Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 21 czerwca 2007 r.
II GSK 65/07

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Grabowski (spr.).

Sędziowie NSA: Urszula Raczkiewicz, Tadeusz Cysek.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 października 2006 r. sygn. akt II SA/Ke 147/06 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia 13 stycznia 2006 r. nr (...) w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 26 października 2006 r., sygn. akt II SA/Ke 147/06, uwzględnił skargę A. B. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia 13 stycznia 2006 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.

Sąd oparł się na następującym stanie faktycznym:

Decyzją z dnia 13 stycznia 2006 r. nr (...) Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia 6 października 2005 r. nr (...) odmawiającą A. B. przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych.

W motywach swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż w dniu 19 kwietnia 2005 r. H. B. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005. Wnioskodawca zadeklarował użytkowanie pięciu działek rolnych o łącznej powierzchni 7,7 ha, znajdujących się na siedmiu działkach ewidencyjnych o nr (...) położonych w gminie D. (powiat s.). W dniu 26 sierpnia 2005 r. nastąpiło notarialne przekazanie gospodarstwa przez H. i M. B. na rzecz ich syna - A. B. Przedmiotem przekazania było sześć z siedmiu opisanych wyżej działek o nr ewidencyjnych (...).

A. B. w dniu 30 sierpnia 2005 r. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w przypadku przeniesienia gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S., po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku, wydał dnia 6 października 2005 r. decyzję odmawiającą przyznania A. B. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych naliczonych na podstawie wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2.005 złożonego przez H. B.

Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji, decyzją z dnia 13 stycznia 2006 r. Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał na art. 74 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L z 30 kwietnia 2004 r.), dalej rozporządzenie nr 796/2004, zgodnie z którym w przypadku, gdy nastąpi przeniesienie posiadania jedynie części gospodarstwa rolnego, przejmującemu nie przysługują płatności w danym roku. Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie H. B. złożył wniosek o przyznanie dopłat do siedmiu działek o nr ewidencyjnych (...). Natomiast aktem notarialnym nr Rep A nr: (...) o przekazaniu gospodarstwa H. i M. B. przekazali A. B. jedynie sześć działek o nr ewidencyjnych (...). H. B. wnioskował również o płatności do działki o nr ewidencyjnym (...).

Organ odwoławczy wskazał, iż przejmujący musi wykazać się tytułem prawnym, z którego wynika uprawnienie do posiadania gruntów rolnych w stosunku do których ubiega się o przyznanie płatności bezpośrednich. Natomiast w odniesieniu do tej części gruntów, której nie dotyczy umowa przekazania - działki o nr ewidencyjnym (...), nie został spełniony warunek przekazania gospodarstwa w przepisany sposób. Organ odwoławczy wskazał, iż z uwagi na fakt, że wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich przejmującego gospodarstwo nie dotyczył wszystkich gruntów rolnych, których dotyczył wniosek przekazującego - w przedmiotowej sytuacji nie zostały spełnione wymogi konieczne do przyznania płatności na rzecz przejmującego, określone w przepisie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.).

W skardze na powyższą decyzję A. B. wskazał, iż działka nr (...) jest własnością J. G. i była od kilkunastu lat użytkowana za jego zgodą przez H. B. Podniósł ponadto, iż jego ojciec zwrócił się z prośbą do pracownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. o zmianę wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych poprzez wycofanie z wniosku działki nr (...). Jednakże wniosek ten nie został uwzględniony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazał, że organ odwoławczy nie odniósł się do argumentów jakie przywołała strona w odwołaniu od decyzji organu I instancji, w szczególności poprzez jednoznaczne określenie, czy skarżącemu przysługuje prawo złożenia korekty wniosku, a jeśli tak to czy zgodnie z ogólnymi zasadami procedury administracyjnej (art. 7, 8 i 9 k.p.a.), został o takiej możliwości przez organy poinformowany. Sąd I instancji podkreślił także, że stosownie do art. 19 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 wniosek pomocowy może być skorygowany w każdym momencie po jego złożeniu, w przypadku, gdy właściwe władze wykryją oczywiste błędy.

W opinii Sądu I instancji organ odwoławczy winien był zatem dokonać oceny powoływanych przez skarżącego okoliczności w aspekcie treści przywołanego przepisu, a następnie dać im wyraz w uzasadnieniu podjętej decyzji. Wskazał, że stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie powinno zawierać wyczerpujące wyjaśnienie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, z uwzględnieniem stanowiska strony oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego poważne zastrzeżenia budzą również uzasadnienia organów obu instancji. W uzasadnieniu organu I instancji brak przede wszystkim wyjaśnienia przesłanek podjęcia rozstrzygnięcia. Organ ograniczył się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że przedstawione w sprawie dokumenty nie upoważniają do przyznania płatności.

Sąd I instancji stwierdził też, iż nie można zaakceptować, uzasadnienia prawnego decyzji organu odwoławczego, w którym ogólnie wskazano, że "zgodnie art. 74 ww. rozporządzenia (...) w przypadku, gdy nastąpi przeniesienie posiadania jedynie części gospodarstwa rolnego, przejmującemu nie przysługują płatności w danym roku". Zauważył, że brzmienie żadnej z jednostek redakcyjnych tego przepisu nie odpowiada wprost przywołanej przez organ treści. Obowiązkiem organu jest precyzyjne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tak, aby jego adresat wiedział jaka treść stała się podstawą do odmowy przyznania uprawnienia.

Pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, brak wykładni i wyjaśnienia przepisów stanowiących podstawę jej podjęcia, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Za nietrafne uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny także twierdzenie organu odwoławczego, że wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich przejmującego gospodarstwo nie dotyczył wszystkich gruntów rolnych, których dotyczył wniosek przekazującego, co jest konieczne dla spełnienia wymogów określonych w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.). Stwierdził, że wniosek następcy prawnego, nie precyzuje szczegółowo jaki jest jego zakres, a jedynie jest wyrazem woli poparcia wniosku poprzednika. Stąd też proste porównanie wniosków nie przekłada się na różnice w zakresie żądania przekazującego i przejmującego.

Sąd I instancji wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę organy odniosą się do stanowiska strony w kwestii dopuszczalności korekty wniosku pomocowego, a następnie dokonując kwalifikacji prawnej ustalonego stanu faktycznego podejmą stosowne rozstrzygnięcie, którego motywom dadzą wyraz w uzasadnieniu spełniającym wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślił, że jeżeli przepisy wprost tego nie zabraniają, a sprawa nie została zakończona decyzją ostateczną, strona może zmodyfikować swoje żądanie, a obowiązkiem organu jest na nowo ocenić to żądanie w świetle przepisów prawa materialnego po dokładnym ustaleniu stanu faktycznego.

W skardze kasacyjnej Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach zaskarżył w całości powyższy wyrok, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.:

1.

art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych poprzez zakwestionowanie twierdzenia skarżącego, że wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich przejmującego gospodarstwo złożony w niniejszej sprawie przez A. B. nie dotyczył wszystkich gruntów rolnych, które zawarte były we wniosku przekazującego oraz uznanie, że wniosek A. B. nie precyzuje szczegółowo swojego zakresu, a jest jedynie wyrazem woli poparcia wniosku poprzednika, podczas gdy w rzeczywistości wniosek następcy prawnego w świetle wyraźnego brzmienia art. 4 cytowanej wyżej ustawy mógł dotyczyć wyłącznie wszystkich działek przekazującego H. B.,

2.

art. 19 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. UE L z dnia 30 kwietnia 2004 r.) poprzez błędne przyjęcie, iż w okolicznościach niniejszej spawy wniosek pomocowy może zostać skorygowany w każdym momencie po jego złożeniu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że przepis art. 19 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 nie ma zastosowania do niniejszej sprawy, gdyż brak jest oczywistego błędu, do którego skarżący miałby się odnieść. W ocenie skarżącego w świetle obowiązujących przepisów ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych nie jest możliwe dokonanie korekty wniosku pomocowego o przyznanie płatności bezpośrednich po przekazaniu gospodarstwa rolnego w sytuacji, gdy przekazaniem nie objęto wszystkich działek rolnych objętych pierwotnym wnioskiem.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim podnieść trzeba, że skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia o sformalizowanym charakterze, wiążącym się z wieloma wymaganiami, których ścisłe przestrzeganie jest też czynnikiem warunkującym skuteczność kwestionowania wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji.

Z tego względu sporządzenie skargi kasacyjnej może nastąpić tylko przez osoby będące profesjonalistami w zakresie stosowania prawa (art. 175 p.p.s.a.).

Konstrukcja skargi kasacyjnej uwzględniać winna, iż z zasady ustanowionej w art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznawanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny następuje tylko w granicach tego środka zaskarżenia (w niniejszej sprawie nie występowała nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a., którą Naczelny Sąd Administracyjny musiałby brać pod rozwagę z urzędu).

Właściwe sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej ma zatem zasadnicze znaczenie.

Skarga kasacyjna wskazywać musi, jaki to konkretnie przepis prawa został naruszony, na czym polegało naruszenie danego przepisu oraz, gdy chodzi o przepisy postępowania, jaki to miało wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania (uzupełniania lub uściślania) zarzutów za autora skargi kasacyjnej, czy stawiania hipotez w tym obszarze, sanując zaistniałe braki (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1)

naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2)

naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Błędna wykładnia prawa materialnego to nieprawidłowe odczytanie znaczenia normy prawnej wynikającej z określonego przepisu. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego to zaś błąd w zakresie subsumcji, tj. podstawiania normy prawnej wynikającej z danego przepisu w stosunku do stanu faktycznego ustalonego w sprawie w sposób niewadliwy. Tylko bowiem gdy stan faktyczny w sprawie jest wyczerpująco i prawidłowo ustalony (i strony go nie kwestionują) możliwe jest stwierdzenie tej formy naruszenia prawa materialnego (por. np. wyrok NSA z dnia 31 marca 2006 r. sygn. akt I FSK 728/05; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r. sygn. akt I FSK 507/05).

Przypomnienie zasad, jakimi należy się kierować przy konstruowaniu skargi kasacyjnej było konieczne, gdyż skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie rodziła na ich tle liczne, istotne zastrzeżenia.

Skarżący powołał się tylko na pierwszą z przytoczonych podstaw skargi kasacyjnej, t.j.- naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Kwestionując wyrok Sądu I instancji skarżący podniósł naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych poprzez "zakwestionowanie twierdzenia skarżącego, że wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich przejmującego gospodarstwo złożony w niniejszej sprawie przez A. B. nie dotyczył wszystkich gruntów rolnych, które zawarte były we wniosku przekazującego". Zaznaczyć należy, iż naruszenie prawa materialnego nie może polegać na kwestionowanym przez stronę ustaleniu faktu. Wadliwość podstawy faktycznej jest zawsze wynikiem uchybienia procesowego, które musi być wykazane w ramach podstawy skargi kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 30 listopada 2004 r., sygn. akt FSK 1288/04). Ustalenia faktyczne Sądu pierwszej instancji nie mogą być kwestionowane zarzutem naruszenia prawa materialnego, co oznacza, że oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego jest niezbędne, gdy strona zamierza kwestionować ustalony stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji (wyrok NSA z dnia 4 października 2006 r., II FSK 1235/05).

Podnoszenie wadliwości ustaleń Sądu I instancji przez kasatora nie nastąpiło w nawiązaniu do wskazania naruszenia właściwego przepisu regulującego postępowanie przed sądem administracyjnym w pierwszej instancji, co wyklucza uznanie, że skutecznie została powołana podstawa kasacyjna określona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Kwestionowanie cytowanego przez kasatora ustalenia w drodze zarzutu naruszenia prawa materialnego nie mogło odnieść zamierzonego skutku.

Bezzasadny jest także drugi z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego. Bezzasadność ta wynika bowiem już z faktu, iż wbrew stanowisku kasatora Wojewódzki Sąd Administracyjny nie sformułował w zaskarżonym wyroku tezy, iż wniosek pomocowy "może być skorygowany w każdym momencie po jego złożeniu". WSA ustalił jedynie, iż dopóki "sprawa nie została zakończona decyzją ostateczną, strona może zmodyfikować swoje żądanie".

Niezależnie od powyższego podkreślić należy, iż nie budzi oczywiście wątpliwości fakt, że zgodnie z art. 249 ust. 2 TWE rozporządzenia podlegają zasadzie bezpośredniego stosowania. (M. Kenig-Witkowska (red.), Prawo instytucjonalne Unii Europejskiej, Warszawa 2007, nb. 357). Nie budzi także wątpliwości płynący z art. 10 TWE obowiązek zapewnienia prawu wspólnotowemu pełnej efektywności. Tym niemniej nie można zapominać, iż na obecnym etapie rozwoju prawa wspólnotowego nie powstało jeszcze ogólne wspólnotowe prawo postępowania administracyjnego. W zakresie tym obowiązuje nadal tzw. zasada autonomii proceduralnej państw członkowskich (A. Wyrozumska, Państwa członkowskie a Unia Europejska, w: J. Barcz (red.), Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe. Prawo materialne i polityki. Warszawa 2006, s. I-367). Na gruncie niniejszej sprawy zasada ta oznacza, iż państwo członkowskie określa w prawie krajowym m.in. organ właściwy dla rozpatrywania sprawy, elementy decyzji administracyjnej. Także droga odwoławcza, a następnie procedura przed sądem administracyjnym prowadzone są według prawa krajowego. Wszystkie organy załatwiające sprawę administracyjną, a także sądy zobowiązane są przy tym do stosowania wspólnotowej zasady efektywności, tj. nie mogą one podejmować działań prowadzących do uniemożliwienia lub nadmiernego utrudnienia wykonywania praw jednostki opartych na prawie wspólnotowym. Organy te stosując procedurę krajową działają zatem z poszanowaniem zasady efektywności i wynikających z niej następstw.

W Rzeczypospolitej Polskiej właściwą procedurę administracyjną reguluje ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.).

Zastosowanie w sprawie polskiej krajowej procedury administracyjnej oznacza, iż decyzja w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich musi np. zawierać elementy określone w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji jest wszczynane na wniosek strony, art. 61 § 1 k.p.a., a w toku postępowania organ zobowiązany jest do uwzględniania zasad ogólnych k.p.a. uregulowanych w art. 6 i nast.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniono, iż dopóki sprawa nie została zakończona decyzją ostateczną, strona może zmodyfikować swoje żądanie, a organ administracji państwowej ma obowiązek na nowo ocenić to żądanie w świetle przepisów prawa materialnego po wyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 1983 r., sygn. akt I SA 1504/83). Pogląd ten zachowuje pełną aktualność na gruncie rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.

Dyspozytywność wniosku o przyznanie płatności bezpośredniej pozwala zainteresowanemu ograniczyć wniosek o przyznanie płatności bezpośredniej. W jednoznaczny sposób zasada dyspozytywności wniosku znajduje swoje oparcie w przepisach prawa wspólnotowego. Art. 22 ust. 1 zd. 1 rozporządzenia przewiduje: "Każdy wniosek o przyznanie pomocy może być w każdej chwili wycofany w całości lub w części po pisemnym zawiadomieniu". H. B. zwrócił się do ARiMR w S. o zmianę wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych poprzez wyłączenie z niego działki nr (...). Tym samym podjął działania zmierzające do ograniczenia zakresu swojego wniosku, które to działania podlegają ocenie zarówno z punktu widzenia przepisów rozporządzenia (WE) 796/2004, jak i z punktu widzenia art. 8 k.p.a. Działania te mają istotne znaczenie dla oceny prawnej uprawnienia jego syna do otrzymania płatności bezpośredniej w zakresie, który, co oczywiste, nie obejmuje działki nr (...).

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 184 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.