II GSK 516/16 - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2480762

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2018 r. II GSK 516/16

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.).

Sędziowie: NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz, del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Sz 926/15 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) czerwca 2015 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej z sankcjami oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Sz 926/15, oddalił skargę J. S. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) czerwca 2015 r. w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 z sankcjami wieloletnimi.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu 13 maja 2013 r. J. S. złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r., który dotyczył czwartego roku realizacji programu rolnośrodowiskowego, deklarując dwa pakiety: rolnictwo ekologiczne (wariant 2.1 uprawy rolnicze o powierzchni 58,75 ha i wariant 2.3 trwałe użytki zielone o powierzchni 16,82 ha) oraz ekstensywne trwałe użytki zielone (wariant 3.1.1 ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach o powierzchni 13,00 ha).

Podczas weryfikacji wniosku organ stwierdził, że działki ewidencyjne zadeklarowane we wniosku skarżącego zostały zadeklarowane również przez innych producentów, zatem weszły w konflikt kontroli krzyżowej. W odpowiedzi na wezwanie organu wnioskodawca złożył korektę wniosku dotyczącą zmniejszenia powierzchni działek - łącznie o 35,47 ha oraz dodatkowe wyjaśnienia dotyczące prac rolnych wykonanych na poszczególnych działkach.

W dniu (...) lutego 2014 r. przeprowadzono rozprawę w celu ustalenia faktycznego posiadacza działek zadeklarowanych przez producenta do płatności, w której wzięły udział obie strony konfliktu kontroli krzyżowej, tj. J. S. i E. S. Następnie, w dniu (...) lutego 2014 r. organ przesłuchał świadków.

Decyzją z (...) maja 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił skarżącemu przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r.

Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Szczecinie decyzją dnia (...) listopada 2014 r. uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia (...) lutego 2015 r. ponownie odmówił przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 z sankcjami wieloletnimi. W uzasadnieniu organ wskazał, że płatności do wszystkich deklarowanych wariantów zostały odmówione ze względu na procentową różnicę między powierzchnią zadeklarowaną (wariant 2.1 - 58,75 ha; wariant 2.3 - 16,82 ha; wariant 3.1.1 - 13,00 ha) a powierzchnią stwierdzoną (wariant 2.1 - 36,30 ha; wariant 2.3 - 2,79 ha; wariant 3.1.1 - 0,00 ha) we wniosku, wynoszącą w każdym przypadku powyżej 50%. Organ wyjaśnił, że powierzchnie stwierdzone wynikały z wykluczenia z płatności działek o łącznej powierzchni 37,03 ha, co do których stwierdzono brak posiadania (użytkowania) ze strony producenta oraz pomniejszeniu działek B, I, J, L, M, W, Y, Z, Ż - łącznie o 0,66 ha do powierzchni ewidencyjno-gospodarczej, ustalonej jako maksymalny kwalifikowany obszar do płatności.

Decyzją z dnia (...) czerwca 2015 r. Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Szczecinie utrzymał w mocy decyzję organu II instancji. Wskazał, że przedmiotem postępowania było ustalenie, czy producent był posiadaczem spornych gruntów w myśl przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. poz. 361 z późn. zm.), a w szczególności, czy wszystkie grunty zadeklarowane przez producenta były przez niego użytkowane.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że dla uzyskania płatności nie wystarczy być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, ale ponadto należy je faktycznie użytkować. Zdaniem organu, producent w żaden sposób nie uprawdopodobnił, że to on był posiadaczem wszystkich zgłaszanych gruntów oraz prowadził na nich działalność rolniczą w roku 2013, a wręcz potwierdził stosownymi oświadczeniami brak ich posiadania. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że obszary, co do których o płatności ubiegał się również inny producent, nie byłe przez skarżącego użytkowane w 2013 r.

Dalej organ wskazał, że producent - mimo wiedzy o nieużytkowaniu niektórych działek - korektą z (...) grudnia 2013 r. wycofał jedynie działkę ewidencyjną (...) w całości, działkę rolną A oraz pomniejszył działkę rolną B (o 5,00 ha), nie dokonując przy tym pomniejszenia działki rolnej T (dz. Ew. (...)). Powyższe spowodowało niemożność zastosowania przepisów art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r.

W ocenie organu odwoławczego, producent nie złożył wniosku zgodnego ze stanem faktycznym, ubiegając się o płatności w względem gruntów przez niego nieużytkowanych, a jednocześnie nie wykazał braku winy, deklarując sporne grunty. Nie wskazał także, względem której części działek rolnych deklaracja z wniosku stała się nieprawidłowa.

Organ nie uwzględnił także zarzutów dotyczących zasadności nadania numeru ewidencyjnego E. S., gdyż kwestia ta leży poza granicami niniejszego postępowania. Ponadto, zgłaszane przez stronę w pismach z 14 i 24 lutego 2014 r. dowody nie miały znaczenia dla sprawy, zatem zasadnie organ I instancji odmówił ich przeprowadzenia.

WSA w Szczecinie oddalił skargę J. S. na powyższą decyzję.

Sąd I instancji wyjaśnił, że postępowanie administracyjne prowadzone przez organy ARiMR, w myśl art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 173 z późn. zm.) różni się od zwykłego postępowania administracyjnego w zakresie rozłożenia ciężaru dowodu, zobowiązując stronę tego postępowania do przedstawienia dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą, bez zatajania czegokolwiek.

Zdaniem WSA, postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji było bardzo obszerne, przeprowadzono rozprawy administracyjne, w których skarżący brał udział, przesłuchano świadków. Na tej podstawie organ ustalił brak posiadania i użytkowania przez skarżącego działek ewidencyjnych nr (...) o powierzchni deklarowanej 20,00 ha (działki P, PP, R), części działek (...) o powierzchni 15,00 ha (działka A, część działki B), działki nr (...) o powierzchni deklarowanej 1,03 ha (działka T). Ponadto ustalono, że działka (...), w tym działka rolna B, pomniejszona została kolejno o powierzchnię 5,00 ha jako obszar nieużytkowany rolniczo i dodatkowo działka B pomniejszona została o 0,27 ha w związku z koniecznością uwzględniania powierzchni ewidencyjno-gospodarczej jako obszaru maksymalnego kwalifikowanego do płatności, w ramach deklarowanych części działek rolnych - potwierdzonych wyrysami obszarów deklarowanych przez obie strony. Powierzchnia na tej działce została zmniejszona proporcjonalnie do powierzchni deklarowanych, a powierzchni PEG. Odnośnie działki rolnej J, skarżący wprawdzie dokonał pomniejszenia gruntów rolnych, jednak nastąpiło to już po poinformowaniu go przez organ o nieprawidłowościach związanych z przekroczeniem PEG. Do powierzchni największego spójnego obszaru PEG zostały pomniejszone powierzchnie działek: I i L.

W ocenie Sądu, przeprowadzając postępowanie dowodowe prowadzące do wyżej przedstawionych wyników, organy nie dopuściły się naruszenia przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.; dalej: k.p.a.), zobowiązujących je do podejmowania wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu fatycznego, jednocześnie stojąc na straży praworządności (art. 7 k.p.a.). To właśnie sformułowana w powyższym przepisie zasada prawdy obiektywnej w powiązaniu z zasadą praworządności obligowała organ do powtórzenia czynności przesłuchania świadków uprzednio przesłuchanych bez zawiadomienia o tej czynności strony - E. S., względem skarżącego nie dopuszczono się takiego naruszenia, zatem nie było konieczności powtarzania tej czynności po raz kolejny.

WSA podkreślił, że okoliczności nadania numeru innemu producentowi i przyczyn oraz okoliczności wejścia przez niego w posiadanie zakwestionowanych gruntów nie było przedmiotem niniejszego postępowania. Organy nie miały zatem obowiązku gromadzenia dowodów w tym zakresie ani też odnoszenia się do przyczyn i prawidłowości nadania numeru ewidencyjnego dla E. S. Kwestia związana z oceną zachowania byłej małżonki skarżącego, polegającego na zgłoszeniu we wniosku o przyznanie płatności na 2013 rok częściowo tych samych gruntów, miała znaczenie jedynie o tyle, że doprowadziła do podjęcia przez organ administracyjny sprawdzenia realizacji przez obu producentów przesłanki posiadania spornych powierzchni gruntów w ramach kontroli krzyżowej.

Sąd zauważył ponadto, że skarżący nie podnosił przed organami ani w skardze żadnych okoliczności mających wskazywać na nieprawidłowe przyjęcie powierzchni ewidencyjno-gospodarczej, nie przedstawiał także żadnych wniosków dowodowych w tym zakresie. Powierzchnia referencyjna działek ewidencyjnych zadeklarowanych do przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w 2013 r. ustalona została w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U.UE.L2009.30.16). W celu potwierdzenia właściwej identyfikacji działki rolnej w przestrzeni i dokładniejszego określenia i sprawdzenia powierzchni uprawnionej do dopłat z deklaracją rolnika, z wyłączeniem również gruntów niespełniających warunków dobrej kultury rolnej obowiązkowe jest wykorzystanie materiałów kartograficznych, czyli map oraz ortofotomap w Systemie Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS). Weryfikacja tych powierzchni w bazie LPIS odnosi się do sprawdzenia, czy powierzchnia działki rolnej na danej działce ewidencyjnej nie przekracza powierzchni uprawnionej do płatności na tej działce ewidencyjnej w bazie LPIS. Oznacza to, że zgodnie z art. 28 ust. 1 lit.c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r., ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U.UE.L2009.316.65), nie można zakwalifikować do płatności powierzchni przekraczających maksymalny obszar kwalifikowany (powierzchnia PEG) na danej działce ewidencyjnej, o które to obszary zostały właśnie pomniejszone powierzchnie działek rolnych I i L.

Zdaniem Sądu, organy w sposób szczegółowy wskazały stwierdzone powierzchnie poszczególnych działek oraz przedstawiły przyczyny zmniejszenia z wyjaśnieniem zmniejszeń proporcjonalnych oraz przedstawiły szczegółowe wyliczenia odnośnie płatności.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 75 ust. 1 i 2 rozporządzenia komisji (WE) nr 1122/2009 w zw. z art. 31 rozporządzenia radcy (WE) nr 73/2009 poprzez uznanie przez organ, iż działania E. S. nie wypełniają desygnatów nazwy "siły wyższej" lub "nadzwyczajnej, WSA uznał, że wtargnięcie wbrew woli skarżącego na posiadane i użytkowane przez niego grunty przez osobę trzecią można uznać za okoliczność wypełniającą znamiona "wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności". Jednakże dla uniknięcia skutków zmniejszenia powierzchni przyjętych do płatności konieczne jest zachowanie wymogów formalnych w postaci złożenia w terminie 10 dni oświadczenia o zaistniałych okolicznościach. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, a przede wszystkim z oświadczeń skarżącego o tym, że E. S. w posiadanie części działek weszła w dniu 3 sierpnia 2013 r., w tym samym dniu skarżący stwierdził to naruszenie. Tym samym od dnia 3 sierpnia 2013 r. rozpoczął swój bieg termin, w którym - jak wynika z art. 75 ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 1122/2009 - producent powinien był zawiadomić organ zarówno okoliczności naruszenia jego posiadania, jak i o zakresie tego naruszenia, wraz ze wskazaniem działek i orientacyjnej powierzchni. Tymczasem skarżący w dniu 9 sierpnia 2013 r. wniósł do organu pismo z dnia 8 sierpnia 2013 r., w którym odnosząc się do oświadczeń byłej małżonki, jakie miały miejsce na rozprawie przed sądem o podział majątku wspólnego, zadał pytania odnośnie do posiadania przez E. S. statusu producenta rolnego, ewentualnego podzielenia i skutków takiego podzielenia zobowiązania rolnośrodowiskowego na dwie osoby, konsekwencji przerwania programu, zgłoszenia i uprawiania przez E. S. "jakichś działek bez jego zgody". Pismem z dnia 30 sierpnia 2013 r. Kierownik Biura w Ś. udzielił J. S. odpowiedzi na powyższe pismo. Zdaniem Sądu I instancji, z treści przytoczonego pisma strony nie można wywieść wniosku o tym, że jest to zawiadomienie organu o zaistnieniu nadzwyczajnej okoliczności. Brak w nim bowiem jednoznacznego wskazania, że nastąpiło naruszenia posiadania zgłoszonych do programu przez producenta działek, kiedy do tego naruszenia doszło i w jakim zakresie. Co więcej, ze względu na brak jednoznacznego wskazania nadzwyczajnej okoliczności nie można poczynić organowi zarzutu braku wezwania producenta do uzupełnienia pisma. Ponadto, żadne z kierowanych do organu pism w przywoływanym w skardze okresie od maja do 24 listopada 2013 r. skarżący w opisany powyżej sposób nie zawiadomił organu o wystąpieniu skonkretyzowanych nadzwyczajnych okoliczności.

Sąd I instancji nie uwzględnił także zarzutu naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8, art. 11 w zw. z art. 107 § 3). W związku z ograniczeniem zasady działania organu z urzędu w postępowaniach dotyczących płatności, wynikającym z art. 21 ust. 3 ustawy o wpieraniu rozwoju obszarów wiejskich, nie można zarzucić organowi braku przeprowadzenia z urzędu dowodów na okoliczności, które obowiązana jest udowodnić strona. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., polegającego na nieodniesieniu się przez organ do dokumentów załączonych do pisma z dnia 15 maja 2015 r., WSA wyjaśnił, że dokumenty to przede wszystkim pisma do i od Agencji, stanowiące akta sprawy i korespondencję. Nie stanowią one materiału dowodowego, co do którego organ ma obowiązek się wypowiadać w decyzji. Ponadto, strona nie wskazała, na jaką okoliczność miałyby być przeprowadzone dowody z dokumentów dotyczących orzeczeń wpadkowych sądu powszechnego w sprawie o podział majątku, znajdujących się w aktach spawy. Natomiast akta i dokumenty odnoszące się do postępowania w sprawie nadania i uchylenia czynności polegającej na nadaniu numeru ewidencyjnego E. S. należało uznać jako pozostające bez wpływu na rozpoznanie niniejszej sprawy. Ponadto, w ocenie Sądu strona nie wykazała, w jaki sposób ewentualny brak szczegółowego odniesienia się do powyższych dokumentów miałby wpłynąć na treść rozstrzygnięcia, a tylko takie kwalifikowane naruszenie przepisów postępowania mogłoby stanowić podstawę wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. S., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy na rozprawie. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucono:

I.

na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego:

1)

art. 73 w zw. z art. 75 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 w zw. z art. 31 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż znajduje on zastosowanie tylko w części, tj. wystąpienia nadzwyczajnej okoliczności, podczas gdy znajduje on zastosowanie również co do dochowania warunków formalnych przez skarżącego w postaci złożenia w terminie 10 dni oświadczenia o zaistniałych nadzwyczajnych okolicznościach, a w konsekwencji niewłaściwego uznania przez Sąd, że brak jest podstaw do stosowania tego przepisu w całości w niniejszej sprawie;

2)

art. 12 rozporządzenia Rady (WE) 73/2009 przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy nie powstał obowiązek należytego informowania skarżącego przez organ o jego prawach i obowiązkach w konsekwencji braku pouczenia skarżącego w piśmie z 30 sierpnia 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ś. o obowiązku zgłoszenia o zaistnieniu nadzwyczajnej okoliczności w terminie 10 dni od dnia jej wystąpienia.

II.

na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1)

art. 106 § 3 p.p.s.a. polegające na niezobowiązaniu organu do uzupełnienia akt sprawy poprzez złożenie brakujących dokumentów, tj. dotyczących nadania E. S. numeru producenta rolnego, pozwalających na dokonanie analizy i wykazania związku pomiędzy faktem otrzymania przez ww. osobę numeru producenta rolnego, złożeniem wniosku o dopłaty przez E. S. i bezprawnym, tj. bez zgody i wiedzy skarżącego, wejściem przez E. S. na pole - na co skarżący nie miał żadnego wpływu, a w związku z ww. zaniechaniem ograniczenia prawa skarżącego do obrony i udowodnienia swoich racji;

2)

art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu bezprawnego nadania E. S. numeru producenta rolnego oraz niezobowiązania skarżącego przez organ do usunięcia braków formalnych zgłoszenia skarżącego w trybie art. 75 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, a także nieustosunkowanie się przez WSA w Szczecinie w uzasadnieniu wyroku do ww. zarzutów skarżącego ze stanowiskiem organu oraz zgromadzonym materiałem dowodowym, w tym pominięcia faktu, że E. S. jest współwłaścicielem nieruchomości, na które to został złożony krzyżowy wniosek o dopłaty;

3)

art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo iż decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało niewskazaniem w uzasadnieniu decyzji, na jakich dowodach oparł organ ustalenia faktyczne sprawy i dlaczego nie zbadał okoliczności nadania numeru producenta rolnego drugiemu współwłaścicielowi, tj. E. S., pomimo braku zgody pierwszego współwłaściciela - skarżącego, na nadanie numeru i pomimo tego faktu oddalenia wniosku o zabezpieczenie E. S. po tym, jak otrzymała ona już numer producenta rolnego;

4)

art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśniono okoliczności nadania numeru producenta rolnego E. S., co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem skarżącemu w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącego, w tym wyjaśnienia okoliczności, jak organ dopuścił do przyjęcia wniosku o dopłaty E. S., w sytuacji gdy nie mogła E. S. takiego wniosku złożyć, bo nie powinien być jej nadany numer producenta rolnego;

5)

art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez wybiórcze przedstawienie skanu sprawy, nieodniesienie się do wszystkich dowodów znajdujących się w sprawie, tj. postanowień sądu powszechnego o udzieleniu i oddaleniu zabezpieczenia oraz zaświadczenia i nadaniu numeru producenta rolnego E. S. oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny ww. dokumentów, w związku z okolicznością złożenia przez E. S. wniosku o dopłaty i wystąpieniem tym samym krzyżowych wniosków, w sytuacji gdy organ nigdy nie powinien przyjąć wniosku E. S. w sytuacji gdy został jej bezprawnie nadany numer producenta rolnego;

6)

art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. sprowadzające się do stwierdzenia, że Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granicę, mimo że w przedmiotowej sprawie powinien to uczynić, w szczególności co do okoliczności zbadania, jak to było możliwe, że na to samo gospodarstwo, dwóm współwłaścicielom tego samego gospodarstwa, organ nadał dwa numery producentów rolnych i to bez zgody skarżącego, który pierwotnie miał zgodę na nadanie mu numeru producenta rolnego przez E. S.;

7)

art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia w toku postępowania przez organem II instancji przepisów art. 6, 8 i 9 k.p.a. oraz naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej oraz brak precyzyjnych wskazań co do dalszego postępowania, a w szczególności czy organ powinien wszcząć z urzędu na mocy art. 149 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., postępowanie o uchylenie nadania numeru producenta rolnego E. S., tj. drugiemu współwłaścicielowi, gdzie pierwszy współwłaściciel takowy numer posiada od 2004 r.;

8)

art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec nieprzedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich ustaleń i dowodów, jakie mogłyby przemawiać za uwzględnieniem skargi, oraz wobec całkowicie dowolnego ustalenia, że organ nie powinien z urzędu wezwać skarżącego do uzupełnienia braków formalnych zgłoszenia oraz dlaczego w piśmie z dnia 30 sierpnia 2013 r. Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ś. nie było pouczenia dla skarżącego, że powinien on w terminie 10 dni powiadomić organ o zaistnieniu nadzwyczajnych okoliczności.

Natomiast, na mocy art. 187 p.p.s.a., wniósł o odroczenie rozpoznania niniejszej sprawy i przedstawienie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego lub przyjęcia sprawy do rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w celu wyjaśnienia:

I.

czy po oddaleniu wniosku o udzielenie zabezpieczenia, które to zabezpieczenie stanowiło podstawę dla ARiMR do nadania drugiemu współwłaścicielowi tego samego gospodarstwa rolnego numeru producenta rolnego - nadany numer powinien zostać odebrany na mocy decyzji tegoż samego organu lub innego, na skutek wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie uchylenia decyzji o nadaniu numeru producenta rolnego danemu rolnikowi, tj. drugiemu współwłaścicielowi tego samego gospodarstwa rolnego, gdzie pierwszy współwłaściciel posiadał już wcześniej nadany numer producenta rolnego na to gospodarstwo, który to numer nota bene został pierwszemu współwłaścicielowi nadany za pisemną zgodą i wiedzą drugiego współwłaściciela;

II.

czy oddalenie wniosku o udzielenie zabezpieczenia, które to zabezpieczenie stanowiło podstawę dla ARiMR do nadania drugiemu współwłaścicieli tego samego gospodarstwa rolnego numeru producenta rolnego, wypełnia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. w zw. z art. 149 k.p.a., i ARiMR powinna wszcząć z urzędu postępowanie w przedmiocie uchylenia decyzji o nadaniu numeru producenta rolnego danemu rolnikowi, tj. drugiemu współwłaścicielowi tego samego gospodarstwa rolnego, gdzie pierwszemu współwłaścicielowi został nadany numer producenta rolnego przed drugim współwłaścicielem.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

Organ nie skorzystał z prawa do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wobec niestwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną przez J. S. skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych i nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty kasacyjne nie są bowiem uzasadnione.

Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który uznając zaskarżoną decyzję za odpowiadającą prawu, podzielił pogląd organów, że po pierwsze, kwestia prawidłowości nadania numeru producenta rolnego byłej żonie skarżącego kasacyjnie (która część zadeklarowanych przez skarżącego kasacyjnie gruntów do płatności również objęła własną deklaracją rolnośrodowiskową) nie stanowi istotnej prawnie okoliczności w tej sprawie; po drugie, że skarżący kasacyjnie nie spełnił przesłanki formalnej stosowania zmniejszeń i wykluczeń z płatności w postaci terminowego zawiadomienia o wystąpieniu nadzwyczajnej okoliczności (bezprawnego "wtargnięcia" przez byłą żonę na część gruntów zadeklarowanych do płatności przez skarżącego kasacyjnie); oraz po trzecie, że organ nie miał obowiązku poinformowania skarżącego kasacyjnie o wymogu zgłoszenia o zaistnieniu nadzwyczajnej okoliczności w terminie 10 dni od dnia jej wystąpienia. Kwestionując to stanowisko Sądu I instancji, skarżący kasacyjnie koncentruje się - jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej oraz sposobu sformułowania zarzutów naruszenia prawa procesowego - wokół kwestii nieprawidłowości nadania byłej żonie numeru identyfikacyjnego producenta rolnego i nadania jej statusu producenta rolnego, w mniejszym zaś stopniu wokół wadliwej oceny okoliczności wielokrotnego informowania organu o zaistnieniu zdarzenia skutkującego wyłączeniem stosowania wykluczeń lub zmniejszeń płatności.

Zważywszy na treść zarzutów kasacyjnych, jak i podnoszoną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentację, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty procesowe sprowadzają się w istocie do wadliwego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaniechania przez Sąd I instancji wyjścia poza granice sprawy poprzez niezbadanie dopuszczalności nadania numeru identyfikacyjnego byłej żonie, co umożliwiło jej z kolei wystąpienie z wnioskiem o przyznanie płatności do części tych samych gruntów, które swoją deklaracją objął również skarżący kasacyjnie. Wobec tak sformułowanych zarzutów rozważenia w pierwszej kolejności wymaga prawidłowość sporządzenia przez Sąd I instancji uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz granic rozpoznania sprawy. Jest to tym bardziej usprawiedliwione, że żadnym zarzutem kasacyjnym skarżący kasacyjnie nie podważa prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego w zakresie przesłanek przyznania wnioskowanej płatności.

Zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. powiązane z wskazanymi w treści zarzutów przepisami p.p.s.a. lub/i k.p.a., tj. zarzuty pkt 1 ppkt 2, 5, 7 i 8 petitum skargi kasacyjnej, podlegające łącznemu rozpoznaniu, nie są zasadne.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji - wskazania co do dalszego postępowania. Sporządzone według tych wymogów uzasadnienie wyroku ma w przyszłości umożliwić stronie oraz sądowi odwoławczemu prześledzenie dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, a także - zapoznanie się z procesem myślowym, który doprowadził sąd I instancji do podjęcia zaskarżonego orzeczenia. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga przy tym szczegółowego odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Jak bowiem przyjmuje judykatura, z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd I instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd administracyjny I instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Jeżeli wyczerpujące przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy to tym bardziej zbędne jest ustosunkowanie się do tych argumentów skargi, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej, której prawidłowość interpretacji i zastosowania przez organ stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego (tak wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r., II GSK 5181/16, LEX nr 2305501).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie poddanego kontroli instancyjnej wyroku spełnia określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. wymagania. Zawiera ono motywy podjętego rozstrzygnięcia sprawy i umożliwia Sądowi kasacyjnemu dokonanie oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku. Wbrew przekonaniu skarżącego kasacyjnie w tej sprawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji odniósł się do zarzutów skargi. W zasadniczej spornej w tej sprawie kwestii nadania byłej żonie numeru identyfikacyjnego Sąd I instancji wyraźnie wskazał, że zarzuty skargi w tym zakresie jako nieodnoszące się do przedmiotu postępowania nie mogły podlegać rozważeniu, gdyż samo nadanie numeru producenta rolnego nie powoduje ani też nie uniemożliwia osobie, której taki numer został nadany bezprawnego wejścia na grunty rolne i w ten sposób naruszenia posiadania innego producenta. Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że w postępowaniu o przyznanie skarżącemu płatności przedmiotem badania jest spełnienie przez wnioskodawcę przesłanki posiadania zadeklarowanych do płatności gruntów, nie zaś przyczyn naruszenia tego posiadania przez inną osobę. Z tego względu Sąd za niedopuszczalne uznał również badanie przyczyn niewszczęcia nadzwyczajnego postępowania w sprawie nadania byłej żonie numeru producenta rolnego, jak i za zbędne gromadzenie dowodów na okoliczności nadania jej tego numeru.

Powyższe wskazuje, że zarzuty kasacyjne w zakresie braków uzasadnienia zaskarżonego wyroku - pomijając nieistotność prawidłowości nadania numeru identyfikacyjnego byłej żonie i zaniechania wszczęcia postępowania w celu jego uchylenia - są oderwane od treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z uwagi na treść prawa materialnego, normujących przesłanki przyznania płatności, nie stanowi istotnego elementu stanu faktycznego sprawy kwestia braku wskazań co do trybu uchylenia nadanego byłej żonie numeru identyfikacyjnego, co oznacza, iż Sąd I instancji nie miał obowiązku odnosić się do zarzutów skargi w tym zakresie.

Relewantną prawnie a sporną w tej sprawie okolicznością faktyczną było natomiast to, czy skarżący kasacyjnie faktycznie użytkował zadeklarowane do płatności grunty rolne i całe postępowanie dowodowe i wyjaśniające wokół tej okoliczności było skoncentrowane. W konsekwencji nie można uznać za zasadny zarówno zarzut kasacyjny polegający na braku spójnych i precyzyjnych wskazań zaskarżonego wyroku co do tego, czy organ powinien wszcząć postępowanie o uchylenie numeru identyfikacyjnego byłej żonie, jak i zarzut nieodniesienia się do postanowień sądu powszechnego o udzielenie zabezpieczenia (podziału gospodarstwa rolnego do użytkowania między byłych małżonków) oraz zaświadczenia o nadaniu byłej żonie numeru producenta rolnego i pominięcie oceny tych dowodów. Niezależnie od tego Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie służy do podważania prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd I instancji sądowoadministracyjnej kontroli zaskarżonej decyzji. Temu służą bowiem inne przepisy procesowe, w szczególności art. 145 § 1 p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami administracyjnego prawa procesowego, w tej sprawie z przepisami ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i k.p.a. Tymczasem sposób sformułowania w pkt 2 ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz uzasadnienie skargi kasacyjnej zmierza w istocie do zakwestionowania prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonej decyzji, co wyraża już użyte przez skarżącego sformułowanie "przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli (...) polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej (...)", a także dezaprobata dla działania organów nadania byłej żonie numeru identyfikacyjnego i zaniechania pouczenia o konieczności uzupełnienia zawiadomienia o zaistnieniu nadzwyczajnego zdarzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa ponadto, że w przypadku zarzutu naruszenia prawa procesowego wymogiem formalnym skargi kasacyjnej jest wykazanie wpływu naruszenia tych przepisów na wynik sprawy. W tym zakresie skarga kasacyjna sprowadza się do ogólnikowego, niemającego oparcia w treści prawa materialnego, stwierdzenia, że gdyby nie nadano byłej żonie numeru, to nie wystąpiłaby ona z wnioskiem o przyznanie płatności i nie "wtargnęłaby bezprawnie na pole". Ten argument wobec faktu, że okoliczność nadania byłej żonie numeru producenta rolnego nie stanowi relewantnej prawnie okoliczności w niniejszej sprawie, nie może być uznany za wykazanie związku przyczynowego analizowanego naruszenia prawa procesowego z wynikiem rozstrzygnięcia sprawy. Niezależnie bowiem od tego, czy sporny numer został nadany prawidłowo, czy z naruszeniem prawa, nie ma to w świetle prawa materialnego żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Nadanie numeru producenta rolnego jest bowiem odrębną kwestią od tej, jakie użytkowane grunty rolne producent rolny zadeklaruje do płatności i na jakiej podstawie (lub bez podstawy) prawnej je użytkuje.

Zarzuty kasacyjne naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. powiązane z innym przepisami p.p.s.a. i/lub k.p.a., tj. zarzuty punktu 2 ppkt 4 i 6 petitum skargi kasacyjnej, pozostają w funkcjonalnym związku z zarzutem naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., tj. zarzutem pkt 2 ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej, oraz zarzutem naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., tj. zarzutem pkt 2 ppkt 3 petitum skargi kasacyjnej, i z tego względu podlegają łącznemu rozpoznaniu.

Naruszenia tych przepisów skarżący kasacyjnie upatruje - najogólniej ujmując - w nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji, a poprzednio organy Agencji, okoliczności bezprawnego nadania byłej żonie skarżącego numeru producenta rolnego i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, pomimo tego, że nie zostały zebrane i rozważone w sprawie materiały dowodowe na okoliczności nadania byłej żonie tego numeru i bezprawnego wejścia byłej żony na jego grunty. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w tym zakresie skarżący podnosi wyłącznie argumenty wskazujące - jego zdaniem - na bezpodstawne nadanie byłej żonie numeru identyfikacyjnego. Podnosi zwłaszcza fakt, iż na "to samo gospodarstwo rolne nie mogą być nadane dwa numery producenta rolnego"; numer identyfikacyjny nie może być wydany bez zgody współwłaściciela gruntów; numer ten nadano byłej żonie na podstawie postanowienia o zabezpieczeniu, które zostało uchylone; była żona "nie jest innym przypadkowym producentem w stosunku do Skarżącego", lecz współwłaścicielem gospodarstwa a między byłymi małżonkami od kilku lat toczy się postępowanie o podział wspólnego majątku. Tego rodzaju argumenty nie mogą jednakże odnieść oczekiwanego przez skarżącego kasacyjnie skutku w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podnosi, że wśród przesłanek przyznania płatności rolnośrodowiskowych prawodawca wymienia m.in. nadanie numeru identyfikacyjnego i posiadanie gruntów. Stosownie bowiem do § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. jedną z przesłanek przyznania rolnikowi płatności rolnośrodowiskowej jest nadanie mu numeru identyfikacyjnego w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. W myśl zaś z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 86 z późn. zm.) wpisu producenta do ewidencji producentów dokonuje się, w drodze decyzji administracyjnej, na jego wniosek złożony do kierownika biura powiatowego Agencji właściwego miejscowo, na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencji. Wniosek ten zawiera natomiast stosownie do § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 sierpnia 2010 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wniosek o wpis do ewidencji producentów oraz zaświadczenie o nadanym numerze identyfikacyjnym (Dz. U. Nr 163, poz. 1104): 1) opis celu złożenia wniosku; 2) formę prawno-organizacyjną wnioskodawcy; 3) informacje, czy wnioskodawca jest producentem rolnym, organizacją producentów, przetwórcą, podmiotem prowadzącym zakład utylizacyjny lub potencjalnym beneficjentem; 4) dane, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 i 3-6 ustawy; 5) numer identyfikacyjny, w przypadku zmiany danych; 6) adres do korespondencji wnioskodawcy lub pełnomocnika; 7) informacje, czy wnioskodawca, w dniu składania wniosku, pozostaje w związku małżeńskim lub jest współposiadaczem gospodarstwa rolnego, lub prowadzi działalność w formie spółki cywilnej; 8) informację o dołączonych do wniosku załącznikach; 9) datę i podpis składającego wniosek.

Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że istotną prawnie okolicznością przyznania płatności jest posiadanie numeru identyfikacyjnego przez producenta wnioskującego o przyznanie płatności oraz posiadanie gruntów, zadeklarowanych do płatności, a numer identyfikacyjny jest nadawany w odrębnym trybie. Oznacza to zatem, że sprawa przyznania płatności i sprawa nadania numeru identyfikacyjnego producenta rolnego, a tym bardziej innemu producentowi, są odrębnymi sprawami administracyjnymi rozpoznawanymi w odrębnych postępowaniach, w różnych trybach. W postępowaniu mającym za przedmiot przyznanie płatności ze środków unijnych nie bada się zatem przesłanek nadania numeru identyfikacyjnego podmiotowi wnioskującemu o przyznanie płatności, a tym bardziej innemu producentowi, lecz jedynie sprawdza, czy taki numer został wnioskodawcy nadany. Co istotne, zarówno sprawa przyznania skarżącemu kasacyjnie płatności i nadania mu numeru identyfikacyjnego producenta rolnego, jak i sprawa nadania takiego numeru byłej żonie są odrębnymi indywidualnymi sprawami administracyjnymi, rozstrzyganymi w oparciu o okoliczności przedmiotowe i podmiotowe dotyczące poszczególnych wnioskodawców. Okoliczności nadania byłej żonie numeru identyfikacyjnego są zatem obojętne prawnie w tej sprawie, nie są to okoliczności dotyczące przesłanek przyznania płatności skarżącemu kasacyjnie. Wobec tego skarga kasacyjna, sprowadzająca się do zakwestionowania nadanego byłej żonie numeru identyfikacyjnego, nie może mieć usprawiedliwionej podstawy prawnej, opartej w wymienionych w analizowanych zarzutach kasacyjnych przepisach prawa procesowego. Naruszenia tych przepisów procesowych skarżący kasacyjnie nie wiąże natomiast z relewantnymi i kluczowymi, a spornymi w sprawie przyznania wnioskowanej płatności, okolicznościami - posiadania i użytkowania zadeklarowanych do płatności gruntów. Skoro zatem skarga kasacyjna nie kwestionuje poczynionych przez Sąd I instancji i organy Agencji ustaleń faktycznych na te okoliczności, to analizowane zarzuty procesowe uznać należało za nieskuteczne. W sprawie nie można bowiem zarzucić Sądowi I instancji, że nie przeprowadził dowodów na nieistotne prawnie okoliczności a dotyczące uzyskania przez byłą żonę numeru identyfikacyjnego producenta z naruszeniem prawa, w szczególności bez zgody skarżącego kasacyjnie; jak i niewyjaśnienia przyczyn przyjęcia wniosku byłej żony o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w tych okolicznościach. W konsekwencji nie było również podstaw do zwrócenia się do poszerzonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego o treści wskazanej w skardze kasacyjnej, tym bardziej, że nie odnosiło się ono do wątpliwości o charakterze prawnym, lecz okoliczności faktycznych, w dodatku dotyczących sytuacji prawnej byłej żony.

Zarzuty naruszenia art. 73 w zw. z art. 75 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1122/2009 w zw. z art. 31 rozporządzenia nr 73/2009 oraz art. 12 rozporządzenia nr 73/2009, tj. zarzuty pkt 1 ppkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej, również nie są usprawiedliwione.

Naruszenia tych przepisów skarżący kasacyjnie wiąże, jak wynika z lakonicznego uzasadnienia skargi kasacyjnej, z naruszeniem przepisów prawa procesowego, bowiem stwierdza, że są one konsekwencją niewyjaśnienia przez Sąd I instancji i organ okoliczności nadania byłej żonie numeru producenta rolnego. Okoliczność ta - wobec niepodważenia żadnym zarzutem kasacyjnym ustaleń faktycznych - nie może jednakże usprawiedliwiać wadliwego zastosowania tych przepisów w tej sprawie. Ze sposobu sformułowania zarzutów wynika z kolei, że ich naruszenia upatruje - pomimo zarzucenia ich błędnej wykładni - w wadliwej ocenie dwu okoliczności faktycznych, a mianowicie po pierwsze, okoliczności zawiadomienia o zdezaktualizowaniu wniosku o płatność w związku z bezprawnym "wtargnięciem" byłej żony na zadeklarowane do płatności grunty; oraz po drugie, zaniechania zawiadomienia skarżącego o obowiązku zawiadomienia o zaistnieniu nadzwyczajnych okoliczności w terminie 10 dni od dnia ich zaistnienia. Zważywszy na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w sprawie nie mogło dojść do naruszenia przez organy Agencji przepisu art. 12 rozporządzenia nr 73/2009 w ten sposób. Przepis ten nie nakłada na organy Agencji obowiązku pouczania wnioskodawcy w toku już wszczętego postępowania o przesłankach zachowania prawa do płatności w razie zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności czy siły wyższej. Przepis ten nakłada na państwa członkowskie jedynie obowiązek prowadzenia systemu doradztwa rolnego w zakresie zarządzania gruntami oraz określa wymogi tego systemu, a także zasadę dobrowolnego uczestniczenia przez rolników w tym systemie. Korzystanie z sytemu doradztwa rolnego jest zatem pozostawione do swobodnego wyboru producentów rolnym i to na etapie poprzedzającym postępowanie administracyjne. Argumentacja skargi kasacyjnej nie odnosi się w żaden sposób do tego unormowania, co oznacza, iż nie pozwala na ustalenie, w jaki sposób przepis ten mógł zostać naruszony w tej sprawie.

Skarżący kasacyjnie nie dostrzega też, że reguły k.p.a. w postępowaniu w sprawie pomocy finansowej przyznawanej w ramach PROW podlegają modyfikacji. Zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy o wpieraniu rozwoju obszarów wiejskich, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Pomijając, że przepis ten nie został objęty żadnym zarzutem kasacyjnym - co uniemożliwia jego rozważenie z uwagi na zakres kognicji Sąd kasacyjnego i granice rozpoznania skargi kasacyjnej ograniczone wyłącznie do oceny zarzutów kasacyjnych - z akt sprawy nie wynika, aby skarżący kasacyjnie zgłosił żądanie dokonywania niezbędnych pouczeń o okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy. Tym bardziej więc nie można zarzucić organowi zaniechania obowiązkowi pouczenia skarżącego kasacyjnie o obowiązku zawiadomienia o zaistnieniu nadzwyczajnej okoliczności w terminie 10 dni od dnia zaistnienia tej okoliczności. Podnieść też trzeba, że skarżący - składając wniosek o przyznanie płatności - własnoręcznym podpisem zobowiązał się do zawiadomienia organu o wszystkich zdarzeniach i okolicznościach mających wpływ na prawidłowość złożonego wniosku o płatność, w szczególności wykorzystania gruntów rolnych.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 73 rozporządzenia nr 1122/2009 skarga kasacyjna nie odnosi się również do przesłanek wymienionych w tym przepisie, tj. że wniosek został złożony zgodnie ze stanem faktycznym lub że wnioskodawca może wykazać, iż nieprawidłowości nie wynikają z jego winy oraz że zawiadomi organ o nieprawidłowości wniosku lub jego zdezaktualizowaniu od czasu złożenia zanim organ powiadomi go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu oraz poinformuje o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku. Wręcz przeciwnie, skarżący - wielokrotnie podkreślając, że przedeklarowanie powierzchni było wynikiem bezprawnego "wtargnięcia" byłej żony na jego grunty - przyznaje, że złożony wniosek jest nieprawidłowy, co oznacza, że złożył wniosek niezgodny ze stanem faktycznym. Podnieść także trzeba, że skarżący kasacyjnie - pomimo posiadanej wiedzy o utracie użytkowania części objętych wnioskiem o płatność gruntów - zadeklarował je do płatności, a na skutek wezwania organu dokonał pomniejszenia powierzchni działek. Sam skarżący - przesłuchiwany - zeznał, że nie prowadził działalności rolniczej na działce nr (...), (...) i (...), zakreślając zaś na mapie obszar wykaszania działki nr (...) wskazał mniejszą powierzchnię niż zadeklarowaną. Wyjaśniając natomiast przyczyny zadeklarowania do płatności działki nr (...) i późniejsze jej wycofanie z płatności, oświadczył, że nie przeprowadzał tam żadnych czynności. Wyjaśnienia samego skarżącego potwierdzają zatem, że świadomie zadeklarował do płatności działki, których faktycznie nie użytkował rolniczo. Podnieść też trzeba, że wskutek wezwania skarżący kasacyjnie dokonał korekty wniosku, pomniejszając powierzchnię niektórych działek, co też potwierdza złożenie nieprawidłowego wniosku. W tych okolicznościach trudno byłoby przyjąć, że nie można przypisać skarżącemu kasacyjnie winy w złożeniu nieprawidłowego wniosku. Ponadto zarzucając błędną wykładnię art. 73 rozporządzenia nr 1122/2009, skarżący kasacyjnie - wbrew wymogowi ustawowemu - nie wskazał, jaka powinna być prawidłowa jego wykładnia, ani nie wskazał argumentacji prawnej, mającej uzasadniać wadliwość dokonanej przez Sąd I instancji wykładni tegoż przepisu. Z tych względów zarzut naruszenia art. 73 rozporządzenia nr 1122/2009 - niezależnie od postaci jego naruszenia (błędnej wykładni czy wadliwego zastosowania) - nie mógł doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Rozważając natomiast zarzut błędnej wykładni art. 75 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1122/2009 w zw. z art. 31 rozporządzenia nr 73/2009, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zgodnie z art. 7 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. do spraw wynikających z przepisu art. 36 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r., tj.m.in. płatności rolnośrodowiskowych, przepisy art. 75 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. UE L 2009.316.65 z późn. zm.) nie mają zastosowania. Przepis art. 75 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, niemający zastosowania do płatności rolnośrodowiskowych, stanowi, że w sytuacji gdy rolnik nie był w stanie wypełnić swych zobowiązań w wyniku siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, o których mowa w art. 31 rozporządzenia (WE) Nr 73/2009, zachowuje prawo do pomocy w odniesieniu do obszaru lub zwierząt kwalifikowalnych w momencie wystąpienia siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych. Zatem, skoro przepis art. 75 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 nie znajduje zastosowania do postępowań w sprawach płatności rolnośrodowiskowych, to określone w tym przepisie kategorie siły wyższej i okoliczności nadzwyczajnych pozostają bez wpływu na wynik postępowań w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych. Odmienna (błędna) ocena prawna Sądu I instancji co do hipotetycznej możliwości zastosowania art. 75 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 nie miała jednak wpływu na wynik sprawy, bowiem WSA nie dopatrzył się ziszczenia przesłanek, o których mowa w tym przepisie.

Odnosząc się do wniosku kasatora o zainicjowanie trybu postępowania, o którym mowa w art. 187 § 1 p.p.s.a., NSA stwierdził brak podstaw do jego uwzględnienia. Z przepisu tego wynika, że jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Przy tym w jego rozumieniu, zagadnienie prawne "budzące poważne wątpliwości" to takie, które między innymi, odnosi się do kwestii prawnych, których wyjaśnienie nastręcza znacznych trudności, głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych lub pojawienia się w odniesieniu do danej kwestii prawnej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych (postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z 25 czerwca 2007 r., sygn. akt I FPS 1/07). Podstawą przyjęcia, że chodzi o poważne wątpliwości może być również sytuacja odnosząca się do kwestii odstąpienia od ustalonego w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądu prawnego (por. postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z 10 lutego 2014 r., sygn. akt I FPS 3/13). Z powyższego wynika, że warunkiem koniecznym stosowania wskazanego przepisu w każdej z wymienionych lub im podobnych sytuacji jest - co należy podkreślić - istnienie wątpliwości składu orzekającego sądu kasacyjnego odnośnie do istotnej w sprawie kwestii prawnej, i to wątpliwości o charakterze poważnym.

Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, by w rozpoznawanej sprawie wyłoniło się zagadnienie prawne budzące wątpliwości, które wymagałoby przedstawienia tego zagadnienia do rozstrzygnięcia składowi powiększonemu. W szczególności nie budzi wątpliwości Sądu kwestia wpływu (czy też braku wpływu) nadania numeru producenta rolnego innemu podmiotowi na ocenę przesłanek przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej, o czym była już mowa powyżej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.