II OSK 1163/20 - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3173697

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2020 r. II OSK 1163/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.).

Sędziowie: NSA Teresa Zyglewska, del. WSA Kazimierz Bandarzewski.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej (...) sp. z o.o. (...) sp.k. z siedzibą w (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 6/18 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) listopada 2017 r. nr (...) w przedmiocie pozwolenia na budowę

1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę;

2. zasądza od R. K. na rzecz (...) sp. z o.o. (...) sp.k. z siedzibą w (...) kwotę 490 (czterysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 6/18, po rozpoznaniu skargi R. K., uchylił decyzję Wojewody (...) z dnia (...) listopada 2017 r. nr (...) w przedmiocie pozwolenia na budowę oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty (...) z dnia (...) sierpnia 2017 r. nr (...).

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia (...) sierpnia 2017 r. nr (...) Starosta (...) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla (...) sp. z o.o. (...) sp.k. w (...) obejmującego park wiatrowy (...) etap 1,2,3,4 w zakresie budowy 20 elektrowni wiatrowych typu SENVION MM92 o mocy 2,05MW każda wraz z placami, drogami dojazdowymi i linią kablową SN-30kV z planowaną lokalizacją na wskazanych działkach ewidencyjnych obrębach ewidencyjnych w gminie (...).

Decyzją z dnia (...) listopada 2017 r. znak (...) Wojewoda (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), dalej k.p.a., oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332), po rozpatrzeniu odwołań szeregu podmiotów, m.in. R. K., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany jest kompletny i ma wymaganą formę, został wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane. Wnioskodawca uzyskał niezbędne pozwolenia, uzgodnienia i opinie. Projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami ostatecznej decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w (...) z dnia (...) marca 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie parku wiatrowego "(...)" na części wskazanych obszarów geodezyjnych w gminie (...) z przejściem przez teren zamknięty. Zatwierdzony projekt budowlany organ odwoławczy uznał także za zgodny z uchwałą nr V/30/2011 Rady Gminy (...) z dnia 4 lutego 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru obejmującego część sołectw (...),(...),(...),(...),(...),(...),(...),(...),(...) i (...) z przeznaczeniem pod park wiatrowy (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. Nr 63, poz. 434). Powołując się na art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego organ odwoławczy stwierdził, że w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji nie zaistniały przesłanki do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, zatem zasadnie Starosta wydał decyzję.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołań organ II instancji stwierdził, że nie jest konieczne przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie weryfikacji tego, czy tereny planowanej inwestycji podlegają ochronie akustycznej przed hałasem jak dla zabudowy mieszkaniowej (budynki jednorodzinne) czy też wyłącznie zabudowy zagrodowej, bowiem kwestię tę wyjaśniono jednoznacznie w zatwierdzonym projekcie budowlanym (etap I, tom nr 2, str. 8a pkt 4 ochrona przed hałasem i drganiami). Wskazano tam, że "elektrownia wiatrowa posiada rozwiązania (konstrukcyjne oraz materiałowe), które minimalizują emitowany hałas oraz drgania" (...) hałas dla pracującej elektrowni wiatrowej na poziomie 40 dB dla zabudowy mieszkaniowej i 45 dB dla zabudowy zagrodowej nie narusza terenów chronionych akustycznie w tym zakresie". Tym samy nie jest prawdziwe twierdzenie skarżących, że organ I instancji przyjął ad hoc, że w gminie wiejskiej występuje wyłącznie zabudowa zagrodowa. Zdaniem organu odwoławczego zatwierdzony projekt budowlany świadczy o tym, że Starosta uwzględnił zróżnicowanie tej zabudowy i przyjął dla niej wielkości hałasu zgodne z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Starosta (...) prawidłowo też wyznaczył obszar oddziaływania inwestycji, zgodnie z art. 3 ust. 20 Prawa budowlanego, a właściciele działek położonych w tym obszarze występowali w sprawie w charakterze stron.

W sprawie ustalono, że odległość wiatraków od zabudowy mieszkaniowej wyniesie więcej niż 500 m, tym samym nie zostaną przekroczone dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku, zgodnie z ww. rozporządzeniem 55dB w dzień i 45 dB w nocy dla zabudowy zagrodowej i mieszkaniowo usługowej. W związku z tym, że planowane elektrownie mogą pracować nieprzerwanie całą dobę, jako poziom graniczny, dopuszczalny dla występujących w analizowanym obszarze rodzajów zabudowy przyjęto 45 dB. Warunki takie przyjęto już w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co sprawia, że zarzuty odwołujących się co do zbyt małej odległości od zabudowań są nieuzasadnione.

Organ odwoławczy wskazał, że znaczna część zarzutów odnosi się do decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia (...) marca 2011 r., a nie do decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzaniu projektu budowlanego z dnia (...) sierpnia 2017 r. Decyzja środowiskowa jest jednak decyzją ostateczną i prawomocną i nie podlega kolejnej weryfikacji przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Jej wzruszenie jest możliwe tylko w trybie nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Nadto, jak wskazał inwestor, osoby skarżące aktualnie pozwolenie na budowę, nie składały zastrzeżeń na etapie postępowania środowiskowego. Organ odwoławczy stwierdził także, że nie zostały naruszone interesy osób trzecich w rozumieniu art. 5 Prawa budowlanego, Starosta nie pominął bowiem kwestii wpływu projektowanej inwestycji na uprawnienia stron postępowania, ustalił obszar oddziaływania przedsięwzięcia, zapewnił stronom udział w postępowaniu, zbadał zgodność inwestycji z ostateczną i prawomocną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ II instancji uznał, że postępowanie przed Starostą zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, z uwzględnieniem interesów wszystkich stron. Stan faktyczny sprawy wskazuje, że nie doszło do naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane.

R. K. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty (...), stwierdzenie, że decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 15 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez wadliwą ocenę zgodności złożonego projektu budowlanego z prawem oraz wydanymi wcześniej decyzjami administracyjnymi, tj. decyzją nr (...) Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (...) z dnia (...) marca 2011 r., znak: (...), ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie parku wiatrowego "(...)", które nie wskazują dokładnej lokalizacji elektrowni wiatrowych, placów manewrowych, dróg dojazdowych, kabli energetycznych i kabli telekomunikacyjnych a jedynie potencjalne obszary ich lokalizacji;

2) art. 7, 8 i 77 § 1 w związku z art. 15 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 136 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia przez organ II instancji uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie:

a) weryfikacji tego, czy tereny planowanej inwestycji podlegają ochronie akustycznej przed hałasem jak dla zabudowy mieszkaniowej (budynki jednorodzinne), czy też wyłącznie dla zabudowy zagrodowej, co ma znaczenie prawne wobec odmiennego zakresu ochrony akustycznej;

b) weryfikacji prawidłowości ustalenia przez Starostę (...) ego obszaru oddziaływania obiektów budowlanych w postaci elektrowni wiatrowych poprzez powołanie biegłego akustyka, który na podstawie przedłożonych przez inwestora dokumentów określi potencjalny zasięg oddziaływania akustycznego elektrowni wiatrowych z uwzględnieniem stanu najnowszej wiedzy naukowej, gdyż budowle te generują inne uciążliwości istotne z punktu widzenia zdrowia i bezpieczeństwa człowieka, do których decyzja w ogóle się nie odnosi, np. hałasu aerodynamicznego z uwzględnieniem infradźwięków jego składowych niskoczęstotliwościowych, możliwości wystąpienia awarii turbiny w postaci upadku urwanej łopaty wirnika lub jej fragmentu, występowania efektu migotania cieni i innych możliwych zagrożeń dla okolicznej ludności;

c) weryfikacji zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy (...) oraz z wymogami zawartymi w decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w (...) z dnia (...) marca 2011 r., ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie parku wiatrowego "(...)", które nie wskazują dokładnej lokalizacji elektrowni wiatrowych, a jedynie potencjalne obszary lokalizacji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda (...) wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie.

Uczestnik postępowania (...) sp. z o.o. (...) sp.k. w (...) wniosła o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji naruszają prawo, skarga podlegała zatem uwzględnieniu.

Sąd wskazał, że przedmiot sądowoadministracyjnej kontroli w niniejszej sprawie stanowiła zaskarżona decyzja Wojewody (...) z dnia (...) listopada 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty (...) z dnia (...) sierpnia 2017 r. w przedmiocie udzielenia (...) sp. z o.o. (...) sp.k. w (...) pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego obejmującego park wiatrowy (...) etap 1, 2, 3, 4 w zakresie budowy 20 elektrowni wiatrowych typu SENVION MM92 o mocy 2,05MW każda wraz z placami, drogami dojazdowymi i linią kablową SN-30kV z planowaną lokalizacją na działkach nr (...),(...),(...),(...),(...),(...) w obrębie ewidencyjnym (...), działkach nr (...),(...),(...) w obrębie ewidencyjnym (...), działkach nr (...),(...),(...),(...),(...) w obrębie ewidencyjnym (...), nr (...) w obrębie ewidencyjnym (...) i nr (...) w obrębie ewidencyjnym (...), w jednostce ewidencyjnej (...).

Sąd nie podzielił stanowiska organów, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany jest kompletny i spełnia wymogi zawarte w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

Sąd wskazał, że jak wynika z analizy akt administracyjnych sprawy, jak również dokumentów przedłożonych uzupełniająco przez inwestora w toku postępowania sądowoadministracyjnego, w szczególności decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w (...) z dnia (...) marca 2011 r. nr (...) (dalej "decyzja środowiskowa"), (...) sp. z o.o. (...) sp.k. w (...) realizuje przedsięwzięcie polegające na budowie parku wiatrowego "(...)", na części obszarów geodezyjnych: (...),(...),(...),(...),(...),(...),(...),(...) i (...) w gminie (...) polegające na budowie 35 sztuk elektrowni wiatrowych o całkowitej wysokości maksymalnej 150 m i mocy do 2.05 MW każda, wraz z drogami dojazdowymi i niezbędną infrastrukturą techniczną. Mając na uwadze charakter tego przedsięwzięcia, istotę jego działania oczywistym jest, że dla możliwości funkcjonowania tego typu przedsięwzięcia konieczna jest niezbędna infrastruktura techniczna. Już chociażby pobieżna analiza karty informacyjnej przedmiotowego przedsięwzięcia, stanowiącej niezbędny element postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań (dołączonej przez inwestora do pisma z 15 lipca 2019 r.) wyjaśnia, że przez niezbędną infrastrukturę techniczną elektrowni wiatrowej należy rozumieć budowę placów technologicznych stałych (o wskazanych wymiarach), zatok postojowych, placów technologicznych tymczasowych wykorzystywanych na okres budowy dla dźwigów pomocniczych, tymczasowych łuków R8, stałych łuków R15 i R30 - zjazd z działki na drogę (gminną, powiatową, wojewódzką) oraz drogi stałej od elektrowni do drogi (gminnej, powiatowej, wojewódzkiej). Przedmiotowe przedsięwzięcie obejmować ma również budowę: kablowych linii energetycznych SN-30kV, łączących ze sobą elektrownie i biegnących do planowanego GPZ 30/110 kV (SN/WN), Głównego Punktu Zasilania (GPZ) 30/110 kV do istniejącej linii napowietrznej 110 kV, kablowej linii teletechnicznej dla potrzeb sterowania i monitoringu elektrowni wiatrowych biegnącej na trasie (wzdłuż trasy) kablowych linii energetycznych, dla potrzeb dowozu i serwisowania planowanych elektrowni wiatrowych wykonanie wzmocnienia istniejących dróg, tymczasowych lub stałych łuków R30, tymczasowych lub stałych placów manewrowych. W karcie informacyjnej przedsięwzięcia zawarto również tabelaryczne zestawienia dotyczące numerów działek ewidencyjnych lokalizacji elektrowni wiatrowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną - dla 35 elektrowni wiatrowych (tabela nr 1), dane dla potrzeb dowozu, serwisowania projektowanych elektrowni wiatrowych, wzmocnienia dróg, wykonania łuków (tabela nr 2), wykaz działek przewidywanej trasy linii kablowej SN 30 kV wraz z linią techniczną (tabela nr 3).

Inwestor, wnioskiem z dnia 18 maja 2016 r. wystąpił jednakże o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę obejmujące park wiatrowy (...) etap 1,2,3,4 w zakresie obejmującym 20 elektrowni wiatrowych, wraz z placami, drogami dojazdowymi i linią kablową SN-30kV z planowaną lokalizacją na wskazanych działkach ewidencyjnych.

Sąd wskazał, że dopuszczalne w świetle art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego etapowanie zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, nie zwalniało strony skarżącej z obowiązku przedstawienia projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Powyższe wynika wprost z art. 33 ust. 1 in fine Prawa budowlanego, przy czym projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego winien odpowiadać wymogom art. 34 ust. 3 pkt 1 tej ustawy. Brzmienie przepisu art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest jednoznaczne i nigdy w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym i NSA, jego stosowanie nie budziło wątpliwości interpretacyjnych (vide wyroki NSA z 7 maja 2014 r. sygn. II OSK 1854/13 i z 25 października 2016 r. sygn. II OSK 2484/15). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w tezie ostatniego z powołanych wyżej wyroków, ustawodawca w przypadku etapowania zamierzenia budowlanego przywiązuje wagę do oceny zgodności z prawem całego zamierzenia inwestycyjnego, a nie tylko poszczególnych jego etapów. W odniesieniu do całego zamierzenia budowlanego ogranicza tę ocenę do materii, która jest przedmiotem projektu zagospodarowania działki lub terenu, a więc między innymi do określenia granic terenu, usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Wolą ustawodawcy było, aby w przypadku etapowania zamierzenia budowlanego ocena, czy zamierzenie to oddziałuje na usprawiedliwione interesy osób trzecich, dokonywana była z uwzględnieniem całego zamierzenia budowlanego, a nie tylko poszczególnych jego etapów.

Decyzją z dnia (...) sierpnia 2017 r. Starosta (...) zatwierdził projekt budowlany i udzielił (...) sp. z o.o. (...) sp.k. w (...) pozwolenia na budowę parku wiatrowego (...) etap 1,2,3,4 w zakresie budowy 20 elektrowni wiatrowych typu SENVION MM92 o mocy 2,05 MW każda wraz z placami, drogami dojazdowymi i linią kablową SN-30 kV z planowaną lokalizacją na wskazanych działkach ewidencyjnych w jednostce ewidencyjnej (...).

W uzasadnieniu powyższej decyzji, jak również utrzymującej ją w mocy zaskarżonej decyzji Wojewody żaden z organów administracji architektoniczno-budowlanej nie odniósł się w jakikolwiek sposób do charakteru wnioskowanej inwestycji, tego czy obejmuje całe zamierzenie budowlane, czy też wyłącznie wybrane jego obiekty lub zespół obiektów budowlanych, w kontekście art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie wyjaśniono w toku postępowania w jakikolwiek sposób tego, czy wskazane etapy obejmują całe zamierzenie budowlane, czy jedynie jego część. Brak również jakiejkolwiek analizy czy inwestor przedstawił wobec tego projekt zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 - dla całego zamierzenia budowlanego.

Zdaniem Sądu, przedłożony przez inwestora wraz z wnioskiem projekt budowlany, w tym projekt zagospodarowania terenu ewidentnie nie spełnia przepisanych wymogów, ograniczając się wyłącznie do kilku etapów inwestycji 1-4, przy czy czym nawet dla tej części zamierzenia inwestycyjnego określonego w ww. decyzji środowiskowej (polegającego na budowie parku wiatrowego składającego się z 35 elektrowni wiatrowych z opisaną wyżej infrastrukturą i urządzeniami) - która obejmuje 20 elektrowni wiatrowych wraz z niezbędną infrastrukturą - brak adekwatnego całościowego projektu zagospodarowania terenu dla tak określonego etapu/etapów przedmiotowego zamierzenia. W aktach sprawy znajdują się 4 części projektu budowlanego, osobny dla każdego ze wskazanych we wniosku 4 etapów (po 5 elektrowni wiatrowych), dla każdego z nich przedłożono oddzielne projekty zagospodarowania terenu. Brak jest jednak projektu zagospodarowania terenu inwestycji - parku wiatrowego dla całego zamierzenia budowlanego z wszelkimi jego obiektami budowlanymi, i innymi istotnymi elementami, a nawet projektu dla objętych tym wnioskiem budowy 20 elektrowni wiatrowych.

Zdaniem Sądu wymienione wyżej uregulowania prawne zważywszy na okoliczności sprawy, stanowiły dla organu architektoniczno - budowlanego, uzasadnioną podstawę do wezwania inwestora do uzupełnienia braków w zakresie projektu budowlanego, który nie jest kompletny i zgodny z wymogami przepisów art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego oraz przepisami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462 z późn. zm.), dalej rozporządzenie z dnia 25 kwietnia 2012 r.

W ocenie Sądu, zaniechanie powyższego uniemożliwiło w istocie dokonanie przez organ rzetelnego i zgodnego z przepisami prawa sprawdzenia, o którym mowa w art. 35 Prawa budowlanego, zarówno co do zgodności z decyzją środowiskową i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak i przepisami techniczno-budowlanymi. Pobieżne konstatacje organu co do kompletności i prawidłowości projektu budowlanego, a w konsekwencji możliwości zatwierdzenia go i udzielenia pozwolenia na budowę okazały się dowolne i przedwczesne. Obowiązkiem organów administracji architektoniczno-budowlanej była także ocena zarówno części opisowej, jak i graficznej projektu budowlanego co do zgodności z treścią § 8 ust. 2 pkt 3 i § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. Chodziło o sporządzenie projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego, w części graficznej na mapie dla celów projektowych tzn. zaktualizowanej na dzień sporządzenia kopii mapy zasadniczej obejmującej obszar całego przedsięwzięcia tzn. całej farmy wiatrowej obejmującej kilkanaście turbin wiatrowych z wrysowanymi elementami takim jak: granice poszczególnych działek, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, układ komunikacyjny ze wskazaniem jednoczesnym wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy. Mapy muszą odpowiadać wymogom prawa, musi istnieć możliwość zweryfikowania przez organ projektu zagospodarowania całego terenu znacznych rozmiarów inwestycji o specyficznym charakterze i możliwym szerokim zakresie oddziaływania na środowisko. Mapa dla celów projektowych winna umożliwiać ocenę powiązania planowanych obiektów (turbin wiatrowych), tj. całego zamierzenia budowlanego z sieciami i urządzeniami uzbrojenia terenu, powiązania z układem komunikacyjnym, odległości turbin wiatrowych od istniejącej zabudowy i rzędnych ich posadowienia. Obowiązek określenia w części rysunkowej projektu budowlanego charakterystycznych rzędnych istniejących i projektowanych obiektów budowlanych oraz istniejącego układu sieci uzbrojenia terenu inwestycji łącznie z przyłączami do sieci zewnętrznych i wewnętrznych ze wskazaniem ich długości, wynika wprost z powołanego przez organ w postanowieniu, § 8 ust. 3 pkt 2, a także z § 6 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. W orzecznictwie podkreśla się, że brak naniesienia na część rysunkową projektu zagospodarowania terenu, zabudowy istniejącej wokół planowanego obiektu, jest potwierdzeniem niezaktualizowania w sposób właściwy mapy, na kopii której sporządzony został projekt zagospodarowania terenu, tj. niewłaściwego przygotowania mapy do celów projektowych na potrzeby inwestycji stanowiącej przedmiot wniosku. Podstawy opracowywania map dla celów projektowych reguluje rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno - geograficznych oraz czynności geodezyjnych w budownictwie (Dz. U. z 1995 r. Nr 25, poz. 133), dalej rozporządzenie z dnia 21 lutego 1995 r. Zgodnie z § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia, projekt zagospodarowania działki lub terenu należy sporządzić na kopii aktualnej mapy zasadniczej. Mapą zasadniczą, stosownie do zapisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, jest wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające informacje o przestrzennym usytuowaniu punktów osnowy geodezyjnej, działek ewidencyjnych, budynków, konturów użytków gruntowych, konturów klasyfikacyjnych, sieci uzbrojenia terenu, budowli i urządzeń budowlanych oraz innych obiektów topograficznych, a także wybrane informacje opisowe dotyczące tych obiektów. Zaktualizowanie zatem mapy zasadniczej do celów projektowych to przede wszystkim zaktualizowanie o dane dotyczące ewidencji gruntów i budynków, tj. wszystkie te elementy, które wymienia definicja mapy zasadniczej zawarta w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne. Powyższy wniosek wynika też z § 6 ww. rozporządzenia z dnia 21 lutego 1995 r., który wymienia jakie elementy poza elementami stanowiącymi treść mapy zasadniczej, powinna zawierać treść mapy do celów projektowych.

Aktualizacja mapy zasadniczej przystosowująca ją do celów projektowych wymaga wykonania przez geodetę czynności w terenie dla wykonania aktualizacyjnych pomiarów (w tym sytuacyjno - wysokościowych) i przestrzegania przez niego wielu rozporządzeń wykonawczych do ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Mimo że te czynności nie należą do uczestników procesu budowlanego wymienionych przez ustawę Prawo budowlane (konkretnie art. 17), to konsekwencje naniesienia przez projektanta projektowanego obiektu budowlanego (obiektów budowlanych) na mapę niezaktualizowaną, w procesie budowlanym zawsze będzie ponosił inwestor, tj. uczestnik procesu budowlanego. Odpowiedzialności przy tym inwestora za nienależyte zaktualizowanie mapy zasadniczej nie wyłącza nawet okoliczność przyjęcia takiej mapy do zasobu geodezyjnego i kartograficznego i opatrzenia jej klauzulą "mapa do celów projektowych". Ostateczną bowiem ocenę prawidłowości doprowadzenia treści mapy zasadniczej do zgodności z sytuacją w terenie, w procesie budowlanym wypowiada organ architektoniczno - budowlany.

Mając powyższe na uwadze Sąd nie podzielił pozytywnej oceny organów administracji publicznej obu instancji przedłożonego projektu budowlanego, uznając ją za pobieżną i dowolną, dokonaną zatem z istotnym naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Za częściowo zasadny Sąd uznał zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w powiązaniu z art. 15 i art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, polegający na wadliwej (niedostatecznej) ocenie zgodności złożonego projektu budowlanego z ostateczną decyzją środowiskową RDOŚ dla przedmiotowej inwestycji, aczkolwiek z innych powodów niż wskazane w skardze. W istocie bowiem, w ocenie Sądu uchybienie powyższym przepisom, przy jednoznacznych zarzutach ponad 30 odwołań od decyzji organu I instancji, wiązać należy z tym, iż organ odwoławczy, podobnie jak uprzednio starosta, w istocie zaniechał rzetelnego wnikliwego wyjaśnienia jednego z najbardziej spornych aspektów tej sprawy, i nie podjął wszelkich możliwych i koniecznych czynności dla zweryfikowania rzeczywistej zgodności objętego wnioskiem zamierzenia budowlanego ze środowiskowymi uwarunkowaniami dla przedsięwzięcia inwestora polegającego na budowie parku wiatrowego "(...)", ustalonymi w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w (...) z dnia (...) marca 2011 r.

Sąd wskazał, że jednym z podstawowych obowiązków organu administracji architektoniczno-budowlanej w sprawie o udzielnie pozwolenia na budowę dla tego rodzaju przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, było zweryfikowanie, czy projekt budowlany zgodny jest między innymi z powyższą decyzją w takim aspekcie, który stanowi przedmiot jej rozstrzygnięcia. W tym miejscu Sąd nie podzielił jednak stanowiska skarżącego oraz innych odwołujących się od decyzji organu pierwszej instancji, którzy zdają się oczekiwać od organu administracji architektoniczno-budowlanej ponownego ustalania środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, weryfikacji decyzji środowiskowej, czy też oceny jej legalności lub prawidłowości. Tego typu kompetencji organy administracji publicznej właściwe w odrębnym postępowaniu administracyjnym - w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę - nie posiadają. Każdy etap procesu inwestycyjnego prowadzony jest przez właściwe organy, we właściwym trybie, na podstawie odrębnych przepisów, a ostateczne decyzje administracyjne, korzystają z ochrony zasady ich trwałości, w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a.

Wydana po przeprowadzeniu przez właściwy organ ocena oddziaływania na środowisko, w tym zdrowie i życie ludzi - ostateczna decyzja środowiskowa dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego pozostaje w obrocie prawnym, zatem wywołuje związane z nią skutki prawne. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże w niniejszej sprawie organ wydający decyzję w sprawie pozwolenia na budowę (art. 86 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). Z kolei z treści art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wynika jednoznaczny obowiązek organu administracji architektoniczno-budowlanej, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdzenia m.in. zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu (...). Obowiązek ten należy zatem interpretować w ten sposób, że organ winien w tej sprawie ustalić i ocenić czy całe zamierzenie budowlane odpowiada wymaganiom ochrony środowiska, przy czym nie jest oczywiście ograniczony wyłącznie do odczytania treści decyzji środowiskowej. W ocenie Sądu, w sytuacji zatem, gdy niedostatecznie precyzyjna treść rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia decyzji środowiskowej nie daje w istocie możliwości oceny, czy projektowane zamierzenie budowlane odpowiada określonym nią uwarunkowaniom i czy i jakie poszczególne parametry, usytuowanie wzajemne elementów przedsięwzięcia ona oceniała i zatwierdziła, jako odpowiadające wymogom ochrony środowiska, obowiązkiem organu było pogłębienie tej analizy i wezwanie inwestora do przedłożenia dalszych dokumentów przygotowywanych i opracowywanych w postępowaniu środowiskowym, w tym w szczególności wniosku i jego obligatoryjnych załączników, załączników do decyzji środowiskowej. Dopiero uzupełnione w tym zakresie postępowanie wyjaśniające umożliwiało w tej sprawie dokonanie organowi administracji architektoniczno-budowlanej oceny w powyższym zakresie. W ocenie Sądu analiza akt sprawy, w tym uzasadnień obydwu decyzji organów administracji w tej sprawie prowadzi do stwierdzenia, że takiej oceny organy te nie przeprowadziły. Żaden z organów nie odniósł się przy tym do podnoszonych przez strony w toku postępowania i w odwołaniach konkretnie zarzutów chociażby związanych z brakiem oceny usytuowania poszczególnych elektrowni wiatrowych, placów, dojazdów itd. na konkretnych działkach ewidencyjnych. Organy nie ustaliły i nie wyjaśniły tego, czy projektowane usytuowanie poszczególnych obiektów budowlanych na działkach ewidencyjnych i w odległościach mających znaczenie dla oceny oddziaływania odpowiada tym uwarunkowaniom, które zostały zatwierdzone w ww. decyzji środowiskowej. Z pewnością decyzja środowiskowa ustaliła uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie "parku wiatrowego" składającego się z 35 elektrowni wiatrowych i innych niezbędnych dla tego przedsięwzięcia elementów infrastruktury, urządzeń technicznych, kabli, powiązanych instalacji z wiązanych z produkcją i przesyłem energii, mając na uwadze np. zjawiska kumulacji szkodliwych oddziaływań, odległości od istniejącej zabudowy. Zarówno ocena oddziaływania na środowisko, jak i ustalone warunki odnoszą się do tego skonkretyzowanego objętego wnioskiem i raportem przedsięwzięcia. Oznacza to, że treść decyzji środowiskowej jest w pewnym sensie pochodną treści dokumentów wymaganych przepisami ustawy o udostępnianiu informacji (...). W tej sprawie dopiero analiza takich dokumentów, ewentualnego raportu oddziaływania na środowisko, karty informacyjnej przedsięwzięcia łącznie z decyzją środowiskową pozwoli w tej sprawie ocenić, czy projekt budowlany (który nadto winien odpowiadać ww. wymogom), jest zgodny z wymaganiami ochrony środowiska, w tym przedmiotowej decyzji. Tym samym w ocenie Sądu, uzasadniony jest zarzut skargi, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Zdaniem Sądu, nie jest natomiast zasadny zarzut sformułowany w pkt 2 skargi, brak było w niniejszej sprawie podstaw do prowadzenia przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, zatem także organ II instancji, postępowania dowodowego w zakresie i kierunku określonym w tym zarzucie. Po pierwsze bowiem, jak już wskazano, organy w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę prowadzą postępowanie tylko w zakresie koniecznym dla oceny i ustalenia przesłanek dla pozytywnego lub negatywnego orzeczenia w przedmiocie wnioskowanego pozwolenia na budowę. W tym celu brak określenia w samej treści decyzji środowiskowej lokalizacji poszczególnych elektrowni wiatrowych czy innej oddziałującej na środowiskowej infrastruktury, nie stanowił przeszkody niweczącej możliwość udzielenia pozwolenia na budowę. Nie stwarzał również dla tego organu konieczności prowadzenia własnego postępowania w zakresie oceny oddziaływania przedmiotowego parku wiatrowego na środowisko, która została już przeprowadzona przez RDOŚ i zakończona ostateczną decyzją. Nie znajduje również w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, podstaw prawnych oczekiwanie skarżącego w zakresie weryfikacji przez organ w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, czy w obszarze oddziaływania inwestycji znajduje się wyłącznie zabudowa zagrodowa, czy także zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W tym zakresie bowiem organy obydwu instancji zasadnie odniosły się do treści projektu budowlanego jak również dokonały właściwej oceny zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Uchwałą nr V/30/2011 z dnia 4 lutego 2011 r. Rada Gminy (...) uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru obejmującego część sołectw (...),(...),(...),(...),(...),(...),(...),(...),(...) i (...) z przeznaczeniem na park wiatrowy (Dz. Urz.Woj Kuj.-Pom. Z 2011 r. Nr 63 poz. 434), gdzie określiła także strefę ograniczonego użytkowania - jako strefę z zakazem zabudowy oraz trwałych nasadzeń, która wynosi 6,5 m od osi linii elektroenergetycznej SN (§ 3 ust. 1 pkt 9), strefę uciążliwości elektrowni wiatrowych - jako obszar wyznaczony zasięgiem oddziaływania hałasu projektowanych elektrowni wiatrowych powyżej 45 db w porze nocnej (§ 3 ust. 1 pkt 10), czy strefę pasa technicznego. W planie zostały wyznaczone między innymi tereny przeznaczone pod elektroenergetykę wiatrową oznaczone symbolami EW 1-35 (§ 7), teren o przeznaczeniu dla elektroenergetyki - abonenckiej stacji elektroenergetycznej przeznaczonej do współpracy z farmą wiatrową - GPZ (30/WN lub 30 N/N) (symbol E, § 8 planu), granice terenów oznaczono na części graficznej planu miejscowego, co odpowiada wymogom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd zwrócił uwagę na wynikającą z przepisów działu V "Ochrona przed hałasem" ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie), dalej p.o.ś., różnicę pomiędzy ochroną przed hałasem regulowaną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu. Zgodnie z art. 114 ust. 1 i 2 p.o.ś., przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, różnicując tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, wskazuje się, które z nich należą do poszczególnych rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1. Jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu. Z kolei w myśl art. 115 p.o.ś., w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów; przepis art. 114 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

W sytuacji zatem, gdy na przedmiotowym terenie powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego jest ww. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwalony jak wynika z jego treści właśnie w związku z przeznaczeniem pewnych terenów pod inwestycje w zakresie elektrowni wiatrowych, brak jest podstaw aby obecnie podważać czy kwestionować w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, zakres poziomu ochrony akustycznej wyznaczony w tym planie miejscowym na 45 db w nocy. Sąd podkreślił, że kwestia ta, w tym ocena charakteru przeważającej zabudowy w zakresie standardów ochrony przed hałasem, zgodnie z art. 114 p.o.ś, podlegała ocenie i regulacji w procedurze planistycznej prowadzonej na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dopóki plan miejscowy obowiązuje, wiąże organy administracji publicznej oraz sąd w niniejszym postępowaniu.

Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ winien uwzględnić wyrażoną w uzasadnieniu negatywną ocenę prawną projektu budowlanego i pobieżnej jego oceny przez organy administracji architektoniczno-budowlanej oraz wskazania. Rzetelna ocena zgromadzonego materiału dowodowego, w tym projektu budowlanego i załączonych obligatoryjnie winna obejmować w tej sprawie również weryfikację dysponowania przez inwestora wskazanymi nieruchomościami dla konkretnie planowanych na nich robót budowlanych, czego w sprawie nie zweryfikowane. W aktach sprawy znajdują się jedynie jednobrzmiące oświadczenia wskazujące na zobowiązaniowy charakter dyspozycji nieruchomościami na cele budowlane, jednak brak jakichkolwiek dokumentów, w tym stosownych umów stanowiących źródło owej dyspozycji aby zweryfikować, jaką konkretnie zgoda do jakiej nieruchomości inwestor dysponuje, kto w jakim zakresie jej udzielił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył (...) sp. z o.o. (...) sp.k. z siedzibą w (...), zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. w zw. z art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego w zw. z § 7 ust. 1, § 8 ust. 1 i 3 pkt 2, § 9 i § 10 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego w zw. z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-geograficznych oraz czynności geodezyjnych w budownictwie w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, kiedy załączone mapy były oczywiście aktualne i wystarczające do dokonania oceny zgodności całego zamierzenia budowlanego z obowiązującym prawem, skutkujące uznaniem, że inwestor nie przedstawił projektu zagospodarowania dla całego zamierzenia budowlanego, załączone do wniosku mapy zasadnicze były nieaktualne, a organ nie miał możliwości oceny zgodności z prawem całego zamierzenia budowlanego,

b) art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 86 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w sytuacji gdy decyzja środowiskowa jest dla organu wiążąca, a organ nie może dokonać odmiennych w tym zakresie ustaleń, skutkujące uznaniem, że organy nie dokonały prawidłowej analizy przedsięwzięcia pod kątem zgodności zamierzenia budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska;

c) art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. w zw. art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez niezastosowanie, to jest przyjęcie, że oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane załączone do wniosku o pozwolenie na budowę są niewystarczające do stwierdzenia, iż inwestor rzeczywiście dysponuje ww. nieruchomościami;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku polegające na podaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnieniu w sposób uniemożliwiający poznanie przyczyn rozstrzygnięcia i kontrolę instancyjną;

b) art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. polegający na przekroczeniu granic sprawy w wyniku nieustalenia istoty danej sprawy, braku pogłębionej analizy sprawy z uwzględnieniem jej specyfiki, charakteru i stopnia skomplikowania oraz badaniu decyzji środowiskowej i postępowania środowiskowego jako pozostających w granicach danej sprawy;

c) art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 113 p.p.s.a. polegające na zamknięciu rozprawy, gdy sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona;

d) art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. polegający na wydaniu wyroku po zamknięciu rozprawy bez wcześniejszego ustalenia kwestii kompletności zgromadzonych w sprawie dokumentów;

e) art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. polegający na pozbawieniu inwestora możliwości obrony swoich praw.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości, w przypadku przyjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, a także zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto, skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W piśmie z dnia 31 lipca 2020 r. skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W piśmie z dnia 19 października 2020 r. skarżący R. K. przedstawił stanowisko odnośnie skargi kasacyjnej, wnosząc o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Przepis art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi zaś, że projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zostać sporządzony na aktualnej mapie i obejmować: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich.

Planowane do realizacji przez (...) sp. z o.o. (...) sp.k. w (...) przedsięwzięcie dotyczy budowy parku wiatrowego (...), obejmującego łącznie 35 elektrowni wiatrowych wraz z drogami dojazdowymi i niezbędną infrastrukturą techniczną, przy czym inwestor dokonał podziału inwestycji na etapy. W rozpoznawanej sprawie pozwolenie na budowę obejmowało park wiatrowy (...) etap 1, 2, 3, 4 w zakresie budowy 20 elektrowni wiatrowych typu SENVION MM92 o mocy 2,05MW każda wraz z placami, drogami dojazdowymi i linią kablową SN-30kV z planowaną lokalizacją na wskazanych działkach ewidencyjnych, obrębach ewidencyjnych w gminie (...).

W okolicznościach niniejszej sprawy nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, że z uwagi na brak projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego projekt budowlany nie jest kompletny i zgodny z wymogami art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego oraz przepisami rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. Stanowisko to nie uwzględnia bowiem specyfiki spornej inwestycji i jej rozmiarów w kontekście wymogów stawianych projektowi budowlanemu zarówno przez przepisy ustawy Prawo budowlane, jak i powołanego rozporządzenia.

Słusznie podnosi skarżący kasacyjnie, powołując się na argumentację Starosty (...), zawartą w piśmie z dnia 30 października 2019 r., że przedstawienie projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego, tj. 35 elektrowni wiatrowych zgodnie z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, przy uwzględnieniu wymogów, jakie stawiają obowiązujące przepisy dla takiego projektu, byłoby fizycznie niemożliwe.

Należy zauważyć, że w projekcie budowlanym, w tomach odnoszących się do poszczególnych etapów inwestycji dołączono mapę poglądową - Plan sytuacyjny w skali 1:10 000 przedstawiającą obszar projektowanej inwestycji, tj. lokalizację wszystkich 35 elektrowni wiatrowych wchodzących w zakres etapów 1-7 (elektrownie wiatrowe EW1-EW35). Dołączono również mapę poglądową - Plan sytuacyjny w skali 1: 5 000 obrazującą lokalizację elektrowni wchodzących w zakres danego etapu. Projekty zagospodarowania terenu opracowano zaś dla poszczególnych elektrowni wiatrowych na mapach do celów projektowych w skali 1:1000.

Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r., wymagania rozporządzenia dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu i projektu architektoniczno-budowlanego należy spełnić z zachowaniem przepisu art. 34 ust. 2 Prawa budowlanego, uwzględniając w szczególności właściwości danego obiektu budowlanego, takie jak przeznaczenie, sposób użytkowania, usytuowanie, rozmiary, sposób i zakres oddziaływania na otoczenie i złożoność rozwiązań technicznych oraz rodzaj i specyfikę obiektu budowlanego. Stosownie do art. 34 ust. 2 Prawa budowlanego, zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych. Zgodnie z § 10 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r., projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien być sporządzony na kopii mapy do celów projektowych, o której mowa w § 8 ust. 1, w skali dostosowanej do rodzaju i wielkości obiektu lub zamierzenia budowlanego i zapewniającej jego czytelność. Zgodnie z § 6 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 21 lutego 1995 r., skalę map do celów projektowych należy dostosować do rodzaju i wielkości obiektu lub całego zamierzenia budowlanego, przy czym skala map zespołów obiektów budowlanych oraz terenów budownictwa przemysłowego nie może być mniejsza niż 1:1000. Stosownie zaś do § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r., część rysunkowa projektu zagospodarowania działki lub terenu sporządzona na mapie, z uwzględnieniem § 7, powinna określać granice działki budowlanej lub terenu, usytuowanie, obrys i układ istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, w tym urządzeń budowlanych z nimi związanych, z oznaczeniem wejść i wjazdów oraz liczby kondygnacji, charakterystycznych rzędnych, wymiarów i wzajemnych odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych oraz ich przeznaczenia, w nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich, rodzaj i zasięg uciążliwości, zasięg obszaru ograniczonego użytkowania, układ komunikacji wewnętrznej przedstawiony w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej, określający układ dróg wewnętrznych, dojazdów, bocznic kolejowych, parkingów, placów i chodników, w miarę potrzeby przekroje oraz profile elementów tego układu, charakterystyczne rzędne i wymiary, a także oznaczenie przebiegu dróg pożarowych oraz dojść łączących wyjścia z obiektów budowlanych z drogą pożarową.

Podkreślenia zatem wymaga, że projekt zagospodarowania działki lub terenu sporządzany jest z uwzględnieniem specyfiki, charakteru i rozmiaru inwestycji, a skala mapy musi być dostosowana do rodzaju i wielkości obiektu lub całego zamierzenia budowlanego, a przy tym zapewniać czytelność projektu. Projekty zagospodarowania terenu zostały wykonane na mapach w skali 1:1000, a więc dostosowanej do wielkości każdego obiektu budowlanego i zapewniającej ich czytelność, zostały sporządzone przy tym przez uprawnionego geodetę oraz przyjęte do zasobu geodezyjno-kartograficznego.

Mając na względzie okoliczność, że sporne przedsięwzięcie zajmuje znaczny obszar, nie jest technicznie możliwe sporządzenie jednej mapy obejmującej projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego, z uwzględnieniem wymogów określonych w art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r., jak i wymogów w zakresie treści i skali mapy do celów projektowych wynikających z § 6 rozporządzenia z dnia 21 lutego 1995 r. Znajdujące się w projekcie budowlanym mapy zawierające projekty zagospodarowania terenu były wystarczające do dokonania oceny zgodności inwestycji z obowiązującym prawem.

Stwierdzić zatem należy, że przedłożony projekt budowlany jest kompletny i brak było podstaw do jego uzupełniania.

Niezasadny jest przy tym wywód Sądu I instancji dotyczący aktualizacji mapy zasadniczej. Mapy zostały sporządzone przez uprawnionego geodetę oraz przyjęte do zasobu geodezyjno-kartograficznego w dniu 18 marca 2011 r. i uaktualnione przez geodetę w dniu 10 grudnia 2014 r. Brak było podstaw do twierdzenia, że mapy te są nieaktualne.

Nie sposób podzielić stanowiska Sądu I instancji, że organy dokonały wadliwej oceny zgodności złożonego projektu budowlanego z ostateczną decyzją środowiskową dla przedmiotowej inwestycji.

Wskazać należy, że decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w (...) z dnia (...) marca 2011 r. jest ostateczna i funkcjonuje w obrocie prawnym. W postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę organy nie mają kompetencji do oceny zgodności z prawem decyzji o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań. Sąd I instancji nakazuje w istocie organom przeprowadzenie postępowania środowiskowego i weryfikację prawidłowości decyzji środowiskowej, co jest niedopuszczalne. W rozpoznawanej sprawie organy wypowiedziały się w uzasadnieniach wydanych decyzji, że zachodzi zgodność projektu budowlanego z wymogami określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Brak jest podstaw do podważenia stanowiska organów w tym zakresie na gruncie niniejszej sprawy. W decyzji o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań nie podano konkretnych działek ewidencyjnych przeznaczonych pod lokalizację elektrowni wiatrowych, jednakże nie powoduje to, że niemożliwe jest dokonanie oceny zgodności złożonego projektu budowlanego z tą decyzją. Miejsce realizacji inwestycji nie budzi bowiem wątpliwości, a decyzja zawiera informację na temat jej położenia. W decyzji wskazano obręby geodezyjne, na których ma być zrealizowana inwestycja, a ponadto w uzasadnieniu wskazano, że teren wskazany pod realizację przedmiotowego zadania jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru obejmującego część sołectw: (...),(...),(...),(...),(...), (...),(...),(...),(...) i (...), a zatem jest to ten sam teren, którego dotyczy wniosek o pozwolenie na budowę spornej inwestycji. W miejscowym planie określono zaś lokalizację elektrowni wiatrowych.

Bezpodstawnie Sąd I instancji nakazał organowi weryfikację dysponowania przez inwestora wskazanymi nieruchomościami dla konkretnie planowanych na nich robót budowlanych, podnosząc, że w aktach sprawy znajdują się jedynie jednobrzmiące oświadczenia wskazujące na zobowiązaniowy charakter dyspozycji nieruchomościami na cele budowlane, jednak brak jakichkolwiek dokumentów, w tym stosownych umów stanowiących źródło owej dyspozycji.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z powyższego przepisu nie wynika obowiązek wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ustawowym wymogiem jest wyłącznie złożenie oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Należy zwrócić uwagę, że powołany przepis został zmieniony ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718). Do dnia wejścia w życie tej zmiany, tj. do dnia 11 lipca 2003 r., obowiązkiem inwestora było wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W obecnie obowiązującym przepisie, w celu ułatwienia procesu inwestycyjnego, odstąpiono od wymogu wykazania istnienia tego prawa, ograniczając obowiązek inwestora do złożenia stosownego oświadczenia. Treść tego oświadczenia powinna nawiązywać do art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, definiującego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jako tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonywania robót budowlanych.

W aktach sprawy znajdują się oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane w odniesieniu do działek, na których ma zostać zrealizowana inwestycja. Z oświadczeń tych wynika zobowiązaniowy charakter dyspozycji nieruchomościami na cele budowlane. Oświadczenia te nie budzą wątpliwości, brak było zatem podstaw do zobowiązywania inwestora do złożenia stosownych dokumentów potwierdzających to prawo.

Mając na uwadze powyższe rozważania za zasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, jak i zarzut naruszenia przepisów postępowania podniesiony w pkt 2 lit. b skargi kasacyjnej.

Nie można natomiast podzielić zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. O pozbawieniu strony możności obrony swych praw można mówić, gdy wskutek uchybień procesowych strona nie może brać udziału w istotnej części postępowania i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku. Pojęcie "pozbawienie możności obrony swych praw" należy rozumieć ściśle. Występuje ono zatem jedynie w razie zaistnienia kardynalnych uchybień dotyczących udziału strony w postępowaniu sądowym. Pozbawienie strony możności obrony swych praw wystąpi w szczególności w wypadku wydania wyroku bez zawiadomienia strony o rozprawie poprzedzającej jego wydanie, czy w przypadku odrzucenia skargi z powodu nieuzupełnienia jej braków formalnych, mimo że zostały one w prawidłowy sposób i w zakreślonym terminie uzupełnione. Norma z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. dotyczy zatem wyłącznie pozbawienia strony możliwości udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Uchylenie decyzji organów na skutek stwierdzenia przez sąd innych okoliczności niż podniesione w skardze nie może być utożsamiane z pozbawieniem strony możności obrony swych praw.

Nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten wskazuje na obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku i nie służy do kwestionowania merytorycznej treści uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w omawianym przepisie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. i poddaje się kontroli instancyjnej.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 113 p.p.s.a. polegającego na zamknięciu rozprawy, gdy sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona. Przez dostateczne wyjaśnienie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 113 § 1 p.p.s.a., należy rozumieć stan zdolności sprawy do wydania wyroku, a więc dokonania przez sąd oceny legalności zaskarżonej decyzji. Ocena, czy sprawa została dostatecznie wyjaśniona, należy do sądu. W niniejszej sprawie Sąd uznał, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, a więc zamknął rozprawę. Nie można zatem mówić o naruszeniu art. 113 § 1 p.p.s.a.

Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. polegającego na wydaniu wyroku po zamknięciu rozprawy bez wcześniejszego ustalenia kwestii kompletności zgromadzonych w sprawie dokumentów. Stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku danego postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to badając legalność zaskarżonej decyzji sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego. W niniejszej sprawie Sąd orzekał na podstawie akt sprawy. Dokonanie przez Sąd oceny, że projekt budowlany jest niekompletny nie stanowi podstawy do wezwania organu do uzupełnienia akt sprawy. Kompletność projektu budowlanego podlega sprawdzeniu przez organ w postępowaniu administracyjnym i warunkuje wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Projekt budowlany nie może być zatem uzupełniany w postępowaniu przed Sądem.

Odnosząc się do zarzutu skargi R. K. dotyczącego braku przeprowadzenia przez organ II instancji uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie weryfikacji tego, czy tereny planowanej inwestycji podlegają ochronie akustycznej przed hałasem jak dla zabudowy mieszkaniowej (budynki jednorodzinne) czy też wyłącznie dla zabudowy zagrodowej, wskazać należy, że organy prawidłowo odniosły się w tym zakresie do treści projektu budowlanego, jak i ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W planie miejscowym określono strefę ograniczonego użytkowania - jako strefę z zakazem zabudowy oraz trwałych nasadzeń, która wynosi 6,5 m od osi linii elektroenergetycznej SN (§ 3 ust. 1 pkt 9), strefę uciążliwości elektrowni wiatrowych - jako obszar wyznaczony zasięgiem oddziaływania hałasu projektowanych elektrowni wiatrowych powyżej 45 db w porze nocnej (§ 3 ust. 1 pkt 10), czy strefę pasa technicznego. W planie zostały wyznaczone między innymi tereny przeznaczone pod elektroenergetykę wiatrową oznaczone symbolami EW 1-35 (§ 7), teren o przeznaczeniu dla elektroenergetyki - abonenckiej stacji elektroenergetycznej przeznaczonej do współpracy z farmą wiatrową - GPZ (30/WN lub 30/NN) (symbol E, § 8 planu), granice terenów oznaczono na części graficznej planu miejscowego.

Zasadnie wskazał Sąd I instancji, odnosząc się do przepisów działu V "Ochrona przed hałasem" ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, że w sytuacji, gdy na przedmiotowym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwalony właśnie w związku z przeznaczeniem pewnych terenów pod inwestycje w zakresie elektrowni wiatrowych, brak jest podstaw, aby obecnie podważać w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, zakres poziomu ochrony akustycznej wyznaczony w tym planie miejscowym. Kwestia ta, w tym ocena charakteru przeważającej zabudowy w zakresie standardów ochrony przed hałasem, zgodnie z art. 114 p.o.ś, podlegała ocenie i regulacji w procedurze planistycznej prowadzonej na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Mając powyższe na względzie, w związku z wadliwie przeprowadzoną kontrolą decyzji organów, wyrok Sądu I instancji podlegał uchyleniu, a skargę wniesioną przez R. K. jako niezasadną należało oddalić.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.