Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2692354

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 23 maja 2019 r.
II GSK 144/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Dorota Dąbek.

Sędziowie: NSA Mirosław Trzecki, del. WSA Izabella Janson (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Przedsiębiorczości i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1571/18 w sprawie ze skargi "[A.]" S.A. w W. na decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia (...) maja 2018 r. nr (...) w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej

1. uchyla zaskarżony wyrok;

2. oddala skargę;

3. zasądza od "[A.]" S.A. w W. na rzecz Ministra Przedsiębiorczości i Technologii kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 13 listopada 2018 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1571/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi "[A.]" S.A. z siedzibą w W. (dalej też: "strona", " skarżąca", " spółka") na decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia (...) maja 2018 r. nr (...) (dalej też: "Minister", "organ") uchylającą w całości decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia (...) grudnia 2017 r. o nr (...) i umarzającą w całości postępowanie pierwszej instancji w sprawie zmiany Zezwolenia nr (...) z dnia (...) lipca 1999 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie (...) Specjalnej Strefy Ekonomicznej (...) w części dotyczącej terminu jego obowiązywania udzielonego stronie - uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o kosztach postępowania.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

Zezwoleniem nr (...) z (...) lipca 1999 r. (dalej:" Zezwolenie") udzielono "[A.]" S.A. z siedzibą w W. zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie (...) Specjalnej Strefy Ekonomicznej (...) (dalej:"(...)"), rozumianej jako działalność produkcyjna, handlowa i usługowa, w zakresie wymienionych w zezwoleniu wyrobów wytworzonych na terenie strefy, określonych w sekcji D Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług Głównego Urzędu Statystycznego. W punkcie II Zezwolenia wskazano, że udziela się go do dnia 28 maja 2017 r. W dalszej części Zezwolenia wskazano warunki prowadzenia działalności gospodarczej na terenie (...). Zezwolenie zostało wydane m.in. na podstawie art. 16 ust. 1, 7, 8 i 9 oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1010 z późn. zm., dalej:"ustawa o sse"), w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania Zezwolenia.

Pismem z 26 maja 2017 r. skarżąca zwróciła się do Ministra Rozwoju i Finansów z wnioskiem o zmianę Zezwolenia w zakresie nadania pkt II dotyczącemu terminu obowiązywania Zezwolenia następującego brzmienia: "Zezwolenia udziela się do dnia 31 grudnia 2026 r". Powyższą zmianę skarżąca argumentowała niewykorzystaniem w pełni limitu przysługującej pomocy publicznej w określonym w Zezwoleniu terminie jego obowiązywania. Jak wskazała wydłużeniu ulegnie jedynie okres, w którym spółka będzie miała możliwość wykorzystać przyznaną pomoc publiczną na podstawie ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw (Dz. U. Nr 188, poz. 1840, z późn. zm., dalej ustawa nowelizująca z 2003 r.). Zdaniem skarżącej wniosek o zmianę ww. Zezwolenia jest zgodny z art. 155 k.p.a. oraz art. 19 ustawy o sse.

Decyzją z (...) grudnia 2017 r., nr (...) Minister Rozwoju i Finansów odmówił zmiany przedmiotowego Zezwolenia. W uzasadnieniu wskazał, że Zezwolenie zostało wydane pod rządami ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych, w brzmieniu obowiązującym do końca 2000 r., w której art. 16 ust. 9 stanowił, że zezwolenia udziela się na czas oznaczony. Z przepisu art. 19 ust. 4 ustawy o sse, który wszedł w życie z dniem 6 stycznia 2015 r., wynika, że zmiana zezwolenia nie może powodować zwiększenia pomocy. W ocenie organu decyzja polegająca na określeniu daty jego obowiązywania na dzień 31 grudnia 2026 r. skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej.

Pismem z 17 stycznia 2018 r. strona zwróciła się do Ministra Rozwoju i Finansów z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem spółki wniosek zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ jest zgodny z art. 19 ust. 4 ustawy o sse. Wnioskowana zmiana nie skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej. Jak wskazała zgodnie z art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy nowelizującej z 2003 r. wydłużeniu ulegnie jedynie okres, w którym skarżąca będzie mieć możliwość wykorzystania przyznanej pomocy publicznej.

Decyzją z (...) maja 2018 r. Minister Przedsiębiorczości i Technologii, który na mocy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 stycznia 2018 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Przedsiębiorczości i Technologii (Dz. U. z 2018 r. poz. 93) kieruje działem administracji rządowej - gospodarka, uchylił w całości decyzję nr (...) z (...) grudnia 2017 r. i umorzył w całości postępowanie w I instancji.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a zgodnie z § 3 tego przepisu datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wskazał, że dla ustalenia daty wszczęcia postępowania nie ma znaczenia data nadania podania w polskim urzędzie pocztowym (art. 57 § 5 k.p.a.). Data ta ma tylko znaczenie dla zachowania terminu do dokonania czynności. Następnie organ w uzasadnieniu decyzji zawarł obszerny wywód o konieczności badania interesu prawnego wnioskodawcy, ostatecznie wskazując na brak podstaw do merytorycznego orzeczenia w sprawie i wydania decyzji w przedmiocie ewentualnej zmiany ww. Zezwolenia w części dotyczącej terminu jego obowiązywania, gdyż zachodzi przesłanka umorzenia postępowania z art. 105 § 1 k.p.a. Jak wskazał zezwolenie nr (...) z (...) lipca 1999 r. udzielone zostało do 28 maja 2017 r. Oznacza to, że z tym dniem zezwolenie wygasło z mocy prawa. Wniosek o zmianę Zezwolenia wpłynął do organu w dniu 29 maja 2017 r. Zgodnie zatem z art. 61 § 1 i 3 k.p.a. data 29 maja 2017 r. jest datą wszczęcia przedmiotowego postępowania administracyjnego. Wniosek strony skarżącej wpłynął po dniu wygaśnięcia zezwolenia, zatem brak jest przedmiotu postępowania. Upływ terminu wskazanego w zezwoleniu, będącego terminem, do którego zezwolenie to obowiązywało, czyni postępowanie administracyjne bezprzedmiotowym. Wskazał, że skarżąca do 28 maja 2017 r. miała wyznaczony czas, w ciągu którego mogło nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Uchybienie temu terminowi wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. W takim przypadku stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany,nie ma zatem przedmiotu postępowania administracyjnego, postępowanie nie może być wszczęte, a wszczęte jako bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu.

Wyrokiem z dnia 13 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję z dnia (...) maja 2018 r.

Zdaniem WSA decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Podejmując ją przyjmuje się brak przesłanek do merytorycznego załatwienia sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter wyłącznie procesowy, nie kształtują stosunku materialnoprawnego, gdyż organ nie ocenia wówczas sprawy merytorycznie, tylko umarza postępowanie. WSA wskazał, że instytucja umorzenia postępowania jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, dlatego podlega ścisłej interpretacji i stosowaniu. Postępowanie umarza się, jeśli z jakichś powodów stało się ono bezprzedmiotowe, tj. nastąpiło zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego ¡podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą przepis łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej. Zdaniem WSA bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza występowanie w sprawie przeszkody obiektywnej, która uniemożliwia prowadzenie sprawy i wydanie decyzji załatwiającej ją merytorycznie, przykładowo śmierć strony w toku postępowania dotyczącego praw ściśle z nią związanych, ustanie bytu prawnego osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej, zniesienie uprawnień lub obowiązków, uchylenie podstaw prawnych do działania administracji publicznej w formach władczych w określonych sprawach, prowadzenie postępowania przez organ niewłaściwy. Według WSA sprawa administracyjna jest zatem bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego w formie załatwienia sprawy co do istoty, i jest to konsekwencja wystąpienia trwałej i nieusuwalnej przeszkody w prowadzeniu postępowania, tj. braku przedmiotu postępowania, czy któregokolwiek z elementów stosunku prawnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Brak podstaw prawnych lub faktycznych, materialnych lub procesowych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy powoduje brak przedmiotu postępowania. Bezprzedmiotowość przedmiotowa ma też miejsce wtedy, kiedy zbędne jest orzekanie odnośnie substratu sprawy administracyjnej, a więc wówczas, gdy przedmiot jej nie istnieje, albo gdy był już objęty ostatecznym rozstrzygnięciem.

W ocenie WSA w okolicznościach faktycznoprawnych sprawy brak podstaw, żeby dopatrywać się w niej bezprzedmiotowości postępowania inicjowanego wnioskiem strony z 26 maja 2017 r. o zmianę Zezwolenia w zakresie terminu obowiązywania/przedłużenie tego terminu, w podanym wyżej sposobie rozumienia tej instytucji.

W opinii WSA Zezwolenie zostało udzielone stronie skarżącej do dnia 28 maja 2017 r. Wprawdzie pismo/wniosek strony o jego zmianę/przedłużenie wpłynęło do organu 29 maja 2017 r., jednak zostało nadane przesyłką pocztową 26 maja 2017 r. co wynika z akt administracyjnych sprawy i jest między stronami okolicznością bezsporną, zatem przed upływem terminu, do którego Zezwolenia udzielono/wygaśnięciem Zezwolenia.

W opinii Sądu I instancji wniosek o zmianę/przedłużenie Zezwolenia został doręczony organowi (wpłynął fizycznie do organu) po dacie 28 maja 2017 r., jednak dokonując oceny terminowości tego wniosku organ bezzasadnie pominął i nie zastosował się do treści art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., w świetle którego termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Wniosek o zmianę Zezwolenia został nadany w placówce pocztowej 26 maja 2017 r., a więc przed terminem wygaśnięcia Zezwolenia, a tym samym wszczął skutecznie postępowanie o jego zmianę/przedłużenie, które organ obowiązany był zakończyć decyzją merytoryczną co do istoty. Zatem złożenie pisma wszczynającego postępowanie administracyjne jest czynnością procesową, która podlega właściwym w tym zakresie przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). Stąd znajdują do niego zastosowanie przepisy dotyczące obliczania terminów określonych w art. 57 k.p.a., w tym również zasady zachowania terminu przez pismo wniesione do organu we właściwej placówce pocztowej operatora publicznego. Według Sądu I instancji w tej sytuacji złożenie pisma/wystąpienie z wnioskiem nie może być utożsamiane z terminem wpływu (fizycznego doręczenia) do organu. Sąd I instancji wskazał, iż niewątpliwie - stosownie do treści art. 61 § 3 k.p.a. - datą wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, jednakże nie ma podstaw, aby uznać, że przepis ten eliminuje przepis art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., tj. wyłącza konsekwencje jakie wynikają z tego przepisu, gdy idzie o terminowość czynności łączoną z nadaniem pisma w urzędzie pocztowym. W tej sytuacji ww. pismo/wniosek strony o zmianę Zezwolenia nadane przesyłką pocztową przed wygaśnięciem Zezwolenia wywołało konsekwencje procesowe w sensie wszczęcia postępowania w sprawie jego zmiany/przedłużenia, które nie mogło być uznane w tej sytuacji za bezprzedmiotowe, niezależnie od daty wszczęcia tego postępowania wynikającej z art. 61 § 3 k.p.a. W opinii WSA nie ma przy tym powodów, żeby w opisanych okolicznościach "dzień doręczenia żądania", o którym mowa w tym przepisie łączyć z fizycznością tej czynności, a to w związku z treścią art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a.

Zdaniem Sądu I instancji przepisy art. 57 k.p.a. stosuje się do obliczania zarówno terminów prawa procesowego (wyznaczonych do dokonania określonych czynności procesowych), jak i materialnego (po upływie których następuje wygaśnięcie praw lub obowiązków materialnoprawnych albo niemożność uzyskania takich praw lub nałożenia obowiązków). Uwaga ta dotyczy też § 4 art. 57 k.p.a., którego naruszenie skarżąca również w skardze podnosi. WSA wskazał, że według tego przepisu, jeżeli koniec terminu do wykonania czynności przypada na dzień uznany ustawowo za wolny od pracy lub na sobotę, termin upływa następnego dnia, który nie jest dniem wolnym od pracy ani sobotą (w tej sprawie zarzut ten traci na znaczeniu, a to wobec przesądzenia kwestii łączenia terminu wniesienia ww. pisma o zmianę Zezwolenia z datą jego nadania w placówce pocztowej operatora publicznego, co miało miejsce 26 maja 2017 r). WSA wskazał, że w przepisach k.p.a. oprócz regulacji terminów procesowych są również regulacje terminów o charakterze materialnym, np. termin uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania (art. 146 § 1 k.p.a.), czy termin stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 2 k.p.a.). Zdaniem WSA o charakterze terminu nie zawsze przesądza miejsce jego zamieszczenia, decydujące znaczenie ma skutek prawny uchybienia terminu. Możliwość stosowania przepisów art. 57 k.p.a. do terminów prawa materialnego potwierdzona została m.in. w wyrokach NSA: z 26 kwietnia 2016 r. I OSK 1999/14, z 7 sierpnia 2014 r. II OSK 427/13, z 22 grudnia 2009 r. I FSK 1034/08. Nadto w przepisach prawa administracyjnego nie ma normy prawnej wskazującej na brak możliwości stosowania art. 57 k.p.a. do przepisów (analogicznie do unormowań terminowych decyzji w kwestii powstania, zmiany, czy wygaśnięcia prawa) o charakterze materialnoprawnym. WSA wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie do merytorycznej oceny wniosku strony skarżącej z 17 stycznia 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rozwoju i Finansów z (...) grudnia 2017 r. o odmowie zmiany przedmiotowego Zezwolenia.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku organ zarzucił:

I. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., poprzez błędne zastosowanie art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. do wszczęcia postępowania administracyjnego, a w konsekwencji przyjęcie, że złożenie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zmiany decyzji/zezwolenia w polskiej placówce operatora publicznego stanowi zachowanie terminu dla złożenia wniosku o zmianę zezwolenia w sytuacji, w której w dacie wpływu do organu wniosku o zmianę zezwolenia, tj. w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego, zezwolenie to już nie obowiązywało, natomiast w dacie złożenia wniosku o zmianę zezwolenia w polskiej placówce operatora publicznego zezwolenie obowiązywało i w związku z niewłaściwym zastosowaniem art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. przyjęcie przez Sąd I instancji, że postępowanie administracyjne mogło być wszczęte i nie podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe.

II. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 61 § 3 k.p.a. oraz w związku z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię art. 61 § 3 k.p.a. polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie stanowi przepisu szczególnego określającego datę wszczęcia postępowania administracyjnego - dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej - i w związku z tym przyjęcie, że postępowanie administracyjne może być wszczęte również w przypadku, gdy w dacie wszczęcia postępowania ustalonej zgodnie z normą art. 61 § 3 k.p.a. nie obowiązuje już zezwolenie będące przedmiotem wniosku o jego zmianę, bowiem stosuje się art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., co czyni dopuszczalnym wszczęcie postępowania administracyjnego dotyczącego zmiany terminu decyzji w dacie, w której decyzja już nie obowiązywała, podczas gdy przyjęcie, że przepis art. 61 § 3 k.p.a. jest przepisem szczególnym oznaczałoby, że doręczenie organowi administracji publicznej żądania stanowi o dacie wszczęcia postępowania, a w sytuacji, gdy w dacie tej decyzja już nie obowiązuje, to brak jest przedmiotu postępowania i nie ma możliwości wydania decyzji merytorycznej.

Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący zrzekł się również przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony - w tym przypadku strona - w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego artykułu. Przesłanki te w rozpoznanej sprawie nie wystąpiły. Nie stwierdzono również podstaw do odrzucenia skargi oraz umorzenia postępowania przed Sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania orzeczenia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroków sądu pierwszej instancji, na co wskazuje wskazane wyżej związanie podstawami tejże skargi, sprowadzające się do tego, że zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego określa autor skargi kasacyjnej wskazując naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego lub przepisu postępowania. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Sąd kasacyjny nie tylko nie ma obowiązku, ale przede wszystkim nie ma prawa domyślania się oraz uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej i argumentacji służącej ich uzasadnieniu.

Na wstępie przypomnienia wymaga, iż Zezwoleniem nr (...) z (...) lipca 1999 r. udzielono "[A.]" S.A. z siedzibą w W. zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie (...) Specjalnej Strefy Ekonomicznej (...) rozumianej jako działalność produkcyjna, handlowa i usługowa, w zakresie wymienionych w zezwoleniu wyrobów wytworzonych na terenie strefy, określonych w sekcji D Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług Głównego Urzędu Statystycznego. W punkcie II Zezwolenia wskazano, że udziela się go do dnia 28 maja 2017 r. Pismem z dnia 26 maja 2017 r. przedsiębiorca złożył wniosek o zmianę zezwolenia nr (...) z dnia (...) lipca 1999 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie (...) SSE (...) polegającą na zastąpieniu treści pkt II zezwolenia "Zezwolenia udziela się do dnia 28 maja 2017 r." sformułowaniem "Zezwolenia udziela się do dnia 31 grudnia 2026 r.". Wniosek ten wpłynął do organu administracji w dniu 29 maja 2017 r. Skarżąca wniosła skargę na decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia (...) maja 2018 r., którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 listopada 2018 r. uwzględnił i uchylił zaskarżoną decyzję. W ocenie Sądu I instancji spór prawny w sprawie sprowadzał się do rozstrzygnięcia kwestii, czy wniosek skarżącej, nadany przesyłką poleconą przed terminem/dniem wygaśnięcia zezwolenia, który wpłynął do organu/został fizycznie doręczony po tym dniu, wywołał skutek prawny w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego o zmianę zezwolenia, które organ winien zakończyć decyzją merytoryczną, czy też z racji tego doręczenia po dniu wygaśnięcia zezwolenia tego skutku nie wywołał, a organ uprawniony był umorzyć z tego powodu to postępowanie jako bezprzedmiotowe. WSA przyjął, że termin wygaśnięcia zezwolenia należy traktować jako termin prawa materialnego, a dla zachowania tego terminu znajduje zastosowanie art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., w świetle którego termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił także, że złożenie pisma wszczynającego postępowanie administracyjne jest czynnością procesową, która podlega właściwym w tym zakresie przepisom k.p.a. W związku z tym, przepis art. 61 § 3 k.p.a. określający jako datę wszczęcia postępowania na żądanie strony dzień doręczenia organowi administracji żądania, nie eliminuje przepisu art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., a zatem w ocenie Sądu I instancji także w przypadku ustalenia daty wszczęcia postępowania na żądanie strony rozciągają się konsekwencje wynikające z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. WSA wskazał, że przepisy art. 57 k.p.a. stosuje się zarówno do obliczania terminów prawa procesowego (wyznaczonych do dokonania określonych czynności procesowych), jak i prawa materialnego (po upływie których następuje wygaśnięcie praw lub obowiązków materialnoprawnych albo niemożność uzyskania takich praw lub nałożenia obowiązków). W ocenie Sądu I instancji uwaga ta dotyczy także art. 57 § 4 k.p.a., bowiem termin obowiązywania zezwolenia upłynął w niedzielę.

Uznając zasadność skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż niezależnie od rozważań dotyczących terminów prawa materialnego i terminów prawa procesowego, jak również możliwości stosowania do obu rodzajów terminów art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. przepis ten nie ma zastosowania w przypadku wszczęcia postępowania wobec normy szczególnej wynikającej z art. 61 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W tej dacie powinien istnieć przedmiot postępowania, tj. obowiązująca decyzja (Zezwolenie) co do której zmiany ma zostać wszczęte postępowanie. W dniu wszczęcia postępowania w sprawie zmiany Zezwolenie nie obowiązywało (wygasło). Podkreślić należy, iż inną kwestią są rozważania dotyczące możliwości stosowania art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. do czynności procesowych i czynności materialnych od kwestii możliwości stosowania art. 57 § 5 pkt 2 do wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony. Przepisy art. 61 § 3 k.p.a. odnoszą się do momentu wszczęcia postępowania administracyjnego w danej sprawie na żądanie strony. Przepisy art. 57 k.p.a. odnoszą się do terminów już wszczętego i prowadzonego postępowania. W związku z tym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. dzień doręczenia żądania organowi. (por. wyrok WSA w Warszawie VIII SA/Wa 1010/15 z dnia 8 września 2016 r., wyrok WSA we Wrocławiu IV SA/Wr 383/05).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 61 § 3 k.p.a. jest regulacją szczególną dotyczącą wszczęcia postępowania. Przepis ten stanowi, że datą wszczęcia postępowania jest data doręczenia żądania organowi. Wszczęcie postępowania objęte jest regulacją art. 61 § 3 k.p.a. i nie zakreśla terminu na jego wszczęcie. W przypadku skarżącej składającej wniosek o zmianę Zezwolenia termin ten zakreślony został do czasu istnienia przedmiotu postępowania, czyli praw i obowiązków wynikających z decyzji o wydaniu Zezwolenia. Wszczęcie postępowania jest zatem możliwe do czasu dopóki przedmiot postępowania istnieje. Do szczególnego uregulowania art. 61 § 3 k.p.a. nie mają więc zastosowania przepisy art. 57 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze za trafne należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej, poprzez błędne zastosowanie art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. do wszczęcia postępowania administracyjnego, a w konsekwencji przyjęcie, że złożenie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zmiany decyzji/zezwolenia w polskiej placówce operatora publicznego stanowi zachowanie terminu dla złożenia wniosku o zmianę zezwolenia w sytuacji, w której w dacie wpływu do organu wniosku o zmianę zezwolenia, tj. w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego, zezwolenie to już nie obowiązywało, a także zarzut błędnej wykładnię art. 61 § 3 k.p.a. polegającej na przyjęciu, że przepis ten nie stanowi przepisu szczególnego określającego datę wszczęcia postępowania administracyjnego - dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej.

Doręczenie zatem organowi administracji publicznej żądania stanowi o dacie wszczęcia postępowania, a w sytuacji, gdy w dacie tej decyzja (Zezwolenie) już nie obowiązuje (wygasło), brak jest przedmiotu postępowania i nie ma możliwości wydania decyzji merytorycznej. W ramach niniejszej sprawy skarżąca do dnia 28 maja 2017 r. miała wyznaczony czas, w ciągu którego mogło nastąpić ukształtowanie jej praw lub obowiązków w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Uchybienie temu terminowi wywołało skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. W takim przypadku stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma bowiem przedmiotu postępowania administracyjnego, a zatem postępowanie nie może być wszczęte, a wszczęte jako bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu. Dodatkowo należy wskazać, iż przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, co zostanie ujawnione dopiero w toczącym się postępowaniu, i może ona powstać także w czasie trwania postępowania, a więc w sprawie już zawisłej przed organem administracyjnym (zob. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., prof. zw. dr hab. Barbara Adamiak, prof. zw. dr hab. Janusz Borkowski, 2017 r., wyd. 15).

Umorzenie postępowania administracyjnego wiąże się z brakiem możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2015 r., II OSK 929/14). Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego jest bowiem brakiem przedmiotu postępowania powodującym, że nie można wydać decyzji rozstrzygającej na podstawie przepisów prawa materialnego o prawach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W przypadku bezprzedmiotowości jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a., decyzja rozstrzyga sprawę co do istoty albo w inny sposób kończy postępowanie w danej instancji. Jeżeli bezprzedmiotowość ma miejsce w postępowaniu odwoławczym, a postępowanie przed organem I instancji nie powinno być w ogóle z tej przyczyny wszczęte, umorzenie postępowania powinno nastąpić na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., a decyzja organu I instancji powinna podlegać uchyleniu (tak też np.: wyrok NSA z 25 września 2008 r., II OSK 1058/07, wyrok WSA w Warszawie z 11 grudnia 2006 r., VI SA/Wa 1661/06, wyrok WSA w Warszawie z 13 listopada 2015 r., VIII SA/Wa 472/15,).

Stwierdzając w związku z powyższym, że kontrolowany wyrok nie odpowiada prawu i powinien podlegać uchyleniu, wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy oraz spornej w niej kwestii, korzystając na podstawie art. 188 p.p.s.a. z kompetencji do rozpoznania skargi strony na decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia (...) maja 2018 r. uchylającą w całości decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia (...) grudnia 2017 r. i umarzającą w całości postępowanie pierwszej instancji w sprawie zmiany Zezwolenia nr (...) z dnia (...) lipca 1999 r., Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w świetle przedstawionych argumentów skarga ta nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.