Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1572664

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 9 września 2014 r.
II GSK 388/14
Dopuszczalna treść uchwały podejmowanej na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o. Zakaz wprowadzania dodatkowych warunków otrzymania dotacji na podstawie art. 90 ust. 3 u.s.o.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz.

Sędziowie NSA: Barbara Stukan-Pytlowany, Dariusz Dudra (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 9 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miasta R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 24 października 2013 r. sygn. akt I SA/Gl 980/13 w sprawie ze skargi C. Spółki z o.o. w E. na uchwałę Rady Miasta R. z dnia (...) listopada 2011 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu miasta oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 października 2013 r. sygn. akt I SA/Gl 980/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. po rozpoznaniu sprawy ze skargi C. sp. z o.o. w E. (zwanej dalej: skarżącą) na uchwałę Rady Miasta R. z dnia (...) listopada 2011 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu miasta stwierdził nieważność § 8 ust. 2, § 9 ust. 2 pkt 3, § 9 ust. 4, § 10 ust. 2, 4, 7, 8, 9, 10, § 12 ust. 2 i 3 oraz § 13 ust. 8 zaskarżonej uchwały i w pozostałym zakresie oddalił skargę.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Rada Miasta R. w dniu (...) listopada 2011 r. podjęła uchwałę w sprawie: ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu miasta dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, dla niepublicznych przedszkoli, placówek niepublicznych oraz dla szkół, przedszkoli i placówek publicznych nie będących jednostkami budżetowymi, prowadzonych przez osoby prawne bądź fizyczne oraz zasad kontroli prawidłowości wykorzystania udzielonej dotacji (Dz. Urz. Woj. Śląs. z 2013 r. poz. 2779, jednolity tekst uchwały ogłoszony obwieszczeniem Rady Miasta R. z dnia 27 lutego 2013 r. stanowiącym załącznik do uchwały Rady Miasta R. Nr 449/XXXII/2013 z dnia 27 lutego 2013 r.).

Skarżąca w dniu 18 kwietnia 2013 r. powołując się na art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zwanej dalej u.s.g., wezwała Radę Miasta R. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie: § 8 ust. 2, § 9 ust. 2 pkt 3, § 9 ust. 2 pkt 4, § 9 ust. 4, § 10 ust. 2, § 10 ust. 4, § 10 ust. 7, § 10 ust. 8, § 10 ust. 9, § 10 ust. 10, § 12 ust. 2, § 12 ust. 3, § 13 ust. 3, § 13 ust. 7 i § 13 ust. 8 uchwały z dnia (...) listopada 2011 r. W uzasadnieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa spółka, odwołując się zarówno do zapisów ustawowych, jak i licznych wyroków sądów administracyjnych, a także uchwał Regionalnych Izb Obrachunkowych oraz stanowiska doktryny, zarzuciła wskazanym zapisom naruszenie art. 94 Konstytucji RP oraz art. 90 ust. 3 i art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm., zwanej dalej: u.s.o.).

Odpowiadając na wezwanie z dnia 18 kwietnia 2013 r. Przewodniczący Rady Miasta R. pismem z dnia 23 maja 2013 r. poinformował spółkę, że na planowaną na dzień 26 czerwca 2013 r. sesję Rady Miasta R. zostanie wniesiony projekt zmian do tej uchwały w zakresie zastrzeżeń dotyczących § 12 ust. 2, § 12 ust. 3 oraz

§ 13 ust. 3.

Uchwałą Nr (...) z dnia (...) czerwca 2013 r. Rada Miasta R. uchwaliła następujące zmiany w uchwale z dnia (...) listopada 2011 r.: w § 12 uchylono ust. 2 i ust. 3, a § 13 ust. 3 otrzymał inne brzmienie.

W skardze na uchwałę Rady Miasta R. z dnia (...) listopada 2011 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie jej nieważności w części odnoszącej się do zapisów:

§ 8 ust. 2, § 9 ust. 2 pkt 3, § 9 ust. 4, § 10 ust. 2, § 10 ust. 4, § 10 ust. 7, § 10 ust. 8, § 10 ust. 9, § 10 ust. 10, § 12 ust. 2, § 12 ust. 3, § 13 ust. 3, § 13 ust. 7 i § 13 ust. 8, które naruszają art. 90 ust. 3, art. 90 ust. 3f i art. 90 ust. 4 u.s.o. oraz art. 94 Konstytucji RP. Skarżąca stwierdziła, że posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały z dnia (...) listopada 2011 r., albowiem uchwała ta dotyczy sfery uprawnień i obowiązków spółki jako podmiotu uzyskującego dotacje w związku z prowadzeniem niepublicznych szkół na terenie miasta R.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W piśmie z dnia 5 września 2013 r. skarżąca odnosząc się do odpowiedzi na skargę podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., podzielił w części stanowisko skarżącej i stwierdził nieważność § 8 ust. 2, § 9 ust. 2 pkt 3, § 9 ust. 4, § 10 ust. 2, 4, 7, 8, 9, 10, § 12 ust. 2 i 3 oraz § 13 ust. 8 uchwały, natomiast w pozostałym zakresie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że skarga została wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu oraz warunków formalnych. Procesową podstawą kwestionowania zaskarżonej uchwały był art. 101 ust. 1 u.s.g., a interes prawny skarżąca wywiodła z prowadzenia na terenie Miasta R. placówek dotowanych przez miasto.

W zakresie zarzutu naruszenia § 8 ust. 2 uchwały stanowiącego, że "Stawki dotacji na każdego ucznia placówki, przedszkola lub szkoły na dany rok budżetowy ustala Prezydent Miasta", Sąd stwierdził, że zapis ten narusza art. 90 ust. 4 u.s.o., gdyż sugeruje, że to Prezydent Miasta a nie Rada Miasta ustala stawki dotacji. Do zadań Prezydenta Miasta, w spornym zakresie należą kwestie techniczne przekazania i rozliczenia dotacji, a uchwała Rady Miasta nie może wprowadzać własnych, odrębnych od rozwiązań ustawowych, zasad udzielania dotacji.

Odnośnie zarzutu dotyczącego § 9 ust. 2 pkt 3 uchwały, który stanowi, że wniosek o udzielenie dotacji w danym roku budżetowym "powinien zawierać: liczbę ucznióww.ychowanków planowaną w poszczególnych miesiącach następnego roku budżetowego" Sąd stwierdził, że analizowany zapis narusza art. 90 ust. 3 u.s.o. W ustawie o systemie oświaty brak jest zapisów wymagających wskazania we wniosku o udzielenie dotacji w danym roku budżetowym liczby ucznióww.ychowanków planowanej w poszczególnych miesiącach następnego roku budżetowego, a więc z rozbiciem na kolejne miesiące. Poprzez sporny zapis na dotowaną jednostkę nałożono dodatkowy obowiązek, od którego spełnienia uzależniono przyznanie dotacji.

W zakresie zarzutu naruszenia § 10 ust. 2 uchwały stanowiącego, że "Warunkiem uruchomienia raty dotacji w danym miesiącu, w przypadku szkół, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 5, jest złożenie w organie dotującym, w terminie do 20 dnia każdego miesiąca: 1) informacji o przewidywanej liczbie uczniów, którzy spełnią warunek uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w miesiącu, w którym jest składana informacja, z uwzględnieniem przepisu art. 90 ust. 3h i 3i ustawy; 2) informacji o faktycznej liczbie uczniów, którzy spełnili warunek uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w miesiącu poprzedzającym miesiąc składania informacji, z uwzględnieniem przepisu art. 90 ust. 3h oraz 3i ustawy; 3) list obecności na poszczególnych obowiązkowych zajęciach edukacyjnych w miesiącu poprzedzającym miesiąc składania informacji, podpisanych przez uczniów uczestniczących w tych zajęciach, za wyjątkiem sierpnia i września", Sąd I instancji stwierdził, że i w tym przypadku doszło do naruszenia art. 90 ust. 4 u.s.o. Zapis zawierający zastrzeżenie: "warunkiem uruchomienia raty dotacji w danym miesiącu" stwarza możliwość wstrzymania uruchomionej wcześniej dotacji, w którymś z kolejnych miesięcy, czego nie przewidziano w ustawie o systemie oświaty. Zapis § 10 ust. 2 pkt 3 Uchwały nakładający obowiązek warunkujący uruchomienie raty dotacji w danym miesiącu, polegający na złożeniu w organie dotującym comiesięcznych list obecności na poszczególnych obowiązkowych zajęciach edukacyjnych w miesiącu poprzedzającym miesiąc składania informacji, podpisanych przez uczniów uczestniczących w tych zajęciach, za wyjątkiem sierpnia i września nakłada nieprzewidziany prawem obowiązek na podmiot dotowany i narusza porządek prawny poprzez regulowanie przez organ stanowiący prawo miejscowe jeszcze raz tego, co zostało już uregulowane w źródle powszechnie obowiązującego prawa (§ 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji; Dz. U. Nr 23, poz. 225 z późn. zm.).

Odnośnie zarzutu dotyczącego § 10 ust. 4 uchwały stanowiącego, że "Dane, o których mowa w ust. 1-3, o przewidywanej i faktycznej liczbie uczniów, a także dane uczniów wykazanych do naliczenia dotacji, obejmujące: imię, nazwisko, nr PESEL, adres zamieszkania oraz inne dane niezbędne do ustalenia dotacji na danego ucznia, podmiot uprawniony do otrzymywania dotacji rejestruje i przekazuje dotującemu w systemie informatycznym, wskazanym przez Wydział Edukacji Urzędu Miasta oraz w formie dokumentu podpisanego przez osobę prowadzącą, będącego wydrukiem z ww. systemu", Sąd stwierdził, że zapis ten zawiera odwołanie do zakwestionowanego przez Sąd ust. 2 § 10 uchwały i nie wynika z niego, kiedy ma dojść do przekazania dotującemu części danych, o których mowa w ust. 4 § 10 uchwały. Ponadto zapis ten nakłada na podmiot dotowany dodatkowe obowiązki nieprzewidziane w art. 90 ust. 3 u.s.o. Sąd powołując się na treść art. 90 ust. 3e, ust. 3f i ust. 3g u.s.o. stwierdził, że dane osobowe (o jakich mowa w ust. 4 § 10 uchwały) można przetwarzać tylko w związku z przeprowadzaniem kontroli wykorzystania dotacji, a nie "rejestrować i przekazywać dotującemu" wraz z informacjami, o których mowa w ust. 1-3 § 10 uchwały.

W zakresie zarzutu co do § 10 ust. 7 uchwały stanowiącego, że "W przypadku stwierdzenia przez organ prowadzący lub dyrektora szkoły nieprawidłowości w informacji, o której mowa w ust. 1-4, podmiot jest zobowiązany do przedstawienia na piśmie organowi dotującemu korekty podanej wcześniej informacji. Korekt można dokonywać nie dłużej, niż do zakończenia danego roku budżetowego", Sąd stwierdził, że także w tym przypadku doszło, ze względów wyrażonych w odniesieniu do § 10 ust. 2 i ust. 4 uchwały do przekroczenia delegacji ustawowej z art. 90 ust. 4 u.s.o.

Odnośnie zarzutu dotyczącego § 10 ust. 8 uchwały stanowiącego, że "W przypadku sporu pomiędzy organami prowadzącymi, dotyczącego określenia, uczniem której szkoły jest dana osoba, decydującym o tym, jakiej szkole należna jest dotacja na danego ucznia w danym miesiącu, będzie pisemne oświadczenie rodziców/opiekunów prawnych ucznia, lub - w przypadku ucznia pełnoletniego - pisemne oświadczenie ucznia", Sąd stwierdził, że również w tym przypadku doszło do naruszenia art. 90 ust. 3 i ust. 4 u.s.o. To fakt złożenia oryginału świadectwa (ewentualnie innego równoważnego dokumentu) w danej szkole potwierdza wolę podjęcia w niej nauki, a nie jak zapisano w uchwale pisemne oświadczenie ucznia.

W zakresie zarzutu, który odnosi się do § 10 ust. 9 uchwały, stanowiącego, że "W przypadku, gdy uczeń szkoły dla dorosłych jest wykazywany do dotacji przez więcej niż jedną szkołę, organ dotujący ma prawo żądania przedłożenia w Wydziale Edukacji Urzędu Miasta pisemnego oświadczenia ucznia, potwierdzającego jego uczęszczanie do danej szkoły lub szkół, dla których przekazywana jest dotacja na tego ucznia" Sąd stwierdził, że także ten zapis narusza art. 90 ust. 4 u.s.o. Wskazał, że nie jest jasne, jaka miałaby być podstawa takiego żądania i konsekwencje braku przedłożenia takiego oświadczenia. W analizowanym zapisie nałożono dodatkowy obowiązek w postaci złożenia przez ucznia oświadczenia potwierdzającego jego uczęszczanie do danej szkoły lub szkół, dla których przekazywana jest dotacja.

Odnośnie zarzutu dotyczącego § 10 ust. 10 uchwały stanowiącego, że "W przypadkach określonych w ust. 7-9 kwota, o którą należałoby skorygować wypłaconą dotację, będzie uwzględniona przy naliczeniu dotacji na kolejne miesiące", Sąd stwierdził, że zapis ten jest powiązany z unieważnionymi zapisami od ust. 7 do ust. 9 § 10 uchwały, oraz że również on narusza art. 90 ust. 4 u.s.o.

W zakresie zarzutu, który odnosi się do § 13 ust. 8 uchwały stanowiącego, że "Kontrolujący może żądać od kontrolowanego sporządzenia niezbędnych w zakresie prowadzonej kontroli, odpisów lub wyciągów z dokumentów, jak również zestawień i obliczeń opartych na dokumentach, w terminie uzgodnionym z kontrolowanym", Sąd stwierdził, że zapisem tym Rada Miasta wyszła poza upoważnienie ustawowe z art. 90 ust. 3f u.s.o. W przepisie tym nie ma mowy o obowiązku sporządzania przez kontrolowanego w toku kontroli na żądanie kontrolującego odpisów lub wyciągów z dokumentów, jak również zestawień i obliczeń opartych na dokumentach, a mowa jest jedynie o prawie wstępu do szkół oraz wglądzie do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. Zapis ten wprowadza więc dodatkowe, nieprzewidziane w ustawie obowiązki.

W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że zasady udzielania dotacji, w tym ustalania jej wysokości określa ustawa o systemie oświaty. Uchwała Rady Miasta nie może wprowadzać własnych zasad udzielenia dotacji, odrębnych od rozwiązań ustawowych.

W skardze kasacyjnej Rada Miasta R. zaskarżyła powyższy wyrok w części, w której Sąd I instancji stwierdził nieważność § 8 ust. 2, § 9 ust. 2 pkt 3, § 10 ust. 2, 4, 7, 8, 9, 10 i § 13 ust. 8 zaskarżonej uchwały, wniosła o jego uchylenie w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:

- naruszenie prawa procesowego przez błędną wykładnię art. 50 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. polegającą na przyjęciu, że skarżąca miała interes prawny we wniesieniu skargi;

- naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 90 ust. 4 u.s.o., polegającą na przyjęciu, że zapisy zaskarżonej uchwały z dnia (...) listopada 2011 r., co do których stwierdzona została nieważność, zostały wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej.

W uzasadnieniu strona wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że skarżąca nie posiada legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały z dnia (...) listopada 2011 r. Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. posiada szkoła i to ona jest uprawniona do otrzymania dotacji. Skarżąca nie jest uprawniona do otrzymania i wykorzystania dotacji. To, że jest organem założycielskim i że posiada kompetencje nadzorcze nad szkołą, nie oznacza pozbawienia szkoły zdolności do czynności o charakterze cywilnoprawnym i nawiązywania stosunków publicznoprawnych oraz nie uniemożliwia bycia podmiotem uprawnionym do otrzymania dotacji.

W kwestii § 8 ust. 2 uchwały organ podniósł, że nie jest uprawnieniem Prezydenta Miasta ustalanie dotacji w sensie normatywnym. Jeżeli zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości kompetencja organu wykonawczego - Prezydenta Miasta R. - do czynności technicznych polegających na przekazaniu i rozliczaniu dotacji, to uchylenie tego zapisu jest nieprawidłowe. W kwestii § 9 ust. 2 pkt 3 uchwały organ stwierdził, że skoro szkoły same w oparciu o merytoryczne dane ustalają planowaną liczbę uczniów, to nie może stanowić przekroczenia upoważnienia ustawowego zobowiązanie ich do przedłożenia informacji o planowanej liczbie uczniów z rozbiciem na poszczególne miesiące. Co do treści § 10 ust. 2 uchwały organ podkreślił, że zgodnie z art. 90 ust. 3 u.s.o. udzielenie dotacji i jej wysokość jest uzależnione od ustalenia faktycznej liczby uczniów legitymujących się odpowiednią frekwencją. Stąd źródłem weryfikowalnych danych powinna być nie jakakolwiek dokumentacja, lecz dokumenty opisane w § 10 ust. 2. Kwestionowanie rozszerzenia katalogu dokumentów załączonych do informacji w oparciu o którą udzielana jest dotacja, o inne dokumenty, niż np. wpis do dziennika zajęć, nie znajduje również uzasadnienia w sytuacji, kiedy skarżąca nie neguje obowiązku przedłożenia do 20 dnia każdego miesiąca informacji o faktycznej liczbie uczniów, na których ma być przekazana dotacja, opisanej w § 10 ust. 1. Z kolei co do treści § 10 ust. 4 uchwały organ stwierdził, że żądanie rejestrowania informacji z danymi identyfikującymi uczniów w systemie informatycznym wskazanym przez organ wykonawczy nie wykracza poza ramy przepisu art. 90 ust. 4 u.s.o. Przemawiają za tym także względy udoskonalenia i usprawnienia postępowania w zakresie kontroli poprzez gromadzenie koniecznych informacji w jednolitym i spójnym systemie informatycznym. Jeśli chodzi o zapisy § 10 ust. 7, 8 i 10 uchwały organ stwierdził, że Sąd I instancji nie wyjaśnił, na jakiej zasadzie zapis regulujący kwestię wyjaśnienia nieprawidłowości w udzielonej informacji, czy też korekta informacji, stanowi o przekroczeniu delegacji ustawowej. Tryb postępowania wyjaśniającego w przypadkach zgłoszenia tego samego ucznia przez więcej niż jedną szkołę, określony w zaskarżonym zapisie, umożliwia wyjaśnienie ewentualnych niezgodności co do liczby uczniów, będącej podstawą obliczenia dotacji. Jeśli zaś chodzi o treść § 13 ust. 8 uchwały organ stwierdził, że zaskarżony zapis doprecyzowuje jedynie ustawowo określone uprawnienia kontrolujących i powiązane z nimi obowiązki kontrolowanego. Uprawnienie żądania sporządzenia niezbędnych w zakresie prowadzonej kontroli odpisów lub wyciągów z dokumentów należy interpretować w kontekście postanowień art. 90 ust. 3f u.s.o., jako czynności dodatkowe, związane z analizą dokumentacji w celu ustalenia faktycznego przeznaczenia przyznanych dotacji.

W piśmie z dnia 17 lutego 2014 r. skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej organu.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 173 § 1 p.p.s.a. od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia ona wymogi określone w art. 174, 175 § 1, 176 oraz 177 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania.

Przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 p.p.s.a. Stwierdzić należy, że w sprawie tej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania.

W skardze kasacyjnej w tej sprawie Rada Miasta R. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w części, w której Sąd ten stwierdził nieważność § 8 ust. 2, § 9 ust. 2 pkt 3,

§ 10 ust. 2, 4, 7, 8, 9, 10 oraz § 13 ust. 8 zaskarżonej uchwały. Podniosła w niej zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozważenia wymagała zasadność zarzutu o charakterze procesowym, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny wówczas, gdy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania okażą się nieusprawiedliwione.

Sposób skonstrułowania postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów pozwolił na odniesienie się poprzez ich treść do stanowiska Sądu I instancji wyrażonego w zaskarżonym wyroku. Wnosząca skargę kasacyjną powołując się na naruszenie prawa procesowego, stwierdziła, że Sąd I instancji z naruszeniem art. 50 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. przyjął, że skarżąca miała interes prawny we wniesieniu skargi.

Zarzut ten należało uznać za bezzasadny. Zgodnie z treścią art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny (...). W myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przepis ten daje prawo skargi każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą organu gminy, podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Ze sformułowania powyższego wynika, że nie jest to skarga powszechna (actio popularis), służąca każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Do jej wniesienia nie legitymuje stan zagrożenia naruszeniem prawa, ani nawet samo naruszenie prawa, bez wykazania związku tego naruszenia z sytuacją prawną skarżącego. Skarżący, skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z 1 marca 2005 r. sygn. akt: OSK 1437/04, wyrok NSA z 15 lipca 2014 r. sygn. akt II GSK 902/13 i wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2005 r. sygn. akt: II SA/Wa 1928/04). Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje cytowany art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w stanie faktycznym tej sprawy zasadnie Sąd I instancji przyjął, że C. sp. z o.o. występująca jako organ prowadzący szkołę mogła kwestionować uchwałę Rady Miasta R. z (...) listopada 2011 r. nr (...), stwierdzając, że interes prawny skarżąca wywiodła z prowadzenia na terenie Miasta R. placówek dotowanych przez miasto.

Należy zauważyć, że z treści art. 5 ust. 7 u.s.o. wynika, że organ prowadzący szkołę odpowiada za jej działalność. Z kolei w myśl art. 90 ust. 3 u.s.o. osoba prowadząca szkołę podaje liczbę uczniów, od której zależy kwota dotacji. Z art. 90g u.s.o. wynika zaś, że środki m.in. na wypłatę stypendiów przyznaje dyrektor szkoły, w ramach środków przyznanych szkole przez organ prowadzący na ten cel w budżecie szkoły.

Mając na względzie powołane przepisy jednoznacznie należy stwierdzić, że o dotację dla szkoły może wystąpić organ ją prowadzący, który ponosi też odpowiedzialność za jej niewłaściwe wykorzystanie. To organ prowadzący szkołę składa wniosek o przyznanie dotacji i tak właśnie C. sp. z o.o. złożyła wniosek o przyznanie dotacji w tej sprawie.

Stanowisko, zgodnie z którym organ prowadzące szkoły mają interes prawny w zaskarżaniu uchwał w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji, jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Odnosząc się natomiast do powoływanego przez skarżącą kasacyjnie Radę Miasta R. wyroku NSA z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 240/12, stwierdzić należy, że wyrok ten zapadł w odmiennym stanie faktycznym. Dotyczył uchwały budżetowej, nie zaś uchwały dotyczącej dotacji oświatowych. Pogląd w nim wyrażony nie mógł mieć więc znaczenia dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy.

Wspomnieć też wypada, że na gruncie ustawy o systemie oświaty nie można wykluczyć możliwości wystąpienia o dotację przez szkołę i uznania jej interesu prawnego. Przekonuje do takiego stanowiska m.in. treść art. 39 ust. 1 pkt 1 i 5 u.s.o., zgodnie z którym dyrektor szkoły lub placówki w szczególności: kieruje działalnością szkoły lub placówki oraz reprezentuje ją na zewnątrz (pkt 1) i dysponuje środkami określonymi w planie finansowym szkoły lub placówki zaopiniowanym przez radę szkoły lub placówki i ponosi odpowiedzialność za ich prawidłowe wykorzystanie, a także może organizować administracyjną, finansową i gospodarczą obsługę szkoły lub placówki (pkt 5).

Przechodząc z kolei do kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie zarzutów skargi kasacyjnej związanych z błędną wykładnią art. 90 ust. 4 u.s.o., polegającą na przyjęciu, że zapisy zaskarżonej uchwały Rady Miasta R. z (...) listopada 2011 r., co do których stwierdzona została nieważność, zostały wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej, stwierdzić należy, że są one bezzasadne z następujących przyczyn.

Zgodnie z treścią art. 90 ust. 4 u.s.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Na wstępie wymaga przypomnienia, że uchwała podjęta przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinna być zgodna z regulacjami ustawowymi, ponieważ w przypadku przekroczenia upoważnień ustawowych pozostawałaby ona w sprzeczności z art. 94 Konstytucji RP, w myśl którego stanowienie prawa miejscowego następuje na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Oznacza to niedopuszczalność wyjścia w akcie prawa miejscowego poza granice upoważnienia ustawowego. Za niedopuszczalne należy więc uznać modyfikowanie w uchwałach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego regulacji ustawowych, poprzez nakładanie na dotowane jednostki dodatkowych obowiązków, od których spełnienia zależy uzyskanie dotacji. Zgodnie z brzmieniem przepisów ustawy o systemie oświaty organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może uregulować inne kwestie niż podstawę obliczania dotacji i zakres danych zawartych we wniosku o udzielenie dotacji, ale przedmiotem regulacji może być wyłącznie tryb udzielania i rozliczania dotacji. Jednak tryb i zakres danych, o których mowa w art. 90 ust. 4 u.s.o., nie może być mylony z zasadami oraz przesłankami, które w obrębie całego systemu prawnego mają takie znaczenie, jak warunki konieczne. Ustawodawca bowiem w omawianym przepisie upoważnił organ jednostki samorządu terytorialnego do określenia jedynie w sposób techniczny zakresu danych, które wniosek musi zawierać.

Naczelny Sąd Administracyjny dokonał analizy spornych zapisów uchwały Rady Miasta R. z (...) listopada 2011 r. mając na uwadze przedstawioną wykładnię art. 90 ust. 4 u.s.o. i doszedł do przekonania, że Sąd I instancji prawidłowo stwierdził nieważność kwestionowanych w skardze kasacyjnej: § 8 ust. 2, § 9 ust. 2 pkt 3, § 10 ust. 2, 4, 7, 8, 9, 10 oraz § 13 ust. 8 zaskarżonej uchwały.

W zakresie zarzutu naruszenia § 8 ust. 2 uchwały stanowiącego, że "Stawki dotacji na każdego ucznia placówki, przedszkola lub szkoły na dany rok budżetowy ustala Prezydent Miasta", zasadnie Sąd I instancji przyjął, że zapis ten narusza art. 90 ust. 4 u.s.o., gdyż sugeruje, że nie organ stanowiący, a organ wykonawczy ustala stawki dotacji. Sąd I instancji trafnie więc przyjął, że taki zapis jest sprzeczny z treścią art. 90 ust. 4 u.s.o., z którego jednoznacznie wynika, że to organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania. Ustawa o systemie oświaty ustalając zasady udzielania dotacji, w tym ustalania jej wysokości upoważniła w art. 90 ust. 4 organ stanowiący do określenia trybu udzielenia dotacji. Rolą organu wykonawczego (Prezydenta Miasta) jest zaś wykonywanie, a nie stanowienie prawa miejscowego. Do jego zadań w spornym zakresie należą kwestie techniczne przekazania i rozliczenia dotacji, przy czym uchwała Rady Miasta nie może wprowadzać własnych zasad udzielenia dotacji, odmiennych, czy też sprzecznych z rozwiązaniami ustawowymi. To Rada Miasta R., jako organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, była więc upoważniona do ustalenia tryb udzielenia lub rozliczania dotacji w formie uchwały. Prawidłowo zatem Sąd I instancji stwierdził nieważność tego postanowienia uchwały.

Odnośnie § 9 ust. 2 pkt 3 uchwały stanowiącego, że wniosek o udzielenie dotacji w danym roku budżetowym "powinien zawierać liczbę ucznióww.ychowanków planowaną w poszczególnych miesiącach następnego roku budżetowego" należy wskazać, że zasadnie Sąd i instancji uznał, że analizowany zapis uchwały narusza art. 90 ust. 3 u.s.o. Zgodnie z jego treścią, dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych przysługują pod warunkiem, że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Z przepisu tego wynika, że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Nałożenie spornym zapisem obowiązku wskazania liczby uczniów z rozbiciem na poszczególne miesiące wykracza poza treść powołanego przepisu i stanowi dodatkowy obowiązek warunkujący otrzymanie dotacji. Dlatego też zasadnie Sąd I instancji stwierdził jego nieważność.

W zakresie zarzutu naruszenia § 10 ust. 2 uchwały stanowiącego, że "Warunkiem uruchomienia raty dotacji w danym miesiącu, w przypadku szkół, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 5, jest złożenie w organie dotującym, w terminie do 20 dnia każdego miesiąca: 1) informacji o przewidywanej liczbie uczniów, którzy spełnią warunek uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w miesiącu, w którym jest składana informacja, z uwzględnieniem przepisu art. 90 ust. 3h i 3i ustawy; 2) informacji o faktycznej liczbie uczniów, którzy spełnili warunek uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w miesiącu poprzedzającym miesiąc składania informacji, z uwzględnieniem przepisu art. 90 ust. 3h oraz 3i ustawy; 3) list obecności na poszczególnych obowiązkowych zajęciach edukacyjnych w miesiącu poprzedzającym miesiąc składania informacji, podpisanych przez uczniów uczestniczących w tych zajęciach, za wyjątkiem sierpnia i września", należy podzielić stanowisko Sadu I instancji, z którego wynika, że w istocie warunek daje możliwość wstrzymania dotacji w danym miesiącu, co nie wynika z regulacji ustawowych. Dlatego też postanowienie to zasadnie zostało unieważnione przez Sąd I instancji. Odnośnie list obecności podnieść należy, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, że sporządzanie list obecności jest powieleniem obowiązku wynikającego z powszechnie obowiązujących przepisów prawa (§ 7 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji; Dz. U. Nr 23, poz. 225 z późn. zm.) polegającego na odnotowywaniu obecności uczniów na poszczególnych zajęciach edukacyjnych w dzienniku lekcyjnym. Fakt ten tym bardziej przekonuje do uznania za zasadne unieważnienia tego postanowienia przez Sąd I instancji.

Odnośnie zarzutu dotyczącego § 10 ust. 4 uchwały stanowiącego, że "Dane, o których mowa w ust. 1-3, o przewidywanej i faktycznej liczbie uczniów, a także dane uczniów wykazanych do naliczenia dotacji, obejmujące: imię, nazwisko, nr PESEL, adres zamieszkania oraz inne dane niezbędne do ustalenia dotacji na danego ucznia, podmiot uprawniony do otrzymywania dotacji rejestruje i przekazuje dotującemu w systemie informatycznym, wskazanym przez Wydział Edukacji Urzędu Miasta oraz w formie dokumentu podpisanego przez osobę prowadzącą, będącego wydrukiem z ww. systemu", również należało uznać stanowisko Sądu I instancji za prawidłowe. Obowiązek przekazywania miesięcznych informacji o uczniach drogą informatyczną stanowi dodatkowy niezgody z ustawą warunek przyznania dotacji. Ponadto podnieść należy, że w myśl art. 90 ust. 3f osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do szkół oraz prawo wglądu do dokumentacji w toku kontroli. Skoro zatem brak jest możliwości przetwarzania danych osobowych uczniów poza prowadzoną kontrolą, to zakwestionowane postanowienie uchwały zasadnie zostało przez Sąd I instancji unieważnione.

Za stanowiące dodatkowy nieprzewidziany w przepisach ustawy o systemie oświaty warunek przyznania dotacji zasadnie też Sąd I instancji uznał postanowienia

§ 10 ust. 7, ust. 8, ust. 9 i ust. 10 zaskarżonej uchwały wprowadzające: warunek obowiązkowego składania korekty podanej wcześniej informacji, oświadczenia składanego przez ucznia lub jego rodziców w razie sporu pomiędzy organami prowadzącymi szkoły, dotyczącego określenia, uczniem czyjej szkoły jest dana osoba, oświadczenia ucznia, gdy wykazywany jest jako uczeń w więcej niż jednej szkole, uwzględnianie kwoty korekty przy naliczaniu dotacji za następne miesiące i również prawidłowo stwierdził ich nieważność.

Z kolei odnośnie zapisu § 13 ust. 8 uchwały stanowiącego, że "kontrolujący może żądać od kontrolowanego sporządzenia niezbędnych w zakresie prowadzonej kontroli, odpisów lub wyciągów z dokumentów, jak również zestawień i obliczeń opartych na dokumentach, w terminie uzgodnionym z kontrolowanym", Naczelny Sąd Administracyjny podziela także i w tym zakresie stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, w którym przywołuje się art. 90 ust. 3f u.s.o. przewidujący prawo kontrolerów do wstępu na teren szkoły i wglądu do dokumentacji. W przepisie tym nie ma mowy o obowiązku sporządzania przez kontrolowanego w toku kontroli na żądanie kontrolującego odpisów lub wyciągów z dokumentów, jak również zestawień i obliczeń opartych na dokumentach. Tego typu czynności wykraczają też poza system sprawowania kontroli. Dlatego też należało podzielić stanowisko Sadu I instancji, który stwierdził nieważność także i tego postanowienia uchwały.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.