Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2644907

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 12 marca 2019 r.
II OSK 1054/17
Wymogi dotyczące treści uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak.

Sędziowie: NSA Jerzy Stelmasiak, del. WSA Tomasz Świstak (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.M. i W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 308/16 w sprawie ze skargi B. M. i W. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2015 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 308/16, wydanym na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. M. i W. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2015 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżoną decyzją z dnia (...) grudnia 2015 r., po rozpoznaniu wniosku B. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia (...) października 2015 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - utrzymał w mocy wyżej wskazaną własną decyzję.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że decyzją z dnia (.). października 2015 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2011 r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Nr (...) z dnia (.). sierpnia 2011 r., nakazującą B. M. i W. M. rozbiórkę samowolnie wykonanych nowych schodów wejściowych w miejscu istniejących i samowolnie wykonanego podjazdu dla wózków towarowych do sklepu wielobranżowego zlokalizowanego w K. przy ul. (.). B. M., złożyła w ustawowym terminie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Jak wynika z akt sprawy, pracownicy organu powiatowego przeprowadzili w dniu 12 lipca 2006 r., oględziny w trakcie których m.in. ustalono, że dokonano robót budowlanych polegających na rozbiórce zewnętrznej warstwy biegu starych schodów i wykonaniu w tym miejscu warstwy uzupełniającej betonowej oraz obłożenia płytkami ceramicznymi - terakotą. Od strony południowej w miejscu stropu wykonano podjazd do sklepu. Od strony północnej rozebrano stopnie do granicy nieruchomości W. Ł. Na wskazane wyżej roboty budowlane, inwestorzy nie dysponowali stosownym pozwoleniem.

Dalej organ wskazał, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm., dalej Pr. bud.) - roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 - wyjątków od tej zasady, które jednak nie dotyczą robót budowlanych z jakimi mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wprawdzie nie definiuje pojęcia "odbudowa", jednakże w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przez odbudowę rozumie się wykonywanie faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, który uległ zniszczeniu.

W przedmiotowej sprawie organ powiatowy postanowieniem z dnia (...) maja 2011 r. nakazał inwestorom - B. M. i W. M., wstrzymać roboty budowlane polegające na samowolnym wykonaniu nowych schodów wejściowych w miejscu istniejących i wykonaniu podjazdu dla wózków towarowych do sklepu wielobranżowego zlokalizowanego w K. przy ul. (...), zrealizowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz nałożył obowiązek przedłożenia określonych dokumentów w terminie do dnia 30 czerwca 2011 r. Inwestorzy nie skorzystali z możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej, która jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem strony. W sytuacji niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 Pr. bud., organ nadzoru budowlanego obowiązany był wydać decyzję o rozbiórce samowolnie zrealizowanych obiektów budowlanych na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 Pr. bud.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności badanej decyzji na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 6 września 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 211/12, oddalił bowiem skargę B. M. i W. M. na decyzję organu wojewódzkiego z dnia (...) grudnia 2011 r.

Ponadto organ stwierdził, że SKO w S. postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2014 r. stwierdziło nieważność postanowienia Burmistrza K. z dnia (...) lipca 2011 r. odmawiającego wydania zaświadczenia w sprawie zgodności wykonanych robót budowlanych z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednak Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia (...) sierpnia 2011 r. orzekł w przedmiocie nakazu rozbiórki w związku z nieprzedłożeniem przez skarżących dokumentów, a nie jedynie tego zaświadczenia.

W związku z żądaniami przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, organ wskazał, że w postępowaniu w trybie nieważności nie rozpatruje się sprawy co do istoty, lecz weryfikuje się wyłącznie decyzję pod kątem wad materialnoprawnych.

Rozpoznając skargę na tę decyzję, Sąd I instancji stwierdził, że konieczne jest przywołanie wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2013 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 648/13 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2793/13, którymi ten Sąd uchylił postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji rozbiórkowej, sąd drugiej instancji oddalił skargę kasacyjna od tego wyroku. W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesiono potrzebę szczególnej wnikliwości przy badaniu dopuszczalności wszczęcia postępowania nieważnościowego w sprawie niniejszej, wobec braku uzasadnienia ww. wyroku Sądu w Łodzi.

W ocenie Sądu I instancji, organ rozpoznając sprawę zakończoną zaskarżoną decyzją, zasadnie wszczął postępowanie nieważnościowe z wniosku skarżących. Następnie, we wszczętym postępowaniu, podjął prawidłowe rozstrzygniecie o braku podstaw do stwierdzenia nieważności badanej w tym trybie decyzji rozbiórkowej. Sąd w pełni podzielił argumentację, która legła u podstaw zaskarżonej decyzji oraz stwierdził, iż organ przedstawił uzasadnienie decyzji odpowiadające wymogom opisanym w art. 107 § 3 k.p.a. Nie ma w okolicznościach niniejszej sprawy podstaw do uznania, że kontrolowana decyzja w przedmiocie rozbiórki obarczona jest którąkolwiek z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a tylko to uzasadniałoby wyeliminowanie ostatecznej decyzji w nadzwyczajnym trybie postępowania nieważnościowego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku ww. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2013 r., sygn. akt VII SA/WA 648/13 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2015 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 2793/13. Wszczął postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji rozbiórkowej i przeprowadził merytoryczną kontrolę decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności.

Sąd I instancji wskazał, że w toku postępowania nieważnościowego nie prowadzi się ponownego postępowania dowodowego w sprawie, a tylko ocenia czy wydana decyzja obarczona jest którąkolwiek z wad o których była mowa powyżej. Objęta niniejszym postępowaniem nieważnościowym decyzja rozbiórkowa była wynikiem braku przedłożenia dokumentów umożliwiających legalizację samowoli. Ustalenia tylko w tym zakresie legły u jej podstaw, a te nie są przez stronę kwestionowane.

Kwestionowane obecnie przez skarżących postępowanie dowodowe, co do oceny zaistnienia samowoli budowlanej, zakończyło się wydaniem w postępowaniu zwykłym zaskarżalnego postanowienia w trybie ust. 2 art. 48 ustawy Prawo budowlane, którym nałożono obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie określonych dokumentów.

W ocenie Sądu ww. orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotyczące postanowienia, którym organ odmówił wydania zaświadczenia o zgodności wykonanych robót budowlanych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie może być postrzegane jako przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji rozbiórkowej.

Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wnieśli B. M. oraz W.M., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzja GINB została wydana z rażącym naruszeniem art. 67, 75, 77 § 1, 80 oraz 107 k.p.a. bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy, w sytuacji, gdy istniały przesłanki stwierdzenia nieważności spowodowane błędami postępowania dowodowego w postępowaniu zwykłym (brak sporządzenia protokołu oględzin, brak wyniku badań fragmentów schodów, oparcie decyzji o zeznania świadków, którym odmówiono uprzednio wiarygodności i mocy dowodowej), a także bez uwzględnienia słusznego interesu skarżących oraz została oparta na całkowicie dowolnie i błędnie ustalonym stanie faktycznym, a także niewłaściwą wykładnią i zastosowanie przepisów prawa materialnego, co skutkowało oddaleniem skargi, pomimo zaistnienia przesłanki do stwierdzenia nieważności wynikającej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy brak uzyskania zaświadczenia burmistrza K. o zgodności schodów i podjazdu z planem zagospodarowania przestrzennego uniemożliwił uzyskanie pozostałych dokumentów potrzebnych w postępowaniu legalizacyjnym,

c. art. 106 § 3 k.p.a. w zw. z naruszeniem przez GINB art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. a także art. 136 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia na wniosek strony uzupełniającego postępowania dowodowego, niezbędnego w celu ostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,

d. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego zarzutu dotyczącego w szczególności braku kwalifikacji przez organy schodów i podjazdu jako urządzenia budowlanego, wobec którego nie można stosować art. 48 Pr. bud., a także nieustosunkowanie się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku do tego zarzutu.

2. naruszenie prawa materialnego:

a. art. 48 ust. 1 Pr. bud. w zw. z art. 3 ust. 6 Pr. bud. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęiu, że roboty dotyczące schodów stanowiły odbudowę, podczas gdy w rzeczywistości wykonano przebudowę istniejących schodów,

b. art. 36a ust. 5 Pr. bud. poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, w sytuacji, gdy dokonane roboty dotyczące schodów stanowiły nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, nie wymagające uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, co potwierdził kierownik budowy oraz WINB w decyzjach z 29 grudnia 2004 r. i 1 kwietnia 2010 r.

c. art. 29 ust. 2 pkt 1 lit. c Pr. bud. w zw. z art. 3 ust. 9 Pr. bud. oraz art. 3 ust. 7a Pr. bud. poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie w sytuacji, gdy schody i podjazd stanowiły urządzenie budowlane, których przebudowa nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia zgodnie z art. 30 ust. 1 Pr. bud.

Mając powyższe na uwadze, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Pismem z dnia 6 marca 2019 r. skarżący uzupełnili skargę kasacyjną w zakresie uzasadnienia do zgłoszonych w niej zarzutów naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 1 lit. c Pr. bud. w zw. z art. 3 ust. 9 Pr. bud. oraz art. 3 ust. 7a Pr. bud.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a. nie okazały się zasadne.

W ocenie skarżących kasacyjnie, w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., bowiem prawidłowo ustalony przez organy administracji publicznej stan faktyczny powinien skutkować uznaniem, że skarżący dokonali przebudowy schodów niewymagającej pozwolenia na budowę, a w konsekwencji nie dopuścili się samowoli budowlanej, która skutkowała w stanie sprawy orzeczeniem o nakazie rozbiórki. Zdaniem skarżących, stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji uzasadniały błędy postępowania dowodowego popełnione przez organy w postępowaniu zwykłym.

Wobec tak sformułowanego zarzutu należy w pierwszej kolejności przypomnieć - co zdaje się umykać skarżącym kasacyjnie, że postępowaniem poddanym kontroli sądowej w niniejszej sprawie nie było zwykłe postępowanie administracyjne, lecz postępowanie nieważnościowe dotyczące decyzji ostatecznej.

Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania umożliwiającym wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej. Możliwość podważenia zapadłego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej jest dopuszczalne jedynie w przypadku zaistnienia jednej z kwalifikowanych wad określonych przepisami ustawy. Usunięcie kwalifikowanych nieprawidłowości, które mogły wystąpić w trakcie trwania procesu administracyjnego, stanowi jedyny cel postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji i usprawiedliwia podważenie ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.).

Skoro jednak postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ograniczone jest do ustalenia, czy decyzja została wydana z ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem prawa wyliczonym w art. 156 § 1 k.p.a., nie jest dopuszczalne prowadzenie w tym postępowaniu całościowego postępowania dowodowego dotyczącego okoliczności faktycznych sprawy ostatecznie zakończonej decyzja weryfikowaną w trybie nieważnościowym. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest bowiem ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, w tym przez prowadzenie postępowania dowodowego. Jedynym wyjątkiem jest podważenie zastosowania normy prawa materialnego do stanu faktycznego niezapisanego w tej normie (por. wyr. NSA z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2873/17). Stanowisko to jest już ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych i wielokrotnie sądy administracyjne kontrolując rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wskazywały na specyfikę postępowania nieważnościowego i ograniczony charakter postępowania dowodowego w tym postępowaniu. Również w skardze kasacyjnej powołane zostało orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, iż dopuszczalna jest wprawdzie wyjątkowa sytuacja prowadzenia postępowania dowodowego w postępowaniu nieważnościowym, jednak skarżący kasacyjnie błędnie wiążą taką sytuację z okolicznościami tej sprawy. W sprawie skarżący nie wykazali, aby doszło do takich rażących uchybień w postępowaniu dowodowym, które mogłyby skutkować wadliwym zastosowaniem norm prawa materialnego.

Co więcej, niezależnie od charakteru postępowania nieważnościowego, okolicznością istotną w niniejszej sprawie jest, iż decyzja w przedmiocie nakazu rozbiórki była kontrolowana przez Sąd Wojewódzki, który wyrokiem z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 211/12 oddalił skargę.

W sprawie tej nie zostało wprawdzie sporządzone uzasadnienie wyroku, co stało się następnie powodem, dla którego Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2793/13, oddalającym skargę kasacyjną od wyroku uchylającego postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego, podkreślił potrzebę wnikliwości przy badaniu dopuszczalności wszczęcia postępowania nieważnościowe w sprawie niniejszej. Mimo braku sporządzenia uzasadnienia, wymaga odnotowania, że na mocy art. 153 p.p.s.a. wiąże sentencja tego wyroku, a ta oznacza, że Sąd Wojewódzki rozpoznał co najmniej zarzuty skargi i uznając je za bezzasadne skargę oddalił.

Powyższe oznacza, iż nie mogły być w postępowaniu nieważnościowym skutecznie podnoszone zarzuty tożsame z zarzutami zgłoszonymi wprost w skardze, która została przez sąd administracyjny prawomocnie oddalona.

Już w tej skardze skarżący kasacyjnie kwestionowali zaś ustalenia faktyczne polegające na przyjęciu, że schody wybudowane zostały od nowa, podczas gdy z treści oświadczeń skarżących i zeznań świadków powyższe nie wynika oraz kwestionowali dokonana przez organy ocenę wartości dowodowej zeznań poszczególnych świadków i pominięcie przez organy relacji niektórych z nich.

Co za tym idzie okoliczność ta została już przez Sąd Wojewódzki w Łodzi zbadana w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 211/12 i nie mogła być ponownie badana w toku postępowania nieważnościowego, co także przemawia za uznaniem za niezasadne zarzutówe oznaczonych w skardze kasacyjnej jako 1.a i 1.c.

Odnosząc się do zarzutu oznaczonego w skardze kasacyjnej jako 1.b zauważyć zaś trzeba, że jak trafnie wskazał Sąd I instancji, decyzja w przedmiocie nakazu rozbiórki zapadła nie w oparciu o wyeliminowane z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jego nieważności postanowienie, którym organ gminy odmówił wydania zaświadczenia o zgodności wykonanych robót budowlanych z m.p.z.p., ale z uwagi na nieprzedłożenie dokumentów wymaganych w procedurze legalizacyjnej, przy czym chodziło także inne dokumenty niż samo zaświadczenie o zgodności z m.p.z.p. Nawet potencjalnie nie zaszłaby zatem w tej sprawie sytuacja wydania decyzji w oparciu o postanowienie wyeliminowane z obrotu prawnego, która mogłaby by uprawniać do stwierdzenia nieważności tej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (uchwała NSA z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12).

Nadto wskazać należy, iż skarżący mogli kwestionować we właściwym trybie instancyjnym postanowienie, którym organ gminy odmówił wydania zaświadczenia o zgodności wykonanych robót budowlanych z m.p.z.p., a jednocześnie zwrócić się do organu prowadzącego postępowanie legalizacyjne o wydłużenie, bądź zawieszenie terminu do dostarczenia dokumentów wymaganych w procedurze legalizacyjnej, do czasu ostatecznego załatwienia sprawy wydania zaświadczenia o zgodności inwestycji z m.p.z.p., czego jednakże nie uczynili.

Nietrafnym okazał się wreszcie oznaczony w skardze kasacyjnej jako 1.d zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naruszenie prawa, które nie ma wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia, powinno skutkować oddaleniem skargi kasacyjnej. Za jego pomocą nie można nadto skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie Sądu I instancji odpowiadało wymogom wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a. albowiem przedstawiono w nim stan sprawy, podniesione w skardze zarzuty oraz wyjaśniono podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia.

Podkreślić należy, iż prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zatem z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w swoich rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a.

Brak w uzasadnieniu Sądu szczegółowego odniesienia się do zarzutu naruszenia art. 48 Pr. bud. nie miał natomiast wpływu na treść rozstrzygnięcia, albowiem zarzut ten nie móg okazać się skuteczny, co zostanie wykazane w dalszej części niniejszego uzasadnienia.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że w kontrolowanej sprawie nie doszło do błędnego zastosowania jakiejkowiek normy prawa materialnego do stanu faktycznego niezapisanego w tej normie.

Zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 Pr. bud. nie okazał się zasadny. Sąd I instancji wyraźnie podkreślił, że w postępowaniu zwykłym doszło do wydania postanowienia w trybie art. 48 ust. 2 Pr. bud., którym nałożono obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów. Dokumenty nie zostały przedłożone w ustawowym terminie przez skarżących i właśnie ten brak działania skarżących spowodował wydanie orzeczenia w przedmiocie rozbiórki (art. 48 ust. 1 Pr. bud.). Okoliczność nieprzedłożenia wymaganej dokumentacji, również tej poza zaświadczeniem o zgodności inwestycji z planem jest przy tym bezsporna i nie może być skutecznie zwalczana zarzutem naruszenia prawa materialnego.

Nadto zauważyć należy, iż w wydanym w ramach tej samej w rozumieniu materialnym, sprawy, w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 560/07, uchylającym decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) marca 2007 r. w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych przez B. i W. M., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przesądził, że o ile przeprowadzone prace nie miały charakteru remontu, to w sprawie winien być stosowany art. 48 i nast. Pr. bud., bowiem inwestorzy zobowiązani byli do uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż art. 29 ust. 1 i 2 Pr. bud. nie przewidywał zwolnienia dla wykonanych przez nich prac, oraz że tego pozwolenia nie posiadali,.

W tym zakresie wskazać zaś należy, iż niekwestionowane przez skarżących kasacyjnie ustalenia faktycznie w sposób jednoznaczny przesądzają, iż robot budowlanych związanych z wykonaniem przedmiotowych schodów nie można zakwalifikować jako remontu, bowiem zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 8 Pr. bud. przez remont rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Przedmiotowe roboty nie odtwarzały zaś stanu pierwotnego już tylko z tego powodu, że wiązały się z zastąpieniem pierwotnych schodów konstrukcja łącząca w sobie schody do sklepu i podjazd dla wózków towarowych, który przed ich przeprowadzeniem nie istniał.

Zarzut naruszenia art. 29 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 9 i art. 3 ust. 7a Pr. bud. również nie okazały się skuteczne. Zarzuty te Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał przyjmując, że dotyczą one art. 3 pkt 7a i pkt 89 Pr. bud., albowiem ten artykuł ustawy Prawo budowlane dzieli się bezpośrednio na punkty i nie zawiera ustępów. i art. ruszenia art. 29 ust. 2 w zw. ji nie dopuścili się samowoli budowlanej, która skutkowała orzeczeniem o nakazie rozbiórk Odnosząc się do powyższych zarzutów stwierdzić należy, iż wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, wybudowane schody muszą być w niniejszej sprawie kwalifikowane jako obiekt budowlany. Kwalifikację tę przyjął bowiem w ww. prawomocnym wyroku z dnia 14 listopada 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi i nie została ona podważona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2009 r., sygn. II OSK 602/08, którym oddalono skargę kasacyjną od tego orzeczenia.

Co za tym idzie zgodnie z art. 170 p.p.s.a. stanowiącym, iż orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby, wszelkie orzekające w sprawie sądy i organy, w tym również orzekający w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny związane są wyrażonym w tym prawomocnym orzeczeniu poglądem prawnym że pojęcie obiektu budowlanego jest najszerszym pojęciem w prawie budowlanym. Schody podlegają regulacji przepisów prawa budowlanego, są więc obiektami budowlanymi w rozumieniu tych przepisów. Stanowią budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Pr. bud., których realizacja polega na "budowie" w rozumieniu art. 3 pkt 6 i art. 48 Pr. bud. Obiekty w rodzaju schodów, nawet jeżeli nie stanowią samodzielnych obiektów budowlanych, podlegają jednak regulacjom prawa budowlanego, a w konsekwencji ich budowa lub odbudowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Z faktu, że dany twór materialny jest urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 Pr. bud. nie wypływa wniosek, że nie jest on jednocześnie obiektem budowlanym. Aby dany twór materialny podlegał w ogóle regulacjom przepisów prawa budowlanego, musi on stanowić samodzielny obiekt budowlany względnie jego część. Obiekt budowlany jest bowiem koniecznym elementem zarówno definicji budowy (art. 3 pkt 6), jak i robót budowlanych (art. 3 pkt 7 Pr. bud.).

Nadto w powoływanym już prawomocnym wyroku z dnia 14 listopada 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że w sprawie nie może być mowy o przebudowie schodów, zwalniającej z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, lecz o ich odbudowie. W tej sprawie doszło bowiem do zmiany elementów charakterystycznych obiektu, gdyż został on rozebrany, co wyklucza kwalifikację wykonanych prac jako przebudowy.

Odnosząc się do argumentacji powołanej w piśmie procesowym z dnia 6 marca 2019 r. wskazać należy, iż błędne jest stanowisko jakoby prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 560/07 utracił w sprawie moc wiążącą ze względu na zmiany przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zaistniałe juz po dacie jego wydania.

Zauważyć bowiem trzeba, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie wskazuje się (a pogląd ten w całości podziela także Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie), że naruszenia ustawy Prawo budowlane powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji. Istotne jest rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od likwidacji jej (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r., II OSK 1974/10 oraz uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, dostępne - jak wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym wyroku - na stronie internetowej: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skoro zaś ustalenia czy dane roboty budowlane podlegały reglamentacji z punktu widzenia Prawa budowlanego, w tym w szczególności czy na ich wykonanie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, dokonanie zgłoszenia, czy też można ich było dokonać bez jakichkolwiek formalności należy dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie pobudowania danego obiektu, to oznacza to, że zachowują pełną moc wiążącą uprzednio wydane w sprawie prawomocne orzeczenia sądowe, w których przesądzono o kwalifikacji zrealizowanych robót w świetle ówcześnie obowiązujących przepisów.

Z tych samych powodów nie ma jakiegokolwiek znaczenia prawnego w niniejszym postępowaniu dotyczącym zweryfikowania oceny czy decyzja (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2011 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, podnoszona w piśmie procesowym z dnia 6 marca 2019 r. okoliczność, że podjazd pobudowany pierwotnie z przeznaczeniem dla wózków transportowych, którego rozbiórkę decyzja ta nakazuje, aktualnie może pełnić funkcję pochylni dla osób niepełnosprawnych.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 36a ust. 5 Pr. bud., albowiem w realiach niniejszej sprawy budowy przedmiotowych schodów wraz z podjazdem nie sposób było zakwalifikować jako nieistotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu rozbudowy sklepu skarżących kasacyjnie. Taka kwalifikacja stałby bowiem w sprzeczności z przywołanym wyżej prawomocnym orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 560/07, a nadto jest oczywiście bezzasadna w sytuacji, gdy zatwierdzony projekt rozbudowy sklepu nie obejmował jakichkolwiek robot budowlanych od strony południowej obiektu, w tym w szczególności robót związanych z rozbiórką starych schodów i posadowieniem w ich miejscu schodów nowych wraz z podjazdem dla wózków towarowych. Zauważyć nadto trzeba, iż decyzje na jakie powołują się skarżący kasacyjnie dla poparcia tezy, iż przedmiotowe roboty związane z budową schodów wraz z podjazdem stanowiły jedynie nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego rozbudowy ich sklepu nie miały charakteru decyzji kończących postępowanie, lecz były decyzjami kasatoryjnymi wydawanymi w toku postępowania i co za tym idzie nie przesądzały o sposobie zakończenia postępowania oraz o kwalifikacji prawnej robót jakich dotyczyły.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.