Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1145493

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 23 marca 2012 r.
II GSK 191/11

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska.

Sędziowie: NSA Urszula Raczkiewicz (spr.), del. WSA Wojciech Kręcisz.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 października 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1145/10 w sprawie ze skargi M.B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) maja 2010 r. nr (...) w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o rybołówstwie oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 15 października 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1145/10 oddalił skargę M.B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z (...) maja 2010 r. nr (...) w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej.

Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu odwołania M.B. utrzymał w mocy decyzję Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w G. z (...) listopada 2009 r., wymierzającą skarżącemu M.B., kapitanowi statku rybackiego JAS-110 o polskiej przynależności i długości całkowitej nie większej niż 10 m, karę pieniężną w wysokości 2.600 zł za połowy dorsza w Morzu Bałtyckim w dniu 5 października 2007 r. z naruszeniem przepisów art. 34 pkt 4 ustawy z 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz. U. Nr 62, poz. 574), dalej: ustawa o rybołówstwie, oraz art. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 z 9 lipca 2007 r. ustanawiającego zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą polską (Dz. Urz. UE L Nr 180).

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podzielając stanowisko organu pierwszej instancji stwierdził iż statek ten podczas rejsu w dniu 18 października 2007 r. złowił i przywiózł do portu 117 kg dorszy w relacji pełnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 6 maja 2010 r. stwierdził, że fakt wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007 uzasadniający zakaz połowu dorsza sformułowany w rozporządzeniu Komisji 804/2007 nie może budzić wątpliwości. Podstawę dla uprawnień Komisji w zakresie ustalania wielkości dopuszczalnych połowów na akwenach unijnych, dla stosowania środków zapobiegawczych przed poważnym zagrożeniem dla ochrony żywych zasobów wodnych oraz dla wprowadzenia zakazu działalności połowowej w przypadku, gdy została wyczerpana kwota przyznana danemu państwu członkowskiemu stanowi rozporządzenie Rady (WE) nr 2371/2002 z 20 grudnia 2002 r. w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki rybołówstwa (Dz. U. UE L Nr 358 z 31 grudnia 2002 r., dalej: rozporządzenie Rady 2371/2002). Stosownie do treści art. 26 ww. rozporządzenia Komisja Europejska jest podmiotem odpowiadającym za ocenę i kontrolę stosowania zasad wspólnej polityki rybołówstwa przez Państwa Członkowskie oraz jest uprawniona do wprowadzenia bezwzględnego zakazu działalności połowowej na podstawie dostępnych sobie informacji.

WSA nie podzielił argumentacji skarżącego, że ustanowienie zakazu połowu przez upoważniony do tego organ Unii Europejskiej prowadziło do uszczuplenia praw nabytych wynikających z pozostającej w obrocie prawnym decyzji - specjalnego zezwolenia połowowego, gdyż na dzień uzyskania tego zezwolenia oraz prowadzenia połowów pozostawał już w krajowym porządku prawnym bezpośrednio skuteczny przepis art. 26 ust. 4 rozporządzenia Rady 2371/2002. Wobec powyższego decyzja w przedmiocie specjalnego zezwolenia połowowego dla konkretnego podmiotu przysparzała prawo połowu jedynie w granicach wyznaczonych obowiązującym porządkiem prawnym, a więc do czasu wskazanego datą terminu jego obowiązywania, wyczerpania indywidualnie przyznanej kwoty połowowej, bądź w sytuacji szczególnej - do czasu ustanowienia stosownego zakazu o charakterze ogólnym. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w kontekście powyższych rozważań bez znaczenia była podniesiona przez skarżącego kwestia pozostawania w obrocie prawnym decyzji uprawniającej do prowadzenia połowów - specjalnego zezwolenia połowowego, z którego wynikający limit indywidualny nie był wyczerpany w czasie, gdy wymierzono administracyjne kary pieniężne za prowadzenie działalności ujętej w zezwoleniu, bowiem z decyzji tej nie wynikały dla strony żadne skutki w sferze materialnoprawnej po wprowadzeniu zakazu połowu dorsza.

W ocenie Sądu brak było podstaw do twierdzenia, że organ, rozpoznając sprawę niedostatecznie ustalił i ocenił stan faktyczny, gdyż w rzeczywistości ustalił okoliczności faktyczne naruszenia przepisów o rybołówstwie w postaci prowadzenia połowów dorszy podczas obowiązującego zakazu wprowadzonego przez Komisję Europejską w związku z przekroczeniem ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na 2007 r. Ustalenia dotyczące przekroczenia kwoty połowowej przez statki pływające pod polską banderą zostały dokonane przez Komisję Europejską na podstawie kontroli, które ujawniły nieprawidłowości w zakresie raportowanych danych.

Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił także zarzutu naruszenia § 4 pkt 21 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie z uwagi na wymierzenie kar za jeden połów w sytuacji, gdy zdaniem skarżącego, przepis ten przewiduje jedną sankcję za prowadzenie połowów, nie zaś za jeden połów, a w stosunku do skarżącego toczą się inne postępowania dotyczące połowów tego samego rodzaju. W ocenie Sądu I instancji wykładnia stosownej regulacji dokonana przez organ, który poszczególne czyny skutkujące wymierzeniem kary wiąże z odrębnymi rejsami, jest racjonalna.

Sąd I instancji nie uwzględnił ponadto wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z prywatnej opinii prof. I. Dunin - Kwinty, pisma MRiRW z listopada 2009 r. oraz pytania deputowanego do Parlamentu Europejskiego Marka Gróbarczyka i odpowiedzi udzielonej przez Komisję Europejską na okoliczność niewyczerpania ogólnej kwoty połowowej w 2007 r. i niewiarygodności danych przyjętych przez Komisję.

Sąd stwierdził, że przeprowadzenie tych dowodów zmierzałoby do dokonania oceny legalności Rozporządzenia Komisji nr 804/2007, a nie oceny legalności zaskarżonej decyzji, a państwa członkowskie nie są uprawnione do podejmowania czynności zmierzających do pozbawienia rozporządzeń waloru prawa wspólnotowego.

W skardze kasacyjnej M.B. zaskarżył w całości powyższy wyrok WSA w W., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1.

naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 34 pkt 4 i art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy o rybołówstwie w zw. z § 4 pkt 21 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie (Dz. U. Nr 76, poz. 671, dalej: rozporządzenie MRiRW w sprawie kar) oraz w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z (...) maja 2010 r., pomimo iż narusza ona art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie, w jakim organ zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w kierunku ustalenia, czy w momencie dokonywania ukierunkowanych połowów dorszy podczas rejsu połowowego doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007;

2.

naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 1 oraz akapitem 3 i 5 preambuły do rozporządzenia Komisji 804/2007 w zw. z art. 26 ust. 4 rozporządzenia Rady 2371/2002, polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, iż treść art. 1 oraz akapitu 3 i 5 preambuły rozporządzenia Komisji 804/2007 w niniejszym postępowaniu dotyczącym nałożenia kary pieniężnej z tytułu deliktu administracyjnego przesądza o tym, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 została przekroczona. Skarżący "z ostrożności procesowej" sformułował dodatkowo powyższy zarzut w następujący sposób:

- naruszenie prawa materialnego, a mianowicie akapitu 3 i 5 preambuły rozporządzenia Komisji 804/2007 oraz art. 1 tego rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię, polegające na błędnym uznaniu, iż ich treść przesądza erga omnes - we wszelkich sprawach i wszelkich postępowaniach o tym, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 została przekroczona;

3.

naruszenie prawa materialnego, a mianowicie § 4 pkt 21 rozporządzenia MRiRW w sprawie kar, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na utożsamianiu znamienia odpowiedzialności w postaci prowadzenia połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana z dokonywaniem połowów wbrew przepisom ustanawiającym zakaz połowów;

4.

naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 106 § 3 p.p.s.a., polegające na bezpodstawnym oddaleniu wniosków dowodowych skarżącego z dokumentów w postaci: prywatnej opinii prof. I. Duniny - Kwinty, pisma MRiRW z listopada 2009 r. oraz pytania deputowanego do Parlamentu Europejskiego Marka Gróbarczyka wraz z odpowiedzią udzieloną przez Komisję Europejską na okoliczność niewyczerpania ogólnej kwoty przyznanej Polsce na 2007 r. i niewiarygodności danych świadczących o wyczerpaniu ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na 2007 r. w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia przez WSA, że jest to okoliczność nieistotna dla sprawy, jako że wiąże się z oceną legalności rozporządzenia 804/2007, a nie z oceną legalności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 6 maja 2010 r.

5.

naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 5 ustawy o rybołówstwie w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z (...) maja 2010 r., w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, iż wykonywanie uprawnień do połowu określonej ilości dorsza zgodnie z treścią ostatecznych decyzji administracyjnych (w żaden sposób niewyeliminowanych z obrotu prawnego) w postaci licencji połowowej i specjalnego zezwolenia połowowego może stanowić działalnie w jakikolwiek sposób naruszające prawo.

Skarżący "z ostrożności procesowej" na wypadek nieuwzględnienia wyżej wskazanych zarzutów, zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z (...) maja 2010 r. w wyniku bezpodstawnego przyjęcia, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy do zastosowania art. 139 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził, że w przedmiotowej sprawie organy administracji nie zgromadziły żadnych dowodów na okoliczność wyczerpania limitu ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na 2007 r., odwołały się jedynie do motywów wyrażonych w art. 1 oraz preambule do rozporządzenia Komisji 804/2007. Podkreślił, że nie można utożsamiać zakazu połowów wprowadzonego rozporządzeniem Komisji 804/2007 z faktem wyczerpania ogólnej kwoty połowowej za 2007 r., bowiem w rozporządzeniu MRiRW w sprawie kar funkcjonują zarówno przepisy przewidujące kary za prowadzenie połowów określonych gatunków organizmów morskich wbrew przepisom ustanawiającym zakaz połowu tych gatunków, jak również za prowadzenie połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana. W ocenie skarżącego żaden akt prawny, w tym rozporządzenie Komisji 804/2007, nie może być traktowany jako dowód w sprawie, zwłaszcza w postępowaniu o charakterze penalnym, a tym samym problemu przełowienia nie można uznać za rzetelnie zbadany i wyjaśniony. Faktem notoryjnym w niniejszej sprawie nie jest zatem fakt przełowienia, ale brak wyjaśnienia przez Komisję Europejską metodologii zastosowanej do badania ewentualnego przełowienia (w tym marginesu błędu), w związku z czym organy były zobowiązane do wyczerpującego, wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych w celu ustalenia, czy w istocie kwota połowowa dorsza została wyczerpana. Zdaniem skarżącego organ, który wobec wątpliwości co do stanu faktycznego nie powołał biegłych w celu ich wyjaśnienia, dopuścił się naruszenia określonej w k.p.a. zasady prawdy obiektywnej nakazującej organowi podejmowanie wszelkich koniecznych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Skarżący wskazał ponadto, że konsekwencją uchylenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania było wymierzenie stronie kary znacznie wyższej niż poprzednia, w związku z czym sytuacja skarżącego uległa pogorszeniu wbrew zakazowi reformationis in peius wyrażonym w art. 139 k.p.a.

Skarżący uzupełnił uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej w piśmie z 13 lipca 2011 r., w którym podniósł, że rozporządzenie Komisji 804/2007 nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, iż doszło do "wyczerpania ogólnej kwoty połowowej" będącego przesłanką nałożenia na M.B. kary w myśl § 3 pkt 20 rozporządzenia MRiRW w sprawie kar. Rozporządzenie Komisji 804/2007 w art. 1 stanowi bowiem, że "uznaje się, że z dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia połowy dorsza dokonywane w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski wyczerpały część kwoty przyznaną Polsce na 2007 r." Zdaniem Skarżącego ze sformułowania "uznaje się" nie wynika jednoznacznie, że nastąpiło jakiekolwiek wyczerpanie ogólnej kwoty połowowej, a jedynie, że uznano tę kwotę za wyczerpaną. Ponadto, literalne brzmienie powyższego przepisu wskazuje, że wyczerpana została część, a nie całość kwoty przyznanej Polsce na 2007 r. Rozporządzenie Komisji 804/2007 odnosi się tylko do obszaru tzw. "stada wschodniego", czyli akwenu Morza Bałtyckiego oznaczonego jako akwen WE nr 25-32, natomiast "ogólna kwota połowowa" dotyczy całości przyznanych Polsce limitów połowowych, tj. zarówno podobszarów 25-32, jak również podobszarów 22-24 (tj. obszaru "stada zachodniego"). W związku z powyższym fakt braku wstrzymania połowów dorszy w podobszarach 22-24 czy to przez stronę polską, czy też przez Komisję, a co za tym idzie fakt kontynuowania połowów po wydaniu rozporządzenia dorszy przyznana Polsce na 2007 r. - razem na podobszary 22-24 i 25-32 nie Komisji 804/2007 dowodzi, iż ogólna kwota połowowa była wyczerpana w okresie, w którym polskie statki rybackie prowadziły połowy tych ryb, w związku z czym nie ma podstaw prawnych do nakładania kar na podstawie przepisów § 2 pkt 22, § 3 pkt 20 i § 4 pkt 21 rozporządzenia o karach. Zdaniem skarżącego fakt niewyczerpania ogólnej kwoty połowowej z dniem 9 lipca 2007 r. potwierdza administracja rybacka, która mimo upływu trzech lat nie wszczęła dotychczas żadnego postępowania karno-administracyjnego wobec statków rybackich prowadzących połowy dorsza w podobszarach 22-24 do samego końca tego roku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1)

naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2)

naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Odnosząc się do formułowanych w ramach obydwu podstaw kasacyjnych określonych w przepisie art. 174 p.p.s.a zarzutów skargi kasacyjnej, sposobu ich skonstruowania oraz uzasadnienia na wstępie podkreślić należy, że sądowoadministracyjna kontrola działalności administracji publicznej realizowana jest w wymiarze odnoszącym się do: oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym, dochowania wymaganej procedury oraz respektowania reguł kompetencji.

Analiza stawianych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania prowadzi do wniosku, że wprost adresowane są one wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, które przyjęte zostały przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania. Zmierzają one do ich podważenia, jako nieprawidłowych, bo przeprowadzonych z naruszeniem wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów proceduralnych.

Zakres sądowej kontroli wyznacza przedmiot danej sprawy administracyjnej zdeterminowany prawnymi podstawami wydanego w niej rozstrzygnięcia.

Ze wskazanego punktu widzenia kontrola prawidłowości ustaleń stanu faktycznego musiała więc uwzględniać fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. O tym zaś decydują normy prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że jako podstawę prawną nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za to, że jako kapitan statku rybackiego, o polskiej przynależności, o długości całkowitej mniejszej niż 10 m, w rejsie połowowym zakończonym w porcie J., w dniu 18 października 2007 r., prowadził ukierunkowane połowy dorszy, uzyskując połów o masie 117 kg dorszy w relacji pełnej, wskazano art. 63 ust. 1 pkt 3 ustawy o rybołówstwie oraz § 4 pkt 21 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie.

Zgodnie z art. 63 ust. 1 pkt 3 ustawy o rybołówstwie, kto wykonuje rybołówstwo morskie statkiem rybackim z naruszeniem przepisów ustawy i aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie oraz przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej, podlega - w przypadku armatora lub kapitana statku rybackiego o długości całkowitej mniejszej niż 10 m - karze pieniężnej do wysokości nieprzekraczającej dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Rekonstrukcja naruszeń penalizowanych na gruncie wymienionego przepisu, w zakresie odnoszącym się do wskazanych przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej, naruszenie których podlega karze pieniężnej musi uwzględniać to, że zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. e Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską działalność Wspólnoty obejmowała na warunkach i zgodnie z harmonogramem przewidzianym w Traktacie wspólną politykę w dziedzinach rolnictwa i rybołówstwa.

Wspólna polityka rybołówstwa realizowana jest między innymi poprzez rozporządzenie Rady (WE) nr 2371/2002 w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki rybołówstwa, precyzujące zasięg i cele wspólnej polityki rybołówstwa, zasady dostępu do wód i zasobów, a także wspólnotowy system egzekwowania i kontroli. W preambule do tego rozporządzenia wprost zadeklarowano, że Komisja powinna być w stanie podejmować natychmiastowe środki zapobiegawcze, jeżeli istnieje dowód na to, że działalność połowowa mogłaby doprowadzić do poważnego zagrożenia żywych zasobów wodnych, a ponadto, że Komisja powinna być zaopatrzona w odpowiednie uprawnienia w celu kontrolowania i oceny wdrażania wspólnej polityki rybołówstwa (pkt 23 i pkt 24 preambuły).

Zgodnie z obowiązującym w dacie dokonywania spornego połowu art. 26 rozporządzenia 2371/2002 Komisja ocenia i kontroluje stosowanie zasad wspólnej polityki rybołówstwa przez Państwa Członkowskie oraz ułatwia współpracę i koordynację pomiędzy nimi (ust. 1). Jeżeli istnieje dowód, że działalność połowowa prowadzona w danym obszarze geograficznym może doprowadzić do poważnego zagrożenia dla ochrony żywych zasobów wodnych, Komisja może podjąć środki zapobiegawcze (ust. 3). W przypadku gdy została wyczerpana kwota, przydział lub dostępny udział Państwa Członkowskiego, Komisja może, na podstawie dostępnych informacji, natychmiast zatrzymać działalność połowową (ust. 4). W tej mierze wyjaśnić również należy, że szczegółową procedurę kontroli prowadzanej przez Komisję oraz podjęcie decyzji o wstrzymaniu połowów reguluje rozporządzenie Rady (EWG) nr 2847/93 ustanawiające system kontroli mający zastosowanie do wspólnej polityki rybołówstwa. Z preambuły do tego rozporządzenia wynika, że konieczne jest, aby połowy zostały zabronione na mocy decyzji Komisji, jeżeli kwota połowowa Państwa Członkowskiego została wyczerpana. W celu zaś zapewnienia obiektywnej weryfikacji danych istotne jest, aby inspektorzy Wspólnoty przeprowadzali niezapowiedziane kontrole w sposób niezależny od kontroli przeprowadzonych przez właściwe władze Państw Członkowskich. Zgodnie z art. 21 ust. 3 rozporządzenia Rady (EWG) nr 2847/93 Komisja może z własnej inicjatywy ustalić termin, z którego upływem kwota połowowa uznana będzie za wyczerpaną. W takiej więc sytuacji, działając na podstawie przywołanego wyżej art. 26 ust. 4 rozporządzenia Rady 2371/2002, Komisja była uprawniona do natychmiastowego zatrzymania działalności połowowej. W analizowanym zakresie podkreślić należy również, że przekroczenie ogólnej kwoty połowowej może być stwierdzone - po przeanalizowaniu danych z jednostek dokonujących kontroli połowów - jedynie na szczeblu Państwa oraz na szczeblu Komisji (art. 21 i art. 21a rozporządzenia Rady 2847/93). Pojedynczy armator (kapitan) może kontrolować jedynie wykorzystanie przydzielonej mu kwoty połowowej i musi przestrzegać zakazu łowienia po uzyskaniu informacji o przekroczeniu ogólnej kwoty połowowej. Organy uprawnione i powołane do kontrolowania połowów komunikują wyniki swoich ustaleń i ustalenia te są wiążące. Przedstawiona rybakom (armatorom, kapitanom statków) informacja o przekroczeniu ogólnej kwoty połowowej wiąże te podmioty i musi być przez nie respektowana.

Zgodnie z art. 20 rozporządzenia Rady (WE) 2371/2002, na wniosek Komisji, Rada podejmuje decyzję w sprawie limitów połowowych i/lub nakładu połowowego oraz w sprawie rozdziału możliwości połowowych między Państwa Członkowskie, jak również w sprawie warunków związanych z takimi limitami. Możliwości połowowe rozdziela się pomiędzy Państwa Członkowskie w taki sposób, aby zapewnić każdemu Państwu Członkowskiemu względną stabilność działalności połowowej dla każdego zasobu lub łowiska. Na podstawie tej regulacji, Rada Unii Europejskiej przyjęła rozporządzenie nr 1941/2006 ustalające wielkości dopuszczalnych połowów i inne związane z nimi warunki dla niektórych zasobów rybnych i grupy zasobów rybnych mające zastosowanie do Morza Bałtyckiego na 2007 r.

W związku z powyższym, uwzględniając wynikającą z art. 26 ust. 4 rozporządzenie Rady (WE) nr 2371/ 2002, kompetencję Rady do zatrzymania działalności połowowej, jak również regulację zawartą w art. 21 ust. 3 rozporządzenia Rady (EWG) nr 2847/93, stanowiącą podstawę kompetencji do ustalenia terminu, z upływem którego kwota połowowa uznana będzie za wyczerpaną, a także rozporządzenie Rady (WE) nr 1941/2006 ustanawiające wielkości dopuszczalnych połowów i inne związane z nimi warunki dla niektórych zasobów rybnych i grup zasobów rybnych mające zastosowanie do Morza Bałtyckiego na 2007 r. (z załącznika nr I do tego rozporządzenia wynika, że Polsce przyznano na podobszar 25-32 (wody WE) kwotę połowową 10.794 ton dorsza), Komisja przyjęła rozporządzenie nr 804/2007 ustanawiające zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski.

W art. 1 tego ostatniego rozporządzenia uznano, że z dniem jego wejścia w życie połowy dorsza dokonywane w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski wyczerpały część kwoty przyznaną Polsce na 2007 r. W konsekwencji, w art. 2 przywołanego rozporządzenia ustanowiono adresowany do statków pływającym pod banderą Polski zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE), od dnia wejścia w życie rozporządzenia do dnia 31 grudnia 2007 r., zakazując również w tym okresie przechowywania na statku, przeładunku lub wyładunku ryb pochodzących z tego stada złowionych przez te statki.

W związku z powyższym, stwierdzić należy, że nie ulega kwestii, że rozporządzenie Komisji (WE) nr 804/2007 zawiera przepisy Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej, o których mowa w art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o rybołówstwie.

Dla oceny więc, czy kapitan kutra rybackiego podlegał karze pieniężnej, o nałożeniu której stanowi art. 63 ust. 1 ustawy o rybołówstwie w związku z art. 2 rozporządzenia 804/2007, ustalenia wymagało czy naruszył on ustanowiony przepisem Wspólnej Polityki Rybackiej UE zakaz.

Z przywołanych wyżej norm prawa materialnego wynika, że okolicznością prawotwórczą mającą znaczenie w sprawie jest fakt połowu dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) po dacie wprowadzonego zakazu.

Ustalenia takie zostały przeprowadzone i na obecnym etapie postępowania nie jest sporne, że skarżący naruszył zakaz połowu dorsza ustanowiony w art. 2 rozporządzenia 804/2007, obowiązujący od 11 lipca 2007 r.

Wbrew więc wywodom autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie uchybił przepisom art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 k.pa., naruszenie których, zdaniem strony skarżącej, miało polegać na tym, że w rozpoznawanej sprawie zaniechano dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. wyjaśnienia, czy w dacie dokonywania połowu doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej.

Sąd i instancji nie naruszył również przepisu 106 § 3 p.p.s.a. W kontekście wyżej już przywołanych argumentów podkreślić należy, że cel regulacji zawartej we wskazanym przepisie, wobec specyfiki i istoty kontroli legalności administracji publicznej, którą jest między innymi to, że sąd administracyjny sam nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, wyraża się w tym, że przeprowadzenie przez sąd administracyjny uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu, jest dopuszczalne tylko w sytuacji, gdy wnioskowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu i jego przeprowadzenie jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Wątpliwości takich, Sąd I instancji nie dopatrzył się. Celem postępowania uzupełniającego nie jest bowiem ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2005 r., sygn. akt II GSK 164/05; por. również A. Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, "Państwo i Prawo" 2009 z. 2, s. 49 - 51).

Zarzut naruszenia przywołanych przepisów - przez nieprzeprowadzenie dowodów wnioskowanych przez skarżącego na okoliczność ustalenia czy wyczerpano ogólną kwotę połowową przyznaną Polsce na 2007 r. - nie jest więc trafny. W tym zakresie nie wystąpiły wątpliwości, które wymagałyby wyjaśnienia poprzez przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego.

W analizowanym zakresie, jak również w kontekście zarzutu naruszenia art. 1 oraz pkt 3 i pkt 5 preambuły rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 podkreślić należy, że skoro działając w granicach przyznanych jej kompetencji i przy pomocy prawem przewidzianych środków, Komisja uznała i notyfikowała w rozporządzeniu nr 804/2007, że z dniem 11 lipca 2007 r. ogólna kwota połowowa przyznana Polsce została wyczerpana, to ustalenie to jest wiążące dla armatorów i kapitanów statków i nie wymaga dalszego dowodzenia przez polskie organy administracji w toku postępowań o nałożenie kary za nierespektowanie zakazu połowów, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana. Uwzględniając art. 249 Traktatu ustanawiającego Unię Europejską podnieść należy również, że rozporządzenia (prawo podejmowania których posiada Komisja) mają zasięg ogólny, wiążą w całości i są bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich.

Podkreślić należy, że zasada i przesłanki podlegania karze pieniężnej wynikają z ustawy, tj. z przywołanego wyżej art. 63 ust. 1 ustawy o rybołówstwie, zgodnie z którym kto wykonuje rybołówstwo morskie statkiem rybackim z naruszeniem przepisów ustawy i aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie oraz przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej podlega karze pieniężnej.

W rozpoznawanej sprawie stwierdzając naruszenie wprowadzonego przepisem prawa unijnego zakazu połowu w Morzu Bałtyckim dorsza ze stada z obszaru 25-32, wody WE, wysokość kary wymierzono na podstawie § 4 pkt 21 aktu wykonawczego do ustawy krajowej.

Zgodnie z tym przepisem wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów ustawy i aktów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy oraz przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej przez armatora statku rabackiego o długości całkowitej mniejszej niż 10 m wynosi od 2.000 do 22.000 zł - za prowadzenie połowów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana.

Formułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu odnosi się do dwóch kwestii. Mianowicie, z treści § 4 pkt 21 przywołanego rozporządzenia strona skarżąca wywodzi konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia czy ogólna kwota połowowa została wyczerpana. Ponadto, zarzuca błędną jego wykładnię polegającą na tożsamym traktowaniu znamion odpowiedzialności za delikt administracyjny, a mianowicie prowadzenia połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana oraz dokonywania połowów wbrew przepisom ustanawiającym zakaz.

Zarzut ten nie jest uprawniony. Wskazać bowiem należy, o czym była już mowa wyżej, że nie wymagała dodatkowych ustaleń na gruncie krajowego postępowania administracyjnego kwestia wyczerpania kwoty połowowej dorsza dla podobszaru 25-32 wody WE, bowiem ustalenie w tym zakresie wynika wprost z rozporządzenia Komisji nr 804/2007, w którym uznano, że doszło do takiego przełowienia przez statki pływające pod banderą Polski (art. 1). Konsekwencją wspomnianego wyżej przełowienia był określony w art. 2 rozporządzenia całkowity zakaz połowów dorsza na omawianym podobszarze w okresie od 11 lipca do 31 grudnia 2007 r. przez statki pod polską banderą.

W powyższym zakresie należy jedynie przypomnieć, że zgodnie z art. 249 TWE rozporządzenie ma zasięg ogólny, wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich a to oznacza, że dotyczy to w pełni omawianych wyżej postanowień rozp. 804/2007.

Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w motywach wyroku w sprawie II GSK 1101/10, z rozporządzenia Rady (WE) nr 338/2008 dotyczącego dostosowania kwot, jakie mają być przydzielone Polsce na połowy dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32 wody WE) w okresie od 2008 do 2011 r. (Dz. Urz. UE L 08.107.1) wynika, że Polska przyznała przekroczenie ogólnej kwoty połowowej w 2007 r. o 8000 ton. Także w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 635/2008 dostosowującego kwoty, jakie mają być przydzielone Polsce na połowy dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32 wody WE) w okresie od 2008 do 2011 r. zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 338/2008 powtórzone jest stwierdzenie, że Polska na podstawie badań krajowych powiadomiła Komisję o przełowieniu dorsza w 2007 r. o 8000 ton. W tym stanie rzeczy nie ma żadnej potrzeby dowodzenia w postępowaniu administracyjnym w trybie k.p.a. okoliczności, które są stwierdzone wprost aktami prawnymi mającymi zasięg ogólny.

Skoro konsekwencją adresowanego do statków pływających pod polską banderą zakazu połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszar 25-32, wody WE) było wyczerpanie części kwoty przyznanej Polsce na 2007 r. (art. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007) to stwierdzić należy, że jego naruszenie w istocie polega na prowadzeniu połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana.

Stanowiska tego nie poważa fakt, że rozporządzenie unijne wprowadza zakaz połowów, z uwagi na wyczerpanie dopuszczalnych wielkości połowów dorszy ze stada z podobszaru 25-32, a nie posługuje się pojęciem wyczerpania ogólnej kwoty połowowej.

W kontekście przywołanego wyżej stanowiska autora skargi kasacyjnej o braku tożsamości "prowadzenia połowów organizmów żywych, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana" i "dokonywania połowów mimo zakazu" ustanowionego rozporządzeniem Komisji (WE) nr 804/2007, należy zauważyć, że przepisy unijne nie posługują się pojęciem "ogólna kwota połowowa", zaś przepisy prawa krajowego posługując się tym pojęciem nie definiują go.

Zgodnie z art. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1941/2006 ustanawiającego wielkości dopuszczalnych połowów i inne związane z nimi warunki dla niektórych zasobów rybnych i grup zasobów rybnych mające zastosowanie do Morza Bałtyckiego na 2007 r., oprócz definicji zawartych w art. 3 rozporządzenia (WE) nr 2371/2002, do celów rozporządzenia stosuje się definicję pojęcia "całkowite dopuszczalne połowy (TAC)" - jako roczną ilość ryb, która może być odławiana z każdego zasobu (art. 3 lit. c) oraz pojęcia "kwota", jako część TAC przydzieloną wspólnocie, państwu członkowskiemu lub krajowi trzeciemu.

Według art. 3 rozporządzenia (WE) nr 2371/2002 "zasób" oznacza żywe zasoby wodne występujące w danym zarządzanym obszarze (art. 3 lit. g), zaś "żywe zasoby wodne" oznaczają dostępne morskie gatunki wodne, włączając gatunki wypływające i spływające do morza w celu składania ikry podczas ich przebywania w wodzie morskiej (art. 3 lit. b).

Z powyższego wywieść można zatem, że kwota (dopuszczalnego połowu) przydzielana państwu członkowskiemu dotyczy zasobu, jako gatunku występującego w określonym obszarze.

Potwierdza to sposób ustalania limitów połowowych określony w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1941/2006. Przy czym, "limity połowowe", rozporządzenie (WE) nr 2371/2002, definiuje jako ograniczenie ilościowe w wyładunku zasobu lub grupy zasobów w określonym czasie, o ile prawo wspólnotowe nie stanowi inaczej (art. 3 lit. m). Zgodnie z art. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1941/2006 limity połowowe i przydział tych limitów państwom członkowskim określono w załączniku I do tego rozporządzenia. Załącznik ten - zgodnie z jego tytułem - zawiera limity w rozbiciu według gatunku i obszarów, zatem zgodnie z przytoczoną wyżej definicją pojęcia "zasób". Załącznik wyszczególnia TAC i kwoty według zasobów oraz przydziały dla poszczególnych państw. Według tabel załącznika, dokonując przydziałów państwom członkowskim na Morzu Bałtyckim na 2007 r. wskazano gatunek i obszar. Polsce - odnośnie dorsza - przydzielono 10.784 ton tego gatunku z obszaru 25 - 32 oraz 3.118 ton z obszaru 22 -24.

W ocenie składu orzekającego nie sposób więc odczytywać znaczenia "ogólnej kwoty połowowej" w oderwaniu od limitów połowowych a te - jak wykazano - dotyczą zasobu rozumianego, jako gatunek występujący na określonym obszarze.

Nie można też pomijać celu przydziału limitów połowowych. Rozporządzenie Rady (WE) nr 1941/2006 uwzględnia rozporządzenie Rady (WE) nr 2371/2002. Ostatnie z tych rozporządzeń wskazuje zaś, że ustanowienie limitów połowowych ma zapewnić zrównoważoną eksploatację zasobów (pkt 9 preambuły). Zrównoważona eksploatacja ma zaś na celu ochronę ulegających zmniejszeniu zasobów rybnych (pkt 3 preambuły).

Z uwagi na sposób przydziału limitów połowowych oraz cel przydziału tych limitów nie można przyjąć, że przez ogólną kwotę połowową rozumieć należy "łączną" kwotę przydzieloną odnośnie jednego gatunku na wszystkich obszarach, na których gatunek ten występuje.

Zarzut błędnej wykładni § 4 pkt 21 rozporządzenia w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o rybołówstwie nie jest więc trafny.

Za niezasadny uznać należy też zarzut sformułowany w pkt 5 petitum skargi kasacyjnej. Skład orzekający podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 15 lutego 2011 r. II GSK 1101/10, że wadliwe jest założenie, że specjalne zezwolenie połowowe jest skuteczne przez cały okres, na jaki zostało wydane, aż do czasu wyczerpania przyznanej nim kwoty połowowej. Granicę, do jakiej połowy w oparciu o to zezwolenie mogą być wykonywane, może stanowić przekroczenie ogólnej kwoty połowowej (art. 34 pkt 4 ustawy o rybołówstwie) bądź wprowadzenie, znajdującego oparcie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, zakazu połowów. Okoliczności te, wynikając z przepisów powszechnie obowiązującego prawa nie naruszają uprawnień wynikających z uzyskanego specjalnego zezwolenia połowowego.

Operując w granicach wyznaczonych art. 183 § 1 p.p.s.a., za niezasadny uznać należy również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. i art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia tego zarzutu skargi kasacyjnej wynika, że naruszenie wskazanych w nim przepisów, a w konsekwencji naruszenie zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się, strona skarżąca wiąże z kasacyjną decyzją organu II instancji poprzedzającą wydanie decyzji zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji I instancji oraz jej konsekwencjami wynikającymi z wydaniem po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzji wymierzającej wyższą karę pieniężną, niż pierwotnie orzeczona. W tej mierze podnieść należy, że wskazywana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej decyzja organu odwoławczego była decyzją kasacyjną, wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja ta, nie była podważana przez stronę skarżącą, jako niezgodna z prawem, w trybie skargi do sądu administracyjnego I instancji.

O braku podstaw do uwzględnienia analizowanego zarzutu skargi kasacyjnej przekonuje to, że adresatem wyrażonej na gruncie art. 139 k.p.a. zasady formułującej zakaz reformationis in peius jest organ odwoławczy. Zakaz z art. 139 k.p.a. może być zaś naruszony tylko przez organ odwoławczy przy podejmowaniu rozstrzygnięć posiadających walor rozstrzygnięć merytorycznych. Nie odnosi się on do decyzji o charakterze kasacyjnym. W tej mierze podnosi się bowiem, że decyzja organu I instancji nie posiada przymiotu ostateczności, nie jest trwała. Na jej podstawie nie można więc nabyć praw w sposób trwały. Nie może także być ona wykonywana. Zatem uchylenie takiej nietrwałej decyzji, nawet jeśli przyznała stronie uprawnienia, nie może być dla strony niekorzystne, nie zamyka jej drogi do uzyskania nowej decyzji i nie powoduje uszczerbku w jej sferze prawnej (por. J. Zimmermann Glosa do wyroku NSA z dnia 26 czerwca 1997 r., sygn. akt II Sa/Wr 854/96, "OSP" 1998 z. 6). W konsekwencji, stwierdzić należy, że przepis art. 139 k.p.a. nie ma zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. uchwała NSA składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 maja 1998 r., sygn. akt FPS 2/98) i to nawet w sytuacji, uwzględnienia przez ten organ, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, interpretacji przepisów prawnych dokonanej przez organ odwoławczy (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 675/07).

Skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała więc oddaleniu.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.