II GSK 7/16, Nakładanie kar pieniężnych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli stosownie do liczby naruszeń. - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2412639

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 2017 r. II GSK 7/16 Nakładanie kar pieniężnych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli stosownie do liczby naruszeń.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Hanna Kamińska.

Sędziowie NSA: Lidia Ciechomska-Florek, Gabriela Jyż (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 31 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 17 września 2015 r. sygn. akt III SA/Gd 366/15 w sprawie ze skargi A. P., A. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia (...) marca 2015 r. nr (...) w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 17 września 2015 r., uwzględnił skargę A. P. i A. S. wspólników spółki cywilnej "A. s.c." na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia (...) marca 2015 r., w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, uchylając tą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia (...) lipca 2014 r. Sąd orzekł również o kosztach postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

decyzją z dnia (...) lipca 2014 r., Pomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w G., na podstawie art. 92a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 z późn. zm.), nałożył na A. P. i A. S., wspólników spółki cywilnej A. P., A. S. A. S.C., karę pieniężną w wysokości 16.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia lub bez wymaganej licencji. Podstawą decyzji stały się ustalenia podczas przeprowadzonej w przedsiębiorstwie skarżących kontroli, w toku której stwierdzono przypadek wykonywania transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia lub wymaganej licencji. Ustalono, że żaden ze wspólników spółki w chwili wykonywania zlecenia nr (...) z dnia 12 lipca 2013 r., które zostało wykonane w dniu 17 lipca 2013 r., nie posiadał licencji na działalność gospodarczą w zakresie pośredniczenia przy przewozie rzeczy, jak też nie posiadali wspólnej licencji. Konsekwencją stwierdzonego naruszenia było nałożenie kary w łącznej kwocie 16.000 zł gdyż wspólnicy spółki cywilnej, którzy w ramach spółki cywilnej prowadzą działalność gospodarczą w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy powinni uzyskać przedmiotową licencję każdy z osobna, a zgodnie z lp. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji, podlega karze pieniężnej w wysokości 8.000 zł.

Główny Inspektor Transportu Drogowego w Warszawie objętą skargą decyzją z dnia (...) marca 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że z treści umowy spółki cywilnej łączącej skarżących wynikało, iż celem spółki było prowadzenie działalności gospodarczej polegającej między innymi na wykonywaniu transportu drogowego towarów. Wykonywane przez strony przewozy, w większości zleconych usług, wykonane były pojazdami o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony. Podlegały zatem regulacjom ustawy o transporcie drogowym.

Organ odwoławczy wskazał na ustalenia organu I instancji z których wynikało, że skarżący nie posiadali zezwoleń na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji na wykonywanie transportu drogowego lub zaświadczenia na krajowy niezarobkowy przewóz drogowy jak również licencji wspólnotowej uprawniającej do podjęcia i wykonywania międzynarodowego transportu drogowego lub zaświadczenia na międzynarodowy niezarobkowy przewóz drogowy.

Organ za nietrafne uznał stanowisko stron, że kara powinna być nałożona łącznie na obydwu wspólników, gdyż zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych obydwaj wspólnicy spółki cywilnej powinni posiadać licencję. Organ zwrócił też uwagę, że za zobowiązania spółki cywilnej, zgodnie z art. 864 kodeksu cywilnego, wspólnicy odpowiedzialni są solidarnie, a odpowiedzialność ta nie dotyczy wyłącznie zobowiązań cywilnoprawnych ale też zobowiązań publicznoprawnych, które wynikają z realizowania przez wspólników spółki cywilnej "wspólnego celu gospodarczego", jakim może być też wykonywanie transportu drogowego.

Sąd I instancji uwzględniając skargę na tą decyzję za bezsporną uznał okoliczność, iż wykonując usługę zleconą dokumentem nr (...) z dnia 12 lipca 2013 r. skarżący, prowadzący działalność gospodarczą m.in. w zakresie transportu towarów - na skutek awarii samochodu o dopuszczalnej masie całkowitej (dmc) do 3,5t posłużyli się pojazdem o dmc 11,99t, nie posiadając na wykonywanie transportu drogowego w opisanych okolicznościach odpowiedniego zezwolenia. Bezspornym było również, że skarżący A. P. i A. S. są wspólnikami spółki cywilnej - A. P., A. S. "A." s.c., a nałożenie kary pieniężnej było następstwem kontroli w przedsiębiorstwie skarżących.

W ocenie Sądu I instancji, w okolicznościach sprawy, organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 92a ust. 1 w zw. z ust. 6 oraz I.p. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym poprzez błędną wykładnię tych przepisów i przyjęcie, że w przypadku stwierdzenia braku wymaganego zezwolenia na transport drogowy, to każdy ze wspólników spółki cywilnej popełnia wskazany powyżej delikt administracyjny i podlega z osobna sankcji w postaci kary pieniężnej.

Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji wskazał, że nie należy utożsamiać obowiązku posiadania licencji (zezwolenia) na wykonywanie transportu drogowego przez każdego ze wspólników, z wykonywaniem przez każdego z nich (z osobna) transportu. Wskazuje się, że spółka cywilna, choć nie jest odrębnym podmiotem prawa, oznacza zobowiązanie się do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego (art. 860 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny; Dz. U. z 2014 r. poz. 121 z późn. zm.), a więc do wspólnego działania, które należy traktować, jako jedno działanie dwóch lub więcej wspólników, nie zaś, jako sumę ich działań indywidualnych. W konsekwencji przewóz wykonywany w ramach spółki cywilnej jest jednym przewozem podlegającym zarachowaniu łącznie na rzecz wszystkich wspólników, a nie przewozem każdego z nich z osobna. To z kolei prowadzi do wniosku, że sprawa o ukaranie za naruszenie przepisów o transporcie drogowym podczas wykonywania transportu drogowego w ramach spółki cywilnej jest jedną sprawą administracyjną dotyczącą wspólnego naruszenia (naruszeń) dokonanych podczas jednego wspólnego przewozu drogowego. Wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II GPS 5/08, pogląd, że wykonywanie transportu drogowego w ramach spółki cywilnej wymaga posiadania licencji przez każdego ze wspólników wcale nie oznacza zanegowania wspólnego ich działania w tym zakresie, a w konsekwencji przyjęcia, że przewóz drogowy wykonywany przez wspólników spółki cywilnej należy traktować jak wiele odrębnych działań podjętych przez odrębnych przedsiębiorców. Należy jeszcze raz wyraźnie podkreślić, że spółka cywilna, choć nie jest odrębnym podmiotem prawa, to jednak oznacza zobowiązanie do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego (art. 860 § 1 k.c.), a więc do wspólnego działania, które należy rozumieć, jako jedno działanie dwóch lub więcej wspólników, nie zaś sumę ich działań indywidualnych. W tej sytuacji niezasadny jest pogląd, że nie ma przeszkód do nałożenia na dwóch wspólników, dwóch oddzielnych kar pieniężnych za naruszenie, którego dopuścili się realizując wspólne przedsięwzięcie. Kary pieniężne mogą być nakładane za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli stosownie do liczby naruszeń, a nie do liczby osób wykonujących przewóz. Objęcie każdego ze wspólników odrębnym ukaraniem za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym w ramach tego samego przewozu prowadziłoby do dwukrotnego ukarania za to samo naruszenie - tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2325/13.

Sąd I instancji, wobec powyższego, stwierdził, że skoro przedsiębiorcy występujący w rozpoznawanej sprawie zawarli umowę spółki cywilnej, podejmując się - w granicach dokonanej czynności prawnej - wspólnego prowadzenia działalności gospodarczej, a podczas kontroli stwierdzono wykonywanie przez tychże współprzedsiębiorców transportu drogowego bez wymaganej licencji (zezwolenia), co stanowiło czyn zagrożony karą pieniężną w kwocie 8.000 zł, przeto unormowania zawarte w art. 92a ust. 1 i ust. 6 ustawy, w zw. z Lp. 1.1. załącznika nr 3 do tej ustawy, nie dają podstaw do przypisywania każdemu z nich odrębnego sprawstwa i podwójnego naliczenia kary pieniężnej, w sytuacji gdy wystąpiło jedno zdarzenie (wykonywanie przewozu bez licencji - zezwolenia), z którym ustawodawca związał odpowiedzialność administracyjną. Odmienne rozumowanie organów w rozpoznawanym przypadku prowadziłoby do niedopuszczalnego w porządku prawnym rozbijania jednego, obwarowanego sankcją, zdarzenia (czynu) na kilka odrębnych, zależnie od liczby współprzedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą, powodując nieuzasadnione mnożenie zdarzeń prawotwórczych i nakładanych kar pieniężnych.

W podstawie prawne wyroku Sąd I instancji podał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 200 oraz 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.).

Główny Inspektor Transportu Drogowego skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 3 lit. b, art. 5b ust. 2, art. 8 ust. 1, art. 92a ust. 1, 3 i 6 ustawy o transporcie drogowym w zw. z lp. 1.1 załącznika nr 3 do tej ustawy oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez ich błędną wykładnię przejawiającą się w mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że w świetle przywołanych norm prawnych wykonywanie transportu drogowego przez dwóch przedsiębiorców nie posiadających wymaganych licencji, stanowi w istocie rzeczy jedno naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlegające jednej tylko sankcji w wysokości 8.000 zł, z tego względu, że przewóz wykonywany jest w zakresie działalności gospodarczej prowadzonej przez ww. przedsiębiorców w ramach spółki cywilnej, podczas gdy z przepisów tych w jednoznaczny sposób wynika, że do uzyskania licencji zobowiązany jest każdy z przedsiębiorców będących wspólnikiem spółki cywilnej, nie zaś sama spółka, wobec czego w przypadku współwykonywania transportu drogowego przez kilku przedsiębiorców - wspólników spółki cywilnej, bez wymaganej licencji, mamy do czynienia z wieloma naruszeniami, a tym samym karze pieniężnej we wskazanej wysokości podlega wykonywanie transportu drogowego bez wymaganych uprawnień przez każdy z tych podmiotów, przy czym niekwestionowanym jest, że zastosowanie w sprawie znajduje wówczas przepis art. 92a ust. 3 u.t.d. stanowiący, że suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenie stwierdzonych podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć określonej w tej normie prawnej kwoty.

Podnosząc ten zarzut skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi strony, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w G. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.

Skarżący kasacyjnie organ zarzucił Sądowi I instancji dokonanie błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że w świetle zastosowanych przez organu w sprawie przepisów ustawy o transporcie drogowym, wykonywanie transportu drogowego przez dwóch przedsiębiorców nie posiadających wymaganej licencji, stanowiło jedno naruszenie obowiązków lub warunków przewozu podlegające jednej karze z uwagi na to, że przewóz wykonywany jest w zakresie działalności gospodarczej prowadzonej przez przedsiębiorców w formie spółki cywilnej.

Tak postawionych zarzut nie zasługuje na akceptację zaś poczyniony przez Sąd I instancji wywód jest prawidłowy, w konsekwencji czego zasadnie uchylono rozstrzygnięcia organów obu instancji wydanych w przedmiotowej sprawie.

Wskazać należy, że zagadnienie wykonywania transportu drogowego przez wspólników spółki cywilnej było wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, na którym to stanowisku oparł się Wojewódzki Sąd Administracyjny w G.

Z utrwalonego w tym zakresie orzecznictwa wynika, że nie należy utożsamiać obowiązku posiadania licencji na wykonywanie transportu drogowego przez każdego ze wspólników, z wykonywaniem przez nich transportu. Spółka cywilna, choć nie jest odrębnym podmiotem prawa, oznacza zobowiązanie się do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego (art. 860 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny), a więc do wspólnego działania, które należy traktować, jako jedno działanie dwóch lub więcej wspólników, nie zaś, jako sumę ich działań indywidualnych. W konsekwencji przewóz wykonywany w ramach spółki cywilnej jest jednym przewozem podlegającym zarachowaniu łącznie na rzecz wszystkich wspólników, a nie przewozem każdego z nich z osobna. To z kolei prowadzi do wniosku, że sprawa o ukaranie za naruszenie przepisów o transporcie drogowym podczas wykonywania transportu drogowego w ramach spółki cywilnej jest jedną sprawą administracyjną dotyczącą wspólnego naruszenia (naruszeń) dokonanych podczas jednego wspólnego przewozu (por. wyroki NSA: z dnia 25 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2325/13, z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1134/11; z dnia 29 marca 2012 r., sygn. akt: II GSK 325/11, II GSK 1376/11, II GSK 1990/11; z dnia 28 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1291/11; z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 2052/11).

W świetle powyższego za błędne uznać należy takie rozumowanie, że skoro przedsiębiorcą jest każdy ze wspólników z osobna i ma on obowiązek uzyskania licencji na transport drogowy, to każdy z nich (z osobna) powinien odpowiadać za wykonywanie przewozu drogowego bez licencji. Objęcie każdego ze wspólników odrębnym ukaraniem za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, w ramach tego samego przewozu prowadziłoby do dwukrotnego ukarania za to samo naruszenie.

Wskazać ponadto należy, na co również zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że wyrażony przez NSA w uchwale z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II GPS 5/08 pogląd, że wykonywanie transportu drogowego w ramach spółki cywilnej wymaga posiadania licencji przez każdego ze wspólników wcale nie oznacza zanegowania wspólnego ich działania w tym zakresie, a w konsekwencji, że przewóz drogowy wykonywany przez wspólników spółki cywilnej należy traktować jak wiele odrębnych działań podjętych przez odrębnych przedsiębiorców. Stąd też nie można podzielić poglądu, że naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, stwierdzone w trakcie jednej kontroli, obciążają każdego ze wspólników oddzielnie, jako odrębny podmiot, z pominięciem okoliczności, że powiązani oni byli umową spółki i realizowali wspólnie wspólne przedsięwzięcie gospodarcze. Podkreślenia wymaga, że spółka cywilna, choć nie jest odrębnym podmiotem prawa, to jednak oznacza zobowiązanie do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego (art. 860 § 1 k.c.), a więc do wspólnego działania, które należy rozumieć, jako jedno działanie dwóch lub więcej wspólników, nie zaś sumą ich działań indywidualnych. Niezasadny jest zatem pogląd, że nie ma przeszkód do nałożenia na dwóch wspólników, dwóch oddzielnych kar pieniężnych za naruszenie, którego dopuścili się realizując wspólne przedsięwzięcie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego kary pieniężne mogą być nakładane za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli stosownie do liczby naruszeń, a nie do liczby osób wykonujących przewóz, z uwzględnieniem art. 92a ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, wprowadzającego ograniczenie kwotowe kar pieniężnych (do 10.000 zł.) nałożonych podczas jednej kontroli drogowej.

Mając powyższe na uwadze, uznając wyrok Sądu I instancji za prawidłowy, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.