Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2424918

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 8 sierpnia 2017 r.
II GSK 914/17
Charakter prawny kary pienięznej nakladanej w drodze decyzji administracyjnej na podstawie przepisów ustawy- Prawo o ruchu drogowym.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Skoczylas.

Sędziowie: NSA Andrzej Kisielewicz, del. WSA Małgorzata Grzelak (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 1222/16 w sprawie ze skargi (A.) Spółki z o.o. spółki komandytowej w B. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia (...) kwietnia 2016 r., nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego

1.

uchyla zaskarżony wyrok;

2.

oddala skargę;

3.

zasądza od (A.) Spółki z o.o. spółki komandytowej w B. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 28 listopada 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 1222/16, uwzględnił skargę A. Sp. z o.o. Sp. K. w B., na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia p...[ kwietnia 2016 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w ten sposób, że uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia (...) kwietnia 2015 r. oraz orzekł o kosztach postępowania.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

W dniu 29 grudnia 2014 r. do Ministra Infrastruktury i Rozwoju wpłynął wniosek A. Sp. z o.o. Sp. K. w B. (skarżąca) o wydanie, na podstawie art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672 z późn. zm., dalej u.s.d.g.), pisemnej interpretacji, co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów dotyczących ewentualnych odsetek za zwłokę w przypadku kary wymierzonej na podstawie art. 140aa ust. 1 w zw. z art. 140 ab ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 z późn. zm., dalej p.r.d.) tj. za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII. Spółka podała, że decyzją z (...) lutego 2014 r. (...) Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 15000 zł, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, a następnie wobec wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, GITD z urzędu wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji (art. 140ac ust. 2 p.r.d.). Pytanie skarżącej sprowadzało się do kwestii, czy w przypadku oddalenia skargi lub umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, będzie ona obowiązana do zapłaty odsetek za nieuiszczenie należności w terminie od kwoty kary za przejazd pojazdem nienormatywnym, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej, od jakiej daty rozpocznie bieg naliczania odsetek i w jakiej wysokości. Zgodnie ze stanowiskiem skarżącej, brak jest podstawy prawnej dla naliczenia odsetek za nieuiszczenie należności w terminie w przypadku, gdy wykonanie decyzji nakładającej karę pieniężną zostało wstrzymane. Zdaniem spółki, nie ma podstawy prawnej, aby bieg terminu, od którego naliczane są odsetki za zwłokę rozpoczął się z dniem doręczenia decyzji ostatecznej.

Wymieniony wniosek został przekazany Głównemu Inspektorowi Transportu Drogowego, zgodnie z właściwością, w dniu (...) stycznia 2015 r.

Pierwsze wydane przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego ostateczne postanowienie z (...) lipca 2015 r. o odmowie wszczęcia postępowania, zostało uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 grudnia 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 2664/15, z uwagi na naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Wyrok nie został zaskarżony i jest prawomocny.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2016 r. Główny Inspektor utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia 7 kwietnia 2015 r. W ocenie organu, ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 z późn. zm., u.t.d.) nie przewiduje uprawnienia Głównego Inspektora Transportu Drogowego (GITD) do dokonywania wiążących interpretacji przepisów prawa. Według GITD, zważywszy na treść art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.; dalej: u.f.p.) w związku z art. 80d) p.r.d. brak jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego albowiem wniosek o wydanie pisemnej interpretacji, co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów w indywidualnej sprawie nie spełnia wymagań z art. 10 u.s.d.g., gdyż nie dotyczy daniny publicznej ani składek na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (WSA), uwzględnił skargę spółki A. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016.718 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.). W wyroku z dnia 28 listopada 2016 r. WSA stwierdził, że Główny Inspektor Transportu Drogowego był organem właściwym do wydania przedmiotowej interpretacji, gdyż utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej na podstawie art. 140 aa ust. 1w zw. z art. 140ab ust. 1 i 2 p.r.d. Zdaniem Sądu I instancji, możliwość złożenia wniosku do właściwego organu administracji publicznej, jakim jest Główny Inspektor, wynika z art. 10 u.s.d.g. WSA nie podzielił także poglądu organu, że kara pieniężna nie jest daniną w rozumieniu art. 10 u.s.d.g. Sąd wskazał, że użyty w art. 10 u.s.d.g. termin "daniny publiczne" nie został zdefiniowany w powyższym akcie prawnym. Rozumienie tego pojęcia należy łączyć z obowiązkiem świadczenia (zazwyczaj pieniężnego) na rzecz państwa lub innego podmiotu publicznoprawnego w celu realizacji zadań o charakterze publicznym. Istotą takiego świadczenia jest przy tym jego powszechny, przymusowy i bezzwrotny charakter. Daninami publicznymi będą zatem w pierwszej kolejności podatki i opłaty, ale również cła, dopłaty, państwowe pożyczki przymusowe, wszelkiego rodzaju sankcje i kary pieniężne. W ocenie WSA, przedmiotowy wniosek skarżącej spółki spełniał zatem wszystkie warunki formalne, dotyczył kary pieniężnej nakładanej na podstawie przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej. Ponadto Sąd I instancji zauważył, że termin 30 dni, określony w art. 10a u.s.d.g. jest terminem prawa materialnego, którego upływ wywołuje skutek w postaci załatwienia sprawy administracyjnej. W razie niewydania interpretacji w terminie uznaje się, że w dniu następującym po dniu, w którym upłynął termin wydania interpretacji, została wydana interpretacja stwierdzająca prawidłowość stanowiska przedsiębiorcy. W ocenie WSA, aktywność organu poza tymi ramami czasowymi nie ma prawnego umocowania i narusza prawo materialne tj. art. 10a) u.s.d.g. Zdaniem WSA, taka zaś sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie zważywszy na daty: złożenia wniosku o interpretację, jego przekazania organowi właściwemu oraz daty wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, co miało miejsce 7 kwietnia 2015 r. Tym samym, w ocenie Sądu I instancji, na mocy wspominanego przepisu w obrocie prawnym pojawiła się interpretacja o treści przedstawionej przez skarżącą spółkę.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, Główny Inspektor Transportu Drogowego, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 listopada 2016 r. w całości i oddalenie skargi lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji; zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Wyrokowi Sądu I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego - tj. art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (u.s.d.g.) polegające na błędnej wykładni, przejawiającej się w przyjęciu, że przez daniny publiczne w rozumieniu art. 10 ust. 1 tejże ustawy należy rozumieć sankcje administracyjne o charakterze represyjnym, o których mowa w art. 140 aa ust. 1 w zw. art. 140 ab ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (p.r.d.) oraz ewentualne odsetki od ww. należności, podczas gdy do danin publicznych nie można zaliczać należności nie mających charakteru świadczeń publicznych a należność, o której mowa w art. 140 aa ust. 1 w zw. art. 140 ab ust. 1 i 2 p.r.d. ma charakter sankcji represyjnych za nieakceptowalne przez państwo zachowanie, które jest ustanowione w celu odstraszającym, a więc celem istnienia takiej sankcji nie jest uzyskanie świadczenia publicznego, lecz odstraszanie od działania niezgodnego z prawem.

Argumenty na poparcie powyższego zarzutu, autor skargi kasacyjnej przedstawił w uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia.

Spółka A., reprezentowana przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie.

W myśl art. 10 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (u.s.d.g.) - przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu administracji publicznej lub państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie pisemnej interpretacji, co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie.

Mając na uwadze treść powyższego uregulowania, organ po otrzymaniu wniosku powinien zbadać przedmiot wniosku, a następnie swoją właściwość ze względu na ten przedmiot. Z powołanego przepisu wynika również, że zakresem interpretacji mogą być objęte jedynie przepisy prawne dotyczące świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji, że karę pieniężną określoną w art. 140 aa ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym (p.r.d.) w zw. art. 140 ab ust. 1 i 2 tejże ustawy (za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia) należy zakwalifikować do należności publicznych mających charakter daniny publicznej a w konsekwencji, że ma do niej zastosowanie art. 10 u.s.d.g. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, kara pieniężna nakładana w drodze decyzji administracyjnej na podstawie ww. przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym ma charakter samoistny, w szczególności nie stanowi zabezpieczenia dla spełniania innych należności publicznoprawnych. Wzmiankowana kara nie jest daniną publiczną mającą postać świadczenia publicznego, gdyż nie ma charakteru świadczenia odpłatnego lub nieodpłatnego, nie jest też nakładana w celu przymuszenia do realizacji tego świadczenia - nie ma tym samym charakteru sankcji egzekucyjnej. Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że jest to sankcja za niezgodne z prawem zachowanie podmiotu, która funkcjonuje w oderwaniu od jakichkolwiek innych należności na rzecz Skarbu Państwa. Działa, jako środek dyscyplinujący i narzędzie utrzymywania ładu w sferze działalności poddanej kontroli. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu Siedmiu Sędziów z 10 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OPS 1/06 rozważając charakter przepisów dotyczących wymierzania (po dniu 1 stycznia 2002 r.) kar pieniężnych za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia (wcześniej określane mianem "opłat podwyższonych") stwierdził m.in., że niezależnie od przyjętego nazewnictwa, w ustawie o drogach publicznych (przed nowelizacją), za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, naliczane były tzw. "opłaty podwyższone", a po nowelizacji - "kary pieniężne", w jednym i drugim przypadku, wynikały one jednak z przepisów o charakterze represyjnym, które z natury swej bliższe są prawu karnemu, niż cywilnemu. W orzecznictwie, jak i w doktrynie tego typu kary pieniężne traktuje się, jako formy odpowiedzialności administracyjnej za czyny, które są nazywane deliktami administracyjnymi. Są to sankcje administracyjne o charakterze represyjnym, grożące za naruszenia zakazów wynikających z przepisów prawa administracyjnego, mające dyscyplinować adresatów norm prawnych w kierunku przestrzegania przepisów prawa (uchwała NSA z dnia 21 grudnia 1998 r. OPS 13/98 - ONSA 1999 Nr 2 poz. 46; Ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska. Komentarz, pod red. J. Sommera, Wrocław 1999, t. II, str. 547 i nast.; Z. Leoński. O istocie tzw. kar administracyjnych (w:) Jednostka w demokratycznym państwie prawa, pod. red. J. Filipka, Bielsko-Biała 2003, str. 354-362).

Z kolei Trybunał Konstytucyjny, w uzasadnieniu wyroku z 25 marca 2010 r., sygn. akt P 9/08 (OTK-A, 2010, Nr 3, poz. 26) wskazał, że "dopuszczalność stosowania administracyjnych kar pieniężnych, jako reakcji na naruszenie ustawowych obowiązków nie budzi wątpliwości. Brak stosownej sankcji powoduje bowiem, że przepis staje się martwy, a niespełnianie obowiązku nagminne. Administracyjne kary pieniężne stanowią środki mające na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa. Kary te, stosowane automatycznie z mocy ustawy, mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Zapowiedź negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w wypadku naruszenia obowiązków określonych w ustawie albo w decyzji administracyjnej, motywuje adresatów do wykonywania ustawowych obowiązków. Podstawą zastosowania tego typu kar jest samo obiektywne naruszenie prawa. Administracyjna kara pieniężna nie jest wyłącznie represją za naruszenie prawa, ale przede wszystkim stanowi środek przymusu, który służyć ma zapewnieniu wykonywania obowiązków wobec państwa, a organ administracyjny musi posiadać skuteczne środki, które skłonią adresatów norm do oczekiwanego zachowania w sferach uznanych za szczególnie istotne."

Nie ulega przy tym wątpliwości, że kary pieniężne w ostatecznym rozrachunku stanowią oczywiście dochód władzy publicznej, jednakże dla określenia danego świadczenia pieniężnego mianem daniny jest wykazanie, że sprzyja ono realizacji przez państwo celów publicznych oraz określenie związku między ustanowieniem daniny a dążeniem do uzyskiwania wpływów budżetowych, które są konieczne dla prawidłowego funkcjonowania organów władzy publicznej (A. Korzon, artykuł Podatki i inne daniny - podstawowe pojęcia konstytucyjne, ZNSA 2 (35)/2011). Mając na uwadze powyższe, nie można podzielić poglądu spółki A. zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że omawiana kara pieniężna ma charakter świadczenia przeznaczanego na realizacje celów publicznych, co wynika - według strony - z art. 140 ae ust. 2 p.r.d. Przepis ten stanowi, że środki z tytułu tych kar są przeznaczone m.in. na budowę i przebudowę dróg krajowych. Stanowisko strony uwzględnia bowiem wyłącznie sam fakt późniejszego wydatkowania zebranych środków, ale nie ma na uwadze istoty przedmiotowej kary.

Mając na uwadze powyższe, zarzut organu skarżącego kasacyjnie, błędnej wykładni art. 10 ust. 1 u.s.d.g. należy uznać za uzasadniony. Trafność podniesionego uzasadniała uchylenie zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota niniejszej sprawy została dostatecznie wyjaśniona.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w myśl, którego, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (tj. żądanie wszczęcia postępowania) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Oczywiste jest przy tym, że postępowanie nie może być wszczęte, gdy brak ku temu materialnoprawnych podstaw. Tym samym, skoro wniosek o wydanie pisemnej interpretacji nie dotyczył daniny publicznej (ani składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne) w rozpoznawanej sprawie brak było możliwości, z zastosowaniem w sprawie art. 10 ust. 1 u.s.d.g., wydania w sprawie interpretacji, to znaczy, że w pełni zasadne było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a W tej sytuacji, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalono skargę.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 209 w związku z art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804). Na powyższe koszty należne wnoszącemu skargę kasacyjną organowi od spółki A. w wysokości 460 zł składały się: zwrot uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej - 100 zł oraz 360 zł tytułem wynagrodzenia (nowego) pełnomocnika organu będącego radcą prawnym za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.