Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1616484

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 18 listopada 2013 r.
II OSK 1378/12

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska.

Sędziowie: NSA Małgorzata Dałkowska-Szary, del. WSA Grzegorz Czerwiński (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2282/11 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) sierpnia 2011 r. znak: (...) w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej

1.

uchyla zaskarżony wyrok oraz uchyla postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) sierpnia 2011 r. znak: (...) i utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody Podlaskiego z dnia (...) czerwca 2011 r. nr (...),

2.

zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Prezydenta Miasta B. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 17 lutego 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2282/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prezydenta Miasta Białegostoku na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) sierpnia 2011 r., znak (...) o nałożeniu kary pieniężnej.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wojewoda Podlaski postanowieniem z dnia (...) czerwca 2011 r., znak: (...), działając na podstawie art. 35 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: - Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm. - dalej, jako ustawa Prawo budowlane) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: - Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. - dalej jako k.p.a.) wymierzył Prezydentowi Miasta Białegostoku karę w wysokości 500 zł za 1 dzień zwłoki w postępowaniu opisanym w rejestrze wniosków o pozwolenie na budowę pod pozycją (...), a zakończonym wydaniem decyzji nr (...) z dnia (...) listopada 2011 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Z. R. Sp. z o.o. z siedzibą w B., pozwolenia na budowę budynku biurowo - usługowego z częścią handlowo - magazynową wraz z niezbędną infrastrukturą.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w dniu złożenia wniosku o pozwolenie na budowę przez Z. R. Sp. z o.o. z siedzibą w B., tj. w dniu (...) kwietnia 2010 r.

W trakcie postępowania, Prezydent Miasta Białegostoku działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, wydał postanowienie z dnia (...) czerwca 2010 znak: (...), w którym wezwał inwestora do uzupełnienia braków. Następnie w dniu (...) sierpnia 2010 organ wydał, w oparciu o art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane kolejne postanowienie (znak: (...)), którym przedłużył termin do uzupełnienia braków, wskazany poprzednim postanowieniem, do dnia 15 września 2010 r. Na skutek kolejnego wniosku inwestora z dnia (...) września 2010 r. o przedłużenie terminu do uzupełnienia projektu budowlanego do dnia 29 października 2010 r., Prezydent Miasta Białegostoku w dniu (...) września 2010 r. wydał postanowienie na mocy art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w którym przedłużył termin do uzupełnienia braków do dnia 29 października 2010 r. Dokumentacja została przez inwestora uzupełniona w dniu (...) października 2010 r.

Przedmiotowe postępowanie zakończono wydaniem decyzji nr (...) z dnia (...) listopada 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi, pozwolenia na budowę.

W świetle powyższych ustaleń organ stwierdził, że postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzono przez 66 dni, tj. 206 dni -140 dni = 66 dni, gdzie: 206 dni to czasokres od wpływu wniosku inwestora z dnia (...) kwietnia 2010 r. do momentu wydania decyzji, a 140 dni, to okresy przerywające bieg terminu wynikające z art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, tj. 52 dni związane z wydaniem postanowienia z dnia (...) czerwca 2010 r. do dnia 30 lipca 2010 r., 44 dni związane z wydaniem postanowienia z dnia (...) sierpnia 2010 r. do dnia 15 września 2010 r. oraz 44 dni związane z wydaniem postanowienia z dnia (...) września 2010 do dnia 29 października 2010 r.

Wojewoda dokonując kontroli prowadzonego przez Prezydenta Miasta postępowania stwierdził, że organ prowadząc postępowanie przekroczył 65- dniowy termin na wydanie decyzji w kwestii pozwolenia na budowę, przewidziany w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane o 1 dzień. Stosownie zaś do art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, organ wyższego stopnia wymierza właściwemu organowi karę, w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki, gdy ten nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji. Przy czym, zgodnie z art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane do wskazanego 65-dniowego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, bądź z przyczyn niezależnych od organu.

Wojewoda podkreślił, że Prezydent Miasta podjął pierwszą czynność procesową w postaci wydania pierwszego postanowienia z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane dopiero po upływie 39 dni od dnia wpływu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, dlatego też należało uznać, że naruszył również art. 35 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Tak długi czasokres, jaki upłynął od wpływu wniosku o pozwolenie na budowę do momentu wydania postanowienia przyczynił się do zwłoki w zakresie wydania decyzji o pozwolenie na budowę. Ze względu na przekroczenie ustawowego terminu 65-dni przewidzianego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane o 1 dzień, Wojewoda wymierzył Prezydentowi Miasta karę w wysokości 500,00 złotych.

W wyniku rozpoznania zażalenia na powyższe postanowienie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2011 r., znak: (...) utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że wszczęcie postępowania może spowodować tyko żądanie strony niedotknięte brakami formalnymi. Termin 65 dni, o którym mowa w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, należy zatem liczyć zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. od dnia złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, jeżeli wniosek ten czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 64 § 2 k.p.a.). Organ odwoławczy wskazał, że nie podziela jednak stanowiska, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej postanowieniem wydanym w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane bada zarówno kompletność projektu budowlanego, a więc jego braki formalne i materialne.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w przypadku, gdy wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest niekompletny, to w zależności od charakteru braków organ administracji architektoniczno - budowlanej stosuje art. 64 § 2 k.p.a. lub art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Jeżeli wniosek jest niekompletny pod względem formalno - prawnym, organ wzywa do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a., natomiast w sytuacji materialno-prawnych braków wniosku powinien być zastosowany art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, przewidujący nałożenie postanowieniem obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie.

Zdaniem organu rozpatrującego zażalenie, w przedmiotowej sprawie organ administracji architektoniczno-budowlanej wzywał inwestora do uzupełnienia braków materialno-prawnych wniosku na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, a więc takich, które mogą być sprawdzone i dostrzeżone jedynie na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ po wszczęciu postępowania. Organ dwukrotnie przychylił się do wniosku inwestora o przedłużenie terminu do uzupełnienia braków materialno - prawnych złożonego wniosku o pozwolenie na budowę. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wydanie postanowienia z dnia (...) sierpnia 2010 r., na podstawie art. 35 § 3 ustawy Prawo budowlane, po upływie terminu do uzupełnienia braków materialno-prawnych wyznaczonego uprzednim postanowieniem wydanym w tym samym trybie (postanowienie z dnia (...) czerwca 2010 r.), nie znajduje jednak uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Organ uznał, że działania powyższe, choć podejmowane na korzyść inwestora, naraziły organ prowadzący postępowanie na konsekwencje wynikające z art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane.

Odnosząc się do wskazanego w zażaleniu zarzutu naruszenia art. 7 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie przesłanek, w oparciu o które Wojewoda stwierdził przekroczenie terminu wskazanego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w podjętym rozstrzygnięciu organ wojewódzki przedstawił wyraźne wyliczenie dotyczące okresu postępowania zakończonego wydaniem przez Prezydenta Miasta decyzji o pozwoleniu na budowę

Organ odwoławczy dodał, że podziela stanowisko Wojewody, że Prezydent Miasta podjął czynność procesową, jaką jest ocena wniosku pod względem zachowania wymogów ustawowych dopiero po upływie 39 dni od jego wpłynięcia, przez co naruszył art. 35 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Organ podkreślił, że nie zgadza się z tezą, iż " (...) za niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. nie przewidziano żadnych sankcji dla organu w przeciwieństwie do regulacji z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego (...)". Wskazał, że stosownie do treści art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast, zgodnie z § 2 ww. przepisu organ wyższego stopnia uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent Miasta Białegostoku, wnosząc o jego uchylenie jak i poprzedzającego jego wydanie postanowienia organu pierwszej instancji w całości.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego, tj.:

1)

art. 35 ust. 6 i 8 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 35 ust. 3 tej ustawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na wliczeniu do terminu 65 dni na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę okresu od dnia wpływu niekompletnego wniosku do dnia jego uzupełnienia w wyniku wykonania postanowienia wydanego w trybie art. 35 ust. 3 niniejszej ustawy,

2)

art. 7, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a., poprzez błędną ocenę prawną stanu faktycznego skarżonego rozstrzygnięcia, co miało odzwierciedlenie w uzasadnieniu skarżonego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 17 lutego 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2282/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) sierpnia 2011 r., znak (...) o nałożeniu kary pieniężnej.

W ocenie Sądu, zarówno zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jak i poprzedzające je postanowienie Wojewody zostały wydane zgodnie z brzmieniem art. 35 ust. 6 w zw. z art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane.

Materialnoprawną podstawę ww. rozstrzygnięć stanowił art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu nadanym przepisem art. 1 pkt 12 lit. c ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa.

Wynikający z art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane obowiązek wydania w 65 -dniowym terminie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę stanowi instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Określenie w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane ustawowego terminu, w którym organ powinien zakończyć postępowanie i rozstrzygnąć w przedmiocie pozwolenia na budowę stanowi w istocie rzeczy gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym terminie. A zatem wniosek ten powinien być załatwiony bez zbędnej zwłoki, czyli takiej, która wynika z nieuzasadnionych odstępów czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami dokonywanymi przez organ, błędnymi działaniami organu powodującymi przewlekłość postępowania lub stanu całkowitej bezczynności organu.

Ustawodawca przewidział jako zasadę obowiązek zakończenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę najpóźniej w 65 - tym dniu od dnia wpłynięcia wniosku w tym przedmiocie i sankcję za przekroczenie tego terminu w postaci kary pieniężnej w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, gdy organ administracji architektoniczno - budowlanej - pomimo podejmowanych, przewidzianych prawem działań i przy zachowaniu wszystkich reguł prawidłowego postępowania - nie ma możliwości wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Do takich przypadków odnosi się przepis art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym do 65 - dniowego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Sąd podkreślił jednak, że przepis ten, będący dokładnym powtórzeniem reguły zawartej w art. 35 § 5 k.p.a. nie stanowi podstawy do odliczenia terminów wszelkich tych czynności organu administracji publicznej, które jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym z k.p.a., to jednak stanowią zwykłe elementy składające się na to postępowanie, nie wymagające dodatkowych, nadzwyczajnych działań zmierzających do nadania procedurze właściwego biegu. Nie można będzie zatem uznać za takie czynności np. zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, nieuzasadnione oczekiwanie organu na pismo, które nie ma wpływu na bieg sprawy, czy zasięganie porady organów nadrzędnych co do sposobu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 17 marca 1988 r. SAB/Gd 14/87 publ. ONSA 1988 Nr 1, poz. 41).

Dalej Sąd wskazał, że zgodnie z treścią art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego organ administracji w razie stwierdzenia naruszeń określonych w art. 35 ust. 1 tejże ustawy, to jest braków związanych z kompletnością projektu budowlanego, nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Termin wyznaczony na podstawie art. 35 ust. 3 powołanej ustawy do usunięcia merytorycznych braków w projekcie budowlanym winien podlegać odliczeniu od czasu zakreślonego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zwłoka w postępowaniu związana z tym okresem jest niezawiniona przez organ i powinna być odliczana od ustawowego terminu przewidzianego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Sądu czas od dnia nałożenia postanowieniem z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego obowiązku uzupełnienia braków projektu, do momentu upływu terminu wyznaczonego na ich uzupełnienie (bądź wcześniejszego ich uzupełnienia), stanowi okres niezawinionej przez organ prowadzący postępowanie zwłoki, który należy odliczyć od ustawowego terminu 65 dni przewidzianego na załatwienie wniosku w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Sąd wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie organ administracji architektoniczno-budowlanej, postanowieniem z dnia (...) czerwca 2010 r. wzywał inwestora do uzupełnienia braków materialno-prawnych wniosku na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, a więc takich, które mogą być sprawdzone i dostrzeżone jedynie na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ po wszczęciu postępowania. Organ architektoniczno - budowlany dwukrotnie przychylił się do wniosku inwestora o przedłużenie terminu do uzupełnienia braków materialno-prawnych złożonego wniosku o pozwolenie na budowę. Jak - w ocenie Sądu - słusznie stwierdził Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydanie postanowienia z dnia (...) sierpnia 2010 r. oraz z dnia (...) września 2010 r. na podstawie art. 35 § 3 ustawy Prawo budowlane, po upływie terminu do uzupełnienia braków materialno-prawnych wyznaczonego uprzednim postanowieniem wydanym w tym samym trybie (postanowienie z dnia (...) czerwca 2010 r.), nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Działania powyższe, choć podejmowane na korzyść inwestora, naraziły organ prowadzący postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, na konsekwencje wynikające z art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane.

Sąd stwierdził, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odnosząc się do wskazanego w zażaleniu zarzutu naruszenia art. 7 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. poprzez fakt niewyjaśnienia przesłanek, w oparciu o które Wojewoda stwierdził przekroczenie terminu wskazanego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane trafnie wskazał, że w swoim rozstrzygnięciu organ wojewódzki przedstawił wyraźne i precyzyjne wyliczenie dotyczące okresu postępowania zakończonego wydaniem przez Prezydenta Miasta Białegostoku decyzji o pozwoleniu na budowę.

W ocenie Sądu z akt sprawy bezspornie wynika, że postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzono przez 66 dni, tj. 206 dni -140 dni = 66 dni, gdzie: 206 dni to czasokres od wpływu wniosku inwestora z dnia (...) kwietnia 2010 r. do momentu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a 140 dni, to okresy przerywające bieg terminu wynikające z art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, tj. 52 dni związane z wydaniem postanowienia z dnia (...) czerwca 2010 r. do dnia 30 lipca 2010 r., 44 dni związane z wydaniem postanowienia z dnia (...) sierpnia 2010 r. do dnia 15 września 2010 r., oraz 44 dni związane z wydaniem postanowienia z dnia (...) września 2010 r. do dnia 29 października 2010 r.

Zdaniem Sądu organ drugiej instancji trafnie także uznał, że w przedmiotowej sprawie należało podzielić pogląd Wojewody, iż Prezydent Miasta Białegostoku podjął czynność procesową jaką jest ocena wniosku pod względem zachowania wymogów ustawowych dopiero po upływie 39 dni od jego wpłynięcia, przez co naruszył art. 35 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki.

Prezydent Miasta Białegostoku wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2282/11 do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił:

1.

naruszenie art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 23, poz. 1623 z późn. zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na wliczeniu do terminu 65 przewidzianego na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę okresu od dnia wpływu niekompletnego (wadliwego) pod względem formalnym wniosku do dnia jego uzupełnienia, dokonanego na skutek wykonania postanowienia wydanego w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, a w konsekwencji ustaleniu zwłoki w wydaniu decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w wymiarze uwzględniającym ten okres, podczas gdy termin 65 dni nie biegnie m.in. w okresie dokonywania czynności przez stronę w wyniku nałożonych przez organ obowiązków;

2.

naruszenie art. 3 ust. 8 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której opóźnienie w wydaniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej pozwolenia na budowę spowodowane było z winy strony postępowania (inwestora), jako że inwestor nie składał wymaganych postanowieniami art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego oświadczeń oraz zwlekał z uzupełnieniem braków wskazanych w postanowieniu z dnia 8 czerwca 2012 r.;

3.

naruszenie art. 33 ust. 2 pkt 1 i art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że złożony przez stronę, wadliwy pod względem formalnym wniosek, stanowi podstawę wszczęcia postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, z dniem jego złożenia, a nie z dniem dokonania czynności nakazanych postanowieniem z dnia (...) czerwca 2010 r.;

4.

naruszenie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wydanie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej postanowienia z dnia (...) sierpnia 2010 r. oraz z dnia (...) września 2010 r., na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, po upływie terminu do uzupełniania braków materialno-prawnych, wyznaczonego postanowieniem z dnia (...) czerwca 2010 r. wydanym w tym samym trybie, nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa, a tym samym naraża organ na konsekwencje wnikające z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, podczas gdy przywołane postanowienia zostały wydane na pisemne żądania inwestora złożone organowi przed upływem terminów do uzupełnienia braków wniosku wyznaczonych tymi postanowieniami i miały w szczególności na celu umożliwienie inwestorowi skompletowanie wniosku, a w konsekwencji uzyskanie pozwolenia na budowę;

5.

naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu postanowień art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuchylenie zaskarżonych postanowień obu instancji w sytuacji naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów prawa materialnego, w tym art. 35 ust. 6 i 8 oraz art. 33 ust. 2 pkt 1 i ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a także przepisów proceduralnych, w tym art. 61 § 3 oraz art. 63 § 2 k.p.a.

Podnosząc powyższe zarzuty Prezydent Miasta Białegostoku wniósł o:

1.

uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi na zasadzie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uchylenie postanowień organów obu instancji,

ewentualnie

2.

uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

3.

zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna wniesiona przez Prezydenta Miasta Białegostoku ma usprawiedliwione podstawy.

Za zasadny należało uznać podniesiony przez wnoszącego skargę kasacyjną zarzut naruszenia art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), dalej powoływanej jako "Prawo budowlane". Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa.

Stosownie do treści art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu.

Termin 65 dni na wydanie decyzji liczony jest od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, jednakże musi to być wniosek prawidłowy pod względem formalnym. Tylko taki bowiem skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego. Jeżeli zatem podanie złożone do właściwego organu administracji architektoniczno-budowalnej dotknięte jest brakiem formalnym, obowiązkiem tego organu jest wezwanie wnoszącego podanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. O ile strona - zgodnie z wezwaniem organu - uzupełni braki formalne podania we wskazanym terminie ustawowym, skutkuje to wszczęciem postępowania z datą złożenia podania zawierającego braki - z datą doręczenia żądania organowi administracji (art. 61 § 3 k.p.a.). Mocą powołanego art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego termin przewidziany na uzupełnienie braków formalnych nie będzie jednak wliczony do terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 6 tej ustawy. Jeżeli strona nie uzupełni braku formalnego w terminie siedmiu dni, organ pozostawia natomiast podanie bez rozpoznania. Należy podkreślić, że termin siedmiodniowy na uzupełnienie braku formalnego jest terminem ustawowym, który nie może być przedłużony przez organ administracji, a strona, która uchybi temu terminowi, może wystąpić o jego przywrócenie w trybie art. 58 § 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1)

zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2)

zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3)

kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6;

4)

wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Stosownie natomiast do treści art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Zobowiązanie nałożone na inwestora mocą postanowienia wydanego w trybie powołanego przepisu może więc dotyczyć naruszeń w zakresie merytorycznych wymogów wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę - wynikających z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

Analiza znajdujących się w aktach sprawy postanowień Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia (...) czerwca, (...) sierpnia i (...) września 2010 r. wskazuje tymczasem, że zakresem zobowiązania nałożonego tymi postanowieniami organ administracji architektoniczno-budowlanej objął nie tylko wymogi materialne wniosku ale także wymóg formalny. W punkcie 11 każdego z postanowień znalazło się bowiem wezwanie do "załączenia zgody właścicieli demontowanych przyłączy: wodociągowego i energetycznego oraz kanału telefonicznego na ich rozbiórkę". Wskazany wymóg wynika z art. 33 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę należy dołączyć zgodę właściciela obiektu. Wymóg ten jest innym wymaganiem ustalonym w przepisach prawa, w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a. Podlega więc uzupełnieniu w trybie tego przepisu-z pouczeniem, że nieusunięcie go w terminie siedmiu dni spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Jak wynika z analizy akt sprawy, w szczególności zaś z treści postanowień z dnia (...) czerwca, (...) sierpnia i (...) września 2010 r. Prezydent Miasta Białegostoku nie wystosował do inwestora wezwania do uzupełniania braków formalnych wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, nie pouczył go skutku nieuzupełnienia opisanego braku w postaci pozostawienia podania bez rozpoznania, ani nie pozostawił podania bez rozpoznania.

W tej sytuacji, mając na względzie, że postępowanie administracyjne może zostać wszczęte tylko na skutek wniesienia kompletnego pod względem formalnym podania strony, należy wskazać, że inwestor uzupełnił braki wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę - zarówno braki materialne, jak i brak formalny wymienione w wezwaniach z (...) czerwca, (...) sierpnia i (...) września 2010 r. - w dniu 29 października 2010 r. W tym zatem dniu do organu administracji wpłynął kompletny pod względem formalny wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, który wszczął postępowanie administracyjne. W konsekwencji - ponieważ inwestora nie wezwano do uzupełniania braku formalnego wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a., od tego dnia rozpoczął bieg termin na wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Ponieważ Prezydent Miasta Białegostoku wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowany i udzielającą pozwolenia na budowę w dniu (...) listopada 2010 r., nie ulega wątpliwości, że termin ten nie został przekroczony. W konsekwencji nie było podstaw do nałożenia kary w trybie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego.

Ponieważ, rozpoznając skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny, nie stwierdził naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego (art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego), Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) sierpnia 2011 r. oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Wojewody Podlaskiego z dnia (...) czerwca 2011 r.

Po zwrocie akt sprawy, organ pierwszej instancji umorzy postępowanie w sprawie przekroczenia 65 dniowego terminu do wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Ponieważ okres od dnia złożenia przez inwestora prawidłowego formalnie wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę do wydania decyzji przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w sumie nie przekroczył 65 dni, nie było podstaw do zastosowania w sprawie art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. Z tego samego powodu, nie można było uznać za zasadny zarzutu naruszenia art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Braki materialne wniosku o wydanie decyzji zostały bowiem uzupełnione - zgodnie z żądaniem organu administracji architektoniczno-budowlanej - równocześnie ze złożeniem kompletnego formalnie wniosku.

Z kolei art. 33 ust. 2 pkt 1 i art. 33 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego nie znajdują zastosowania w postępowaniu w sprawie wymierzenia kary na podstawie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Znajdują one zastosowanie w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, określając szczególne warunki formalne wniosku w tym przedmiocie. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego okoliczność zastosowania lub niezastosowania tych przepisów jest elementem stanu faktycznego niezbędnego do wydania prawidłowego postanowienia. Jak wskazano, w sprawie nie stwierdzono istotnych naruszeń przepisów postępowania, w tym przepisów określających obowiązki organu administracji w zakresie gromadzenia dowodów i ustalenia na ich podstawie stanu faktycznego sprawy.

Ostatni z powołanych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazuje natomiast na naruszenie przepisu, którego brak w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. "a"). Zakładając jednak, że intencją wnoszącego skargę kasacyjną było postawienie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. należy stwierdzić, że nieuchylenie zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, było jednie procesową konsekwencją dokonanej przez Sąd pierwszej instancji - z naruszeniem art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego - kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, która doprowadziła do oddalenia skargi.

Z powyższych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.