Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1519099

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 12 czerwca 2014 r.
II GSK 2080/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.).

Sędziowie NSA: Małgorzata Korycińska, Magdalena Bosakirska.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 1166/12 w sprawie ze skargi T. w K. na decyzję Zarządu Województwa (...) z dnia (...) czerwca 2012 r. nr (...) w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej

1.

uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K.;

2.

zasądza od T. w K. na rzecz Zarządu Województwa (...) kwotę 9259 (dziewięć tysięcy dwieście pięćdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 1166/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., po rozpoznaniu skargi T. w K. na decyzję Zarządu Województwa (...) z dnia (...) czerwca 2012 r. nr (...) w przedmiocie zwrotu dofinansowania otrzymanego ze środków europejskich, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Województwa (...) z dnia (...) maja 2012 r. nr (...), a także orzekł, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane oraz zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu (...) stycznia 2010 r. pomiędzy Zarządem Województwa (...) a T. w K. została zawarta umowa o dofinansowanie Projektu pn. "(...)".

W dniach od (...) do (...) kwietnia 2011 r. Instytucja Zarządzająca przeprowadziła kontrolę z zakresu zamówień publicznych, realizowanych w ramach Projektu, w wyniku której ustalono, że w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego na roboty budowlane w ramach inwestycji, prowadzonego w trybie przetargu nieograniczonego, zamawiający zmienił termin składania ofert bez publikacji tej zmiany poprzez ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej.

Z uwagi na powyższe Urząd Marszałkowski Województwa (...) pismem z dnia (...) marca 2012 r. poinformował T. o nałożeniu korekty finansowej w wysokości 10%, wzywając jednocześnie do dokonania zwrotu wyliczonej kwoty wykorzystanej niezgodnie z procedurami wypłaconej w formie zaliczki wraz z odsetkami naliczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia otrzymania środków do dnia dokonania zwrotu lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnej płatności. Poinformowano jednocześnie, że brak zwrotu środków oraz brak wyrażenia zgody na pomniejszenie w wyznaczonym terminie spowoduje wszczęcie postępowania w sprawie zwrotu dofinansowania otrzymanego ze środków europejskich.

Następnie decyzją z dnia (...) maja 2012 r. Zarząd Województwa (...), działając na podstawie art. 207 ust. 9 w zw. z ust. 8 i 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm. - powoływanej dalej jako "u.f.p.") oraz art. 26 ust. 1 pkt 15 w zw. z art. 25 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 z późn. zm. - powoływanej dalej jako "u.z.p.p.r.") oraz § 6 ust. 1 umowy o dofinansowanie Projektu, zobowiązał T. w K. do zwrotu środków europejskich w wysokości 411.638,02 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych począwszy od dnia przekazania środków na rachunek Beneficjenta, tj. od dnia (...) listopada 2011 r., przez pomniejszenie kolejnej płatności na rzecz Beneficjenta o kwotę podlegającą zwrotowi wraz z odsetkami liczonymi do dnia zatwierdzenia wniosku o płatność, na którym dokonane zostanie pomniejszenie.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podniósł, że w myśl art. 38 ust. 4a pkt 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655 z późn. zm. - powoływanej dalej jako "p.z.p."), jeżeli w postępowaniu prowadzonym w trybie przetargu nieograniczonego zmiana treści specyfikacji istotnych warunków zamówienia prowadzi do zmiany treści ogłoszenia o zamówieniu, zamawiający przekazuje Urzędowi Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich ogłoszenie dodatkowych informacji, (...) jeżeli wartość zamówienia jest równa lub przekracza kwoty określone w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8. Zdaniem organu, Beneficjent postąpił niezgodnie dyspozycją przytoczonego przepisu. Ponadto Beneficjent naruszył art. 25 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 p.z.p. dotyczący zasad przejrzystości i równego traktowania wykonawców.

Organ wyjaśnił, że stwierdzone naruszenia powodują wymierzenie korekty finansowej zgodnie z Taryfikatorem - dokumentem pn.: "Wymierzanie korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE" oraz z § 5 ust. 30 umowy o dofinansowanie, zgodnie z którym " (...) W przypadku naruszenia przepisów o zamówieniach publicznych w zakresie wskazanym w Taryfikatorze (...) kwalifikowane są kwoty odpowiednio pomniejszone o wskaźniki procentowe w tym Taryfikatorze wskazane (...)." Jak wynika z postanowień Taryfikatora, wysokość korekt finansowych powinna co do zasady odpowiadać wysokości szkody, przy czym dla jej ustalenia należy porównać wysokość rzeczywiście wydatkowanych środków na sfinansowanie zamówienia po zaistnieniu naruszenia ze stanem hipotetycznym, jaki by istniał, gdyby nie zaistniało rozpatrywane naruszenie. W sytuacji zaś, gdy skutki finansowe określonego naruszenia są pośrednie lub rozproszone, a zatem trudne do oszacowania, należy skorzystać z metody wskaźnikowej, co uczyniła IZ (...) w niniejszej sprawie.

Organ podkreślił, że stosownie do art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. środki przeznaczone na realizację programów finansowanych ze środków europejskich, podlegają zwrotowi jeśli zostały wykorzystane niezgodnie z procedurami, o których mowa w art. 184 u.f.p. Natomiast pojęcie procedur określonych w art. 184 u.f.p. należy rozumieć szeroko tzn. jako ogół wszystkich procedur (ustalonych na poziomie wspólnotowym i krajowym), zgodnie z którymi dokonywane jest wydatkowanie środków europejskich, co wynika wprost z literalnego brzmienia art. 184 u.f.p.

Po rozpatrzeniu wniosku T. o ponowne rozpatrzenie sprawy Zarząd Województwa (...) decyzją z dnia (...) czerwca 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Odnosząc się do zarzutu, że powołany w decyzji art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.Urz.UE.L 210 z dnia 31 lipca 2006 r., s. 25; dalej powoływane również jako "rozporządzenie nr 1083/2006") nie określa "konkretnej podstawy wymierzenia korekty finansowej", organ zaznaczył, że akty prawa unijnego oraz ustawowe normy prawa krajowego wraz z wydanymi na ich podstawie aktami wykonawczymi nie uregulowały w sposób wyczerpujący systemu realizacji programów operacyjnych. Dodatkowym źródłem regulacji w tej materii stały się różnego rodzaju wytyczne, które z uwagi na zawarty w nich zakres unormowania i przez to role jaką odgrywają, zaliczyć należy do katalogu norm składających się na system realizacji danego programu obowiązujący zarówno instytucje zaangażowane we wdrażanie programu, jak i samych beneficjentów tego programu. Organ podkreślił, że zgodnie z przyjętym systemem realizacji programu operacyjnego IZ (...) jest uprawniona do ustalania i nakładania korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006. IZ (...) weryfikuje, czy wystąpiła w projekcie nieprawidłowość i jeśli tak, to określa jej wysokość i wymierza korektę finansową w oparciu o dokument pn. "Wymierzanie korekt finansowych...". Dokument ten stanowi instrukcję postępowania dla instytucji odpowiedzialnych za nakładanie korekt finansowych, wykorzystywaną w procesie obliczania wartości nieprawidłowości i korekt finansowych, a opracowany został w oparciu o Wytyczne Komisji Europejskiej dotyczące określania korekt finansowych w odniesieniu do wydatków z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w przypadku naruszeń przepisów w zakresie zamówień publicznych (COCOF 07/0037/03-PL).

T. w K. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K.

Sąd I instancji, wskazując jako podstawę prawną art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej powoływana jako "p.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że w pierwszej kolejności winna być rozpoznana kwestia prawidłowego ustalenia podstawy oraz formy prawnej aktu nakładającego na skarżącego korektę finansową i jego relacji względem decyzji zobowiązującej do zwrotu środków.

Sąd podkreślił, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż Zarząd Województwa za miernik ustalenia kwoty środków podlegających zwrotowi na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 3 u.f.p., przyjął wysokość "nałożonej" korekty finansowej na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. w zw. z art. 98 ust. 2 i art. 2 pkt 7 Rozporządzenia nr 1083/2006.

Zdaniem Sądu I instancji, oznacza to, że Zarząd Województwa - działając jako organ w trybie ustawy o finansach publicznych - uznał za środki wykorzystane z naruszeniem procedur w rozumieniu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., podlegające zwrotowi, kwotę określoną w korekcie finansowej "nałożonej" przez Zarząd Województwa - Instytucję Zarządzającą działającą w trybie przepisu art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r., w oparciu o wyniki kontroli przeprowadzonej przez Zarząd Województwa, potwierdzone kontrolą Urzędu Kontroli Skarbowej.

Sąd powołał się następnie m.in. na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach z dnia 18 stycznia 2013 r. o sygn. akt II GSK 1777/12 oraz II GSK 1776/12, zgodnie z którym korekta winna być ustalana na podstawie odrębnej decyzji administracyjnej, o jakiej mowa w art. 107 § 1 k.p.a., wydanej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Skoro bowiem w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. jest mowa o ustalaniu i nakładaniu korekt finansowych, a w art. 207 u.f.p. o orzekaniu w drodze wydania decyzji o zwrocie, to uzasadniony jest wniosek, że zwrot środków i korekta finansowa, jakkolwiek w sensie ekonomicznym sprowadzają się do pomniejszenia środków, jakimi dysponuje lub mógłby dysponować beneficjent, stanowią odrębne od siebie instytucje.

Użycie w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. zwrotu "ustalanie" i "nakładanie" wskazuje, zdaniem Sądu, na kompetencje instytucji zarządzającej o charakterze władczym, zakładającym jednostronne działanie wobec beneficjenta. Podstawę zaś materialnoprawną do ustalania i nakładania korekt finansowych stanowi art. 98 Rozporządzenia nr 1083/2006, do którego wprost odsyła art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r.

Sąd I instancji zwrócił ponadto uwagę, że kompetencja do ustalania i nakładania korekt finansowych, o których mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. służy tylko Instytucji Zarządzającej (przy czym prawo krajowe nie określa jakichkolwiek reguł nakładania i ustalania korekt). Natomiast funkcję organu rozstrzygającego decyzją w przedmiocie zwrotu środków wykorzystanych z naruszeniem procedur, na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., pełnić może nie tylko Instytucja Zarządzająca, ale także - przy spełnieniu określonych warunków - instytucja pośrednicząca lub wdrażająca.

W każdym z tych postępowań instytucja zarządzająca działa w innym reżimie prawnym: w postępowaniu o zwrot środków jako organ właściwy do wydania decyzji na podstawie art. 207 ust. 1 u.f.p., a w postępowaniu o ustalenie i nałożenie korekty finansowej w ramach u.z.p.p.r. jako instytucja zarządzająca.

W konkluzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. stwierdził, że postępowanie w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej prowadzone na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. w związku z art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 stanowi odrębne, od postępowania w przedmiocie zwrotu środków w trybie przepisów u.f.p., postępowanie administracyjne, również kończące się wydaniem w trybie art. 107 § 1 k.p.a. decyzji administracyjnej w przedmiocie nałożenia korekty finansowej.

Zdaniem Sądu, dopiero ostateczne ustalenie wysokości korekty finansowej daje podstawę do wydania ewentualnej decyzji w przedmiocie zwrotu należności, opartej na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. oraz art. 60 pkt 6 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Tymczasem poprzez niewydanie odrębnej decyzji o dokonaniu korekty finansowej, z pouczeniem o odpowiednich środkach zaskarżenia, pozbawiono stronę możliwości zweryfikowania zasadności stanowiska organu w ramach postępowania przed organami administracyjnymi i w ramach ewentualnej skargi do sądu administracyjnego.

Z uwagi na uchylenie decyzji organu z przyczyn procesowych, Sąd I instancji uznał za przedwczesne wiążące wypowiadanie się co do zasadności zarzutów skargi nawiązujących do ustaleń w zakresie naruszenia przepisów p.z.p. oraz w kwestii sposobu obliczania korekty finansowej.

Zarząd Województwa (...) zaskarżył wyrok WSA w K. z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 1166/12 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r., poprzez przyjęcie, że decyzja o zwrocie przyznanego dofinansowania w przypadku naruszenia przez beneficjenta obowiązujących procedur powinna zostać poprzedzona wydaniem przez instytucję zarządzającą w odrębnym postępowaniu decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r., poprzez przyjęcie, że wydanie przez instytucję zarządzającą programem operacyjnym decyzji o zwrocie przyznanego dofinansowania jest uzależnione od uprzedniego wydania w odrębnym postępowaniu administracyjnym decyzji o ustaleniu i nałożeniu korekty finansowej, a w konsekwencji brak takiej decyzji stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 9 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wydanie decyzji o zwrocie dofinansowania w przypadku stwierdzenia, iż zostało ono wykorzystane z naruszeniem procedur, o którym mowa w art. 184 u.f.p., powinno być poprzedzone wydaniem decyzji administracyjnej o ustaleniu i nałożeniu korekty finansowej, a w konsekwencji brak takiej decyzji stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. stwierdzenie naruszenia przez IZ (...) przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania, podczas gdy wydając zaskarżoną decyzję organ nie naruszył ww. przepisów, a zaskarżone decyzje zawierały prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, że w u.z.p.p.r. brak jest przepisu określającego formę prawną ustalenia i nałożenia korekty finansowej, w szczególności zaś z ww. ustawy nie wynika, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej powinno przybrać formę decyzji administracyjnej wydanej po przeprowadzeniu odrębnego postępowania administracyjnego. Zdaniem organu, przepis art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. stanowi wyłącznie normę o charakterze zadaniowym, wskazującą na jedno z zadań instytucji zarządzającej programem operacyjnym, nie przesądza jednakże o formie, w jakiej to zadanie ma być zrealizowane. Podstawy do wydania odrębnej decyzji o ustaleniu i nałożeniu korekty finansowej nie może stanowić również art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 60 pkt 6 u.f.p.

Organ zwrócił ponadto uwagę, że przyjęcie koncepcji dwóch odrębnych decyzji administracyjnych w sprawie ustalenia i nałożenia korekty finansowej oraz w przedmiocie zwrotu dofinansowania, rodzi poważne problemy ze wskazaniem organu administracyjnego właściwego w sprawach wydawania decyzji w przedmiocie ustalania i nakładania korekty finansowej. Brak jest bowiem podstaw prawnych do uznania, że kompetentnym do wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie jest zarząd województwa, zaś uznanie właściwości marszałka w tym zakresie pozostaje w sprzeczności z treścią art. 25 pkt 1 w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r.

Organ podkreślił, że nałożenie korekty finansowej w innej formie niż decyzja administracyjna nie pozbawia Beneficjentów prawa do sądu. Każda z ustalonych i nałożonych korekt finansowych podlega kontroli sądowoadministracyjnej w ramach skargi na decyzję o zwrocie dofinansowania, chyba że Beneficjent zgadza się z jej nałożeniem i dobrowolnie zwraca środki (wówczas nie dochodzi w ogóle do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwrotu środków). Przedmiotem kontroli sądowej w ramach ww. postępowania jest w szczególności ustalenie: czy doszło do naruszeń wskazanych przez Instytucję Zarządzającą w informacji pokontrolnej skutkujących nałożeniem korekty finansowej; czy kwota korekty finansowej została prawidłowo określona oraz czy Instytucja Zarządzająca właściwie dokonała miarkowania korekty finansowej według reguł określonych w art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 w kontekście ustalonych nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 ww. rozporządzenia.

Zdaniem organu, brak jest podstaw do uznania, że konieczne jest prowadzenie dwóch odrębnych postępowań administracyjnych zakończonych dwiema decyzjami, skoro i tak w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o zwrocie dofinansowania konieczne jest przeprowadzenie postępowania co do zasadności żądania zwrotu i ustalenia wysokości należności do zwrotu. Tym samym, organ wydając decyzję o zwrocie dofinansowania rozstrzyga władczo co do wszelkich okoliczności z tym związanych, w tym co do ustalenia wysokości nałożonej korekty.

Strona skarżąca nie skorzystała z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie podziela stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną, że dokonanie korekty finansowej, o której mowa w art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.Urz.UE.L 210 z dnia 31 lipca 2006 r., s. 25) oraz w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 z późn. zm.) nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. W obu tych przepisach określono zadania (państwa członkowskiego, instytucji zarządzającej) dotyczące nakładania korekt finansowych. Nie ma tam natomiast mowy o sposobie wykonania tych zadań.

Trzeba przede wszystkim podkreślić, że w świetle ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju prawną podstawą dofinansowania projektu realizowanego w ramach określonego programu operacyjnego jest umowa zawierana pomiędzy instytucją zarządzającą albo działającą w jej imieniu instytucję pośredniczącą lub instytucję wdrażającą a beneficjentem (art. 26 ust. 1 pkt 5 i art. 30 ust. 1). Umowa określa warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane (art. 30 ust. 2).

W ogłoszeniu o konkursie na projekty, które mogą ubiegać się o dofinansowanie instytucja ogłaszająca konkurs określa wzór umowy o dofinansowanie (art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy). Ustawa nakłada na instytucję zawierającą z beneficjentem umowę o dofinansowanie obowiązki związane z realizacją projektu: prowadzenia kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów; odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych, a także ustalania i nakładania korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 (art. 26 ust. 1 pkt 14, 15 i 15a). Te obowiązki składają się na warunki dofinansowania w rozumieniu art. 30 ust. 2 ustawy i stanowią element umowy o dofinansowanie projektu. Według art. 206 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 i 8 u.f.p. w zakres określonych w umowie warunków dofinansowania projektu wchodzą: zobowiązanie do poddania się kontroli i tryb kontroli realizacji projektu, warunki i terminy zwrotu środków nieprawidłowo wykorzystanych lub pobranych w nadmiernej wysokości lub w sposób nienależny. Natomiast art. 207 ust. 8 u.f.p. stanowi, że instytucja, która podpisała umowę z beneficjentem ma kompetencje do wezwania beneficjenta do zwrotu środków lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności.

Z przytoczonych przepisów prawnych wynika, że obowiązki beneficjanta określone w ramach warunków realizacji projektu, obejmujące poddanie się kontroli w zakresie realizacji projektu i ustalenie na jej podstawie korekty finansowej, a także zwrot nienależnie pobranych środków, są obowiązkami strony wobec kontrahenta umowy. Potwierdza to treść umowy o dofinansowanie, w § 6 umowy postanowiono bowiem, że "jeżeli zostanie stwierdzone, że Beneficjent wykorzystał całość lub część dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem, bez zachowania obowiązujących procedur, lub pobrał całość lub część dofinansowania w sposób nienależny albo w nadmiernej wysokości, kwota nieprawidłowo pobrana jest zwracana przez beneficjenta...". To postanowienie umowy zostało przytoczone w skierowanym do Beneficjenta piśmie Urzędu Marszałkowskiego z dnia (...) marca 2012 r., zawierającym informacje o dokonanej korekcie finansowej i wzywającym do zwrotu kwoty ustalonej w korekcie.

Jedynie wyjątkowo, zapewne w celu wzmocnienia skuteczności działań zmierzających do odzyskiwania środków finansowych nieprawidłowo pobranych lub wykorzystywanych, ustawodawca wyposaża instytucję zarządzającą (albo działające z jej umocowania instytucję pośredniczącą lub wdrażającą) w atrybuty władzy administracyjnej, przewidując dla nich kompetencje do wydania decyzji administracyjnej o zwrocie dofinansowania. Na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. do instytucji zarządzającej należy m.in. wydawanie decyzji administracyjnych o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań określonych w przepisach o finansach publicznych. Przepis ten pozostaje w korelacji z art. 207 ust. 9 w zw. z ust. 11 u.f.p. stanowiącym, że po upływie terminu do dobrowolnego zwrotu środków organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej (pośredniczącej lub wdrażającej) wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków.

Ustawodawca przyznaje więc instytucji, która co do zasady jest stroną umowy o udzielenie dofinansowania, możliwość władczego działania w stosunku do beneficjenta, w razie niewywiązania się przez niego z obowiązku przestrzegania warunków umowy i w rezultacie - odmowy dobrowolnego zwrotu środków nieprawidłowo pobranych lub wykorzystywanych.

Na etapie poprzedzającym wydanie decyzji o zwrocie płatności, obejmującym również wezwanie do zwrotu przewidziane w art. 207 ust. 8 u.f.p., instytucja żądająca zwrotu działa wyłącznie jako strona umowy. Przepis art. 207 ust. 8 u.f.p. wyraźnie bowiem przyznaje uprawnienie do żądania zwrotu instytucji, która podpisała umowę z beneficjentem. Wniosek taki wynika również z porównania treści art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. w związku z art. 207 ust. 9 u.f.p. z treścią art. 26 ust. 1 pkt 15a tej pierwszej ustawy. W art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. nie przewidziano ustalania i nakładania korekt finansowych w formie decyzji administracyjnej. Natomiast taką formę działania określono we wspomnianych wyżej dwóch przepisach dotyczących zwrotu środków przekazanych na realizację programu.

Jest dość oczywiste, że ustalenie oraz nałożenie korekty finansowej i zobowiązanie do zwrotu środków to odrębne od siebie instytucje. Stąd można uznać za niekonsekwentne stwierdzenie, że zarówno korekta finansowa, jak i zwrot środków mają charakter publicznoprawny, i że w jednym i drugim przypadku mamy do czynienia z władczym działaniem organu administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2013 r. o sygn. akt II GSK 1776/12).

Za takim stanowiskiem nie przemawiają zarówno argumenty językowe, jak i czysto jurydyczne. W języku polskim "ustalać" czy "nakładać" nie oznacza wyłącznie działania jednostronnego, zwłaszcza zaś działania o charakterze władczym. Przechodząc natomiast do argumentacji prawnej, należy przypomnieć powszechnie akceptowaną w piśmiennictwie prawniczym i w orzecznictwie sądowym zasadę, że działanie władcze w roli organu administracji publicznej musi mieć wyraźną podstawę w przepisach prawnych rangi ustawowej (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.). Nie wystarczy więc, że mamy do czynienia z działaniem organu administracyjnego w sensie ustrojowym, ponieważ samo takie ustrojowe usytuowanie podmiotu nie daje ogólnej kompetencji do wydawania decyzji w każdej sprawie objętej zakresem jego zadań. W rozpatrywanym przypadku instytucja zarządzająca, nie mówiąc już o instytucji pośredniczącej i wdrażającej, nie są w sprawach dotyczących udzielania dofinansowania z definicji organami administracji publicznej. Gdyby te instytucje miały taki status, można by co najwyżej rozważać możliwość przyjęcia domniemania ich działania w formie decyzji, w sprawach dotyczących korekt finansowych. Była już jednak mowa o tym, że przepisy prawne wskazują raczej na ulokowanie obowiązków i uprawnień dotyczących nałożenia korekty finansowej i wezwania do zwrotu kwoty w ten sposób ustalonej w sferze stosunków umownych, nie zaś na kompetencję (zdolność albo możność) wydawania decyzji administracyjnych w takich sprawach.

Trzeba również zauważyć, że art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 kieruje obowiązek dokonywania korekt finansowych ogólnie do państwa członkowskiego. Nie można więc szukać w nim podstawy prawnej do działania w charakterze organu, w formie decyzji administracyjnej.

Wypowiadając się w kwestii formy prawnej ustalenia i nałożenia korekty finansowej, o której mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. należałoby również rozważyć konsekwencje prawne przyjęcia, że te działania mają charakter decyzji administracyjnej.

Przede wszystkim takie rozwiązanie czyniłoby zbędnym stosowanie art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. i art. 207 ust. 8 i 9 u.f.p. w sprawach, w których podstawą żądania zwrotu środków są ustalenia poczynione w drodze korekty. Decyzja administracyjna jest jednostronnym rozstrzygnięciem kształtującym prawa lub obowiązki indywidualnego podmiotu. Ustalenie i nałożenie korekty decyzją, określającą w istocie kwotę środków, które podlegają zwrotowi, oznaczałoby nałożenie na beneficjenta obowiązku zwrotu tej kwoty, podlegającego wykonaniu w trybie egzekucji administracyjnej (art. 3 w zw. z art. 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - Dz. U. Nr 24, poz. 151). W tej sytuacji zbędne byłoby zarówno wezwanie beneficjenta przez instytucję, która zawarła umowę o dofinansowanie, do dobrowolnego zwrotu kwoty ustalonej w decyzji o korekcie (art. 207 ust. 8 u.f.p.), jak i wydanie na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p. decyzji zobowiązującej do zwrotu. Byłaby to bowiem druga decyzja podjęta w tej samej sprawie, w dodatku związana treścią decyzji o nałożeniu korekty. Nie ulega wątpliwości, że interpretacja przepisów prawa, której wyniki pozbawiają znaczenia (treści normatywnej) dwóch przepisów regulujących określoną instytucję prawną (instytucję zwrotu nieprawidłowo pobranych środków finansowych) nie jest prawidłowa.

W konkluzji tych rozważań należałoby przyjąć, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej przez instytucję zarządzającą (pośredniczącą lub wdrażającą) jest jedynie etapem dochodzenia zwrotu kwoty ustalonej korektą, poprzedzającym postępowanie administracyjne w tej sprawie, wszczęte na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p. W postępowaniu administracyjnym o zwrot należności nieprawidłowo pobranych ustalenia dotyczące korekty podjęte w toku postępowania kontrolnego nie wiążą organu orzekającego o zwrocie. Stanowią element stanu faktycznego tej sprawy. W konsekwencji korekta podlega również kontroli sądu rozpatrującego skargę na decyzję zobowiązującą do zwrotu, w ramach badania legalności tej decyzji.

Sąd I instancji rozpatrując ponowne tę sprawę dokona więc merytorycznej oceny zarzutów podniesionych w skardze.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 1 i art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.