Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1658294

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 27 listopada 2014 r.
II GSK 1707/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz.

Sędziowie:, del. WSA Lidia Ciechomska-Florek (spr.), NSA Wojciech Kręcisz.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 58/13 w sprawie ze skargi E. S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia (...) listopada 2012 r. nr (...) w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., wyrokiem z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 58/13, oddalił skargę E. S.A. w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego.

Sąd I instancji przyjął do rozstrzygnięcia następujący stan faktyczny sprawy. Spółka, na podstawie umowy z dnia 18 marca 2011 r. zawartej z Gminą Miasto S. - Zarządem Dróg i Transportu Miejskiego w S., wykonywała roboty budowlane polegające na zagospodarowaniu terenu "A. K." przy pl. Ż. P. w S. z budową pawilonu recepcyjno - wystawowo - gastronomicznego na działkach 13 z obrębu 1036 oraz 1 i 4 z obrębu 1037. Przeprowadzona w dniu 4 kwietnia 2011 r. kontrola pasa drogowego wykazała, że w ww. pasie drogowym spółka postawiła bez zezwolenia zarządcy drogi dwie reklamy o powierzchni 32 m2 oraz pięć reklam o łącznej powierzchni 20 m2. Zdaniem organu, na placu budowy mogły być umieszczone jedynie tablice informacyjne, które zgodnie z § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia. Tablice informacyjne zawierają między innymi określenie rodzaju robót budowlanych, adres prowadzenia robót, numeru pozwolenia na budowę. Tablica informacyjna ma kształt prostokąta o wymiarach 90 cmx 70 cm, jest koloru żółtego z literami i cyframi koloru czarnego. Zgodnie z art. 4 ust. 23 ustawy o drogach publicznych, reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek wizualnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędącym znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustanowionym przez gminę. Umieszczenie w pasie drogowym tego rodzaju nośników informacji, jest samoistnym rodzajem zajęcia pasa drogowego, niezwiązanym z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego i wymaga zezwolenia zarządcy drogi.

Prezydent Miasta S., decyzją z dnia (...) lipca 2011 r., na podstawie art. 19 ust. 5, art. 21 ust. 1 i 1a, art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) oraz § 5 ust. 1 pkt 3 uchwały Nr (...) Rady Miasta S. z dnia (...) listopada 2004 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. (...) Nr 85, poz. 1592 ze. zm.), ustalił spółce, karę pieniężną w kwocie 51.480 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej pl. Ż. P. w S. w okresie od 4 kwietnia 2011 r. do 11 lipca 2011 r.

W odwołaniu od tej decyzji spółka podniosła, że pismo organu żądające usunięcia reklam umieszczonych w pasie drogowym doręczono kierownikowi budowy dopiero w dniu 7 kwietnia 2011 r. Nadto, kierownik budowy nie był osobą należycie umocowaną do reprezentowania spółki w toku postępowania o zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zatem doręczenie mu pisma z dnia 6 kwietnia 2011 r. nie można uznać za skuteczne wezwanie spółki do usunięcia reklam umieszczonych w pasie drogowym. Spółka podkreśliła, że zawiadomienie z dnia 11 kwietnia 2011 r. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego pod reklamy bez zezwolenia, zawiadomienie z dnia 9 maja 2011 r. o możliwości zapoznania się z dokumentacją i inne, adresowane były na adres (...) Oddziału E. SA, zamiast na adres siedziby spółki w W. Natomiast decyzja Prezydenta Miasta S. została wydana i doręczona na adres siedziby spółki w W.

W wyniku odwołania spółki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją z dnia (...) września 2011 r., uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej rozstrzygnięcia w zakresie terminu zajęcia pasa drogowego, wysokości wymierzonej kary i ustaliło, że pas drogowy o łącznej powierzchni 52 m2, zajęty był bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od dnia 1 lipca 2011 r. do dnia 11 lipca 2011 r., tj. przez 11 dni. SKO wymierzyło z tego tytułu karę administracyjną w wysokości 5.720 zł, a w pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Kolegium, kara za zajęcie pasa drogowego może być wymierzona za okres od dnia skutecznego zawiadomienia spółki o wszczęciu postępowania do dnia 11 lipca 2011 r., to jest do ostatniego dnia kiedy zarządca drogi stwierdził dalsze funkcjonowanie reklam w pasie drogowym.

Prokurator, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., zarzucił naruszenie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, przez uznanie, że dla ustalenia zakresu odpowiedzialności spółki za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, przesądzająca jest świadomość władz spółki o istniejącym naruszeniu prawa przez jej pracowników.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., wyrokiem z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 273/12, uchylił decyzję organu odwoławczego. Zdaniem Sądu, przesłanką nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest faktyczne zajęcie pasa drogowego. Sąd stwierdził, że z ustawy o drogach publicznych nie wynika, że karę za zajęcie pasa bez zezwolenia można wymierzyć tylko i wyłącznie za okres następujący po wszczęciu postępowania administracyjnego lub za ten okres zajęcia, w którym organ skutecznie doręczył spółce pismo informujące, że zajęcie pasa drogowego ma charakter bezprawny. Sąd przyjął ustalenia organu I instancji, który na podstawie przeprowadzonych kontroli pasa drogowego ustalił, że zajęcie pasa drogowego miało miejsce w okresie od dnia 4 kwietnia 2011 r. do dnia 11 lipca 2011 r. Sąd nie zgodził się z poglądem organu odwoławczego, że zajęcie pasa drogowego trwało od dnia 1 lipca 2011 r. do dnia 11 lipca 2011 r. Jednocześnie zauważył, że organ odwoławczy nie wyjaśnił dlaczego nie zgodził się z ustaleniami zarządcy drogi i uznał, że kara może być wymierzona dopiero od dnia poinformowania zarządu spółki o wszczęciu postępowania w sprawie. W ocenie Sądu, ustalenie okresu faktycznego zajęcia pasa drogowego nie jest powiązane z prawem strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia (...) listopada 2012 r. nr (...), wydaną po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia (...) lipca 2011 r. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że kara pieniężna za zajęcie opasa drogowego może być wymierzona także za okres poprzedzający wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie. Przyznało, że zarządca drogi nie jest zobowiązany do wezwania podmiotu zajmującego pas drogowy do dobrowolnego usunięcia reklam przed wszczęciem postępowania. Okoliczność zajęcia pasa drogowego przez spółkę od dnia 4 kwietnia 2011 r. (data pierwszej kontroli) do dnia 11 lipca 2011 r. (data ostatniej kontroli), udokumentowana została protokołami kontroli, których spółka nie kwestionowała.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w spółka wniosła o uchylenie decyzji wskazując, że w toku postępowania przed organem I instancji doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, dlatego Kolegium powinno zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Spółka podniosła, że pierwsze pismo w sprawie z dnia 6 kwietnia 2011 r. zostało doręczone nie spółce, a jej oddziałowi w S., konkretnie kierownikowi budowy M. S., który nie był uprawniony do reprezentowania E. S.A. w toku postępowania administracyjnego. Także szereg kolejnych pism, które były adresowane do oddziału spółki, nie można uznać za skutecznie doręczone. Zdaniem spółki, nie do przyjęcia jest pogląd, że doręczenie pisma pracownikowi terenowego oddziału spółki, może być traktowane jako doręczenie pisma stronie postępowania. Dopiero pismem z dnia 27 czerwca 2011 r. (doręczonym spółce w dniu 1 lipca 2011 r.) organ I instancji prawidłowo zawiadomił E. S.A. o wszczęciu przedmiotowego postępowania administracyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., w odpowiedzi na skargę, wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalił skargę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 273/12. Zdaniem Sądu, organy administracji ponownie prowadząc postępowanie obowiązane były do oceny dowodów, na których swoje ustalenia oparł organ I instancji poprzez ustalenie: czasokresu zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej P. Ż. P. w S. i przydatności oraz wiarygodności zebranego w sprawie materiału dowodowego. Uwzględniając stan faktyczny i prawny w dacie wydania zaskarżonej decyzji Sąd zauważył, że nie zmieniły się okoliczności sprawy mogące powodować nieaktualność oceny zawartej w wyroku Sądu z dnia 30 maja 2012 r. Sąd I instancji stwierdził, że karę za zajęcie pasa drogowego można wymierzyć nie tylko za okres po wszczęciu postępowania administracyjnego czy za okres zajęcia, w którym zarządca drogi skutecznie doręczył pismo informujące o bezprawności działania organu zajmującego pas drogowy. W sprawie bezsporny jest dzień i miesiąc zajęcia pasa drogowego a ostatnia kontrola pasa drogowego udokumentowana protokołem i zdjęciami potwierdziła, że w dniu 11 lipca 2011 r. reklamy znajdowały się w pasie drogowym. Sąd podkreślił, że spółka, w piśmie z dnia 8 kwietnia 2011 r., przyznała, że jako inwestor ma prawo bez zgody zarządcy dróg, do umieszczania tablic informujących o różnych danych (np. inwestora) i tablice takie instalowane są zwyczajowo na wszystkich budowach, w tym tych, w których Gmina S. jest inwestorem. Zdaniem Sądu, odpowiedzialność administracyjna za nieuprawnione zajęcie pasa drogowego ma charakter obiektywny i jest niezależna od winy spółki. Okolicznościami uwalniającymi od tej odpowiedzialności są: dysponowanie przez spółkę stosownym zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego lub wykazanie, że zajęcie pasa drogowego w konkretnym przypadku nie wymagało takiego zezwolenia. Istnienia takich okoliczności nie stwierdzono. Spółka dokonała zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej zgodnie ze znajdującą się w aktach administracyjnych umową z dnia 18 marca 2011 r., zawartą z działającym w imieniu Gminy Miasta S. Zarządem Dróg i Transportu Miejskiego w S. Przy zawieraniu umowy spółkę reprezentował dyrektor oddziału w S., stąd pisma w sprawie zajęcia pasa drogowego, czy też uczestniczenia w czynnościach dokonywanych przez organ kierowane były do oddziału. Spółka na terenie S. zatrudniała osobę, która była upoważniona do reprezentowania spółki. Decyzję w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej organy prawidłowo skierowały do E. S.A. z siedzibą w W. Tam też dokonano doręczenia rozstrzygnięcia organu I instancji, z tym, że decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego doręczono zgodnie z informacją zawartą w odwołaniu na adres dla doręczeń w S.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego. Domagała się uchylenia w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania, ewentualnie rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. przez uchylenie decyzji w całości, przeprowadzenia wnioskowanych dowodów, zasądzenia od organu na rzecz spółki kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Powołując się na naruszenie prawa materialnego pełnomocnik spółki zarzucił zaniechanie ustalenia, że wskutek zawarcia umowy na roboty budowlane pomiędzy spółką a Gminą Miasta S. - Zarząd Dróg i Transportu Miejskiego w S., doszło do udzielenia spółce zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a tym samym brak jest przesłanek do zastosowania art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 t.j.), dalej jako u.d.p.). Podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik postępowania autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 t.j., dalej jako "k.p.a."), art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1k.p.a., art, 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 40 § 1, art. 45 oraz art. 79 § 1 k.p.a, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, spółka bezzasadnie została obciążona ciężarem wykazania, że nie zajmowała pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w sytuacji, gdy to organ powinien zebrać materiał dowodowy w sposób wyczerpujący, co z kolei nakładało na Sąd obowiązek uchylenia zaskarżonej decyzji. Zarzucił Sądowi nieuwzględnienie okoliczności, że wszczęcie postępowania administracyjnego i wymierzenie kary pieniężnej było skutkiem niezastosowania się spółki do wezwania z dnia 6 kwietnia 2011 r., które z winy organu nie zostało spółce skutecznie doręczone, zatem postępowanie toczyło się bez udziału i wiedzy spółki, co nakładało na Sąd obowiązek uchylenia zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw dlatego podlega oddaleniu (art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której orzeka Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie odnosi się do prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który, kontrolując zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia (...) listopada 2012 r. w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego, stwierdził, że decyzja ta jest zgodna z prawem, co wiązało się z oceną Sądu, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe w sprawie oraz prawidłowo ustaliły przesłanki do zastosowania art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. i nałożenia na spółkę kary pieniężnej.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów sformułowanych na podstawie określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że ich merytoryczną ocenę poprzedzić należy koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji. Ten związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny.

Uwzględniając przedstawione uwagi wstępne Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogą odnieść skutku oczekiwanego przez jej autora.

Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Stan faktyczny sprawy został bowiem ustalony w następstwie przeprowadzonej w dniu 4 kwietnia 2011 r. kontroli pasa drogowego, która wykazała fakt funkcjonowania dwóch reklam o łącznej powierzchni 32 m2 oraz pięciu reklam o łącznej powierzchni 20 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi. Wykazanie przez spółkę, że wbrew wynikom kontroli, nie zajmowała pasa drogowego, spowodowałoby nakazanie ponownego zbadania kwestionowanej okoliczności przez organy administracji. Niewiarygodne są wyjaśnienia spółki, że dopuszczała się kompulsywnego zajmowania pasa drogowego w dniach przeprowadzenia kontroli, to jest 4 kwietnia, 11 kwietnia, 13 kwietnia, 14 kwietnia, 4 maja 5 maja i 11 lipca 2011 r. Należy też zauważyć, że charakter ciągły zajmowania pasa drogowego wynika z treści korespondencji prowadzonej z organem administracji, np. z pisma spółki z dnia 8 kwietnia 2011 r. Przedstawienie dopiero w skardze kasacyjnej dowodu, że w określonych dniach w zajętym pasie drogowym nie było reklam jest spóźnione i nie może wywołać skutku oczekiwanego przez spółkę, ponieważ postępowanie dowodowe toczy się przed organami administracyjnymi a nie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Nadto ustalenia faktyczne sprawy nie zostały zakwestionowane w prawomocnym wyroku z dnia 20 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 273/12, w którym Sąd rozstrzygnął przesłanki odpowiedzialności spółki.

Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, co do zasady, mocą wiążącą i powagą rzeczy osądzonej objęta jest jedynie sentencja wyroku, a nie jej uzasadnienie. Jednakże powaga rzeczy osądzonej rozciąga się również na motywy wyroku w takich granicach, w jakich stanowią one konieczne uzupełnienie rozstrzygnięcia, niezbędne do określenia jego zakresu. W sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku. Stanowisko przeciwne, uznające możliwość czynienia przez organy administracji publicznej ustaleń sprzecznych z treścią prawomocnego orzeczenia sądu, jest nie do pogodzenia z wypływającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz określoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu (wyrok NSA z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1939/12, CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądów o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 40 § 1, 45 oraz 79 § 1 k.p.a. wskutek nieskutecznego doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin. Kwestia prawidłowości informowania spółki była rozważana w prawomocnym wyroku WSA w S. z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 273/12 (in fine), ze skutkiem związania w niniejszym postępowaniu. Nadto, w zakwestionowanym skargą kasacyjną wyroku, Sąd I instancji wskazał, że "zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej dokonał E. SA (zgodnie ze znajdującą się w aktach administracyjnych sprawy umową z dnia 18 marca 2011 r., zawartą z działającym w imieniu Gminy Miasta S. Zarządem Dróg i Transportu Miejskiego w S.). Spółkę reprezentował przy zawieraniu umowy Dyrektor oddziału w S. i stąd też pisma w sprawie zajęcia pasa drogowego, czy też uczestniczenia w czynnościach dokonywanych przez organ kierowane były do oddziału. Nie należy tych czynności postrzegać jako nieprawidłowych, albowiem Spółka Akcyjna E. na terenie S. zatrudniała osobę, która była upoważniona do reprezentowania spółki. Decyzję w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej organy prawidłowo skierowały do E. SA z siedzibą w W. i tam też dokonano doręczenia rozstrzygnięcia organu I instancji, z tym że decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. doręczono zgodnie z informacją zawartą w odwołaniu na adres dla doręczeń w S." Oznacza to, że spółka ani nie wykazała naruszeń prawa (np. w wyniku doręczania korespondencji "prokurentowi"), ani nie wykazała wpływu tego naruszenia na wynik sprawy, co jest warunkiem skuteczności zarzutu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Na powyższe wskazują też okoliczności faktyczne sprawy, tj. prowadzenie korespondencji na papierze firmowym spółki przez jej pracowników. Odpowiadając na pismo zarządcy drogi z dnia 6 kwietnia 2011 r. wzywające do usunięcia reklam, spółka w piśmie z dnia 8 kwietnia 2011 r. wyraziła pogląd, że jako inwestor ma prawo do umieszczania tablic informujących o danych inwestora, inżyniera kontraktu, czy generalnego wykonawcy i tablice takie instalowane są zwyczajowo na wszystkich budowach, w tym tych, w których Gmina Szczecin jest inwestorem.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że prokura upoważnia do dokonywania czynności (sądowych i pozasądowych) związanych z prowadzeniem przedsiębiorstwa. Prokurent ma prawo do realizacji działań prawnych, które wywołują bezpośrednie skutki dla samego przedsiębiorstwa. Prokurent jest według definicji prawnej pełnomocnikiem spółki, dokonującym w jej imieniu czynności związanych z prowadzonym przedsiębiorstwem. Tym samym ewentualną wadliwość doręczenia, o którym mowa w art. 45 k.p.a. należy miarkować uwzględnieniem przy doręczeniu osoby pełnomocnika, o którym mowa w art. 40 § 2 k.p.a. Nie ulega też wątpliwości, że to spółka odpowiada za czynności osób, którymi się posługuje. Jeżeli osoba odbierająca korespondencję dla adresata dysponuje pieczęciami jednostki i potwierdza odbiór korespondencji (w niniejszej sprawie "E. SA Kierownik Budowy"), to zasadne jest domniemanie faktyczne, że osoba ta jest upoważniona do odbioru pism. Należy też zauważyć, że korespondencja dotyczyła działalności jednego z wielu oddziałów spółki, a kontakt do poszczególnych oddziałów bezpośrednio podaje sama spółka na witrynie internetowej.

Konsekwencją związania Sądu prawomocnym wyrokiem i oceny zarysowanych okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności udziału spółki w postępowaniu, jest uznanie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. za niezasadny.

Zarzut naruszenia prawa materialnego jest nieskuteczny z uwagi na brak wskazania formy naruszenia, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Zarzut naruszenia prawa materialnego może być podniesiony w postaci błędnej wykładni przepisów albo niewłaściwego zastosowania. Nieskuteczny jest zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, gdy w odniesieniu do tych samych okoliczności faktycznych z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że wadliwie według spółki zostały ustalone okoliczności tego stanu. Uwaga ta dotyczy oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny faktu zawarcia między spółką a Gminą Miasta S. umowy o roboty budowlane i konsekwencji zawarcia tej umowy dla uzyskania domniemanego "zezwolenia na zajęcie pasa drogowego". Nadto "zaniechanie ustalenia" to forma naruszenia prawa procesowego a nie materialnego, zatem także z tego powodu należy przydać walor znikomej skuteczności temu zarzutowi. Prawidłowo formułując zarzuty, autor skargi kasacyjnej w przypadku zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, powinien precyzyjnie określić, czy naruszenie nastąpiło poprzez błędną wykładnię przepisu czy jego niewłaściwe zastosowanie. W pierwszym przypadku należy wykazać, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, zdaniem skarżącego kasacyjnie prawidłowa. Naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc do wykazania, dlaczego przyjęty przez Sąd I instancji przepis nie "przystaje" do przepisu, stanowiącego podstawę orzekania. W rozpoznawanej sprawie warunki te nie zostały spełnione.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.