II GSK 4066/17, Rozstrzyganie „w granicach danej sprawy”. - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2445198

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2018 r. II GSK 4066/17 Rozstrzyganie „w granicach danej sprawy”.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.).

Sędziowie: NSA Lidia Ciechomska-Florek, del. WSA Piotr Kraczowski.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 lipca 2017 r. sygn. akt III SA/Lu 229/17 w sprawie ze skargi Z. S. na rozstrzygnięcie Lubelskiej Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w L. z dnia (...) maja 2017 r. nr (...) w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej

1.

oddala skargę kasacyjną;

2.

zasądza od Z. S. na rzecz Lubelskiej Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w L. 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 25 lipca 2017 r. sygn. akt III SA/Lu 229/17 oddalił skargę (...) na rozstrzygnięcie protestu L. Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w Lublinie z dnia (...) maja 2017 r. nr (...) w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

(...) - dalej: skarżący lub wnioskodawca - złożył wniosek o dofinansowanie projektu pn. "(...). Wniosek złożono w ramach Osi Priorytetowej 3, Konkurencyjność przedsiębiorstw, Działanie 3.7 Wzrost konkurencyjności MŚP.

L. Agencja Wspierania Przedsiębiorczości (LAWP) pismem z dnia 6 kwietnia 2017 r. poinformowała skarżącego, że jego wniosek został negatywnie oceniony w zakresie kryterium cząstkowego: "Czy wnioskodawca wybrał wszystkie obligatoryjne wskaźniki adekwatne ze względu na zakres i typ projektu?". Tym samym uznano za niespełnione kryterium merytoryczne: "Zgodność projektu z celami Działania".

Orzekając na skutek protestu skarżącego LAWP rozstrzygnięciem z dnia 17 maja 2017 r. nie uwzględniła tego środka zaskarżenia.

W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że zgodnie z Załącznikiem nr 6 do Regulaminu Konkursu - Kryteria wyboru projektów w ramach Działania 3.7 Wzrost konkurencyjności MŚP, ocena spełnienia kryterium "Zgodność projektu z celami Działania" badana jest przez zestaw pytań pomocniczych (cząstkowych). Uznaje się je za spełnione w przypadku, gdy odpowiedź na wszystkie pytania będzie pozytywna. Wnioskodawca pismem z dnia 23 lutego 2017 r. został poinformowany, że jego projekt nie spełnia kryteriów merytorycznych w zakresie ww. kryterium i wymaga uzupełnienia/poprawy. Chodzi tu o następujące wskaźniki: Przychody ze sprzedaży nowych lub udoskonalonych produktów/procesów; Liczba przedsiębiorstw otrzymujących dotacje; Liczba przedsiębiorstw otrzymujących wsparcie; Liczba przedsiębiorstw objętych wsparciem w celu wprowadzenia produktów nowych dla rynku/dla firm. W odpowiedzi wnioskodawca złożył korektę wniosku, w którym uzupełniono zapisy w formularzu wniosku o ww. wskaźniki zgodnie z załącznikiem nr 5 obejmującym Opis wskaźników w ramach działania 3.7. Jednakże treść uwag wnioskodawcy nie znalazła odzwierciedlenia w formularzu "Wniosku o dofinansowanie", w sekcji C.ll. - Wskaźniki kluczowe. Skarżący dokonując korekty wniosku pominął wskaźnik "Przychody ze sprzedaży nowych lub udoskonalonych produktów/procesów".

W ocenie organu odwoławczego nie trafne jest stanowisko wnioskodawcy, że "w sekcji C.III. wniosku nie został zaprezentowany wskaźnik "Przychody ze sprzedaży nowych lub udoskonalonych produktów/procesów", jednak wartość tego wskaźnika jest jednoznacznie wskazana w innej części dokumentacji aplikacyjnej - w części finansowej biznesplanu, zakładka sprawdzania finansowe (...)". Kwalifikacja czynności technicznych sprowadza się do przygotowania przez wnioskodawcę całości aplikacji konkursowej, od jej sporządzenia, aż do momentu przesłania poprzez odpowiedni system informatyczny do właściwej instytucji organizującej konkurs.

Organ zwrócił uwagę, że zgodnie z Załącznikiem nr 2 do Regulaminu konkursu - Instrukcja wypełnienia wniosku o dofinansowanie projektu z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020, Sekcja C.lll. Wskaźniki kluczowe - wskaźniki rezultatu (str. 18), "W sekcji C.lll. należy wskazać wszystkie, adekwatne do zakresu rzeczowego projektu, wskaźniki kluczowe (wskaźniki rezultatu), które zostaną osiągnięte dzięki realizacji projektu i zostały określone w załączniku nr 5 do Regulaminu konkursu. W tym celu Sekcję C.lll. należy powielić odpowiednią ilość razy. Wszystkie wskaźniki powinny być przedstawione w sposób realistyczny, gdyż będą stanowiły jedno z podstawowych źródeł informacji dla oceniających projekty. Jeżeli wnioskodawca przedstawi wskaźniki przeszacowane, bądź niedoszacowanie, może to być przyczyną negatywnej oceny wniosku (dotyczy wskaźników rozliczeniowych)".

LAWP odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących wadliwości systemu informatycznego, który winien obligatoryjnie dokonywać walidacji każdego pola wniosku wskazał, że dokumenty programowe nie zawierają zapewnienia o pełnej walidacji. LSI generuje komunikaty informujące beneficjenta o możliwości podjęcia określonych czynności. "Przyjazność" systemu dla użytkownika nie została zagwarantowana poprzez sprawdzanie każdego z jego działań w systemie, lecz poprzez szczegółowe uregulowanie w dokumentach programowych zasad korzystania z tego narzędzia w sposób umożliwiający prawidłowe wypełnienie wniosku. Wnioskodawca powinien dokładnie i rzetelnie przeczytać dokumenty programowe i zastosować się do wynikających z nich zasad.

Uzasadniając oddalenie skargi wnioskodawcy na powyższe rozstrzygnięcie WSA w Lublinie uznał, że przeprowadzona ocena projektu nie narusza prawa. Podmiot, który zamierza skorzystać z dofinansowania winien dostosować się do zasad udzielania pomocy i wypełnić wszystkie wymogi wynikające z dokumentacji konkursowej, bowiem na stosowanie w procedurze konkursowej nie tylko przepisów prawa, ale i zasad wynikających z dokumentacji konkursowej wnioskodawca wyraża zgodę składając stosowne oświadczenie. To po stronie skarżącego leży obowiązek dochowania należytej staranności i dostosowania się do jawnych i identycznych dla wszystkich wnioskodawców wymogów. Z dokumentacją konkursową należy się wnikliwie zapoznać, a ewentualne wątpliwości wyjaśnić. Przewidziano możliwości instytucjonalne skonsultowania się i uzyskania wyjaśnień w celu dostosowania się do obowiązków nałożonych na wnioskodawców w postępowaniach konkursowych. Tego rodzaju obowiązkom skarżący uchybił.

W ocenie Sądu, istotą sporu w sprawie była kwestia prawidłowości merytorycznej oceny projektu objętego wnioskiem skarżącego, w zakresie kryterium merytorycznego technicznego "Zgodność projektu z celami Działania". Kryterium to zawiera załącznik nr 6 do Regulaminu konkursu. Jest ono zerojedynkowe i obligatoryjne. Jego spełnienie jest niezbędne do przyznania dofinansowania. W ramach tego kryterium ocenie podlega to, czy wnioskodawca jednoznacznie i precyzyjnie określił cele realizacji projektu, czy cele projektu są zgodne z celami programu/osi/działania, czy wnioskodawca wybrał wszystkie obligatoryjne wskaźniki adekwatne ze względu na zakres i typ projektu, czy oszacowane przez wnioskodawcę wartości wskaźników wynikają z przedstawionych założeń w opisie projektu oraz czy oszacowane przez wnioskodawcę wartości wskaźników są realne i możliwe do osiągnięcia.

Sąd I instancji podniósł, że bezsporne jest, iż złożony przez skarżącego wniosek zawierał braki. Okoliczność ta wynika z treści samej skargi, w części obejmującej kwestie dokonywanej walidacji wniosku. Dlatego też Komisja Oceny Projektów (KOP) w piśmie z dnia 23 lutego 2017 r. znak (...) poinformowała wnioskodawcę, że projekt wymaga uzupełnienia/poprawy o następujące wskaźniki: Przychody ze sprzedaży nowych lub udoskonalonych produktów/procesów; Liczba przedsiębiorstw otrzymujących dotacje; Liczba przedsiębiorstw otrzymujących wsparcie; Liczba przedsiębiorstw objętych wsparciem w celu wprowadzenia produktów nowych dla rynku/dla firm; inwestycje prywatne uzupełniające wsparcie publiczne dla przedsiębiorstw. Złożona przez skarżącego korekta wniosku o dofinansowanie nie zwierała jednak obligatoryjnego wskaźnika, ujętego w sekcji C.II. Wskaźniki kluczowe - "Przychody ze sprzedaży nowych lub udoskonalanych produktów/procesów", wymaganego zgodnie z załącznikiem nr 5, Opis wskaźników w ramach działania 3.7. Powyższego skarżący nie kwestionował. Wyjaśnił, że "wartość tego wskaźnika jest jednoznacznie wskazana w innej części dokumentacji aplikacyjnej, to jest w części finansowej biznes planu". Ponadto wnioskodawca brak wyboru tego wskaźnika uzasadniał zaistniałą "omyłką pisarską".

WSA zauważył, że zgodnie z Załącznikiem nr 2 do Regulaminu konkursu - Instrukcja wypełnienia wniosku o dofinansowanie projektu z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020, Sekcja C.lll. - Wskaźniki kluczowe - wskaźniki rezultatu, "w sekcji C.lll. należy wskazać wszystkie, adekwatne do zakresu rzeczowego projektu, wskaźniki kluczowe (wskaźniki rezultatu), które zostaną osiągnięte dzięki realizacji projektu i zostały określone w załączniku nr 5 do Regulaminu konkursu. W tym celu Sekcję C.lll. należy powielić odpowiednią ilość razy. Wszystkie wskaźniki powinny być przedstawione w sposób realistyczny, gdyż będą stanowiły jedno z podstawowych źródeł informacji dla oceniających projekty. Jeżeli wnioskodawca przedstawi wskaźniki przeszacowane bądź niedoszacowanie, może to być przyczyną negatywnej oceny wniosku (dotyczy wskaźników rozliczeniowych)".

Sąd podniósł, że chybiony jest argument odnoszący się do wadliwości dokumentacji konkursowej oraz braku świadomości wnioskodawcy, co do obligatoryjności wskaźników z dwóch powodów. Po pierwsze zostały one wyszczególnione w załącznikach do Regulaminu konkursu. Po drugie KOP pismem z dnia 23 lutego 2017 r. poinformowała wnioskodawcę, że jego projekt opisany w aplikacji konkursowej wymaga uzupełniania o konkretne wskaźniki, których wybór z punktu widzenia projektu wnioskodawcy jest niezbędny. Ubiegający się o pomoc finansową dla projektu podmiot, świadom wymagań wynikających z systemu realizacji programu, jednocześnie godzi się na te warunki (w przeciwnym wypadku nie składałby wniosku o dofinansowanie na nieakceptowanych przez siebie warunkach). To na wnioskodawcy ciąży obowiązek uważnego zapoznania się z priorytetami konkretnego programu operacyjnego, z przyjętym przez instytucję zarządzającą systemem realizacji strategii rozwoju, a następnie z dokumentacją konkursową. Obciąża go obowiązek starannego i odpowiadającego założeniom danego programu operacyjnego przygotowania dokumentacji konkursowej. Brak przedstawienia niezbędnych informacji, brak starannego oraz wyczerpującego odniesienia się do kwestii objętych zakresem danego kryterium, czy też przedstawienie danych niezgodnych z wymogami tej dokumentacji, niespójnych, niepewnych lub budzących wątpliwości - w sposób oczywisty wpływać będzie na ocenę kryterium.

W ocenie WSA żaden przepis prawa nie przewiduje, że system informatyczny winien dokonywać obligatoryjnie walidacji każdego pola wniosku. W takiej sytuacji faktyczne niedokonywanie automatycznej walidacji dalszego odpowiedniego pola wniosku po wskazaniu koniecznych danych w polach wcześniejszych, nie stanowi o wadliwości tego systemu. Komunikaty programowe nie zawierają zapewnienia o pełnej walidacji. Natomiast system LSI generuje komunikaty informujące beneficjenta o możliwości podjęcia określonych czynności. Tym samym przyjazność systemu dla użytkownika nie została zagwarantowana poprzez sprawdzanie każdego z jego działań w systemie, lecz poprzez szczegółowe uregulowanie w dokumentach programowych zasad korzystania z tego narzędzia w sposób umożliwiający prawidłowe wypełnienie wniosku. Dlatego wnioskodawca powinien dokładnie i rzetelnie przeczytać dokumenty programowe i zastosować się do wynikających z nich zasad. Tak określona funkcjonalność systemu jest trudniejsza dla wnioskodawcy niż w przypadku, gdy system sprawdza działania wnioskodawcy i wzywa go do korekt. Jednakże przyjęty w LSI poziom odpowiedzialności wnioskodawców za poprawność własnych działań nie może być uznany za przekraczający dopuszczalną miarę, tym bardziej w stosunku do przedsiębiorców, jako profesjonalistów. Brak, zatem podstaw do stwierdzenia, że stosowany przez organ system LSI jest dotknięty taką wadliwością, że nie może być stosowany w naborze wniosków o dofinansowanie. Kwestia wadliwości tego systemu podlega ocenie w kontekście jej wpływu na konkretne rozstrzygnięcie konkursowe. Wykazanie wadliwości systemu informatycznego in concreto oraz wykazanie zastosowania się przez wnioskodawcę do zasad wynikających z dokumentów programowych dotyczących reagowania na wadliwość LSI może - co do zasady-stanowić zarzut zmierzający do podważenia oceny wniosku. Powyższe czyni jednak koniecznym ustalenie, w jaki sposób - w świetle dokumentów programowych - wnioskodawca może skutecznie podnieść zarzut wadliwości systemu i w jaki sposób strona skarżąca z tych możliwości skorzystała. W sytuacji, bowiem, gdy wnioskodawca wypełni wszystkie wymogi dotyczące prawidłowego wypełnienia wniosku lub zgłoszenia wadliwości systemu, która uniemożliwia prawidłowe wypełnienie wniosku, a organ odrzuca wniosek jako niespełniający obligatoryjnego kryterium, nieuwzględnienie przez organ wykazanej wadliwości systemu informatycznego winno zostać zakwalifikowane jako przeprowadzenie oceny projektu w sposób naruszający prawo, ze stwierdzeniem, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. Jednakże w okolicznościach tej sprawy skarżący nie tylko nie przedstawił żadnych dowodów, ani na okoliczność rzeczywistej i faktycznej wadliwości systemu LSI w dacie składania przez niego wniosku, ani w dacie jego poprawy jak i na okoliczność prawidłowości wypełnienia przez niego wniosku o dofinansowanie. Przyznał, że dokonując walidacji wniosku dopuścił się "oczywistych omyłek", pomijając wprowadzenie odpowiednich danych we wszystkich obligatoryjnych polach wniosku o dofinansowanie. Tak też był oceniany każdy inny podmiot występujący z wnioskiem o dofinansowanie.

(...) wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżący na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. Przepisów prawa materialnego tj.:

a)

art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r. poz. 217 z późn. zm., dalej: ustawa wdrożeniowa) poprzez błędne przyjęcie przez Sad I instancji, że LAWP w rozważanym przypadku przeprowadził wybór projektów do dofinansowania - w tym w zakresie oceny kryterium merytorycznego: "Zgodność projektu z celami Działania" wniosku złożonego przez Skarżącego - w sposób przejrzysty i rzetelny oraz bezstronny, a dokumentacja konkursowa jest spójna i przejrzysta w sytuacji, gdy:

- dokumentacja konkursowa nie zwiera prawidłowej i jasno sformułowanej informacji, które ze wskaźników są obligatoryjnymi w ramach konkursu odnośnie konkretnego projektu, ani nie zawiera nawet mechanizmu, który pozwalałby na jasne i precyzyjne określenie przez wnioskodawców obligatoryjnych wskaźników dla składanych przez nich projektów, przy czym w rzeczywistości wskaźniki uznane za obligatoryjne dla konkretnego projektu wskazują bez jasnych reguł (a więc arbitralnie) członkowie KOP na etapie oceny wniosku. Oceniający w wezwaniu do poprawy wniosku wskazują obligatoryjne wskaźniki, co uniemożliwia prawidłowe przygotowanie, w tym zakresie wniosku bez posiadania wiedzy specjalnej (nieokreślonej w dokumentacji), i w konsekwencji prowadzi do pozbawienia prawa do jednokrotnej poprawy wniosku przewidzianej regułami konkursowymi;

- dokumentacja zawiera wprowadzające stan niepewności wnioskodawców definicje i niespójne pojęcia w zakresie wypełnienia wniosku o dofinansowanie i przeprowadzanej oceny odnośnie kryteriów merytorycznych, bowiem w Regulaminie konkursu określono obowiązek wnioskodawcy w zakresie wyboru wskaźników w ten sposób, że cyt.: "Wnioskodawca zobowiązany jest do wyboru wszystkich adekwatnych do zakresu rzeczowego projektu wskaźników produktu i rezultatu, które zostały określone w załączniku nr 5 do Regulaminu konkursu przy jednoczesnym wskazaniu w zał. nr 6 do regulaminu, iż ocena w zakresie kryterium "Przychody ze sprzedaży nowych lub udoskonalonych produktów/procesów" będzie polegać na tym, że cyt: "W ramach kryterium weryfikacji podlega, czy wnioskodawca prawidłowo określił cele projektu i wskazał wszystkie wskaźniki, które odzwierciedlają cele projektu na prawidłowo oszacowanym poziomie", co jest niedopuszczalne w świetle całkowitej odrębności pojęć "zakres rzeczowy" i "cele projektu".

- w dokumentacji konkursowej, brak jest rzetelnej i jasnej przejrzystej informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania, co przejawia się tym, że dokumentacja konkursowa nie zwiera informacji, które ze wskaźników są obligatoryjnymi w ramach przedmiotowego konkursu odnośnie projektu, ani nawet mechanizmu, który pozwalałby ma jasne i precyzyjne określenie przez wnioskodawców obligatoryjnych wskaźników dla projektu, w sytuacji, gdy zasady oceny kryterium stanowiącego podstawę negatywnej oceny odwołuje się wyraźnie do wskaźników obligatoryjnych,

- członkowie KOP bezpodstawnie uznali, że wskaźnik "Przychody ze sprzedaży nowych lub udoskonalonych produktów/procesów" jest wskaźnikiem obligatoryjnym ze względu na cele projektu opisane we wniosku, co stało u podstaw negatywnej oceny wniosku przez organ i negatywnego rozstrzygnięcia protestu Wnioskodawcy,

b)

art. 37 ust. 2 w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej poprzez błędne przyjęcie, iż poprawiony przez wnioskodawcę projekt nie spełnia kryterium merytorycznego: "Zgodność projektu z celami Działania", w sytuacji, gdy wniosek Wnioskodawcy zawiera komplet danych, w tym nawet danych dotyczących przychodów ze sprzedaży nowych lub udoskonalonych produktów/procesów (nie w ramach nieuwzględnionego nieobligatoryjnego wskaźnika), ale co pozwala na prawidłową i pełną ocenę tego kryterium tj. zgodności projektu z celami Działania, które zgodnie z opisem w ramach tego, kryterium weryfikacji podlega, czy wnioskodawca prawidłowo określił cele projektu i wskazał wszystkie wskaźniki, które odzwierciedlają cele projektu, na prawidłowo oszacowanym poziomie;

c)

art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę zamiast wyroku uwzględniającego skargę i stwierdzającego, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazującego jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję;

II. Naruszenie przepisów prawa procesowego tj.:

a)

art. 134 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm., dalej: p.u.s.a.), poprzez rozstrzygnięcie w węższym zakresie niż wyznaczają to granice materialne sprawy sądowoadministracyjnej - sprawy czynności LAWP pismem - znak (...) w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnego wyniku oceny merytorycznej projektu Skarżącego pod tytułem " (...)", złożonego w odpowiedzi na konkurs nr (...), ogłoszony w ramach Działania 3.7 Wzrost konkurencyjności MSP;

b)

art. 57 ustawy wdrożeniowej, mający charakter przepisu prawa procesowego, poprzez przyjęcie, że określony w tym przepisie maksymalny termin rozpatrzenia protestu jest zachowany, jeżeli pismo zawierające rozstrzygnięcie tego protestu nosi datę sprzed upływu czasu przeznaczonego na jego rozpatrzenie, choć samo pismo zostało wysłane już po upływie tego terminu;

c)

art. 141 § 4 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

- niedokładne rozeznanie sprawy, w szczególności poprzez niepełne odniesienie się do zarzutu braku podstawy (reguły) uzasadniającej do wezwania przez LAWP do uzupełnienia/poprawy o wskaźniki w szczególności wskaźnik: "Przychody ze sprzedaży nowych lub udoskonalonych produktów/procesów" i dowolne ustalenie, że LAWP zasadnie poinformowała wnioskodawcę, że projekt wymaga uzupełnienia/poprawy o następujące wskaźniki (...) co skutkowało błędnym ustaleniem przez Sąd, że działania LAWP były zgodne z prawem i doprowadziło do oddalenia skargi, co utrudnia przeprowadzenie prawidłowej kontroli instancyjnej.

Argumentację na poparcie zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

L. Agencja Wspierania Przedsiębiorczości w Lublinie w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności postępowania przewidziane w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., zatem kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadza się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane w zarzutach postawionych Sądowi I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą sprawę zgodnie z zasadą związania granicami skargi kasacyjnej miał na uwadze wyrażony w orzecznictwie pogląd, że wzorzec kontroli sądowej w sprawach, których przedmiotem jest dokonana w oparciu o art. 53 ustawy wdrożeniowej ocena projektu, stanowią - poza powszechnie obowiązującymi przepisami prawa krajowego i unijnego - również postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1517/17.

Granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny autor skargi kasacyjnej wyznaczył zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów materialnych: art. 37 ust. 1, art. 37 ust. 2 w związku z art. 41 ust. 2 pkt 7, art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej oraz naruszenie przepisów postępowania: art. 134 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 57 ustawy wdrożeniowej, 141 § 4 p.p.s.a.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów postawionych w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy stwierdzić, że okazały się one nieusprawiedliwione.

Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Oznacza to, że WSA miał obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia również z punktu widzenia aspektów, na które strona nie zwróciła uwagi w skardze, a które mają istotne znaczenie dla dokonania takiej oceny. Co jednak istotne, wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w takim zakresie tylko w granicach sprawy. Rozstrzyganie natomiast "w granicach danej sprawy" oznacza, iż sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Innymi słowy sąd jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest kontenty akt lub czynność kwestionowane przez uprawniony podmiot.

Należy zwrócić uwagę, że do WSA zostało zaskarżone rozstrzygnięcie protestu, które utrzymało w mocy negatywną ocenę wniosku skarżącego w zakresie kryterium cząstkowego: "Czy wnioskodawca wybrał wszystkie obligatoryjne wskaźniki adekwatne ze względu na zakres i typ projektu?", a tym samym kryterium merytoryczne: "Zgodność projektu z celami Działania". Zatem rozstrzygnięcie protestu zawarte w piśmie LAWP z dnia 17 maja 2017 r., wyznaczało granice rozpoznania sprawy przez WSA. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że Sąd odniósł się do dokumentacji konkursowej. W tym miejscu należy wskazać, że w myśl art. 41 ust. 1 i 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu, a regulamin konkursu określa m.in. kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia. Nadto Sąd mając na uwadze przyjęty w sprawie stan faktyczny dokonał oceny prawidłowości zastosowania postanowień dokumentacji konkursowej przez organ administracji do tego stanu faktycznego. Z tego względu brak jest podstaw do uznania, że Sąd I instancji rozpoznał sprawę wyłącznie w granicach skargi, a nie w granicach sprawy, jak tego wymaga art. 134 § 1 p.p.s.a.

Za niezasadny uznać należało również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z cyt. przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 13 października 2010 r., II FSK 1479/09), a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (wyrok NSA z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09). Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, zawarte w uzasadnieniu wyroku powinny się odnosić nie tylko do treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji administracyjnej, ale również do zarzutów podnoszonych przez stronę w skardze na taką decyzję. Zatem zaniechanie polegające na nie odniesieniu się w uzasadnieniu orzeczenia do zarzutów skargi, stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., które w sposób oczywisty mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 20 listopada 2007 r., II FSK 343/07, LEX nr 574621). Tylko przy prawidłowym, zgodnym z przywołanymi regułami, uzasadnieniu możliwe jest poznanie motywów wyroku oraz dokonanie ich oceny. Sąd powinien tak wytłumaczyć motywy rozstrzygnięcia, by w wyższej instancji mogła zostać oceniona jego prawidłowość. Uzasadnienie wyroku powinno zatem umożliwić jego kontrolę.

Jak podkreślono w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010 r. Nr 3, poz. 39) przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu uchwały NSA wskazał, że dokonując kontroli legalności sąd administracyjny nie może bezkrytycznie przyjmować ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza jeżeli ustalenia te są kwestionowane przez stronę postępowania. Stanowisko sądu co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego w przypadku sporu w tym zakresie pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego, powinno zawierać odniesienia do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji, jak i skarżącego oraz wyjaśniać, dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za prawidłowe, a inne nie (por. wyrok NSA dnia z 13 stycznia 2009 r., I FSK 1904/07, niepubl.). Tak przeprowadzona ocena stanu faktycznego sprawy pozwala stronom postępowania sądowego poznać sposób rozumowania i argumentacji sądu, a w dalszej perspektywie umożliwi dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie uchybił regulacji zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymienione we wskazanym przepisie elementy. Podniesiony wyżej zarzut pozostaje w sprzeczności z treścią uzasadnienia wyroku. Sąd I instancji jasno i wyraźnie stwierdził, że złożony przez skarżącego wniosek zawierał braki. Okoliczność ta wynika wprost z treści samej skargi, w części obejmującej kwestie dokonywanej walidacji wniosku. Dlatego też Komisja Oceny Projektów w piśmie z dnia 23 lutego 2017 r. (znak pisma: (...)) zasadnie poinformowała wnioskodawcę, że projekt wymaga uzupełnienia/poprawy o następujące wskaźniki: Przychody ze sprzedaży nowych lub udoskonalonych produktów/procesów; Liczba przedsiębiorstw otrzymujących dotacje; Liczba przedsiębiorstw otrzymujących wsparcie; Liczba przedsiębiorstw objętych wsparciem w celu wprowadzenia produktów nowych dla rynku/dla firm; inwestycje prywatne uzupełniające wsparcie publiczne dla przedsiębiorstw. Złożona przez wnioskodawcę w odpowiedzi na bezspornie istniejące wady korekta wniosku o dofinansowanie nie zwierała obligatoryjnego wskaźnika, ujętego w sekcji C.II. Wskaźniki kluczowe -"Przychody ze sprzedaży nowych lub udoskonalanych produktów/procesów", wymaganego zgodnie z załącznikiem nr 5, Opis wskaźników w ramach działania 3.7.

Tymczasem zgodnie z Załącznikiem nr 2 do Regulaminu konkursu - Instrukcja wypełnienia wniosku o dofinansowanie projektu z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020, Sekcja C.lll. - Wskaźniki kluczowe - wskaźniki rezultatu, "w sekcji C.lll. należy wskazać wszystkie, adekwatne do zakresu rzeczowego projektu, wskaźniki kluczowe (wskaźniki rezultatu), które zostaną osiągnięte dzięki realizacji projektu i zostały określone w załączniku nr 5 do Regulaminu konkursu. W tym celu Sekcję C.lll. należy powielić odpowiednią ilość razy. Wszystkie wskaźniki powinny być przedstawione w sposób realistyczny, gdyż będą stanowiły jedno z podstawowych źródeł informacji dla oceniających projekty. Jeżeli wnioskodawca przedstawi wskaźniki przeszacowane bądź niedoszacowanie, może to być przyczyną negatywnej oceny wniosku (dotyczy wskaźników rozliczeniowych)".

W tym stanie rzeczy nie można skutecznie zarzucić Sadowi I instancji, że nie wskazał motywów podjętego rozstrzygnięcia tj. nie odniósł się do kluczowej kwestii konieczności uzupełnienia projektu zgodnie z dokumentacją konkursową.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 57 ustawy wdrożeniowej. Stosownie do cyt. przepisu "Właściwa instytucja, o której mowa w art. 55, rozpatruje protest, weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5, w terminie nie dłuższym niż 30 dni, licząc od dnia jego otrzymania. W uzasadnionych przypadkach, w szczególności, gdy w trakcie rozpatrywania protestu konieczne jest skorzystanie z pomocy ekspertów, termin rozpatrzenia protestu może być przedłużony, o czym właściwa instytucja informuje na piśmie wnioskodawcę. Termin rozpatrzenia protestu nie może przekroczyć łącznie 60 dni od dnia jego otrzymania". Analiza akt administracyjnych sprawy potwierdza, że protest skarżącego wpłynął do organu 18 kwietnia 2017 r. Termin jego rozpatrzenia mijał, zatem 18 maja 2017 r. Organ wysłał w dniu 18 maja 2017 r. do skarżącego akt stanowiący rozstrzygnięcie protestu. Pismo to datowane jest na dzień 17 maja 2017 r., co potwierdza, że w sprawie zrealizowano dyspozycję przepisu art. 57 ustawy wdrożeniowej. Nadto ten zarzut procesowy został zredagowany z pominięciem wykazania "istotnego wpływu na wynik sprawy".

Nieskuteczność z przyczyn podanych wyżej zarzutów postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny do merytorycznej oceny zarzutów prawa materialnego. Komplementarny charakter zarzutów naruszenia art. 37 ust. 1 oraz art. 37 ust. 2 w związku z art. 41 ust. 2 pkt 7, art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej uzasadnia ich łączne rozpoznanie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokumentacja konkursowa zawiera prawidłową i jasną informację, które ze wskaźników są obligatoryjnymi w ramach danego konkursu. Chodzi tu o kryteria wyboru projektu w ramach Działania 3.7. stanowiące załącznik nr 6 do Regulaminu konkursu. Dokumentacja konkursowa - wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej - zawiera również spójne definicje odnośnie wypełnienia wniosku o dofinansowanie oraz przeprowadzenia jego oceny. Zawiera ona również informację o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.

Zgodnie z treścią kryterium "Zgodność projektu z celami Działania" w jego ramach weryfikowane jest m.in. czy wnioskodawca wybrał wszystkie obligatoryjne wskaźniki adekwatne ze względu na zakres i typ projekt. Zakres tego kryterium kształtowany jest przez jego treść. Weryfikacji podlega zgodność wypełnienia odpowiednich rubryk Wniosku i załączników z właściwymi Instrukcjami, w tym w szczególności "Instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020" oraz "Instrukcją wypełniania załączników do wniosku o dofinansowanie". Wnioskodawca pismem z dnia 23 lutego 2017 r., znak (...) został poinformowany, że projekt nie spełnia kryterium merytorycznego "Zgodność projektu z celami Działania" i wymaga uzupełnienia/poprawy. Chodziło o uzupełnienie wniosku o następujące wskaźniki: Przychody ze sprzedaży nowych lub udoskonalonych produktów/procesów; Liczba przedsiębiorstw otrzymujących dotacje; Liczba przedsiębiorstw dotrzymujących wsparcie; Liczba przedsiębiorstw objętych wsparciem w celu wprowadzenia produktów i nowych dla rynku/dla firm. W odpowiedzi skarżący złożył korektę wniosku dołączając uwagi w piśmie przewodnim z dnia 6 marca 2017 r. cyt. "Dokonano stosownej korekty poprzez uzupełnienie zapisów w formularzu wniosku o ww. wskaźniki zgodnie z załącznikiem nr 5 Opis wskaźników w ramach działania 3.7". Jednakże, co wynika z przyjętego stanu faktycznego, treść uwag Wnioskodawcy nie znalazła odzwierciedlenia w formularzu Wniosku o dofinansowanie, tj. w sekcji C.ll. Wskaźniki Kluczowe. Wnioskodawca dokonując korekty wniosku pominął wskaźnik "Przychody ze sprzedaży nowych lub udoskonalonych produktów/procesów". Co istotne powyższego autor skargi kasacyjnej nie kwestionuje. Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku prawidłowo wskazał, iż zarzut dotyczący wadliwości dokumentacji konkursowej oraz braku świadomości Wnioskodawcy, co do obligatoryjności wskaźników jest chybiony, po pierwsze z uwagi na fakt, iż wskaźniki wyraźnie zostały wyszególnione w załącznikach do Regulaminu konkursu. Po drugie KOP pismem z dnia 23 lutego 2017 r., poinformowała wnioskodawcę, że jego projekt wymaga uzupełnienia o konkretne wskaźniki, których wybór z punktu widzenia projektu wnioskodawcy jest niezbędny. To na wnioskodawcy zgłaszającym do konkursu własny projekt o dofinansowanie ciąży obowiązek uważnego zapoznania się z priorytetami konkretnego programu operacyjnego, z przyjętym przez instytucję zarządzającą systemem realizacji strategii rozwoju, a następnie z dokumentacją konkursową. W konsekwencji brak przedstawienia niezbędnych informacji, brak starannego i wyczerpującego odniesienia się do kwestii objętych zakresem danego kryterium, przedstawienie danych niezgodnych z wymogami dokumentacji, niespójnych wpływać będzie na ocenę kryterium.

W tym miejscu należy wskazać, że Regulamin konkursu w części Ocena merytoryczna (pkt VI) przewiduje na etapie oceny kryteriów technicznych możliwość zwrócenia się do wnioskodawcy o przedstawienie wyjaśnień w odniesieniu do informacji zawartych we wniosku o dofinansowanie (pkt 6.1.3, ppkt 14). W przypadku, gdy projekt na etapie m.in. kryteriów technicznych wymaga złożenia przez wnioskodawcę dodatkowych wyjaśnień w celu przeprowadzenia jego oceny, wnioskodawca zostaje wezwany do ich złożenia w formie pisemnej poprzez (...). Wezwanie do złożenia wyjaśnień może prowadzić do konieczności skorygowania przez wnioskodawcę zapisów we wniosku, wówczas wnioskodawca zobligowany jest nanieść stosowne zmiany w dokumentacji aplikacyjnej (pkt 6.1.3., ppkt 15). Poprawienie/korygowanie wniosków o dofinansowanie/złożenie dodatkowych wyjaśnień powinno gwarantować zachowanie zasady równego traktowania wnioskodawców (ppkt 16). Na złożenie pisemnych wyjaśnień wnioskodawca ma 7 dni licząc od dnia następnego po dniu potwierdzonego otrzymania informacji w sprawie konieczności złożenia wyjaśnień. W tym czasie wnioskodawca może kontaktować się telefonicznie za pośrednictwem Sekretarza KOP z członkami KOP odpowiedzialnymi za ocenę wniosku. Wnioskodawca we wskazanym terminie ma jednokrotną możliwość złożenia wyjaśnień i ewentualnie skorygowanej dokumentacji aplikacyjnej (ppkt 18). W przypadku, gdy po wezwaniu do złożenia wyjaśnień i ewentualnego skorygowania wniosku projekt nie spełnia kryteriów technicznych, technicznych specyficznych i/lub finansowo-ekonomicznych zostaje negatywnie oceniony. W przypadku negatywnej oceny do wnioskodawcy przesyłana jest pisemna informacja wraz z uzasadnieniem (ppkt 22). Z taką sytuacja mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Skarżący mimo wezwania organu przedłożył projekt niekompletny, bowiem korekta wniosku o dofinansowanie nie zwierała obligatoryjnego wskaźnika, ujętego w sekcji C.II. Wskaźniki kluczowe - "Przychody ze sprzedaży nowych lub udoskonalanych produktów/procesów", wymaganego zgodnie z załącznikiem nr 5, Opis wskaźników w ramach działania 3.7. Powyższe skutkowało negatywną oceną wniosku skarżącego.

W tym miejscu trzeba wskazać, że w rozpatrywanym przypadku Sąd I instancji, odwołując się do przedstawionego wyżej kryterium "Zgodność projektu z celami Działania" z obowiązującymi przepisami prawa oraz Instrukcji wypełnienia wniosku o dofinansowanie - uznał, że skoro w niespornych okolicznościach sprawy złożony przez skarżącego projekt wymagał uzupełnienia/poprawy o następujące wskaźniki: Przychody ze sprzedaży nowych lub udoskonalonych produktów/procesów; Liczba przedsiębiorstw otrzymujących dotacje; Liczba przedsiębiorstw otrzymujących wsparcie; Liczba przedsiębiorstw objętych wsparciem w celu wprowadzenia produktów nowych dla rynku/dla firm; inwestycje prywatne uzupełniające wsparcie publiczne dla przedsiębiorstw - to wystąpiły podstawy do wezwania do uzupełnienia/poprawienia wniosku. Jednakże złożona przez skarżącego korekta wniosku o dofinansowanie nie zwierała obligatoryjnego wskaźnika, ujętego w sekcji C.II. Wskaźniki kluczowe - "Przychody ze sprzedaży nowych lub udoskonalanych produktów/procesów", wymaganego zgodnie z załącznikiem nr 5, Opis wskaźników w ramach działania 3.7, co ostatecznie skutkowało negatywną oceną projektu.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego - mając na uwadze całokształt przytoczonych postanowień Regulaminu konkursu - zasadne jest stanowisko WSA, że wnioskodawca dokonując korekty wniosku pominął wskazany przez KOP wskaźnik "Przychody ze sprzedaży nowych lub udoskonalonych produktów/procesów", co uzasadniało negatywną ocenę projektu. Nie powinno natomiast budzić wątpliwości, że podstawę do wezwania uzupełnienia wniosku stanowiły postanowienia Regulaminu konkursu zawarte w części VI. Procedura oceny i wyboru projektu, w szczególności dotyczące oceny merytorycznej (pkt 6.1.3. pakt 14 - 22). Podkreślić również należy, że w tej części Regulaminu dotyczącego oceny merytorycznej jednoznacznie wskazano, iż projekty oceniane merytorycznie poddawane są ocenie pod kątem spełnienia m.in. kryteriów technicznych, zatwierdzonych przez KM RPO, określonych w załączniku nr 6 do Regulaminu (pkt 6.1.3 ppkt 4). Pierwszy etap oceny merytorycznej dotyczy oceny projektu pod kątem spełnienia kryteriów technicznych, kryteriów finansowo-ekonomicznych i kryteriów technicznych specyficznych, które są kryteriami obligatoryjnymi. Kryteria te muszą być spełnione bezwarunkowo, a niespełnienie przynajmniej jednego z nich skutkuje negatywna oceną projektu.

Z tych wszystkich względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 z późn. zm.). Na zasądzone koszty postępowania składa się kwota 480 zł stanowiąca wynagrodzenie pełnomocnika organu.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.