ważne przyczyny stanowią takie okoliczności, jak: samowolna ingerencja inwestora w bryłę budynku stanowiącego współwłasność, realizacja inwestycji bez pozwolenia, samowolna rozbudowa budynku mimo możliwości wykonania łazienki w pomieszczeniach przyznanych do wyłącznego użytkowania przez inwestorkę.

Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa procesowego wskazano, że organy zignorowały zalecenia zawarte w prawomocnych wyrokach wydanych w sprawie, co narusza art. 153 p.p.s.a. Sąd I instancji winien ograniczyć się do badania, czy organy wskazania co do dalszego postępowania wykonały, ewentualnie uwzględnić nowe okoliczności zaistniałe w sprawie. Także sąd związany był oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyrokach, odstąpić od niej mógł wyłącznie w razie zmiany stanu prawnego lub istotnej zmiany okoliczności faktycznych, co nie miało miejsca. Ocena prawna i wskazania nie straciły swojej mocy wiążącej, Sąd natomiast z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. sformułował nową ocenę prawną, pozostającą w opozycji do dotychczasowej.

Oddalając skargę Sąd I instancji naruszył także art. 3 § 1 i 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a., albowiem zebrany materiał dowodowy jest niewystarczający, a ekspertyza budzi wątpliwości. Ze względu na liczne nieścisłości i sprzeczności dokument ten nie może być miarodajnym dowodem. Obowiązkiem biegłego było w pierwszej kolejności ustalenie wymogów, jakim powinno odpowiadać pomieszczenie higieniczno-sanitarne, a następnie odniesienie ich do stanu stwierdzonego. Treść ekspertyzy nie pozostawia wątpliwości, że formułując wnioski biegły nie uwzględnił wymagań dotyczących wysokości, kubatury łazienki, wentylacji, parametrów wydzielonej kabiny ustępowej, lokalizacji wyrzutni powietrza, przekrycia dachu, warunków bezpieczeństwa konstrukcji określonych w Polskich Normach. Ekspertyza nie odnosi się także do ustaleń faktycznych dotyczących instalacji wodociągowej ciepłej i zimnej wody, instalacji grzewczej i kanalizacji ściekowej i nie zawiera odniesienia do przepisów te sprawy regulujących. Nie sposób określić stanu technicznego obiektu, ponieważ biegły nie podał szerokości belek stalowych znajdujących się w stropodachu i nie ustalił nośności stropu. Nie ustalił, czy obróbki pokrycia dachu wykonane zostały prawidłowo, nie odkrył fundamentów, nie ustalił ich istnienia oraz parametrów, zaniechał badania gruntu i jego właściwości. Z tego powodu trudno zaakceptować twierdzenie, że dolewanie fundamentów nie mogło wpłynąć na ocenę stanu technicznego.

W skardze kasacyjnej zwrócono uwagę, że mimo wykonania nałożonych obowiązków, przybudówka nie spełnia wymogów przewidzianych dla tego rodzaju pomieszczeń, co potwierdza ekspertyza wykonana w grudniu 2011 r. przez S. O. na potrzeby zawisłego przez sądem powszechnych sporu o przywrócenie do stanu poprzedniego, wykazująca potrzebę wykonania wielu przeróbek oraz zgody inspekcji sanitarnej i straży pożarnej na szereg odstępstw. Dla uniknięcia rozbieżności w ocenie stanu technicznego obiektu zasadne byłoby zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy z powództwa cywilnego, tym bardziej, że stanowi ono zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a nieuwzględnienie skargi doprowadzi do funkcjonowania w obrocie prawnym sprzecznych ze sobą rozstrzygnięć.

Nie można także przyjąć, że nie zasługiwał na uwzględnienie przez Sąd I instancji zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. z tego względu, że strona skarżąca nie podała, jakich czynności została pozbawiona. Wymóg działania na podstawie prawa dotyczy też norm proceduralnych. Zaniechanie poinformowania skarżącego o zakończeniu postępowania dowodowego, uniemożliwiające mu wypowiedzenie się w sprawie, zaliczyć należy do uchybień mających wpływ na wynik sprawy.

Przy piśmie z dnia 9 sierpnia 2012 r. skarżący przesłał kopię nieprawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w. z (...) lipca 2012 r., sygn. (...), którym nakazano M. H., aby dokonała, w sposób zgodny z normami prawa budowlanego i zasadami wiedzy technicznej oraz po uzyskaniu wymaganych prawem zezwoleń, rozbiórki dobudówki do tylnej ściany budynku mieszkalnego posadowionego na nieruchomości położonej w U. przy ul. (...), stanowiącej działkę nr (...).

Uczestniczka postępowania M. H., w odpowiedzi na skargę kasacyjną, pismem z 30 maja 2012 r. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazała, że zarzut naruszenia prawa materialnego jest wadliwie sformułowany, albowiem winien wskazywać na czym polega zarzucany sądowi błąd i jak winna wyglądać prawidłowa wykładnia przepisu. Sposób sformułowania zarzutów wskazuje, że skarżący kasacyjnie kwestionuje ustalenia faktyczne. Ustalenia poczynione przez organy i zaaprobowane przez Sąd I instancji są jednak prawidłowe. Nie ma podstaw do nakazania rozbiórki, albowiem ekspertyza techniczna właściwie ocenia stan dobudowy. Sąd dokonał właściwej wykładni art. 37 ust. 1 i 2 oraz art. 40 prawa budowlanego z 1974 r., a w skardze nie ma żadnych rozważań dotyczących błędnego rozumienia przez sąd wskazanych przepisów prawa materialnego.

Także zarzuty naruszenia prawa procesowego są ogólnikowe, nie wskazano jaki miały wpływ na wydany wyrok. Taki związek powinna wykazać strona skarżąca. Organy przeprowadziły postępowanie dowodowe w określonym zakresie, uznanym za wystarczający do rozpatrzenia sprawy. Wskazano też, że skarżący próbuje wprowadzić w błąd, twierdząc że opinia sporządzona w roku 2011 przez S. O. wykazuje konieczność uzyskania szeregu zgód na odstępstwa od warunków sanitarnych i przeciwpożarowych, podczas gdy w opinii tej biegły wskazał, że konstrukcja dobudowy została wykonana poprawnie pod względem technicznym i spełnia wymagania podstawowe w zakresie bezpieczeństwa konstrukcji, użytkowania i bezpieczeństwa pożarowego, oraz odpowiada warunkom higienicznym stawianym dla budynków mieszkalnych. Opinia ta potwierdza zatem ustalenia ekspertyzy M. P. Do pisma dołączono kopię opinii technicznej dotyczącej dobudówki z grudnia 2011 r., sporządzonej przez S. O.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej wskazano na obie podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 p.p.s.a. Przeprowadzone w takich granicach postępowanie nie potwierdziło zasadności zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. postawiono Sądowi I instancji zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym pierwszy z nich dotyczy naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez odstąpienie, zarówno przez organy, jak i przez Sąd I instancji, od obowiązku związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych. Zarzut ten podlega rozpoznaniu w pierwszej kolejności, albowiem jego ewentualne potwierdzenie stanowi podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

W sprawie doszło do wydania dwóch prawomocnych wyroków przez WSA we Wrocławiu. Pierwszy z nich o sygn. II SA/Wr 2525/02 został wydany 10 sierpnia 2005 r. i dotyczył decyzji, którymi umorzono postępowanie w sprawie wykonanych robót budowlanych. Organy stanęły na stanowisku, że miała miejsce samowola podlegająca usunięciu na podstawie prawa budowlanego z roku 1974, ale brak podstaw do nakazania rozbiórki ze względu na zgodność inwestycji z planem miejscowym i brak zagrożeń dla ludzi lub mienia oraz niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, co uzasadnia umorzenie postępowania w sprawie. Sąd rozstrzygnięcia organów obu instancji uchylił wskazując, że art. 105 k.p.a. nie może stanowić podstawy do załatwienia sprawy samowoli budowlanej. Sąd przesądził właściwość w sprawie przepisów ustawy Prawo budowlane z roku 1974 i podał, że kwestia usunięcia skutków samowoli budowlanej polegającej na budowie bez wymaganego pozwolenia winna zostać załatwiona na podstawie art. 37 i 40 tej ustawy. W sytuacji, gdy przesłanki z art. 37 ust. 1 i 2 nie występują, należy dokonać legalizacji samowoli, po ewentualnym nakazaniu zmian i przeróbek, mających na celu dostosowanie obiektu do wymagań prawa budowlanego, zaś legalizacja następuje przez wydanie pozwolenia na użytkowanie. Sąd nadto stwierdził, że w sprawie organy odniosły się jedynie do przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2, bez wskazania, czy dobudowana łazienka nie stwarza niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia oraz niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Sąd zarzucił też, że nie poczyniono ustaleń w zakresie przesłanki z art. 37 ust. 2 ustawy, wobec czego ocenił wydane decyzje jako wydane bez wykazania, że hipotezy art. 37 ust. 1 pkt 2 i art. 37 ust. 2 prawa budowlanego z roku 1974 r. nie zostały spełnione. Należy podkreślić, że wyrok z 10 sierpnia 2005 r. sygn. II SA/Wr 2525/02 nie zawiera wiążących ocen prawnych w zakresie dotyczącym kwalifikacji stanu prawnego w oparciu o przepisy art. 37 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 prawa budowlanego z 1974 r., natomiast zawiera wskazania co do dalszego postępowania. Wskazania te zostały zrealizowane, albowiem organy odniosły się zarówno do przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2, jak i do przesłanki z art. 37 ust. 2 prawa budowlanego z 1974 r., stwierdzając, że w sprawie okoliczności w nich wskazane nie zachodzą i brak podstaw do nakazania rozbiórki na ich podstawie. Tylko w tym zakresie można przyjąć związanie powołanym wyrokiem, zatem wnioski przyjęte przez organy i następnie zaaprobowane przez Sąd I instancji nie świadczą o naruszeniu art. 153 p.p.s.a. Nie jest prawdziwa teza skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji sformułował inną ocenę prawną, w opozycji do dotychczasowej. W zakresie, w jakim istniało związanie wyrokiem z 10 sierpnia 2005 r. Sąd od oceny prawnej nie odstąpił, dotyczy ona zasadności stosowania ustawy z 1974 r. oraz zgodności inwestycji z planem miejscowym, a także konieczności rozważenia przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy. Ustalenia zaś, czy przesłanki te zostały spełnione, nie było objęte związaniem, w tym zakresie WSA we Wrocławiu w wyroku II SA/Wr 2525/02 stanowiska nie zajął.

Drugim wyrokiem wydanym w sprawie jest wyrok WSA we Wrocławiu z 3 marca 2011 r., sygn. II SA/Wr 772/10. W stosunku do tego wyroku w skardze kasacyjnej nie podano, na czym miałoby polegać naruszenie art. 153 p.p.s.a. Wyrok ten dotyczył decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego" po uprzednim jego zawieszeniu na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. Sąd w wyroku zakwestionował w pierwszej kolejności zasadność zawieszenia na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., a następnie dopuszczalność umorzenia postępowania odwoławczego ze względu na upływ 3 lat od daty zawieszenia (art. 98 § 2 k.p.a.). Sąd wskazał, że zastosowanie tych przepisów było bezpodstawne, albowiem wniosek strony wskazywał na przesłankę z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., której organ odwoławczy nie rozważył. Sąd w powołanym wyroku nie stwierdził natomiast, że przesłanka zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zaistniała. Nie można wobec tego uznać, że prowadzenie postępowania stanowiło naruszenie związania oceną prawną czy wskazaniami zawartymi w wyroku z 3 marca 2011 r. Także w tym zakresie zarzut naruszenia art. 153 w związku z art. 151 p.p.s.a. nie znajduje potwierdzenia.

W konsekwencji nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 154 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 8 i 11 k.p.a., albowiem nie można w sprawie twierdzić, że Sąd I instancji zaakceptował nieuzasadnioną zmienność stanowiska organów, co narusza zasadę praworządności, zaufania i przekonywania. W wyniku wyroków wydanych w sprawie, organy zobowiązane były uwzględnić wskazania co do dalszego postępowania, nie można natomiast przypisać im zmiennej oceny stanu faktycznego.

Nie jest jednocześnie zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania ze względu na postępowanie przed sądem powszechnym w sprawie o "przywrócenie stanu poprzedniego" (jak wskazuje wyrok SR w Trzebnicy z 2 lipca 2012 r., sygn. I C 9/11 wytoczone powództwo było powództwem o nakazanie). Prawidłowo zarówno organy, jak i Sąd I instancji uznały, że to postępowanie nie ma charakteru prejudycjalnego względem prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie usunięcia skutków samowoli budowlanej. Zadaniem organów nadzoru budowlanego było doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanego, w oparciu o kryteria przepisów ustawy z 1974 r. Przepisy te w żadnym zakresie nie uzależniają podjęcia rozstrzygnięcia od uprzedniego załatwienia sporów związanych ze współwłasnością. Nie uzależniają także wydania decyzji od wykazania się tytułem prawnym przez inwestora. Przepis art. 29 ust. 5 prawa budowlanego dotyczy etapu udzielania pozwolenia na budowę, co nie było przedmiotem postępowania, sprawa nie dotyczyła także kontroli zasadności udzielonego pozwolenia. Samowola polegała na wykonaniu dobudowy bez pozwolenia, zaś przepisy regulujące jej usunięcie nie odsyłają do art. 29 ustawy i przesłanek udzielenia pozwolenia. Nie można też stwierdzić, że w konsekwencji prowadzenia wskazanych dwóch postępowań, dojdzie do kolizji rozstrzygnięć i ich sprzeczności. Postępowania te (administracyjne w sprawie samowoli i sądowe dotyczące roszczeń wynikających ze stosunku współwłasności) nie są konkurencyjne, ich rozstrzygnięcia się wzajemnie nie warunkują, zatem zarzut wadliwego zaniechania zawieszenia postępowania przez organ nadzoru budowlanego nie jest uzasadniony. W sprawie nie zaistniała przesłanka obligatoryjnego zawieszenia z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zatem Sąd I instancji nie dopuścił się zarzuconego mu naruszenia.

Nie naruszył Sąd I instancji przepisów postępowania w związku z art. 6, 8, 10 § 1 i 12 k.p.a. Tak sformułowany zarzut nie został przy tym w pełnym zakresie uzasadniony w skardze kasacyjnej, powołane przepisy odnoszą się do kilku zasad ogólnych postępowania (legalności, pogłębiania zaufania, szybkości postępowania). W zakresie naruszenia art. 12 i art. 8 nie przytoczono w skardze konkretnych argumentów, wobec czego w tym zakresie nie ma podstaw do rozważania ich zasadności przez Naczelny Sąd Administracyjny. W istocie zarzut naruszenia przepisów postępowania określony w pkt 4 skargi kasacyjnej dotyczy przepisu art. 10 § 1 k.p.a., albowiem tylko do zasady czynnego udziału w postępowaniu odnoszą się argumenty strony skarżącej. Zarzut dotyczy faktu, że przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy skarżący, podobnie jak pozostałe strony, nie został poinformowany o zakończeniu postępowania, możliwości zapoznania się z materiałem i zajęcia stanowiska. Prawidłowo jednak Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uwzględnienie skargi jest możliwe, jeżeli naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak Sąd wyjaśnił, do etapu decyzji o umorzeniu postępowania i następnie wyroku WSA we Wrocławiu z 3 marca 2011 r., sygn. II SA/Wr 772/10, skarżący czynnie, poprzez ustanowionego pełnomocnika, brał udział w postępowaniu i miał pełną wiedzę o jego przebiegu, a także o uzyskanej ekspertyzie i decyzji organu I instancji. Miał także niewątpliwie wiedzę o treści wyroku, albowiem zapadł on w wyniku jego skargi. Przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy nie miały miejsca żadne istotne dla ustaleń faktycznych czynności w sprawie, organ ten zwrócił się jedynie do organu szczebla powiatowego o uzupełnienie akt, poprzez nadesłanie już uzyskanych dokumentów, takich jak ekspertyza M. P. oraz wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zasadnie Sąd I instancji podał, że jakkolwiek naganny, fakt zaniechania powiadomienia o zakończeniu postępowania nie mógł stanowić podstawy do uwzględnienia skargi, jeżeli nie wywarł wpływu na wynik postępowania. Wpływu takiego nie stwierdził Sąd I instancji, badając sprawę w zakresie określonym art. 134 § 1 p.p.s.a., nie wykazał takiego wpływu także skarżący. Istotnie, w skardze i w piśmie procesowym do Sądu I instancji nie określono, jakie czynności strona miała zamiar podjąć czy jakie dowody zgłosić, a w wyniku zaniechania organu, możliwości tej została pozbawiona. Argumentów takich nie zawiera także skarga kasacyjna. W tej sytuacji wniosek Sądu I instancji, że stwierdzone zaniechanie organu odwoławczego nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, mieści się w granicach oceny Sądu i nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Ostatni z zarzutów naruszenia przepisów postępowania dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 75 § 1 i 77 § 1 oraz 80 k.p.a., a ma związek z kwestionowaną prawidłowością sporządzonej w sprawie ekspertyzy i zaniechaniem przeprowadzenia dowodu ze świadka na okoliczność robót przy fundamentach dobudowy. Prawidłowo skarżący wskazuje, że sprawa stanu technicznego obiektu i jego zgodności z przepisami prawa, w tym techniczno-budowlanymi, związana jest z analizą stanu normatywnego i stanu faktycznego. Skarżący podnosi, że takich zestawień ekspertyza nie zawiera. Zarzut ten mógłby być zasadny, gdyby w toku postępowania doszło do skonkretyzowanego zakwestionowania któregoś z parametrów. Znamienne jest jednak dla całego postępowania administracyjnego, które trwało zresztą bardzo długo, że skarżący kwestionował rzetelność i adekwatność ekspertyzy w sposób ograniczający się właśnie do zanegowania tych jej cech, ale bez jakiejkolwiek konkretyzacji zarzutów. Także w skardze kasacyjnej wyliczono, jakie parametry i jakich elementów dobudowy stanowią o jej zgodności z warunkami technicznymi, ale nie wskazano, aby któryś z nich został naruszony. Prawidłowo Sąd I instancji wyjaśnił, że ekspertyza została złożona w wyniku wykonania obowiązku nałożonego na inwestora przez organ nadzoru budowlanego, a jej podstawę prawną stanowił przepis art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r., w którym przewidziano możliwość żądania od inwestora dostarczenia technicznych ekspertyz dotyczących projektu, materiałów, robót, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Złożona ekspertyza została sporządzona przez uprawnioną osobę i brak podstaw do kwestionowania jej kompetencji. Zarzuty skarżącego w toku całego postępowania były przez niego formułowane osobiście, to jest w oparciu o własne przekonanie. Nie skorzystano z możliwości złożenia konkurencyjnej ekspertyzy, która w jakimkolwiek zakresie wykazałaby wadliwość złożonego przez inwestorkę dokumentu. W tej sytuacji nie można przyjąć, że ekspertyza jest wadliwa, albowiem nie zawiera szczegółowej analizy rozwiązań i warunków związanych z posadowieniem, które są regulowane prawem. Prawidłowo Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów, że w tej sytuacji złożona ekspertyza była dostatecznym materiałem, a organy nie miały z urzędu obowiązku jej weryfikować poprzez zlecanie kolejnego opracowania, czy też powadzenia dowodów z zeznań świadków. Warunkiem takiej weryfikacji było powzięcie przez organ uzasadnionych wątpliwości co do jej rzetelności, wątpliwości takich z urzędu nie powzięto, zaś strona wiarygodności ekspertyzy skutecznie nie zakwestionowała. Ogólny pozytywny wniosek o zgodności z przepisami należy traktować jako potwierdzenie zgodności w relewantnym dla sprawy zakresie. W sytuacji gdy skarżący zgłosił zarzuty dotyczące bezpieczeństwa pożarowego stropu, rzeczoznawca odniósł się do nich w skonkretyzowany sposób, wskazując na betonową konstrukcję stropu i pokrycie dopuszczonym do obrotu materiałem budowlanym. Natomiast w zakresie, w jakim stwierdził wadliwość rozwiązań dotyczących lokalizacji wentylacji, wskazał na konieczność przeróbek, co w decyzji uwzględniono i wydano stosowny nakaz. W tej sytuacji konkluzja, że stan faktyczny dotyczący dobudowanej części został ustalony miarodajnie i prawidłowo, jest uzasadniona. Organy administracji nie przekroczyły granic swobodnej oceny dowodów, a Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował wnioski i zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego. Także ten zarzut naruszenia przepisów postępowania nie jest wobec tego w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadniony.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. postawiono także Sądowi I instancji zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 37 ust. 1 i ust. 2 prawa budowlanego z 1974 r. Przepisy te zawierają przesłanki uzasadniające orzeczenie rozbiórki w stosunku do obiektów wybudowanych niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy, obiekty takie podlegają przymusowej rozbiórce (lub przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania), gdy właściwy organ stwierdzi, że obiekt lub jego część:

1)

znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2)

powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Natomiast zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy, właściwy organ może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1.

Zarzut błędnej wykładni oparto na twierdzeniu, że w nieuprawniony sposób doszło do utożsamienia przesłanki "innych ważnych przyczyn" z okolicznościami sprecyzowanymi w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Zarzut ten nie jest uzasadniony z tego powodu, że w żadnym miejscu ani organy administracji, ani Sąd I instancji takiej tezy nie postawiły. Wobec związania wskazaniami zawartymi w wyroku o sygn. II SA/Wr 2525/02, organy orzekające w sprawie oraz sąd administracyjny zobowiązane były rozważyć każdą z przesłanek określonych w art. 37 ustawy. Odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni pojęcia "innych ważnych przyczyn" trzeba jednak wskazać, że nie może on mieć zastosowania w stosunku do wskazanego wyrażenia, ze względu na jego charakter. Tego rodzaju określenie, jak "inne ważne przyczyny" stanowi zwrot określany w nauce prawa mianem klauzuli generalnej. Cechą tego rodzaju określeń jest to, że poprzez posłużenie się określeniem o charakterze oceny (ważne przyczyny), ustawodawca kieruje do stosującego prawo nakaz dokonania oceny stwierdzonego stanu faktycznego przez pryzmat wskazanego kryterium i określenia skutków prawnych zgodnie z tą oceną. Tego rodzaju przepisu nie można kwalifikować jako przepisu odsyłającego, brak jest bowiem katalogu ważnych przyczyn określonego przez ustawodawcę. Nie ma zatem podstaw do formułowania katalogów "ważnych przyczyn" in abstracto, w oderwaniu od konkretnego stanu faktycznego. Klauzule generalne nie poddają się zatem zabiegom interpretacji, zarówno rozumianej jako ustalenie normy zachowania określonej w przepisie, czy też jako ustalenie znaczenia i zakresu terminów zawartych w przepisie, czy też jako ustalanie celów i intencji prawodawcy (w zależności o przyjętego rozumienia wykładni). Nie jest zatem zasadny zarzut, że Sąd przyjmując brak takich ważnych przyczyn, nie wymienił ani jednej z nich. Skoro Sąd I instancji zaakceptował ocenę stanu faktycznego dokonaną przez organy, że nie można wskazać żadnej ważnej okoliczności uzasadniającej wydanie nakazu rozbiórki, to nie miał podstaw do konstruowania jakiegoś katalogu ważnych przyczyn uzasadniających rozbiórkę, stanowiłoby to zaprzeczenie roli, jaką w stosowaniu prawa odgrywają klauzule generalne. Jedyne, co w oparciu o przepis art. 37 ust. 2 ustawy można orzec o przewidzianych w nim przyczynach rozbiórki to, że nie powinny one być tożsame z okolicznościami wskazanymi w art. 37 ust. 1 ustawy. Stwierdzenie zaś, że w sprawie nie zachodzą żadne ważne przyczyny uzasadniające rozbiórkę stanowi ocenę ustalonego stanu faktycznego, jako nie przemawiającą, na gruncie przepisów, zasad i aksjologii systemu prawa, za nakazaniem rozbiórki obiektu. Ponieważ wniosek oparty na ocenie stanu faktycznego jest negatywny, nie stwierdzono, aby stan ten w jakimś zakresie stanowił ważną przyczynę uzasadniającą rozbiórkę, organy i Sąd I instancji zwolnione były od dowodzenia twierdzenia negatywnego. Wykazaniu i uzasadnieniu podlegać w takiej sytuacji może jedynie sąd twierdzący, że określona okoliczność spełnia kryterium ważności.

Z podanych względów nie można zarzucić ani błędnej wykładni klauzuli "innych ważnych przyczyn" ani postawić zarzutu nieuprawnionego zaniechania dokonania wykładni art. 37 ust. 2 ustawy.

Przepisy zawierające klauzule generalne dają podstawę do wydawania rozstrzygnięć w przypadkach bezpośrednio przez prawo nieunormowanych, pozwalając miarkować postanowienia przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że przepis art. 37 ust. 2 prawa budowlanego z roku 1974, oprócz posłużenia się klauzulą generalną w charakterystyce przesłanek rozbiórki, wprowadza dla organu nadto uprawnienie do jej orzeczenia (organ może wydać decyzję nakazującą rozbiórkę), co dodatkowo wzmacnia uznaniowy i ocenny charakter regulacji. Z tego względu w aktualnym porządku prawny obowiązującym na bazie Konstytucji RP, stosowanie tego przepisu musi być ograniczone wymogiem, aby kryteria ważności przyczyn nie naruszały standardów konstytucyjnych i ustawowych. Poprzez posłużenie się klauzulą generalną w hipotezie przepisu ustawodawca w istocie nie poprzez kryteria ustawowo wyznaczone określa przypadki możliwego nakazu rozbiórki, ale poprzez przekazanie stwierdzenia przesłanek rozbiórki do uznania organu stosującego przepis i wydającego decyzję. Z powyższych względów nie można zaakceptować twierdzeń zawartych w skardze kasacyjnej, że w pojęciu ważnych przyczyn w rozumieniu art. 37 ust. 2 prawa budowlanego mieszczą się takie okoliczności, jak samowolna ingerencja w budynek objęty współwłasnością, realizacja inwestycji mimo braku tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i wbrew woli współwłaściciela, samowolna rozbudowa pomimo możliwości innego rozwiązania i wygospodarowania łazienki w ramach posiadanych pomieszczeń, bez naruszania zasad współżycia i sprawiedliwości. W każdym z tych przypadków możliwe jest dochodzenie ochrony prawnej przez współwłaścicieli na drodze powództwa cywilnego, które zresztą zostało wytoczone. W zakresie, w jakim możliwa jest ochrona prawna współwłaścicieli na drodze przysługujących im roszczeń cywilnych, o których zasadności orzeka sąd powszechny, nie należy dopuszczać uznaniowej ingerencji organu administracji, uznając okoliczności podlegające właściwości sądu powszechnego za ważne przyczyny mogące uzasadniać rozbiórkę obiektu.

W nawiązaniu do powyższych uwag, za pozbawiony podstaw Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut niewłaściwego zastosowania art. 40 prawa budowlanego z 1974 r. Ponieważ prawidłowo w sprawie wkluczono przesłanki do wydania w trybie administracyjnym decyzji na podstawie art. 37 ust. 1 i 2 ustawy, to w sytuacji koniecznych robót w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, prawidłowo zastosowanie znalazł art. 40 ustawy.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Wobec treści art. 204 p.p.s.a. brak było podstaw do uwzględnienia wniosku uczestniczki postępowania o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W przypadku oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu I instancji oddalającego skargę zwrot taki przysługuje jedynie organowi.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.