Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1447195

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 26 lutego 2014 r.
II GSK 1906/12

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Hanna Kamińska.

Sędziowie NSA: Małgorzata Rysz Wojciech Kręcisz (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 104/12 w sprawie ze skargi PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia (...) listopada 2011 r. nr (...) w przedmiocie naruszenia przepisów z zakresu kolejnictwa

1.

oddala skargę kasacyjną;

2.

zasądza od Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego na rzecz PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. w W. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 1 czerwca 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia (...) listopada 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przepisów z zakresu kolejnictwa, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję z dnia (...) września 2011 r.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Prezes Urzędu Transportu Kolejowego (dalej "PUTK") w dniu (...) maja 2011 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie prawidłowości naliczania przez P. S.A. opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej. W wyniku kontroli, w dniu (...) września 2011 r. wydał decyzję stwierdzającą naruszenie przepisów z zakresu kolejnictwa tj. art. 33 ust. 4, art. 29 ust. 2 i art. 32 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 z późn. zm.) oraz § 6 i § 19 ust. 1 pkt 1 lit. e rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 lutego 2009 r. w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej (Dz. U. z 2009 r. Nr 35, poz. 274). PUTK stwierdził nieprawidłowość naliczania opłat za minimalny dostęp do infrastruktury kolejowej polegającą na nieaktualizowaniu wartości parametrów charakteryzujących kategorie linii kolejowych, w związku z prowadzonymi pracami remontowymi i modernizacyjnymi oraz przedłużającymi się ograniczeniami prędkości wynikającymi ze złego stanu infrastruktury kolejowej, niewłaściwe przypisywanie kategorii liniom kolejowym poprzez uśrednianie kategorii dla przewozów pasażerskich i towarowych, a przez to nierówne traktowanie przewoźników, stosowanie niewłaściwego sposobu zaokrąglania wyników w procesie ustalania kategorii linii kolejowej oraz przyjęcie niewłaściwego podziału linii kolejowych na odcinki dla celów ustalania kategorii linii. Stwierdził także nierówne traktowanie przewoźników kolejowych w zakresie naliczania opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej, nierównych warunków prowadzenia działalności przewozowej, o których mowa w pkt 1, brak jasnych zasad i kryteriów przyznawania rekompensat za znaczne wydłużenie czasów jazdy pociągów w stosunku do czasów przejazdów założonych w rocznym rozkładzie jazdy, z uwagi na utrudnienia spowodowane prowadzonymi pracami modernizacyjnymi na infrastrukturze kolejowej, brak zasad i kryteriów udzielania rekompensat, o których mowa w pkt b w Regulaminie przydzielania tras pociągów i korzystania z przydzielonych tras pociągów przez licencjonowanych przewoźników kolejowych w ramach rozkładu jazdy 2010/2011 oraz w Regulaminie przydzielania tras pociągów i korzystania z przydzielonych tras pociągów przez licencjonowanych przewoźników kolejowych w ramach rozkładu jazdy 2011/2012, ograniczenie przyznania rekompensat, o których mowa w pkt b wyłącznie do przewoźników pasażerskich z pominięciem przewoźników towarowych, objęcie niektórych przewoźników kolejowych systemem przydzielenia rekompensat, o których mowa w pkt b, w odniesieniu do części sieci zarządcy.

Organ wskazał, że ustalenie przez P. S.A. kategorii dla linii kolejowej dokonywane jest tylko raz w roku podczas tworzenia "Regulaminu przydzielania tras pociągów i korzystania z przydzielonych tras pociągów przez licencjonowanych przewoźników kolejowych". Kategorie linii określane są na podstawie obowiązujących przepisów, z uwzględnieniem dopuszczalnej prędkości technicznej oraz średniodobowego natężenia ruchu pociągów. Podczas ustalania tego ostatniego parametru bierze się pod uwagę średniodobowe natężenia odcinków linii w poprzednim roku odnoszone na 1 km toru. Natomiast drugi czynnik, czyli dopuszczalna prędkość techniczna, bierze pod uwagę ograniczenia stałe planowane w momencie konstruowania Regulaminu. Zatem kategorie obowiązujące aktualnie wyliczone zostały na podstawie danych z roku poprzedniego Stosowanie takiej metody ustalania kategorii linii kolejowej powoduje, że w momencie wejścia w życie nowego rozkładu jazdy wartość niektórych kategorii, z uwagi na prace remontowe i modernizacyjne, może być nieadekwatna do rzeczywistych parametrów linii, którym została przypisana. Przy tym, podwyższenie kategorii zaledwie o jeden stopień może powodować znaczny wzrost wysokości opłat. Organ zarzucił więc zarządcy niepodjęcie żadnych kroków zmierzających do urealnienia wartości parametrów, a tym samym aktualizacji kategorii linii kolejowych, na podstawie których ustalane są opłaty za korzystanie z nich.

Dalej organ wskazał, iż z tabeli ilustrującej przedziały wartości dla poszczególnych kategorii wynika, że w niektórych przypadkach wartość dopuszczalnej prędkości technicznej dla niektórych kategorii linii nie jest taka sama dla pociągów pasażerskich i towarowych. W przypadku kiedy są to różne parametry, zarządca ustala kategorię osobno dla przewoźników pasażerskich i towarowych, a następnie dokonuje jej uśrednienia, przy czym otrzymany wynik ulega zaokrągleniu do najbliższej liczby całkowitej.

Co do stosowania niewłaściwego sposobu zaokrąglania wyników w procesie ustalania kategorii linii kolejowej przez zarządcę jest on matematycznie prawidłowy jednak powoduje, iż linie kolejowe są kategoryzowane według parametrów, których nie osiągają, a co za tym idzie pobierane są wyższe stawki niż wynikałoby to z faktycznej oferowanej klasy usług.

Nadto organ wskazał, iż Zarządca podzielił linie kolejowe na odcinki (w Wykazie linii kolejowych zarządzanych przez P. S.A.) z przyporządkowaniem im stawek jednostkowych opłaty podstawowej. Zdaniem organu odcinki linii powinny mieć kategorie odpowiadające rzeczywistym dopuszczalnym prędkościom, a nie prędkościom uśrednionym, jak dotychczas. Będzie to możliwe w sytuacji jeśli przypisywana kategoria opierać się będzie na załączniku nr 2 do Regulaminu P. S.A. Wykaz maksymalnych prędkości, osobno dla pociągów towarowych i pasażerskich. Wówczas fragment linii kolejowej otrzymałby kategorię adekwatną do przypisanej do niej dopuszczalnej prędkości technicznej.

Zdaniem organu, zarządca nie wskazał jasnych zasad przyznawania rekompensat oraz nie uwzględnił ich w Regulaminie przydzielania tras pociągów i korzystania z przydzielonych tras pociągów przez przewoźników kolejowych w ramach rozkładu jazdy 2010/2011 oraz rozkładu jazdy 2011/2012. Stwierdził, że przyznanie rekompensaty tylko przewoźnikom pasażerskim z pominięciem przewoźników towarowych oraz tylko w odniesieniu do jednej linii, a nie do całej sieci zarządcy, jest naruszeniem przepisów o zakazie nierównego traktowania przewoźników przez zarządcę infrastruktury.

W przedmiotowej decyzji Prezes Urzędu Transportu Kolejowego zobowiązał zarządcę infrastruktury kolejowej P. S.A. do podjęcia działań, zmierzających do usunięcia nieprawidłowości wskazanych w sentencji decyzji i wyznaczył termin na wprowadzenie zmian do dnia 31 października 2011 r. oraz nadał wydanej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

P. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz uchylenie klauzuli natychmiastowej wykonalności. Strona zarzuciła przedmiotowej decyzji naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego: tj. art. 33 ust. 4, art. 29 ust. 2, art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 lutego 2009 r., oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mających wpływ na treść zaskarżonej decyzji tj. art. 107, art. 10 § 1, art. 7, art. 77 w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) dalej "k.p.a.", art. 8, art. 108 k.p.a. w zw. art. 13 ust. 6a ustawy o transporcie kolejowym.

Prezes Urzędu Transportu Kolejowego decyzją z dnia (...) listopada 2011 r.:

I.

uchylił zaskarżoną decyzję w pkt A ppkt 1a i orzekł o naruszeniu przepisów z zakresu kolejnictwa polegającym na nieaktualizowaniu wartości parametrów charakteryzujących kategorie linii kolejowych, a także niedostosowywaniu sposobu naliczania opłat, w szczególności sposobu kategoryzacji linii do konieczności uwzględnienia ww. prac i ograniczeń;

II.

uchylił zaskarżoną decyzję w pkt A ppkt 1d

III.

uchylił zaskarżoną decyzję w pkt B w części dotyczącej wyznaczenia terminu na usunięcie wskazanych w pkt A ppkt 1a, ppkt 1b i ppkt 1c decyzji nieprawidłowości i wyznaczył termin na usunięcie nieprawidłowości wskazanych w pkt A ppkt 1a decyzji, do dnia 15 listopada 2011 r., w pkt A ppkt 1b i ppkt 1c decyzji, do dnia wejście w życie rozkładu jazdy 2012/2013.

IV.

w pozostałym zakresie decyzję pozostawił bez zmian.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia (...) listopada 2011 r. złożyła P. S.A.

W skardze domagała się uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1.

naruszenie przepisów art. 33 ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym oraz § 6 rozporządzenia w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej w związku z art. 13 ust. 6 ustawy o transporcie, polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż Spółka jest zobligowana do aktualizowania wartości parametrów charakteryzujących kategorie linii kolejowych, a także nie dostosowaniu sposobu naliczania opłat, w szczególności sposobu kategoryzacji linii do konieczności uwzględniania ww. prac i ograniczeń; 2. naruszenie przepisów art. 33 ust. 4 oraz art. 29 ust. 2 ustawy o transporcie, polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż Spółka w sposób nieprawidłowy nalicza opłaty za minimalny dostęp do infrastruktury kolejowej;

3.

naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia tj. art. 10 k.p.a., polegające na naruszeniu zasady czynnego udziału strony w postępowaniu; art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tego samego pracownika organu administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie; art. 15 k.p.a. polegające na braku pełnej analizy całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego; art. 8 k.p.a. polegające na niezasadnym przyjęciu, iż Spółka P. Spółka Akcyjna nie może powoływać się na pismo urzędowe otrzymane od organu w ramach innego postępowania administracyjnego, co w konsekwencji skutkowało nie uwzględnieniem zarzutu bez jego merytorycznego rozpoznania; art. 7 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu słusznego interesu strony oraz przyznanie prymatu interesowi społecznemu, jak również błędną wykładnię przesłanki interesu społecznego oraz polegające na błędnym i niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego; 4. naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 6 i art. 7 k.p.a. oraz niewłaściwe zastosowanie art. 10 ustawy o transporcie, polegające na oparciu decyzji na normie ogólnokompetencyjnej oraz nieuwzględnieniu zarzutu nielegalności decyzji w postępowaniu o ponowne rozpatrzenie sprawy; 5. obrazę przepisów postępowania tj. art. 107 k.p.a., mających wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż błędne oznaczenie strony w decyzji pierwszoinstancyjnej nie stanowi naruszenia prawa skutkującego jej bezwzględnym uchyleniem; 6. naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP polegające na błędnym przyjęciu, iż działanie na niekorzyść zarządcy infrastruktury kolejowej - może wywierać natychmiastowy skutek prawny, zaś działanie na korzyść musi być przesunięte w czasie; 7. naruszenie zasady jawności wewnętrznej wyrażonej w przepisach Konstytucji RP oraz kodeksu postępowania administracyjnego, polegającą na podaniu osnowy zaskarżonej decyzji wraz z uzasadnieniem do wiadomości publicznej; 8. naruszenie art. 7 Konstytucji R.P w zw. z art. 6 i art. 7 k.p.a. tj. zasady praworządności, poprzez dopuszczenie się przez Prezesa UTK licznych uchybień prawa wskazanych w poprzednich zarzutach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż jednym z zadań Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego jest nadzór nad skarżącą Spółką jako zarządcą infrastruktury kolejowej. Nadzór ten może być wykonywany tylko w zakresie, w formach i na zasadach uregulowanych przepisami prawa. Przepis art. 13 ust. 6. ustawy o transporcie kolejowym daje Prezesowi Urzędu Transportu Kolejowego uprawnienie do wydania decyzji, ale w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów, nie zaś stwierdzenia w nadzorowanym podmiocie nierzetelności, niegospodarności, czy niezgodności z linią polityki. W tym kontekście decyzja organu nadzoru - Prezesa UTK, powinna wskazać prawny model postępowania zarządcy infrastruktury, wynikający z przepisów obowiązującego prawa, a następnie, w odniesieniu do stanu faktycznego, ewentualny nakaz usunięcia stwierdzonych w tym zakresie nieprawidłowości. Zdaniem Sądu przyjęty w zaskarżonej decyzji sposób określenia nieprawidłowości został ujęty bardzo abstrakcyjnie wobec czego zaskarżona decyzja nie poddaje się tym samym sądowej kontroli, albowiem Prezes Urzędu Transportu Kolejowego nie ustalił prawnych powinności zarządcy infrastruktury, co do sposobu ustalania opłat za korzystanie z infrastruktury i nie poddał ich ocenie w zakresie przestrzegania (wynikających z ustawy o transporcie kolejowym i rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej).

Prezes Urzędu Transportu Kolejowego zaskarżył powyższy wyrok wnosząc o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1.

naruszenie przepisów postępowania które to naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a.

art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób uniemożliwiający prześledzenie toku rozumowania sądu i zidentyfikowanie, jakiego rodzaju naruszenie stanowiło podstawę dla uchylenia zaskarżonych decyzji i doprowadzenie tym samym do sytuacji, w której w uzasadnieniu są kardynalne braki uniemożliwiające kontrolę instancyjną;

b.

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi w związku z przyjęciem przez Sąd I instancji, jakoby zaskarżona decyzja administracyjna nie poddawała się kontroli Sądu z uwagi na nieustalenie przez Organ prawnych powinności zarządcy infrastruktury, pomimo że Organ zrekonstruował wynikające z przepisów prawa i ciążące na zarządcy obowiązki, opisał je, jak również omówił sposób i charakter naruszenia tych obowiązków;

c.

naruszenie przepisów postępowania, to jest naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 1 ust. 1, art. 13 ust. 1 pkt 3 i 4, art. 13 ust. 6, art. 29 ust. 2, art. 32 ust. 1 pkt 2 - 4, art. 33 ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym, § 6, § 7, § 19 ust. 1 pkt 1 lit. e rozporządzenia w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej oraz § 13 ust. 2-4 i § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 września 1998 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie, poprzez uwzględnienie skargi, pomimo że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy;

d.

naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3 i 4 oraz art. 13 ust. 6 ustawy o transporcie kolejowym w zw. z § 14 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż Prezes UTK nie posiada kompetencji do stwierdzenia naruszenia przez zarządcę infrastruktury ciążącego na nim obowiązku prawidłowego naliczania opłat za dostęp do infrastruktury, którego elementem jest obowiązek aktualizowania parametrów charakteryzujących kategorie linii kolejowych;

e.

naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 14 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że przepis ten nie stanowi podstawy obowiązku niezwłocznej aktualizacji przez zarządcę infrastruktury kategorii linii kolejowej po momencie, w którym wystąpiły zmiany w technicznym wyposażeniu linii kolejowej sprawiające, że nie odpowiada ona danej kategorii linii - co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że Prezes UTK nie mógł żądać usunięcia przez zarządcę naruszeń prawa w zakresie obowiązku niezwłocznej aktualizacji kategorii linii kolejowej;

f.

naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3 i 4 oraz art. 13 ust. 6 w zw. z art. 29 ust. 2 art. 33 ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym w zw. z § 6, § 7 oraz § 19 ust. 1 pkt 1 lit. e rozporządzenia w sprawie warunków dostępu poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż Prezes UTK nie posiada kompetencji do stwierdzenia naruszenia przez zarządcę infrastruktury ciążącego na nim obowiązku prawidłowego naliczania opłat za dostęp do infrastruktury, które powinno polegać na odrębnym przypisywaniu kategorii linii kolejowych dla przewozów pasażerskich i towarowych;

g.

naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 29 ust. 2 art. 33 ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym w zw. z § 6, § 7 oraz § 19 ust. 1 pkt 1 lit. e rozporządzenia w sprawie warunków dostępu poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepisy te nie stanowią podstawy obowiązku prawidłowego naliczania opłat za dostęp do infrastruktury, które powinno polegać na odrębnym przypisywaniu kategorii linii kolejowych dla przewozów pasażerskich i towarowych;

h.

naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3 i 4 oraz art. 13 ust. 6 w zw. z art. 29 ust. 2 art. 32 ust. 1 pkt 2 - 4 oraz art. 33 ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym w zw. z § 6, § 7 oraz § 19 ust. 1 pkt 1 lit. e rozporządzenia w sprawie warunków dostępu oraz § 13 ust. 2-4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż Prezes UTK nie posiada kompetencji do stwierdzenia naruszenia przez zarządcę infrastruktury ciążącego na nim obowiązku prawidłowego naliczania opłat za dostęp do infrastruktury, które powinno polegać na przyjęciu właściwego sposobu zaokrąglania wyników w procesie ustalania kategorii linii kolejowych (tekst jedn.: zaokrąglania wyników w dół do liczby całkowitej);

i.

naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 29 ust. 2 art. 32 ust. 1 pkt 2 - 4 oraz art. 33 ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym w zw. z § 6, § 7 oraz § 19 ust. 1 pkt 1 lit. e rozporządzenia w sprawie warunków dostępu oraz § 13 ust. 2-4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepisy te nie stanowią podstawy obowiązku prawidłowego naliczania opłat za dostęp do infrastruktury, które powinno polegać na przyjęciu właściwego sposobu zaokrąglania wyników w procesie ustalania kategorii linii kolejowych (zaokrąglania wyników w dół do liczby całkowitej);

j.

naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3 i 4 oraz art. 13 ust. 6 w zw. z art. 29 ust. 2 i § 19 ust. 1 pkt 1 lit. e rozporządzenia w sprawie warunków dostępu poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż Prezes UTK nie posiada kompetencji do stwierdzenia naruszenia przez zarządcę infrastruktury ciążącego na nim obowiązku równego traktowania przy przyznawaniu rekompensaty za znaczne wydłużenie czasów jazdy pociągów w stosunku do czasów przejazdów założonych w rocznym rozkładzie jazdy, zakazu ograniczenia przyznania rekompensat wyłącznie do przewoźników pasażerskich z pominięciem przewoźników towarowych, zakazu objęcia niektórych przewoźników kolejowych systemem przydzielania rekompensat w odniesieniu do części sieci zarządcy oraz nakazu uwzględnienia zasad i kryteriów udzielania rekompensat w "Regulaminie przydzielania tras pociągów i korzystania z przydzielonych tras pociągów przez licencjonowanych przewoźników kolejowych w ramach rozkładu jazdy 2010/2011" oraz w "Regulaminie przydzielania tras pociągów i korzystania z przydzielonych tras pociągów przez licencjonowanych przewoźników kolejowych w ramach rozkładu jazdy 2011/2012";

k.

naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 29 ust. 2 i § 19 ust. 1 pkt 1 lit. e rozporządzenia w sprawie warunków dostępu poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepisy te (i) nie stanowią podstawy do obowiązku równego traktowania przy przyznawaniu rekompensaty za znaczne wydłużenie czasów jazdy pociągów w stosunku do czasów przejazdów założonych w rocznym rozkładzie jazdy, z uwagi na utrudnienia spowodowane prowadzonymi pracami modernizacyjnymi na infrastrukturze kolejowej, (ii) nie stanowią zakazu ograniczenia przyznania rekompensat wyłącznie do przewoźników pasażerskich z pominięciem przewoźników towarowych; (iii) nie stanowią zakazu objęcia niektórych przewoźników kolejowych systemem przydzielania rekompensat w odniesieniu do części sieci zarządcy;

I.

naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest § 19 ust. 1 pkt 1 lit. e rozporządzenia w sprawie warunków dostępu poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepisy te nie przewidują nakazu uwzględnienia zasad i kryteriów udzielania rekompensat w "Regulaminie przydzielania tras pociągów i korzystania z przydzielonych tras pociągów przez licencjonowanych przewoźników kolejowych w ramach rozkładu jazdy 2010/2011" oraz w "Regulaminie przydzielania tras pociągów i korzystania z przydzielonych tras pociągów przez licencjonowanych przewoźników kolejowych w ramach rozkładu jazdy 2011/2012".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. S.A. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, odnosząc się szczegółowo do każdego podniesionego w niej zarzutu.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a., terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.

Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., a mianowicie na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Istota sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie dotyczy kwestii oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który stwierdził, że kontrolowana decyzja Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego wydana w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przepisów z zakresu kolejnictwa, jak i poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia (...) listopada 2011 r. nie są zgodne z prawem, co skutkowało ich uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że zasadniczym argumentem mającym, według Sądu I instancji, przekonywać o niezgodności z prawem kontrolowanej decyzji był brak ustalenia przez organ prawnych powinności i obowiązków zarządcy infrastruktury, co do sposobu ustalania opłat za korzystanie z infrastruktury i towarzyszący mu brak oceny ich przestrzegania przez zarządcę, która powinna być przeprowadzona przy uwzględnieniu okoliczności stwierdzonego stanu faktycznego. Prezes Urzędu Transportu Kolejowego, według Sądu I instancji, powinien był w zaskarżonej decyzji określić prawny model działania zarządcy infrastruktury wynikający z przepisów obowiązującego prawa, a następnie w relacji do ustalonego w tym zakresie stanu faktycznego i rezultatu jego konfrontacji ze stanem prawnym, sformułować ewentualne stanowisko odnośnie do stwierdzonych w tym zakresie nieprawidłowości wraz z nakazem ich usunięcia. Innymi słowy, Sąd I instancji zarzucił kontrolowanej decyzji Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego, deficyt w zakresie odnoszącym się do wskazania wzorca normatywnego, który stanowił podstawę formułowania stanowiska o stwierdzonych naruszeniach przepisów z zakresu kolejnictwa, a w konsekwencji również deficyt odnośnie do wskazania faktów, które - jako niekorespondujące z obowiązującym zarządcę infrastruktury wzorem działania - byłoby można i należało kwalifikować, jako naruszenie przepisów z zakresu kolejnictwa polegające na nieprawidłowym naliczaniu opłat za minimalny dostęp do infrastruktury oraz nierównym traktowaniu przewoźników kolejowych, które uzasadniało nakazanie ich usunięcia we wskazanym zakresie.

Z kolei, Prezes Urzędu Transportu Kolejowego wywodził, że wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w prawidłowy i zgodny z przepisami obowiązującego prawa sposób zrekonstruował zarówno normatywny wzorzec działania zarządcy infrastruktury kolejowej, któremu ten uchybił dopuszczając się wskazanych w kontrolowanej decyzji naruszeń, jak i normatywne podstawy uprawniające go, jako organ nadzoru, do podjęcia działań bezpośrednio ukierunkowanych, zarówno na przeprowadzenie stosownych ustaleń odnośnie do realizacji przez zarządcę infrastruktury adresowanych do niego obowiązków, jak i nakazania usunięcia stwierdzonych w tym zakresie naruszeń.

Z perspektywy tak zarysowanej istoty sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie, według Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania (pkt II lit. a. i b. petitum skargi kasacyjnej) nie ma podstaw, aby twierdzić, że Sąd I instancji naruszył przepisy art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a. w sposób przedstawiony przez stronę skarżącą kasacyjnie. Nie ma również podstaw, aby twierdzić, że Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. (pkt II lit. c. petitum skargi kasacyjnej), poprzez niezasadne przypisanie organowi administracji naruszenia wymienionych w tym zarzucie kasacyjnym przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 10 ust. 1 ust. 1, art. 13 ust. 1 pkt 3 i 4, art. 13 ust. 6, art. 29 ust. 2, art. 32 ust. 1 pkt 2 - 4, art. 33 ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym, § 6, § 7, § 19 ust. 1 pkt 1 lit. e) rozporządzenia w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej oraz § 13 ust. 2-4 i § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 września 1998 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie.

W punkcie wyjścia, gdy chodzi o zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Zarzut naruszenia wymienionego przepisu nie jest zasadny i nie może odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą kasacyjnie. Z tego mianowicie powodu, że konsekwencją wyrażonej na jego gruncie zasady, zgodnie z którą sąd administracyjny zobowiązany jest do orzekania na podstawie akt sprawy jest to, że wyznacza on pewne granice, w których może i jest zobowiązany poruszać się sąd, przyjmując dany stan faktyczny. Tym samym, naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz wyrażonej w nim zasady może nastąpić jedynie w sytuacji wyjścia poza te granice, co jednocześnie oznacza, że tak długo, jak sąd administracyjny w granicach tych się mieści, ewentualne błędy w odczytaniu akt, nie będą mogły być kwalifikowane, jako naruszenie wymienionego przepisu, lecz jako błędne przedstawienie stanu sprawy mogące uzasadniać postawienie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia przez sąd poza materiał znajdujący się w tych aktach (por. np.: wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt II FSK 558/09; wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II FSK 287/08; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 807/11; wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2398/11; wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2374/11). W konsekwencji, zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. mogłaby uzasadniać jedynie sytuacja, gdyby sąd administracyjny przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a nie gdy przyjął coś na skutek niedokładnego przeczytania akt sprawy. Naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 p.p.s.a. jest takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadza do przedstawienia przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I GSK 1749/11).

Uwzględniając powyższe, wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, nie ma uzasadnionych podstaw aby twierdzić, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w sposób przez nią podany.

Za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw uznać należy również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Stanowiąc integralną część rozstrzygnięcia sądowego, uzasadnienie realizuje więc istotne, przypisane mu funkcje, zwłaszcza zaś funkcję perswazyjną oraz funkcję kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia.

Uwzględniając sposób, w jaki omawiany zarzut został skonstruowany i uzasadniony wyjaśnić należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. np. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1620/10; wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 620/11).

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza uzasadniania zaskarżonego wyroku Sądu I instancji nie daje podstaw aby twierdzić, że nie realizuje ono funkcji kontroli trafności rozstrzygnięcia, w czym strona skarżąca kasacyjnie upatruje jego wadliwości. Tak bowiem nie jest. Zarówno zasadnicza teza stanowiska Sądu I instancji o niezgodności z prawem kontrolowanej decyzji Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego, jak również argumenty, które legły u jej podstaw - i które na wstępie powyżej już przywołano i przedstawiono - zostały w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dostatecznie jasno sformułowane i przedstawione, co nie czyni niemożliwym ich skontrolowania i zweryfikowania przez Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu wywołanym wniesioną skargą kasacyjną. Nie ma również podstaw, aby twierdzić, że stanowisko Sądu I instancji nie jest czytelne dla strony skarżącej kasacyjnie - w czym również upatruje ona naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. - skoro ta, podjęła z nim polemikę, co znalazło swoje odzwierciedlenie w konkretnym sposobie uzasadnienia omawianego zarzutu kasacyjnego, jak również, zwłaszcza zarzutów naruszenia prawa materialnego. Analiza omawianego zarzutu kasacyjnego świadczy bowiem również o tym, że poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje także merytoryczną prawidłowość stanowiska zawartego w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji (por. pkt II. ppkt 1.7., ppkt 1.10.-17. uzasadnienia skargi kasacyjnej). W tej mierze, podkreślenia wymaga jednak, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Jakkolwiek bowiem w świetle funkcji perswazyjnej uzasadnienia wyroku, nie budzi wątpliwości, że jego celem jest przekonanie stron postępowania o trafności wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, to jednak ewentualna wadliwość argumentacji w nim zawartej, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu prawnego, niż zawarty w uzasadnieniu wyroku, nie może świadczyć o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Zwłaszcza w sytuacji, gdy uzasadnienie wyroku zawiera odniesienie się do zarzutów zawartych w skardze poprzez odwołanie się do treści konkretnych przepisów prawa, a ponadto, gdy zawiera wyjaśnienie odnoszące się do ich zastosowania w sprawie.

Tym samym, stawiany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może być uznany za usprawiedliwiony.

Uwzględniając przedstawiony powyżej sposób, w jaki skonstruowany, zwłaszcza zaś uzasadniony został zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., przyjąć należy, że w funkcjonalnym z nim związku pozostaje zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. polegający na niezasadnym - według strony skarżącej kasacyjnie - przypisaniu organowi administracji naruszenia wymienionych w tym zarzucie przepisów prawa materialnego (pkt II lit. c. petitum skargi kasacyjnej). Z tym zaś zarzutem, w związku o takim samym funkcjonalnym charakterze pozostają, stawiane w pkt II lit. d. - I. petitum skargi kasacyjnej, zarzuty naruszenia prawa materialnego. Powyższe umożliwia, aby zarzuty te rozpatrzeć łącznie.

Odnosząc się do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, w punkcie wyjścia stwierdzić należy, gdy uwzględnić sposób, w jaki zostały one skonstruowane i uzasadnione, że ich istota odnosi się nie tyle do kwestii prawidłowości wykładni poszczególnych spośród wskazanych przepisów ustawy o transporcie kolejowym, rozporządzenia w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie, co prawidłowości ich zastosowania przez Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie. Świadczy o tym, przyjęta przez autora skargi kasacyjnej i zaprezentowana w jej uzasadnieniu, metoda opisu poszczególnych spośród zarzucanych naruszeń przepisów prawa materialnego, która w relacji i w opozycji do stanowiska prezentowanego w tym względzie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, polega na wykazywaniu prawidłowości ich zastosowania przez organ w rozpoznawanej sprawie, a to poprzez wskazywanie ich, jako źródła rekonstrukcji prawnej podstawy działania organu oraz źródła obowiązków zarządcy infrastruktury kolejowej, którym ten uchybił.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, stawiane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogą jednak odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą kasacyjnie. Nie podważają one bowiem skutecznie stanowiska Sądu I instancji, który kontrolowanej decyzji Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego zarzucił deficyt odnośnie do wskazania wzorca normatywnego, który stanowił podstawę sformułowania stanowiska o stwierdzonych naruszeniach przez zarządcę infrastruktury przepisów z zakresu kolejnictwa, a w konsekwencji, także deficyt odnośnie do wskazania faktów, które - jako niekorespondujące z obowiązującym zarządcę infrastruktury wzorem działania - należało kwalifikować, jako naruszenie przepisów z zakresu kolejnictwa polegające na nieprawidłowym naliczaniu opłat za minimalny dostęp do infrastruktury oraz na nierównym traktowaniu przewoźników kolejowych, co uzasadniało nakazanie ich usunięcia we wskazanym zakresie. Nie podważają one tym samym, stanowiska Sądu I instancji, który nie kwestionując, określonych ustawą o transporcie kolejowym kompetencji Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego, podważył jedynie, jako nieprawidłowy, sposób ich realizacji przez organ.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, w brzmieniu mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, Prezes Urzędu Transportu Kolejowego jest centralnym organem administracji rządowej, właściwym w sprawach: 1) regulacji transportu kolejowego, 2) licencjonowania transportu kolejowego, 3) nadzoru technicznego nad eksploatacją i utrzymaniem linii kolejowych oraz pojazdów kolejowych, 4) bezpieczeństwa ruchu kolejowego, 5) nadzoru nad przestrzeganiem praw pasażerów w transporcie kolejowym, 6) licencji i świadectw maszynistów. Do jego zadań, w zakresie regulacji transportu kolejowego, jak wynika z art. 13 ust. 1 przywołanej ustawy należy, między innymi, zatwierdzanie i koordynowanie opłat za korzystanie z przyznanych tras pociągów infrastruktury kolejowej pod względem zgodności z zasadami ustalania tych opłat; nadzór nad zapewnieniem niedyskryminującego dostępu przewoźników kolejowych do infrastruktury kolejowej, w tym przewoźników mających siedzibę w jednym z państw członkowskich Unii Europejskiej; nadzór nad równoprawnym traktowaniem przez zarządców wszystkich przewoźników kolejowych, w szczególności w zakresie rozpatrywania wniosków o udostępnienie tras pociągów i naliczania opłat; nadzór nad poprawnością ustalania przez zarządcę opłat podstawowych za korzystanie z infrastruktury kolejowej oraz opłat dodatkowych za świadczenie usług dodatkowych.

Z treści oraz wewnętrznej systematyki art. 13 ustawy o transporcie kolejowym wynika, że realizując wymienione nim zadania, w tym nadzór nad zapewnieniem niedyskryminującego dostępu przewoźników kolejowych do infrastruktury kolejowej oraz nadzór nad równoprawnym traktowaniem przez zarządców wszystkich przewoźników kolejowych, w szczególności w zakresie rozpatrywania wniosków o udostępnienie tras pociągów i naliczania opłat (art. 13 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy), Prezes Urzędu Transportu Kolejowego jest uprawniony do kontroli przestrzegania przepisów i realizacji decyzji oraz postanowień z zakresu kolejnictwa (ust. 4) oraz, w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów, decyzji lub postanowień z zakresu kolejnictwa, do wydania decyzji określającej zakres naruszenia oraz termin usunięcia nieprawidłowości (ust. 6). Z regulacji tej wynika, że na jej gruncie ustawodawca ustanowił procedurę kontroli przestrzegania przepisów i realizacji decyzji oraz postanowień z zakresu kolejnictwa, której rezultat, w sytuacji stwierdzenia ich naruszenia uprawnia do wydania decyzji określającej zakres (stwierdzonego) naruszenia oraz termin usunięcia (stwierdzonych) nieprawidłowości.

W świetle powyższego, zwłaszcza zaś, gdy najczęściej przez określenie "nadzór" rozumie się sytuację polegającą na tym, że organ jest wyposażony w środki oddziaływania na postępowanie podmiotów i jednostek nadzorowanych, nie mogąc jednak ich wyręczać w ich działalności, a uprawnienia nadzorcze obejmują prawo do kontroli oraz możliwość wiążącego wpływania na podmioty i jednostki nadzorowane, co wiąże się, między innymi, ze stosowaniem środka oddziaływania merytorycznego (por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 stycznia 2009 r., sygn. akt K 45/07), nie może budzić wątpliwości, że na gruncie przywołanej regulacji, za środek i formę nadzoru w zakresie odnoszącym się do przestrzegania przepisów i realizacji decyzji oraz postanowień z zakresu kolejnictwa, uznać należy decyzję, o której mowa w ust. 6 art. 13 ustawy o transporcie kolejowym. Powyższe, znajduje również swoje potwierdzenie i wsparcie w stanowisku Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt k.p. 8/09, odnośnie do identycznego w swej istocie oraz zbieżnego w treści z omawianą regulacją, rozwiązania przyjętego w art. 14a ustawy o transporcie kolejowym. Uwzględniając z kolei, treść postanowień zawartych w art. 13 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 przywołanej ustawy za podmiot nadzorowany uznać należy niewątpliwie zarządcę infrastruktury.

W tym kontekście, zdecydowanego podkreślenia wymaga jednocześnie i to, że organ może stosować tylko takie środki, w jakie wyposażył go ustawodawca, i tylko w takim zakresie i w takich celach, które określone zostały w tych przepisach prawa. W związku z powyższym, jakkolwiek Prezes Urzędu Transportu Kolejowego jest organem właściwym w sprawach regulacji transportu kolejowego, to jednak nie może to oznaczać, że zakres swobody jego działania determinowanego swobodą regulacyjną, nie podlega ograniczeniom. Skutkowałoby to bowiem, gdy chodzi o realizację powierzonych mu zadań, w tym zadań z zakresu nadzoru i stosowanych w ramach tych uprawnień środków, oceną o ich dowolności.

W sytuacji, gdy jak wyżej już to wskazano, w zakresie odnoszącym się do przestrzegania przepisów i realizacji decyzji oraz postanowień z zakresu kolejnictwa, formę i środek nadzoru stanowi decyzja, o której mowa w ust. 6 art. 13 ustawy o transporcie kolejowym, a zgodnie z art. 14 ust. 4 tej ustawy, do postępowań przed Prezesem Urzędu Transportu Kolejowego stosuje się, z zastrzeżeniem ust. 5 i 6, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, to z całą pewnością, ocenę o dowolności działania organu wykluczać będzie takie uzasadnienie decyzji administracyjnej podejmowanej na podstawie art. 13 ust. 6 przywołanej ustawy, które jasno i precyzyjnie wyjaśniać będzie zarówno faktyczne, jak i prawne podstawy jej wydania.

Tego też właśnie aspektu analizowanego zagadnienia odnoszącego się do źródła i istoty sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie, dotyczy istota stanowiska Sądu I instancji. Wynika z niego bowiem - jak już to podkreślano - że to deficyt wskazania wzorca normatywnego dla podstawy stanowiska o naruszeniu przez zarządcę infrastruktury przepisów, decyzji lub postanowień z zakresu kolejnictwa oraz deficyt odnośnie do wskazania faktów, które należało kwalifikować, jako nieprawidłowe naliczanie opłat za minimalny dostęp do infrastruktury oraz nierówne traktowanie przewoźników kolejowych, stanowił bezpośredni powód uznania, że kontrolowana decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca, jako niezgodne z prawem, podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., nie zaś na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., na co wskazuje strona skarżąca kasacyjnie.

W kontekście istoty sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie, podzielić należy zasadność stanowiska odnośnie do potrzeby jasnego i precyzyjnego przedstawienia ustalonego w toku przeprowadzonej kontroli stanu faktycznego, a następnie w odniesieniu do poszczególnych spośród jego elementów, precyzyjnej ich oceny prawnej przeprowadzanej z punktu widzenia przestrzegania (konkretnych) przepisów i realizacji (konkretnych) decyzji oraz postanowień z zakresu kolejnictwa wyznaczających prawne ramy działania zarządcy (art. 13 ust. 4), co ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia oceny o prawidłowości ich kwalifikowania, jako naruszenia przepisów, decyzji oraz postanowień z zakresu kolejnictwa, a w konsekwencji dla oceny o prawidłowości wydania decyzji, o której mowa w art. 13 ust. 6 ustawy o transporcie kolejowym.

W świetle powyższego, rezultat wywołanej wniesioną skargą kasacyjną kontroli wyroku Sądu I instancji, odnośnie do wyrażonego w nim stanowiska oraz jego motywów, nie może pomijać wniosków rysujących się na tle analizy uzasadnienia kontrolowanej przez ten Sąd decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia (...) września 2011 r.

W tej mierze, zwraca uwagę to, że wyjaśniając motywy podjętych w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięć, organ operował jednak na stosunkowo wysokim poziomie ogólności, co odnieść należy zarówno do ich warstwy faktycznej, jak i warstwy prawnej, i co w konsekwencji nie mogło pozostawać bez wpływu na rezultat oceny odnoszącej się do prawidłowości realizacji jego uprawnień, według zasad wynikających z art. 13 ust. 4 i ust. 6 ustawy o transporcie kolejowym. Zwłaszcza, że tego rodzaju działaniu towarzyszy również ryzyko pojawienia się nieuniknionych uproszczeń oraz domniemywania istnienia określonego rodzaju sytuacji, a przez to formułowania ocen, których prawidłowość może budzić uzasadnione wątpliwości.

Obrazuje to, między innymi, argumentacja prezentowana w odniesieniu do ustaleń przeprowadzonych na okoliczność nieprawidłowego naliczania opłat za minimalny dostęp do infrastruktury w związku z nieaktualizowaniem wartości parametrów charakteryzujących kategorie linii kolejowych w związku z prowadzonymi pracami remontowymi i modernizacyjnymi oraz przedłużającymi się ograniczeniami prędkości wynikającymi ze złego stanu infrastruktury kolejowej. Ograniczyła się ona w tym względzie do wskazania, dla obydwu spośród tych sytuacji, tylko i wyłącznie dwóch jednostkowych przykładów, tj. trasy W. - G. oraz odcinka linii nr (...) P. - G. Ponadto, co znamienne w kontekście daty wszczęcia postępowania - (...) maja 2011 r. - w odniesieniu do drugiego spośród nich, organ podkreślił przedłużające się ograniczenie prędkości na tym odcinku od dnia 21 kwietnia 2011 r. - nie podał jednak i nie wyjaśnił, jakiego rodzaju kryterium oceny tej sytuacji stosował. Natomiast w odniesieniu do pierwszego, podkreślając doniosłość opisywanej na jego gruncie sytuacji, ograniczył się do ogólnego stwierdzenia, że nieprawidłowości w tym zakresie można zaobserwować na całej linii sieci kolejowej zarządcy infrastruktury, gdzie realizowane były remonty, czemu nie towarzyszyło jednak powołanie się na konkretne ustalenia faktyczne, które tego rodzaju stan rzeczy miałyby potwierdzać (por. s. 9 uzasadnienia decyzji z dnia (...) września 2011 r.). W analizowanym zakresie, kwestię nie mniej istotną stanowi również ocena prawidłowości procesu kwalifikowania przez organ powyższych sytuacji, jako naruszenia przepisów, decyzji oraz postanowień z zakresu kolejnictwa polegającego na nieaktualizowaniu wartości parametrów charakteryzujących kategorie linii kolejowych, a przez to nieprawidłowego naliczania opłat za minimalny dostęp do infrastruktury kolejowej. Jak wynika z uzasadnienia decyzji z dnia (...) września 2011 r. (por. s. 17), a także z uzasadnienia zaskarżonej decyzji (por. s. 15 - 16), Prezes Urzędu Transportu Kolejowego powołując się na § 14 ust. 2 rozporządzenia z dnia 10 września 1998 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie, który to odnosi się do wyposażenia technicznego, a nie parametrów eksploatacyjnych linii kolejowych, wprost i jednoznacznie odwołał się do argumentu z analogii z prawa, co jednocześnie wyraźnie podkreślił, i co w jego ocenie, uzasadniać miało kwalifikowanie przedstawionej sytuacji, jako naruszenia polegającego nieprawidłowym naliczaniu opłat za minimalny dostęp do infrastruktury w związku z nieaktualizowaniem wartości parametrów charakteryzujących kategorie linii kolejowych. W świetle wszystkich dotychczas przedstawionych uwag, w tym treści art. 13 ust. 6 ustawy o transporcie kolejowym, zabieg tego rodzaju nie może być jednak oceniony, jako uzasadniony i usprawiedliwiony, a tym samym i za skuteczny z punktu widzenia wykazania omawianego naruszenia.

Podkreślenia wymaga również, że w zakresie dotyczącym stanowiska organu odnośnie do naruszenia polegającego na nieprawidłowym naliczaniu opłat za minimalny dostęp do infrastruktury kolejowej, deficyt argumentacji, która legła u jego podstaw, wiązać należy między innymi z pominięciem, niezbędnej w tym względzie, analizy treści art. 33 ustawy o transporcie kolejowym oraz konsekwencji jego obowiązywania, co w szczególności odnieść należy do jego ust. 2. Zgodnie z tym przepisem, opłata podstawowa za korzystanie z infrastruktury kolejowej ustalana jest przy uwzględnieniu kosztów, jakie bezpośrednio poniesie zarządca jako rezultat wykonywania przez przewoźnika kolejowego przewozów pociągami. Kryterium kosztowe, o którym mowa w przywołanym przepisie, zobowiązany jest również uwzględniać Prezes UTK, co wynika z ust. 8 art. 33 przywołanej ustawy. Zgodnie bowiem z tym przepisem, w terminie 30 dni od dnia otrzymania stawek, o których mowa w ust. 7 - tj. stawek opłaty podstawowej oraz opłaty dodatkowej, wraz z kalkulacją ich wysokości - organ zatwierdza je albo odmawia ich zatwierdzenia w przypadku stwierdzenia niezgodności z zasadami, o których mowa, między innymi, w przywołanym powyżej ust. 2 art. 33. Uwzględniając treść przywołanej regulacji, poddać należy więc w wątpliwość trafność i zasadność argumentu, że wykonując powierzone mu kompetencje organ nie ma podstaw prawnych, aby kierować się przesłankami kondycji ekonomicznej zarządcy infrastruktury kolejowej (por. s. 17 uzasadniania zaskarżonej decyzji). W analizowanym zakresie - zwłaszcza gdy uwzględnić kontekst wskazanego powyżej kryterium kosztowego, szczegółowego trybu i terminu przedkładania Prezesowi UTK przez zarządcę do zatwierdzenia wartości stawek jednostkowych (§ 16 rozporządzenia w sprawie dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej), a także bezpośrednich powodów uzasadniających, według organu, potrzebę obniżenia tych stawek - w uzasadnieniach wydanych w rozpatrywanej sprawie decyzji, organ nie podał również, istotnych z punktu widzenia formułowanych oczekiwań i nakazów odnośnie do obniżenia stawek opłat, jasnych i przejrzystych wskazań, których konieczność wiązać należałoby z treścią art. 33 ust. 9a ustawy o transporcie kolejowym. Z tego mianowicie powodu, że na gruncie przywołanego przepisu ustawodawca odwołuje się do kryterium czasu, w którym zmiany stawek opłat mogą być dokonywane, i które to kryterium jest zróżnicowane w zależności od kierunku, w którym zmiany te mają podążać. W tym też zakresie, za enigmatyczne uznać należy stanowisko organu, który w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że stwierdził jedynie zakres naruszenia przepisów prawa, nie zobowiązując jednocześnie zarządcy do określonego sposobu usunięcia tych naruszeń (por. s. 16).

Ponadto, w zakresie odnoszącym się do argumentacji budowanej w oparciu o treść art. 29 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym, zwrócić należy uwagę na to, że przepis ten wyraźnie odsyła do postanowień wymienionego w nim regulaminu, co w świetle art. 13 ust. 4 i ust. 6 wymienionej ustawy, skutkuje również potrzebą przeprowadzania ewentualnej kontroli działania zarządcy także z punktu widzenia przestrzegania i realizacji postanowień regulaminowych. Zwłaszcza, że określa on konkretne obowiązki zarządcy wiążące się z konkretnymi wymogami rozpatrywania wniosków o przydział tras pociągów, a ponadto z wymogami wiążącymi się z określeniem charakterystyki infrastruktury kolejowej przeznaczonej do udostępniania przewoźnikom kolejowym oraz podaniem informacji o warunkach dostępu do infrastruktury, a także z określeniem warunków korzystania z udostępnionej infrastruktury kolejowej oraz zakresem usług związanych z jej udostępnianiem i warunków ich zapewnienia.

Również w zakresie odnoszącym się do naruszenia polegającego na nierównym traktowaniu przewoźników kolejowych, argumentacji organu nie towarzyszy konieczny poziom precyzji odnośnie do wskazania faktów, które miałyby jednoznacznie potwierdzać zaistnienie poszczególnych spośród sytuacji wskazywanych w wydanych w sprawie decyzjach, jak również odnośnie do kryteriów, z punktu widzenia których, w kontekście treści konkretnych przepisów, decyzji oraz postanowień z zakresu kolejnictwa, jasno i precyzyjnie zostałoby wykazane, że nie przestrzegając i nie realizując ich, zarządca infrastruktury dopuścił się naruszenia zasady równego traktowania wobec przewoźników.

Już tylko na marginesie przedstawionych powyżej argumentów, zwrócić należy uwagę i na to, że ocenę o wadliwość kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego wiązać należy również następującym rodzajem uchybienia. Wymieniona decyzja była decyzją reformatoryjną, co obligowało organ, przy rozpatrywaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, do wydania rozstrzygnięcia odpowiadającego rozstrzygnięciu o treści określonej w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Z przepisu tego wynika, że decyzja, o której w nim mowa, to decyzja którą organ uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. W pkt II decyzji z dnia 4 listopada 2011 r. Prezes Urzędu Transportu Kolejowego uchylając decyzję z dnia (...) września 2011 r. w pkt A ppkt 1d) w części dotyczącej nieprawidłowości naliczania opłat za minimalny dostęp do infrastruktury kolejowej polegającej na przyjęciu niewłaściwego podziału linii kolejowych na odcinki dla celów ustalania kategorii linii, wbrew treści przywołanego przepisu ustawy procesowej, ani nie orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, ani też nie umorzył w części postępowania pierwszej instancji.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 204 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.