Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1769769

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 2 października 2014 r.
II GSK 925/13
Wymóg dołączenia pozytywnej opinii rady gminy o lokalizacji kasyna. Charakter przepisu określającego wymagania wniosku o koncesję na prowadzenie kasyna.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Robotowska.

Sędziowie: NSA Joanna Kabat-Rembelska, del. WSA Zbigniew Czarnik (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 2 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. P. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 stycznia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 1495/12 w sprawie ze skargi C. P. Spółki z o.o. w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia (...) maja 2012 r. nr (...) w przedmiocie udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry

1.

oddala skargę kasacyjną;

2.

zasądza od C. P. Spółki z o.o. w W. na rzecz Ministra Finansów 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (dalej: WSA w W. lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 8 stycznia 2013 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1495/12 oddalił skargę C. P. Spółki z o.o. w W. (dalej: Spółka) na decyzję Ministra Finansów z dnia (...) maja 2012 r., nr (...) o odmowie udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

Decyzją z dnia (...) maja 2012 r. Minister Finansów działając na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 w związku z art. 221 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm.), dalej: o.p., art. 8, art. 32, art. 35 pkt 15 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 z późn. zm.), dalej: u.g.h. i § 6 ust. 3 pkt 1 lit. b) rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 sierpnia 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzenia przetargu dla podmiotów ubiegających się o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry lub zezwolenia na prowadzenie salonu gry bingo pieniężne (Dz. U. Nr 161, poz. 1085 z późn. zm.), dalej: rozporządzenie MF z dnia 27 sierpnia 2010 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia (...) listopada 2011 r., odmawiającą Spółce udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry w budynku hotelu "(...)" przy (...) w P. Z treści uzasadnienia decyzji Ministra wynika, że w postępowaniu koncesyjnym Spółka przedłożyła uchwałę Nr (...) Rady Miasta P. z dnia (...) marca 2001 r. pozytywnie opiniującą lokalizację kasyna, jednak uchwała ta przestała obowiązywać, gdyż została skonsumowana na potrzeby innego, zakończonego postępowania koncesyjnego. Minister podkreślił, że komisja przetargowa trafnie uznała, że wniosek nie zawierał braków formalnych w zakresie opinii lokalizacyjnej i nie było możliwe wezwanie Spółki do uzupełnienia jego braków, a także nie było możliwe uzupełnienie go, poprzez dołożenie nowego dokumentu, czyli nowej uchwały Nr (...) Rady Miasta P. z dnia (...) czerwca 2011 r., pozytywnie opiniującej lokalizację kasyna Spółki, przedłożonej już po zakończeniu prac komisji przetargowej.

W skardze do WSA w W. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Argumentowała, że w przepisach prawa nie istnieje pojęcie "skonsumowania" uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego i nie wiadomo co organ rozumie pod tym pojęciem. Skarżąca uznała, że przepisy prawa nie sprzeciwiają się możliwości uzupełnienia wniosku o udzielenie koncesji w toku postępowania koncesyjnego.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 8 stycznia 2013 r. WSA w W. skargę oddalił.

Sąd I instancji wyjaśnił, że stosownie do treści art. 35 pkt 15 u.g.h. wniosek o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry powinien zawierać pozytywną opinię rady gminy o lokalizacji kasyna gry. Sąd uznał za prawidłowe stanowisko Ministra Finansów, że uchwała Rady Miasta P. z dnia (...) marca 2001 r., pozytywnie opiniująca lokalizację kasyna gry w miejscu wskazanym przez Spółkę, dołączona do wniosku o udzielenie koncesji, nie pozwoliła na przyjęcie, że Spółka legitymowała się aktualną, pozytywną opinią lokalizacyjną. Poza tym Sąd zaznaczył, że Spółka nie kwestionowała ustalenia, że ta opinia została wydana dla wykorzystania w innym postępowaniu koncesyjnym.

Zdaniem Sądu I instancji uchwała rady gminy w sprawie wyrażenia opinii o lokalizacji ośrodka gier na zawiera norm o charakterze generalnym, a więc nie jest aktem prawa miejscowego. Dotyczy ona określonej kategorii osób i indywidualizuje ich sytuację prawną. Jest aktem sformułowanym w sposób konkretny pod względem podmiotowym i przedmiotowym, bo ma indywidualnego adresata oraz odnosi się do konkretnej sytuacji. Dotyczy miejsca, w którym ma funkcjonować ośrodek gier. Ulega jednokrotnemu wykonaniu (podlega "skonsumowaniu" po jednorazowym spełnieniu dyspozycji zawartej w uchwale), a nie wielokrotnie. Opinia o lokalizacji ośrodka gier należy do właściwości organów samorządu terytorialnego i stosownie do art. 35 pkt 15 u.g.h. jest jednym z obligatoryjnych elementów wniosku o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry. Wydawana jest na wniosek podmiotu ubiegającego się o uzyskanie koncesji na prowadzenie kasyna gry (art. 6 ust. 4 u.g.h.) w celu dołączenia do wniosku koncesyjnego. Art. 35 u.g.h. zawiera wykaz wymogów formalnych jakie powinien udokumentować podmiot składający wniosek o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry. Skoro Spółka dołączyła do wniosku uchwałę Rady Miasta P. z dnia (...) marca 2001 r., pozytywnie opiniującą lokalizację kasyna gry w miejscu przez nią wskazanym, to nie można było uznać, że wniosek zawierał brak formalny, który by podlegał uzupełnieniu na wezwanie organu.

Sąd I instancji przytoczył rozporządzenie MF z dnia 27 sierpnia 2010 r. i wyjaśnił, że komisja przetargowa, która przeprowadza przetarg o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry, nie może rozstrzygać wątpliwości prawnych co do spełnienia lub niespełnienia przez oferenta przesłanek udzielenia koncesji, ponieważ należy to do kompetencji Ministra Finansów. Zatem to Minister ocenia przedłożoną do wniosku opinię lokalizacyjną. W tej sprawie Minister przeprowadził postępowanie wyjaśniające zgodnie z przepisami prawa i zasadnie przyjął, że przedłożona przez Spółkę opinia lokalizacyjna z dnia (...) marca 2001 r. nie mogła być uznana za opinię pozytywną na potrzeby postępowania koncesyjnego.

Z wymienionych powodów WSA w W. ocenił kontrolowane decyzje jako zgodne z prawem.

II

Skargę kasacyjną złożyła Spółka.

Wyrok zaskarżyła w całości. Wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Wnosząca skargę kasacyjną działając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1.

prawa materialnego, art. 35 pkt 15 u.g.h. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na nieprawidłowym (w odniesieniu do przyjętych reguł interpretacyjnych) rozumieniu treści tego przepisu;

2.

przepisów postępowania, art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie uzasadnienia wyroku, pomiędzy którym to uchybieniem a wynikiem postępowania istnieje potencjalny związek przyczynowy.

Uzasadniając zarzuty wnosząca skargę kasacyjną przedstawiła argumentację prawną przemawiającą za ich zasadnością, podkreślając, że w momencie ubiegania się o koncesję uchwała Rady Miasta P. z dnia (...) marca 2001 r. była aktualna, a żaden przepis prawa, w tym art. 35 pkt 15 u.g.h. nie przewiduje "skonsumowania" uchwały. Skoro uchwała nie została uchylona, to była aktem prawnie obowiązującym, więc decyzje Ministra Finansów, odmawiające udzielenia koncesji z powołaniem się na nieaktualność i skonsumowanie wskazanej uchwały, utrzymane w mocy przez Sąd I instancji, są błędne. Zdaniem skarżącej kasacyjnie uzasadnienie wyroku jest obarczone wadą konstrukcyjną, przez co nie odpowiada treści art. 141 § 4 p.p.s.a., bo Sąd nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, m.in. do zarzutu niewezwania skarżącej w trybie art. 169 § 1 o.p. do uzupełnienia braków formalnych wniosku koncesyjnego.

Minister Finansów skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

III

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu prawa procesowego, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna Spółki powołuje obie podstawy kasacyjne. W takich przypadkach Sąd II instancji dokonuje w pierwszej kolejności oceny podnoszonych naruszeń procesowych, gdyż tylko w poprawnie prowadzonym postępowaniu można dokonać oceny stosowania przepisów materialnych. Podkreślić należy, że w ramach kontroli kasacyjnej ocena poprawności stosowania przepisów procesowych i materialnych ma zawsze charakter pośredni, co oznacza, że Sąd II instancji może wypowiedzieć się w tym zakresie przez pryzmat oceny sposobu kontroli stosowania tych przepisów dokonanej przez Sąd I instancji.

W ocenie NSA skarga kasacyjna Spółki nie ma uzasadnionych podstaw prawnych i z tego względu nie mogła odnieść skutku prawnego. Spółka kwestionuje wyrok WSA w W. twierdząc, że jego uzasadnienie narusza dyspozycję art. 141 § 4 p.p.s.a., przy czym jest to typ naruszenia, który może być samoistną podstawą kasacyjną. Rozwijając ten zarzut Spółka wskazuje, że uzasadnienie nie spełnia określonych prawem wymogów, bo w istocie nie podaje motywów leżących u podstaw oddalenia skargi, w szczególności nie wyjaśnia i nie podaje podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wskazany zarzut jest nietrafny. Przede wszystkim stwierdzić należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może być samoistną podstawą kasacyjną tylko w takiej sytuacji, gdy uzasadnienie wyroku nie pozwala dokonać kontroli instancyjnej, a więc nie daje podstaw do ustalenia, czy wyrok jest zgodny, bądź niezgodny z prawem. W sprawie, w której złożono skargę kasacyjną ta sytuacja nie ma miejsca. Wprawdzie uzasadnienie skarżonego wyroku, jak trafnie podnosi Spółka, nie jest precyzyjne i porusza wątki zbędne dla istoty sprawy, jednak z jego treści da się ustalić jaki jest pogląd Sądu I instancji na temat uchwały o lokalizacji kasyna i jak Sąd ocenia poczynione w tym zakresie ustalenia przyjęte przez Ministra Finansów jako podstawa orzekania. Lakoniczność tej części wyroku nie może być równoznaczna z brakiem uzasadnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu II instancji w kontrolowanym wyroku zaprezentowano poprawny pogląd prawny na temat opinii o lokalizacji kasyna gry. Z treści art. 35 pkt 15 u.g.h. wynika, że wniosek o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna powinien zawierać pozytywną opinię rady gminy o lokalizacji kasyna gry. Uchwała w tej sprawie organu gminy nie jest uniwersalną wypowiedzią rady gminy na rzecz lokalizowania kasyna w oznaczonym miejscu na terenie gminy. Oczywiście uchwała taka nie jest przepisem prawa miejscowego, ale jest stanowiskiem rady gminy w sprawie konkretnego wniosku o udzielenie koncesji. Wymóg dołączenia pozytywnej opinii do wniosku o koncesję jednoznacznie potwierdza stanowisko Ministra Finansów zaakceptowane przez Sąd I instancji. Konieczność dołączenia takiej opinii wynika z charakteru postępowania koncesyjnego i nie ma nic wspólnego ze "skonsumowaniem" uchwały wydanej dla Spółki w 2001 r. Sama Spółka nie kwestionuje, że uchwała z 2001 r. była wydana na użytek innego postępowania niż to, które jest przedmiotem skargi kasacyjnej. Opinia rady gminy jest związana z konkretnym postępowaniem i podmiotem ubiegającym się o koncesję. Taki pogląd znajduje oparcie w wykładni przepisów regulujących koncesjonowanie działalności kasyn i znajduje potwierdzenie w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2013 r. o sygn. akt II GSK 2242/11; dostępny w Internecie - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć należy, że teść art. 41 ust. 1 u.g.h. stanowi, że jedna koncesja jest udzielana na prowadzenie jednego kasyna gry, a z art. 49 ust. 1 tej ustawy wynika, że koncesji udziela się na okres 6 lat, przy czym koncesja w tym okresie może być zmieniana (art. 51 ust. 1 u.g.h.), a do wniosku o zmianę załącza się odpowiednio dokumenty wymagane do udzielenia koncesji (art. 51 ust. 3). Zdaniem NSA, z treści tych przepisów oraz istoty opinii jako stanowiska wyrażonego w określonej sprawie daje się wyprowadzić wniosek, który przyjął Minister Finansów, a zaaprobował Sąd I instancji, że Spółka nie dołączyła do wniosku o koncesję pozytywnej opinii rady o lokalizacji kasyna gry, a przez to wniosek był niekompletny. Ten pogląd Sądu I instancji jest trafny i daje się wyprowadzić z treści uzasadnienia niezależnie od rozważań na temat charakteru prawnego samej uchwały, które w realiach rozpoznawanej sprawy nie mają znaczenia. Z tych powodów zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł być uwzględniony.

Zdaniem NSA nietrafny jest także zarzut naruszenia prawa materialnego, art. 35 pkt 15 u.g.h., przy czym jego nieskuteczność jest konsekwencją merytorycznej nietrafności zarzutu. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, zatem jej skuteczność wynika wprost z poprawnego sposobu ujęcia i uzasadnienia zarzutu. Poprawne postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego wymaga wskazania właściwej podstawy prawnej tego zarzutu z p.p.s.a., a więc art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz połączenia tego przepisu z normami prawa materialnego.

Zarzut kasacyjny Spółki nie spełnia tych wymogów, jednak z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że strona występująca z tym środkiem prawnym podnosi błędną wykładnię art. 35 pkt 15 u.g.h., dokonaną przez Ministra Finansów i wadliwie akceptowaną przez Sąd I instancji, której skutkiem było nieprawidłowe rozumienie treści przepisu, a przez to uznanie, że Spółka powinna dołączyć do wniosku aktualną opinię rady o lokalizacji kasyna w chwili złożenia przez nią wniosku. W takiej sytuacji Sąd II instancji może merytorycznie rozpoznać zarzut, co jednoznacznie wynika z utrwalonego orzecznictwa (zob. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r. o sygn. akt I OPS 10/09, publik. ONSAiWSA z 2010 r. Nr 1, poz. 1). Odnosząc się do tak postawionego zarzutu stwierdzić należy, że jest on nietrafny. W zarzucie kasacyjnym Spółka twierdzi, że przepisem materialnym jest art. 35 pkt 15 u.g.h. Jednak analiza treści tego przepisu prowadzi do wniosku, że nie ma on takiego charakteru. Art. 35 u.g.h. określa wymagania wniosku o koncesję na prowadzenie kasyna, zatem nie może to być przepis prawa materialnego. Z tego względu zarzut ten musi być uznany za niezasadny i nie może on być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. NSA orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.