II OSK 1049/20, Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej. - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3061866

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2020 r. II OSK 1049/20 Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.).

Sędziowie: NSA Tomasz Zbrojewski, del. WSA Kazimierz Bandarzewski.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 2 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej O. S.A. z siedzibą w (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 647/19 w sprawie ze skargi O. S.A. z siedzibą w (...) na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we (...) z dnia (...) lipca 2019 r. nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki stacji bazowej telefonii komórkowej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 647/19, oddalił skargę B. S.A. z siedzibą w (...) na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) lipca 2019 r. nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki stacji bazowej telefonii komórkowej.

Zaskarżoną decyzją, po rozpatrzeniu odwołania B. S.A. w (...), organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) marca 2019 r. nr (...), nakazującą B. S.A. w (...) rozbiórkę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci B. S.A. nr (...) (dawniej C. nr (...)), zlokalizowanej na budynku przy pl. (...) (...) w (...). Jak wynika z powołanej decyzji, w okolicznościach niniejszej sprawy organy stwierdziły podstawy do zastosowania art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.) - w związku z budową obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku, oddalającego skargę na decyzję organu II instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organy nadzoru budowlanego trafnie określiły charakter prawny przeprowadzonych w 2011 r. robót budowlanych. Roboty budowlane polegające na wykonaniu na istniejącym budynku obiektu w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej, stanowiącej samodzielną całość techniczno-użytkową i niepowiązanej funkcjonalnie z budynkiem, stanowią wykonanie (budowę) budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 i 6 Prawa budowanego i wymagają tym samym uzyskania pozwolenia na budowę. W takim przypadku nie może znaleźć zastosowania zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę określone w art. 29 ust. 2 pkt 15 tej ustawy. Sąd podkreślił przy tym, że możliwość zastosowania w okolicznościach kontrolowanej sprawy art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego została jednoznacznie wykluczona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1839/16. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Tym samym Sąd stwierdził, że nie może uwzględnić zarzutu skargi powołującego się na naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy - Prawo budowlane. Zdaniem Sądu, ponieważ przedmiotowa stacja bazowa stanowi obiekt wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały tryb legalizacyjny przewidziany w art. 48 Prawa budowlanego. Dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji kluczowe znaczenie ma okoliczność niewykonania przez skarżącą postanowienia PINB z dnia (...) kwietnia 2018 r. nr (...), wstrzymującego roboty budowlane oraz nakładającego na skarżącą obowiązek przedstawienia do dnia 30 września 2018 r. określonych dokumentów niezbędnych do legalizacji obiektu. Stosownie do art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych postanowieniem obowiązków, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Niewykonanie przez skarżącą obowiązków legalizacyjnych obligowało organy nadzoru do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 tej ustawy. W ocenie Sądu, w świetle powyższego bez znaczenia dla wyniku sprawy była poruszana w zaskarżonej decyzji oraz zarzucana w skardze kwestia oceny problemowej stacji bazowej pod kątem wymagań ochrony środowiska. Zawarte w decyzji odwoławczej rozważania w tej kwestii w istocie pozbawione są podstaw dowodowych, czym naruszono art. 77 § 1 k.p.a. Organy nie pozyskały bowiem dokumentacji obrazującej aktualny EIRP poszczególnych anten sektorowych i odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania anteny z uwzględnieniem odległości adekwatnych do EIRP poszczególnych anten oraz ich tiltu. W aktach znajduje się jedynie Kwalifikacja przedsięwzięcia datowana na lipiec 2011 r. i obrazująca dane dla nieaktualnego EIRP do 789 W. Tak więc nie sposób uznać, że twierdzenia decyzji odwoławczej w tym zakresie są wiarygodne. Jak jednak wyżej wskazano uchybienie w tym zakresie nie miało wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Wobec niewykonania przez skarżącą postanowienia legalizacyjnego, organy nadzoru zobligowane były orzec o nakazie rozbiórki.

Skargą kasacyjną B. S.A. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy w toku postępowania administracyjnego nie ustalono jaki był zakres przy instalowaniu stacji bazowej na budynku przy PI. (...) (...) w (...), a także jaki jest wpływ tej stacji bazowej na środowisko;

2) przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz zaniechanie wszechstronnego zebrania i oceny materiału dowodowego przez organy nadzoru budowlanego nie miało wpływu na wynik sprawy, w sytuacji gdy organy nie dokonały wszechstronnych ustaleń pozwalających na zweryfikowanie czy w sprawie może znaleźć zastosowanie procedura określona w art. 48 ustawy - Prawo budowlane;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w sprawie przed organami nadzoru budowlanego doszło do naruszenia przepisów postępowania polegającego na zaniechaniu wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i zaniechaniu wszechstronnego zebrania i oceny materiału dowodowego przez organy nadzoru budowlanego, co miało wpływ na treść orzeczeń wydanych przez organy administracji publicznej.

Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organy obu instancji zaniechały przeprowadzenia postępowania zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w (...) z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 167/15 oraz w wyroku NSA z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1839/16. W szczególności organy nie ustaliły wpływu instalacji na środowisko i zaniechały ustalenia jakie konkretnie prace wykonano na budynku. Tym samym brak było podstaw do nakładania na skarżącą obowiązków legalizacyjnych w trybie art. 48 Prawa budowlanego.

W skardze kasacyjnej zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Nie są trafne podniesione w jej petitum zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo, że organy nie dokonały w sprawie wszechstronnych ustaleń pozwalających na zweryfikowanie, czy w niniejszej sprawie może znaleźć zastosowanie procedura określona w art. 48 ustawy - Prawo budowlane.

Rozpoznając przedmiotową skargę kasacyjną należy mieć na względzie, że zarówno orzekające w sprawie organy rozpoznające ponownie przedmiotową sprawę, jak i kontrolujący powyższe decyzje Sąd pierwszej instancji, zobowiązani byli do uwzględnienia wskazań zawartych w wydanych uprzednio w niniejszej sprawie orzeczeniach - wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w (...) z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA//Wr 767/17 i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1839/16, którym oddalono skargę kasacyjną od powyższego wyroku.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Na gruncie tej regulacji prawnej przyjmuje się, że pojęcie ocena prawna oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Unormowane w art. 153 p.p.s.a. związanie organów i sądu oceną prawną i wytycznymi sądu administracyjnego co do dalszego postępowania oznacza, że zarówno organy i sądy orzekający w danej sprawie są zobowiązani do podporządkowania się wyrażonemu wcześniej w orzeczeniu sądu poglądowi w pełnym zakresie, aż do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, chyba że wyrażony wcześniej przez sąd pogląd stał się nieaktualny wskutek zmiany stanu prawnego lub okoliczności sprawy.

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że w przywołanym wyżej wyroku z dnia 9 czerwca 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny - na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - wyłączył możliwość zakwalifikowania robót budowlanych, w wyniku których powstała przedmiotowa inwestycja, jako "instalowanie urządzeń", a zatem do robót, o jakich stanowi art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, niewymagających uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Jednocześnie NSA stwierdził, że ustalenia organów opierały się wyłącznie na złożonym do akt sprawy przez inwestora piśmie z lipca 2011 r. "Kwalifikacja przedsięwzięcia pod względem konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko", w którym pominięto kwestię badania poziomu równoważnej mocy promieniowania izotropowego, które to badania powinny obejmować całą instalację i wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organy winny ustalić jakie roboty budowlane dokonano faktycznie na przedmiotowym obiekcie budowlanym i czy w związku z tym inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego przedmiotową skargę kasacyjną, orzekające w sprawie organy ponownie rozpatrując sprawę dokonały prawidłowej oceny materiału dowodowego (przy uwzględnieniu stanowiska wyrażonego w wydanych uprzednio w sprawie orzeczeniach) i zasadnie doszły do wniosku, że na wykonanie przedmiotowych robót inwestor powinien był uzyskać pozwolenie na budowę. Z dokonanych przez organy ustaleń wynika, że przedmiotowa stacja bazowa składa się z dwóch części. Na dachu dwuspadowym od strony pl. (...) (...) w (...) jest zamontowana konstrukcja wsporcza, na której umieszczone są 2 anteny sektorowe (poziome sztyce odgromowe) o wysokości mniejszej niż 3m. Natomiast w części dotyczącej dachu płaskiego (od strony podwórza) zlokalizowane są 2 szafy telekomunikacyjne wraz z konstrukcją wsporczą, na której umieszczona jest jedna antena sektorowa oraz jedna antena radioliniowa o średnicy 30 cm. Wszystkie 3 anteny sektorowe mają wysokość około 1,5m. Konstrukcja stacji bazowej nie przekracza wysokości 3m.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organy nadzoru budowlanego trafnie przyjęły, że inwestor nie był na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy - Prawo budowlane zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej. Przedmiotowa inwestycja obejmująca nie tylko urządzenia techniczne, ale również konstrukcję wsporczą i całe oprzyrządowanie pozwalające na funkcjonowanie stacji bazowej telefonii komórkowej, w wyniku której powstała samodzielna, niepowiązania funkcjonalnie z budynkiem całość techniczno-użytkowa, wskazywała na konieczność zakwalifikowania jej jako "budowli", a nie jako "urządzenia". Przedmiotowa stacja bazowa nie jest urządzeniem techniczne związanym z obiektem budowlanym, zapewniającym możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 3 pkt 9 ustawy). Celem budowy tej stacji nie jest bowiem zapewnienie możliwości użytkowania budynku przy pl. (...) (...) w (...) zgodnie z jego przeznaczeniem - budynek ten może funkcjonować niezależnie od posadowienia na nim tejże stacji. Stacja ta stanowi odrębny od budynku obiekt budowlany, a zatem jego realizacja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.

Podkreślić należy, iż zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, na który zasadnie powołały się organy, przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak (między innymi) wolnostojące maszty antenowe. Wyliczenie budowli dokonane w tym przepisie nie stanowi katalogu zamkniętego, a ma jedynie charakter przykładowy. Stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą stanowiącą całość techniczno - użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami wymagającą pozwolenia na budowę. Także wykonywanie robót budowlanych polegających na zainstalowaniu konstrukcji wsporczej na istniejącym obiekcie budowlanym oraz zainstalowaniu anten wraz z instalacją zasilająca w energię elektryczną i urządzeniem sterującym nie stanowi instalowania urządzeń, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Inwestycje takie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym kwalifikuje się jako budowę obiektu, która wymaga pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA: z dnia 11 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2242/17; z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1161/17; z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1999/14; z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2400/11; z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 1793/13; z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1224/14 - publik. CBOSA).

W konsekwencji powyższych ustaleń - w związku z tym, że przedmiotowa stacja bazowa stanowi obiekt, na którego budowę wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę - zasadnie organ I instancji zastosował tryb legalizacji i w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane, postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2018 r. nr (...), nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów (zaświadczenia o zgodności przedmiotowej budowli z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane).

Zaznaczyć należy, iż na powyższe postanowienie, wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane, stronom przysługiwało zażalenie (art. 48 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane) i takie pouczenie organ zamieścił w powyższym postanowieniu, tak jak i pouczenie, że nie wykonanie nałożonych obowiązków w zakreślonym terminie spowoduje wydanie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, tj. przedmiotowej stacji. Inwestor nie wniósł zażalenia na powyższe postanowienie i nie wykonał nałożonych tym postanowieniem obowiązków.

Skoro roboty budowlane wykonane przez inwestora wymagały - jak już wyżej wskazano - uzyskania pozwolenia na budowę, to w tej sytuacji prowadzenie przez organy nadzoru budowlanego postępowania w trybie art. 48 ustawy - Prawo budowlane i wydanie postanowienia umożliwiającego legalizację samowoli budowlanej było prawidłowe. Wskazać przy tym należy, że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że nakaz rozbiórki winien być orzeczony dopiero wówczas, gdy nie ma prawnych możliwości legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej lub gdy strona nie przejawia chęci jej legalizacji (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II OSK 545/13 - publik. CBOSA).

W niniejszej sprawie orzeczenie nakazu rozbiórki jest wynikiem niewykonania przez inwestora obowiązków nałożonych wskazanym wyżej postanowieniem organu I instancji, wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy - Prawo budowlane. Niewykonanie obowiązków obligowało organ do zastosowania art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane do nakazania w drodze decyzji rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Przepis art. 48 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane jednoznacznie bowiem stanowi, iż w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1.

Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie.

Z powyższych względów również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, nie zasługiwał na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy należy podzielić wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko, że kwestia oceny przedmiotowej stacji bazowej pod kątem wymagań ochrony środowiska w sytuacji, gdy organy zobligowane były do orzeczenia nakazu rozbiórki w związku ze spełnieniem się unormowanej w art. 48 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane dyspozycji, nie miała wpływu na ocenę prawidłowości podjętych przez organy rozstrzygnięć.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.