Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2008019

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 25 listopada 2014 r.
II OSK 1127/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak.

Sędziowie NSA: Małgorzata Stahl, del. Tomasz Zbrojewski (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1622/12 w sprawie ze skargi R.C. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia (...) marca 2012 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 1 lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi R.C., uchylił decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia (...) marca 2012 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia (...) marca 2012 r., po ponownym rozpoznaniu, na wniosek A.C. i R.C., sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Konserwatora Zabytków m. st. Warszawy z dnia (...) września 1979 r., w sprawie wpisania do rejestru zabytków, pod numerem (...), parku w (...), gm. (...), w granicach oznaczonych na planie zeszytu ewidencji parku, stanowiącego załącznik do decyzji, działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm. - dalej: ustawa o zabytkach) oraz art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję własną z dnia (...) września 2010 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Konserwatora Zabytków m. st. Warszawy z dnia (...) września 1979 r.

Organ wskazał, że A.C. i R.C. zwrócili się do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Konserwatora Zabytków m. st. Warszawy z dnia (...) września 1979 r. w sprawie wpisania do rejestru zabytków parku w (...), gm. (...), w granicach oznaczonych na planie zeszytu ewidencji parku, stanowiącego załącznik do decyzji. We wniosku tym, właściciele działek nr ew. (...)/1 i (...)/2 podnieśli m.in., że ww. decyzja była niewykonalna w dniu wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków, pomimo licznych żądań, nie udostępnił wnioskodawcom załącznika określającego granice terenu wpisanego do rejestru zabytków, w związku z czym powzięli wątpliwości, czy załącznik rzeczywiście istnieje. Ponadto stwierdzili, że przedstawiony im szkic sytuacyjny z granicą ochrony konserwatorskiej parku stanowi fragment ewidencji parku w (...), autorstwa (...), wykonanej w 1976 r. Tym samym, zdaniem stron, szkic ten "nie mógł określać granic ochrony konserwatorskiej, ponieważ granice takie może i musi określać decyzja o wpisie do rejestru zabytków".

Decyzją z dnia (...) września 2010 r., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Konserwatora Zabytków m. st. Warszawy z dnia (...) września 1979 r., wskazując, iż brak jest podstaw do stwierdzenia trwałej niewykonalności decyzji. Organ nadzorczy powołał się przy tym na dokumentację pn. "Park (...). Ewidencja obiektów zabytkowych. Województwo warszawskie" opracowaną przez (...), w której znajduje się wskazany powyżej szkic sytuacyjny z zaznaczonym przebiegiem granic ochrony konserwatorskiej. Wątpliwości, czy istotnie opracowanie to służyło jako podstawa do wydania zaskarżonej decyzji, miał rozstrzygnąć Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków w ramach prowadzonego przez siebie postępowania z wniosku Państwa C. "o określenie granic zabytku nieruchomego Park (...) (nr rej. (...), (...))", stosownie do postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia (...) kwietnia 2010 r.

A. i R.C. wnieśli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzenia nieważności ww. decyzji Konserwatora Zabytków m. st. Warszawy, zaskarżając decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia (...) września 2010 r., w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz rozstrzygnięcie sprawy co do istoty.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Konserwatora Zabytków m. st. Warszawy z dnia (...) września 1979 r., R.C. przekazał do organu nadzorczego zaświadczenie Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, w którym stwierdzono, że decyzja Konserwatora Zabytków m. st. Warszawy z dnia (...) września 1979 r., wpisująca do rejestru zabytków park w (...), gm. B., nie posiada załącznika graficznego precyzującego zakres ochrony konserwatorskiej. W piśmie z dnia 5 października 2011 r., nawiązując do przedstawionych stanowisk wnioskodawca wskazał, że nie znajduje odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym stwierdzenie zawarte w decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia (...) września 2010 r., iż w dacie wydania przedmiotowej decyzji z 1979 r. organ właściwy dysponował materiałami pozwalającymi na określenie przebiegu granic terenu wpisanego do rejestru zabytków.

Organ nadzorczy stwierdził, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. właściwy organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i niewykonalność ta ma charakter trwały. Odnosząc powyższe do decyzji wpisującej zabytek do rejestru organ stwierdził, że celem takiej decyzji, zarówno w świetle przepisów obecnie obowiązujących, jak i uchylonych, jest objęcie danego obiektu, zespołu lub obszaru prawną ochroną konserwatorską. Wykonanie takiej decyzji polega na podejmowaniu przez właściwe podmioty szeregu działań, która składają się zarówno na opiekę nad zabytkami jak i na ich ochronę. Warunkiem wykonalności decyzji wpisującej do rejestru zabytków pewien obszar będzie zatem możliwość określenia granic terenu objętego ochroną prawną na mocy wpisu do rejestru. W sytuacjach zatem, gdy na podstawie decyzji nie będzie można ustalić tych granic, decyzja wpisująca zabytek nieruchomy do rejestru będzie niewykonalna.

Organ stwierdził, że w sentencji decyzji Konserwatora Zabytków m. st. Warszawy wskazano, iż "park wpisuje się w granicach oznaczonych na planie zeszytu ewidencji parku". W rozstrzygnięciu tym przebieg granicy terenu objętego decyzją nie został zatem przedstawiony poprzez literalne opisanie jej przebiegu ani poprzez wskazanie numerów ewidencyjnych działek, czy też poprzez sporządzenie odrębnego załącznika graficznego do decyzji z oznaczonymi granicami terenu objętego wpisem. Organ, który tę decyzję wydał, zawarł w jej rozstrzygnięciu odesłanie do granic ochrony konserwatorskiej wskazanych w dokumentacji istniejącej w dniu wydania decyzji i będącej w posiadaniu organu. Dokumentacja ta została określona w badanej decyzji w sposób pozwalający na ustalenie na jej podstawie granic terenu wpisanego do rejestru zabytków. W ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, teren wpisany do rejestru zabytków zawiera się w granicach ochrony "ekologicznej i konserwatorskiej", wyznaczonych na szkicu sytuacyjnym parku w (...), znajdującym się w dokumentacji "Park (...). Ewidencja obiektów zabytkowych. Województwo warszawskie" opracowaną przez (...), plansza 2. Szkic został sporządzony na mapie w skali 1: 1000. Granice terenu wpisanego do rejestru zabytków na mocy badanej decyzji były i są możliwe do ustalenia na podstawie ww. szkicu, poprzez porównanie z nim mapy z oznaczonymi działkami ewidencyjnymi.

Organ wyjaśnił, że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest dokładne określenie przebiegu granicy terenu wpisanego do rejestru zabytków jako park w (...). Działania takie mógłby podjąć przede wszystkim Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków w trybie art. 113 § 2 k.p.a. (wyjaśnienie treści decyzji), o ile w tej sprawie zostałby złożony wniosek przez uprawniony podmiot, a także w innych postępowaniach, w takim zakresie, jaki byłby niezbędny dla wydania zaświadczenia czy pozwolenia konserwatorskiego. Niezależnie od tego, z porównania ww. szkicu ze znajdującymi się w aktach sprawy mapami współczesnymi wynika, że na terenie wpisanym do rejestru zabytków na mocy badanej decyzji Konserwatora Zabytków m. st. Warszawy, znajdują się działki o numerach ewidencyjnych: (...)/1, (...)/2 i (...) oraz części działek nr (...)/1, (...)/1, (...)/4 i (...)/1. Ustalając granice terenu wpisanego do rejestru zabytków właściwe organy związane są wyłącznie treścią decyzji odsyłającej do szkicu sytuacyjnego i sposobem określenia granic na tym szkicu.

Odnosząc się do przedłożonych przez R.C. pism zawierających stanowiska Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, co do granic terenu wpisanego do rejestru zabytków na mocy badanej decyzji oraz pism Narodowego Instytutu Dziedzictwa w sprawie charakteru planów zawartych w "Ewidencji... (...)", organ wyjaśnił, że w pismach tych były przedstawione wyłącznie poglądy ww. instytucji, które nie wiążą Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Konserwatora Zabytków m. st. Warszawy z dnia (...) września 1979 r., nr (...)/79. Organu nadzorczego nie wiążą również w tym postępowaniu ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do przedstawianych przez wnioskodawcę argumentów dotyczących nieprawidłowości licznie występujących w decyzjach wpisujących zabytki nieruchome do rejestru organ stwierdził, że nie jest dopuszczalne stwierdzanie nieważności konkretnej decyzji w oparciu prawdopodobieństwo zaistnienia określonych zdarzeń.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R.C. podniósł zarzut m.in. naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, pomimo iż była ona niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, tj. decyzja nie pozwala na ustalenie przedmiotu i zakresu ochrony konserwatorskiej zabytku nieruchomego, w szczególności nie jest możliwe precyzyjne określenie granic terenu wpisanego do rejestru zabytków, co potwierdzają dotychczasowe rozstrzygnięcia konserwatorskie.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że jest ona zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji, jednakże nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne.

Sąd I instancji wyjaśnił, że zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia jest ocena takiej decyzji pod kątem spełnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Granice sprawy w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji, określone są przesłankami wymienionymi w § 1 pkt 1-7 art. 156 k.p.a., co oznacza, że organ prowadzący takie postępowanie winien niezależnie od treści wniosku wyjaśnić zaistnienie wszystkich przesłanek wymienionych w tym przepisie. Tymczasem jak wynika z jej uzasadnienia organ dokonał analizy decyzji Konserwatora Zabytków m.st. Warszawy z dnia 29 września 1979 r. tylko pod kątem wady wymienionej w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., nie wskazał natomiast, czy w sprawie nie zachodzą pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. Powyższe uzasadnia ocenę, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 - 4 i 6 -7 k.p.a.

Jako niezasadny, w okolicznościach niniejszej sprawy, uznał natomiast Sąd I instancji zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd przyznał skarżącemu rację, że w sytuacji gdy brak jest precyzyjnego oznaczenia granic przedmiotu ochrony konserwatorskiej z uwagi na brak załączenia do decyzji załącznika graficznego, to uniemożliwia to ustalenie, które nieruchomości - mające wchodzić w skład zabytkowego parku - zostały faktycznie do rejestru wpisane, a w konsekwencji taka decyzja dotknięta byłaby wadą nieważności wskazaną w ww. przepisie. Z treści decyzji wynika jednak, że park w (...) wpisuje się w granicach oznaczonych na planie zeszytu ewidencji parku stanowiącego załącznik do decyzji. Jednocześnie ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Konserwatora Zabytków m.st. Warszawy z dnia 29 listopada 1979 r. skierowanego do Urzędu Gminy w Błoniu wynika, że "konserwator dokonał wpisu obiektu do rejestru zabytków, decyzję wpisu wraz z zeszytem ewidencji parku przesyłamy w załączeniu". Powyższe wskazuje, że w dacie sporządzania pisma istniał załącznik "zeszyt ewidencji parku", o którym mowa w decyzji i który stanowił jego integralną cześć. Nie podważa prawidłowości tego ustalenia treść Zaświadczenia wydanego przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 3 sierpnia 2011 r., z którego wynika, że decyzja z dnia (...) września 1979 r. nie posiada załącznika graficznego precyzującego zakres ochrony konserwatorskiej. Zaświadczenie to odnosi się wszak do czasu teraźniejszego (na dzień wydania zaświadczenia) i z oczywistych względów nie wskazuje czy załącznik taki istniał w dacie wydawania decyzji. Dla oceny, że decyzja jest niewykonalna, a niewykonalność ta ma charakter trwały, organ bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania tej decyzji. Ewentualne zaginięcie tego załącznika po dacie wydania decyzji nie może uzasadniać twierdzenia o niewykonalności decyzji.

Jako niezasadny Sąd ocenił także zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., który skarżący uzasadnia błędnym przyjęciem, że zakres ochrony zabytku może wynikać z niepodpisanego przez autorów opracowania Naczelnej Organizacji Technicznej Stowarzyszenie Inżynierów i Techników Ogrodnictwa Zespół Rzeczoznawców, a dokładnie jest określony w "szkicu sytuacyjnym parku w (...), (...). Rację ma wprawdzie skarżący, że granice ochrony zabytku muszą wynikać z załącznika graficznego (zeszytu ewidencji parku) stanowiącego integralną część decyzji, jednakże wobec jego braku na datę wydawania zaskarżonej decyzji (to jest w trybie nieważnościowym) organ był uprawniony do oceny czy granice parku można określić w inny sposób. Temu miało służyć Opracowanie, o którym mowa w uzasadnieniu decyzji. Opracowanie to mogło bowiem, co do zasady stanowić dowód w sprawie, skoro zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a. za dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia okoliczności sprawy, a co nie jest sprzeczne z prawem. Co za tym idzie, w oparciu o ten dowód organ mógłby poczynić ustalenia co do braku przesłanki nieważności, o której mowa w pkt 5 przepisu. Obowiązkiem organu jest jednak ocena tego dowodu. Zgodnie bowiem z treścią art. 80 k.p.a. organ administracji ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Takiej oceny organ w niniejszej sprawie nie dokonał, co stanowi naruszenie ww. przepisu. Konsekwencją powyższego jest to, że rację ma również skarżący, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., skoro organ nie odniósł się do wszystkich twierdzeń zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oraz pismach procesowych stron składanych przed wydaniem decyzji. Powyższe stanowi także naruszenie zasady dwuinstancyjności. Zgodnie bowiem z wymogami k.p.a. obowiązkiem organu jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, że winien on ocenić sprawę we wszystkich jej aspektach w tym przede wszystkim również odnieść się do zarzutów stron postępowania.

Niezależnie od powyższego Sąd I instancji wskazał, że decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 15 września 2010 r. została podpisana przez Piotra Żuchowskego, działającego z upoważnienia ww. Ministra. Ta sama osoba podpisała również zaskarżoną decyzję działając także z upoważnienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Powyższe stanowi, że zaskarżona decyzja mogła zostać wydana przez pracownika, który - na mocy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu. Taka sytuacja uzasadnia twierdzenie, że mogło dojść do naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania, co również stanowi przesłankę (niezależnie od wskazanych wyżej naruszeń przepisów postępowania), do uchylenia decyzji, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, R.C., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniósł zarzut naruszenia:

1)

art. 3 § 1 p.p..a. i art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z oceną zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności postępowania administracyjnego przez MKiDN, przejawiającego się w błędnym ustaleniu treści decyzji Konserwatora, a w konsekwencji dokonaniu oceny naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w odniesieniu do decyzji Konserwatora w brzmieniu błędnie ustalonym;

2)

art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania administracji nie dostrzegł naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i uznał, że organ prawidłowo ocenił brak naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., pomimo że jednocześnie Sąd uznał, że organ nie przeprowadził należycie postępowania dowodowego, nie ocenił dowodów zgodnie z regułami k.p.a., co uniemożliwiało dokonanie prawidłowej merytorycznej oceny na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz zaniechanie zbadania, czy stan faktyczny istotny dla oceny zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. został ustalony z zachowaniem reguł art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., pomimo zgłoszonych w skardze zarzutów;

3)

art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. na wadliwych ustaleniach faktycznych odnośnie do istnienia w dacie decyzji załącznika graficznego do decyzji Konserwatora, zaniechanie odniesienia się do zarzutu błędnego ustalenia przez organ treści decyzji Konserwatora, przyjęcie przez WSA jako podstawy rozstrzygnięcia dla zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. stanu faktycznego, ustalonego bez rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny - co mogło mieć istotny wpływ na wynik tej oceny i skutkować uznaniem, że Minister naruszył art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. lub też, że ocena zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. jest przedwczesna wobec licznych naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że Sąd I instancji zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję, jednak orzeczenie to posiada błędne uzasadnienie w zakresie braku naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., które może w przyszłości negatywnie wpłynąć na skarżącego ze względu na treść art. 153 p.p.s.a.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że nie miał możliwości odniesienia się przed wydaniem wyroku do interpretacji zaświadczenia Mazowieckiego Konserwatora Zabytków z dnia 3 sierpnia 2011 r. Ponadto organ nie odniósł się w zaskarżonej decyzji i odpowiedzi na skargę do zarzutów w tym zakresie. Nie było to przedmiotem wystąpień i pytań Sądu na rozprawie przed WSA. Skoro MKiDN nie kwestionował zaświadczenia i nie odnosił się do jego interpretacji przez skarżącego, skarżący nie widział potrzeby występowania do Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o jego interpretację. Dokonana przez WSA interpretacja treści zaświadczenia z dnia 3 sierpnia 2011 r. jest błędna, co potwierdził organ je wydający w ramach wyjaśnienia wydanego na żądanie skarżącego po wyroku Sądu I instancji. Konserwator Wojewódzki wyjaśnił bowiem, że zwrot "nie posiada" odnoszący się do decyzji z dnia (...) września 1979 r. i załącznika graficznego oznacza, że decyzja z dnia (...) września 1979 r. "nie posiadała, nie posiada i nie będzie posiadać załącznika graficznego". Skarżący zarzucił także sprzeczność w uzasadnieniu wyroku, wskazując, że z jednej strony Sąd uznał, że chybiony jest zarzut wykorzystania niepodpisanego opracowania NOT i nie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., a z drugiej strony, że organ nie dokonał oceny tego dowodu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, skoro WSA poprzestał na konkretnym odniesieniu się tylko do dwóch zarzutów związanych z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. i jednocześnie stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to nie powinien przed przeprowadzeniem przez organ prawidłowego postępowania administracyjnego, tak definitywnie oceniać zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Podnosząc takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.C. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, ponieważ zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchylający decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia (...) marca 2012 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, a więc uwzględniający skargę R.C. Skarżący kasacyjnie kwestionując po części uzasadnienie skarżonego wyroku, zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości. Z uwagi na fakt, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu są wiążące dla organu ponownie rozpoznającego sprawę, jak i Sądu, to przyjmuje się, iż strona skarżąca ma interes prawny w zaskarżeniu wyroku uchylającego rozstrzygnięcia organów administracji. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzając brak naruszenia prawa w zakresie rozstrzygnięcia oddala skargę kasacyjną, a gdyby zarzuty strony okazały się skuteczne - zmienia uzasadnienie (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2010 r., I FSK 1734.08).

Skarżący kasacyjnie stoi na stanowisku, że Sąd I instancji prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję, jednakże orzeczenie to posiada błędne uzasadnienie w zakresie dotyczącym braku naruszenia przez organ administracji art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy decyzja Konserwatora Zabytków m.st. Warszawy z dnia (...) września 1979 r. w sprawie wpisania do rejestru zabytków parku w (...), gm. B., wydana na podstawie art. 14 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach (Dz. U. Nr 10, poz. 48 z późn. zm.), dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Punkt wyjścia do rozważań stanowić musi zatem treść art. 156 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Niewykonalność decyzji jako przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. oznacza, iż rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane, przy czym niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania, zaś przeszkody powodujące niewykonalność trwają cały czas aż do czasu stwierdzenia jej nieważności. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją. Z kolei niewykonalność faktyczna oznacza brak możliwości wykonania decyzji z przyczyn technicznych.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lipca 1999 r., IV SA 970/97 niewykonalność decyzji powinna być spowodowana istnieniem przeszkód w jej wykonaniu, które znamionują dwie cechy: istniały już w dacie wydania decyzji i są nieusuwalne przez cały czas. Istotne jest przy tym, że jako miarodajny należy przyjąć stan rzeczy istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Oznacza to, że w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia istnienia przesłanek nieważności ocenić należy, czy w dniu wydania decyzji istniały okoliczności uniemożliwiające wykonanie decyzji, czyniące ją niewykonalną, które nie ustąpiły i decyzja w dalszym ciągu nie może ulec wykonaniu.

Skarżący kasacyjnie wywodzi niewykonalność decyzji Konserwatora Zabytków m.st. Warszawy z dnia (...) września 1979 r. z faktu, że zgodnie z tą decyzją park w (...) miał zostać wpisany do rejestru zabytków w granicach oznaczonych na planie zeszytu ewidencji parku, stanowiącego załącznik do decyzji, natomiast istnieją wątpliwości, czy taki załącznik istnieje i istniał, co potwierdza pismo Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia (...) marca 2013 r., (...), który wskazał, że "decyzja z dnia (...) września 1979 nie posiadała, nie posiada i nie będzie posiadać załącznika graficznego". Zdaniem skarżącego kasacyjnie, brak załącznika określającego granice ochrony konserwatorskiej powoduje zaś niemożność wpisania parku do rejestru zabytków i oznacza niewykonalność decyzji.

Z takim poglądem nie sposób się zgodzić. Po pierwsze o braku cechy niewykonalności decyzji w sprawie wpisania parku do rejestru zabytków świadczy fakt, że park został faktycznie wpisany do rejestru, czego konsekwencją jest to, że skarżący równolegle do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o wpisaniu do rejestru zabytków prowadzi też postępowanie o wykreślenie parku z rejestru zabytków. Po drugie zaś, ze znajdującego się w aktach administracyjnych pisma Konserwatora Zabytków m.st. Warszawy z dnia 29 listopada 1979 r., skierowanego do Urzędu Gminy w Błoniu wynika, że zeszyt ewidencji parku istniał, o czym świadczy zapis pisma: "konserwator dokonał wpisu obiektu do rejestru zabytków, decyzję wpisu wraz zeszytem ewidencji parku przesyłamy w załączeniu". Powołując się na powyższe Sąd I instancji wskazał, że świadczy to, że w dacie sporządzenia pisma istniał załącznik "zeszyt ewidencji parku", o którym mowa w decyzji i który stanowił jego integralną część. W ocenie Naczelnego Sądu z pisma z dnia 29 listopada 1979 r. nie wynika wprost, że zeszyt ujęty jest jako załącznik do decyzji, jednak nie może budzić wątpliwości, że zeszyt ewidencji parku był dokumentem realnie istniejącym i funkcjonującym wraz z decyzją o wpisaniu parku do rejestru zabytków, a co więcej, że zeszyt ten stał się podstawą do wyznaczenia granic parku objętego ochroną konserwatorską. Wyjaśnienia natomiast wymaga, iż nawet jeśli zeszyt ewidencji parku nie stanowił "technicznie" integralnej części decyzji, lecz funkcjonował odrębnie, nie świadczy to o tym, że decyzja była obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż jak wskazano wcześniej istniał dokument, na podstawie którego możliwe było wyznaczenie granic parku i na podstawie którego granice te zostały wyznaczone.

Brak tego dokumentu obecnie nie może przesądzać, że dokument ten nie istniał w przeszłości. Przede wszystkim, powołuje się na niego Konserwator Zabytków m.st. Warszawy w piśmie z dnia 29 listopada 1979 r. i trudno racjonalnie zakładać, że organ ten powołał się na nieistniejący dokument. W konsekwencji, należy odmówić mocy dowodowej pismu Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 25 marca 2013 r., w którym wskazano, że "decyzja z dnia (...) września 1979 nie posiadała, nie posiada i nie będzie posiadać załącznika graficznego". Nie można też tracić z pola widzenia tego, że pismo to zostało sporządzone po 34 latach od wydania kwestionowanej decyzji.

Stwierdzając trafnie, że decyzja Konserwatora Zabytków m. st. Warszawy z dnia (...) września 1979 r., w sprawie wpisania do rejestru zabytków nie jest dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., Sąd I instancji zasadnie przyjął, że nie można wykluczyć, że zaistniała inna wada, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Niewyjaśnienie sprawy w tym zakresie stało się w konsekwencji przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy natomiast zwrócić uwagę, że zagadnienie związane z istnieniem czy nieistnieniem zeszytu ewidencji parku, na podstawie którego miał być dokonany wpis parku do rejestru zabytków ma swoje źródło we współczesnych trudnościach w ustaleniu (odtworzeniu) dokładnych granic parku. Trudność ta nie może jednak przesądzać o niewykonalności decyzji z dnia (...) września 1979 r. w sprawie wpisu do rejestru zabytków. Opracowanie Naczelnej Organizacji Technicznej Stowarzyszenia Inżynierów i Techników Ogrodnictwa może służyć jedynie jako podstawa do określenia granic parku na potrzeby aktualnej wiedzy, natomiast nie ma wpływu na ważność decyzji z dnia (...) września 1979 r. Tym samym nietrafne jest stanowisko Sądu I instancji, że w oparciu o ten dowód organ mógłby poczynić ustalenia co do braku przesłanki nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Tym samym kwestia należytej oceny opracowania Naczelnej Organizacji Technicznej pozostaje bez związku z przesłanką nieważności decyzji z dnia (...) września 1979 r. w sprawie wpisania parku do rejestru zabytków, wskazanej w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Nie mogą przynieść zamierzonego rezultatu także twierdzenia skarżącego kasacyjnie, że skoro Sąd I instancji stwierdził liczne naruszenia przepisów postępowania, to nie powinien definitywnie wypowiadać się w kwestii braku naruszenia, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Otóż nie ulega wątpliwości, że zarzuty Sądu w zakresie tych uchybień skierowane zostały pod kierunkiem organu w związku z niewyjaśnieniem pozostałych przesłanek nieważności decyzji, zatem nie pozostaje to w związku z oceną prawną niezaistnienia wady, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Reasumując należy uznać, że Sąd I instancji trafnie stwierdził, że nie została spełniona przesłanka nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., zatem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Jednocześnie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezbędne odniesienie się do kwestii postawionego przez Sąd I instancji zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Jak się powszechnie przyjmuje w orzecznictwie, przy wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zakresie zastosowania do Głównego Konserwatora Zabytków należy uwzględnić regulację zadań i kompetencji w powołanej ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Stosownie do art. 89 pkt 1 tej ustawy, organem ochrony zabytków jest minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, w imieniu którego zadania i kompetencje w tym zakresie, wykonuje Generalny Konserwator Zabytków. W art. 90 ust. 2 pkt 5 ustawy przyznano Generalnemu Konserwatorami Zabytków z mocy prawa, a nie delegacji ministra, kompetencję wydawania decyzji, postanowień i zaświadczeń w sprawach określonych w ustawie oraz przepisach odrębnych. Przypisanie z mocy prawa kompetencji do wydawania decyzji Głównemu Konserwatorowi Zabytków wyłącza przyjęcie, że jest to pracownik, który wykonuje kompetencje ministra na podstawie przyznanego upoważnienia (art. 268a k.p.a.). Artykuł 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie daje podstaw do podważenia regulacji ustaw materialnych określających kompetencje do wydawania decyzji. Przyznanie Generalnemu Konserwatorowi Zabytków w strukturze organizacyjnej urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego stanowiska sekretarza lub podsekretarza stanu (art. 90 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) nie podważa regulacji art. 90 ust. 2 pkt 5 przyznającej z mocy prawa kompetencję do wydawania decyzji (tak NSA m.in. w wyrokach z dnia 3 października 2013 r., II OSK 1054/12 i z dnia 5 września 2014 r., II OSK 577/13).

Mając zatem na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.