Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1774790

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 19 czerwca 2015 r.
II GSK 1124/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Korycińska.

Sędziowie: NSA Magdalena Bosakirska (spr.), del. WSA Mirosław Trzecki.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Po 908/13 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) kwietnia 2013 r., nr (...) w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Po 908/13, oddalił skargę A. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) kwietnia 2013 r., nr (...), odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

A. K. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o umorzenie zadłużenia z tytułu nieuregulowanych składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne.

Decyzją z dnia (...) lutego 2013 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne za okres od listopada 2011 r. do września 2012 r. wraz z odsetkami.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek umorzenia należności określonych w art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 z późn. zm.; powoływanej dalej jako: u.s.u.s.) to jest nie można stwierdzić całkowitej nieściągalności składek. Wobec strony nie jest prowadzone postępowanie egzekucyjne i nie stwierdzono braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję.

Zakład rozważył także możliwość umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy u.s.u.s., zgodnie z którym należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności i przeanalizował w tym zakresie, czy nie zachodzą przypadki wymienione w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; powoływanego dalej jako: rozporządzenie MGPiPS z dnia 31 lipca 2003 r.) tj. sytuacja gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Organ ustalił, że wnioskodawca prowadzi działalność gospodarczą i za okres I-X 2012 osiągnął przychód w kwocie 18.334,14 zł. Prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i nie ponosi kosztów utrzymania pokoju w którym mieszka. Nie posiada środków na ewentualne koszty leczenia, płaci zobowiązania kredytowe - 184,48 zł miesięcznie i kartę kredytową 1491,87 zł miesięcznie. Ma zasądzone alimenty na rzecz córki w kwocie 675 zł, ale płaci 100 zł. Nie pobiera świadczeń rodzinnych ani świadczeń z pomocy społecznej.

Organ wyjaśnił ponadto, że umorzenie na podstawie ww. przepisów ustawy i rozporządzenia ma charakter uznania administracyjnego, co pozwala organowi po wszechstronnym wyjaśnieniu sprawy odmówić umorzenia nawet w przypadku spełnienia ustawowych przesłanek przez zobowiązanego, zaś wskazane powyżej okoliczności uzasadniają odmowę.

A. K. złożył do ZUS wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc nowe okoliczności, to jest uznanie go przez PUP za osobę bezrobotną bez prawa do zasiłku na mocy decyzji z (...) stycznia 2013 r. Wskazał również, iż od (...) grudnia 2012 r. utrzymuje się wyłącznie z pomocy społecznej MOPR.

Decyzją z dnia (...) kwietnia 2013 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję swoją pierwszą decyzję.

Organ II instancji podzielił ustalenia faktyczne i rozważania prawne poczynione w pierwszym postępowaniu odnośnie braku podstaw do umorzenia spornych należności. Podniósł ponadto, iż zobowiązany jest zarejestrowany jako bezrobotny bez prawa do zasiłku. Otrzymał z MOPR zasiłek celowy 250 zł na zakup żywności oraz zasiłek okresowy za okres II - IV 2013 r. w kwocie 271 zł. Mieszka w pokoju, ale nie ponosi kosztów jego wynajmu. Nie płaci aktualnie zobowiązań finansowych, ani alimentów na córkę. Organ uznał, że sytuacja zobowiązanego jest trudna, ale jest on osobą poszukującą pracy i w dalszej perspektywie będzie mógł uiścić sporne zadłużenie.

Skargę na powyższą decyzję wniósł A. K., podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację odnoszącą się do jego ciężkiej sytuacji finansowej i życiowej (status bezrobotnego bez prawa do zasiłku, zasiłek okresowy z MOPR w wysokości 271 zł miesięcznie) oraz wskazując na problemy związane ze znalezieniem zatrudnienia ze względu na swój wiek (brak ofert pracy w PUP).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w P. skarżący stwierdził, że pracuje na umowę zlecenie, otrzymując jako kierowca 1300 zł netto.

Wyrokiem z dnia 6 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki umorzenia wymienione w art. 28 u.s.u.s. i przytoczył treść art. 28 ust. 2 u.s.u.s.

Następnie WSA powołał się na art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i przytoczył treść § 3 rozporządzenia MGPiPS z dnia 31 lipca 2003 r. wskazując, że ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

WSA wskazał, że decyzja w przedmiocie umorzenia zaległości wobec ZUS ma charakter uznaniowy, co oznacza, że nie może być ona całkowicie dowolna. Kontrola takiej decyzji przez sąd sprowadza się wyłącznie do kontroli jej legalności, wobec czego sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia, gdyż jest to wyłączna kompetencja organu. Sąd bada zatem, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tj. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy oraz rozważył i ocenił wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności.

W ocenie WSA, w rozpoznawanej sprawie organ zadziałał prawidłowo i przy wydawaniu decyzji nie przekroczył granicy uznania administracyjnego. W postępowaniu ustalono, że zobowiązany jest zarejestrowany jako bezrobotny bez prawa do zasiłku. Otrzymał z MOPR zasiłek celowy 250 zł na zakup żywności oraz otrzymuje zasiłek okresowy w kwocie 271 zł. Mieszka w pokoju nie ponosząc kosztów jego wynajmu (koszt ten ponoszą jego siostry). Nie przedstawił również żadnych dowodów w zakresie ewentualnych kosztów utrzymania (żywność, odzież, środki higieny itd.). Skarżący nie płaci aktualnie zobowiązań finansowych, ani alimentów na córkę. Brak konkretnych dokumentów dotyczących wydatków ponoszonych na utrzymanie uniemożliwił całościową ocenę sytuacji materialnej zobowiązanego.

Sąd wskazał również na okoliczności podniesione przez skarżącego na rozprawie w dniu 6 listopada 2013 r. i uznał, że sytuacja ta umożliwia mu dokonanie spłaty długu w dłuższej perspektywie czasowej (m.in. w formie układu ratalnego).

Zdaniem WSA, organ zasadnie uznał, że skarżący ma perspektywę na zatrudnienie w przyszłości i możliwości zarobkowania, skoro nie powoływał się na czynniki zdrowotne. Organ nie przekroczył więc granic uznania administracyjnego twierdząc, iż skarżący nie wykazał przesłanek całkowitej nieściągalności z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. z uwagi na posiadany aktualnie stały dochód). Sąd stwierdził też, że strona nie wykazała, aby zachodziły przesłanki z § 3 ust. 1 rozporządzenia MGPiPS z dnia 31 lipca 2003 r., w szczególności dotyczące złej sytuacji majątkowej czy zdrowotnej, gdyż zobowiązany nie udokumentował kosztów swojego utrzymania.

Sąd I instancji stwierdził, że obowiązkiem ZUS jest dochodzenie należności, gdyż zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają - co do zasady - zaspokojeniu przed innymi należnościami, w tym przed zobowiązaniami cywilnoprawnymi.

Zdaniem Sądu skarżący nie wykazał skutecznie, iż jego sytuacja rodzinna, zdrowotna i majątkowa wyczerpuje przesłanki do umorzenia należności. Organ dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych i trafnie ocenił, że nie ma możliwości umorzenia wskazanych należności publicznoprawnych.

II

Skargę kasacyjną złożył ustanowiony dla A. K. pełnomocnik z urzędu.

Wyrok zaskarżył w całości. Wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu wynagrodzenia za prowadzenie sprawy według norm przepisanych, z uwagi na niepokrycie kosztów przez skarżącego nawet w części.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

1.

przepisu prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia MGPiPS z dnia 31 lipca 2003 r. przez jego niezastosowanie mimo, iż dawał możliwość umorzenia skarżącemu należności z tytułu składek, podczas gdy skarżący wykazał, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie uiścić tych należności, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, tj. uprawnionej do świadczeń alimentacyjnych córki;

2.

przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.), poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w sytuacji gdy wbrew zaskarżonemu orzeczeniu, skarżący nie ma możliwości uiszczenia należności publicznoprawnych, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, tj. uprawnionej do świadczeń alimentacyjnych córki;

3.

przepisu prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że przepis ten nie odnosi się do sytuacji, w której znalazł się skarżący;

4.

przepisu prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że przepis ten nie odnosi się do sytuacji, w której znalazł się skarżący;

5.

przepisu prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że przepis ten nie odnosi się do sytuacji, w której znalazł się skarżący.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, iż prowadził działalność gospodarczą jako taksówkarz, jednak w końcu grudnia 2012 r. jego samochód uległ poważnemu wypadkowi i musiał zaprzestać prowadzenia działalności gospodarczej. Wskazał, że w toku postępowania przedstawiał dokumenty na dowód swojej bardzo ciężkiej sytuacji finansowej (bezrobocie, korzystanie z pomocy społecznej) zadłużenie alimentacyjne w kwocie ponad 5000 zł, zadłużenie wobec banków na ponad 36.000 zł i zadłużenie wobec ZUS na ponad 12.000 zł. Okoliczności te dowodzą, iż należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne są całkowicie nieściągalne, w związku z czym powinny zostać umorzone. Zdaniem kasatora, należy przyjąć, że w jego sprawie występują przesłanki całkowitej nieściągalności, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6 u.s.u.s., bowiem skarżący zaprzestał prowadzenia działalności, przeciwko niemu prowadzona jest nieskuteczna egzekucja należności alimentacyjnych. Okoliczności te w połączeniu z uzyskiwanymi, skrajnie niskimi dochodami z tytułu pomocy społecznej, prowadzą do wniosku, iż oczywistym jest, że w ewentualnym postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

W ocenie kasatora organ w rozpoznawanej sprawie uchylił się również od rozważenia możliwości zastosowania podstawy umorzenia należności, określonej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. ZUS nie przeprowadził analizy sytuacji materialnej i osobistej skarżącego w odniesieniu do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Zdaniem kasatora, Sąd I instancji nie wziął również pod uwagę okoliczności, czy w wyniku egzekucji powstanie zagrożenie utraty możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych dłużnika.

III

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna mimo niedoskonałości sformułowań zawiera usprawiedliwione podstawy, zatem wyrok Sądu I instancji podlega uchyleniu.

Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny precyzuje, że sprawa niniejsza dotyczy umorzenia należności składkowych za okres od listopada 2011 r. do września 2012 r. w łącznej wysokości 9.407 zł plus odsetki.

Ocenę skargi kasacyjnej należy rozpocząć od wykładni przepisów prawa materialnego dotyczących uznaniowego charakteru decyzji o umorzeniu należności składkowych oraz kontroli sądowej decyzji uznaniowych, bowiem niejasny i błędny pogląd Sądu I instancji co do zakresu tej kontroli, legł u podstaw bardzo powierzchownej kontroli zaskarżonej decyzji.

Rzeczywiście, decyzja ZUS o umorzeniu należności z tytułu składek jest decyzją uznaniową. Decyzja taka podlega jednak pełnej kontroli sądowej, bowiem wbrew poglądom Sądu I instancji i organu, ustawodawca nie pozostawił ZUS całkowitej swobody, co do wyboru rozstrzygnięcia, ani też nie zezwolił na dowolność. Swoboda wyboru rozstrzygnięcia zawarta jest w granicach ściśle określonych przepisami prawa, które precyzują przesłanki umorzenia. W wyroku z dnia 20 marca 2007 r. (II GSK 345/06) NSA wyjaśnił, że ograniczeniami swobody uznania administracyjnego są przesłanki sformułowane w art. 28 u.s.u.s. i w § 3 rozporządzenia MGPiPS. W sytuacji, gdy strona wykaże, że istnieją ustawowe przesłanki umorzenia, aby uniknąć dowolności decyzji, organ musi wykazać przyczyny, dla których, mimo istnienia tych przesłanek, odmówił umorzenia, a w wywodach tych musi rozważyć zarówno ważny interes osoby zobowiązanej jak i interes publiczny. Z art. 28 ust. 3b u.s.u.s., który dotyczy umorzenia składek ubezpieczonych będących jednocześnie ich płatnikami, wynika, że dla oceny, czy przypadek jest uzasadniony należy brać pod uwagę z jednej strony ważny interes osoby zobowiązanej, a z drugiej strony stan finansów ubezpieczeń społecznych. W wyroku z dnia 21 lutego 2007 r. (II GSK 301/06) NSA wyjaśnił, że w sprawach dotyczących umorzenia składek konieczne jest także stosowanie zasady zawartej w art. 7 k.p.a. in fine ustanawiającej obowiązek uwzględnienia przy orzekaniu zarówno interesu społecznego jak i słusznego interesu obywatela. Zatem w sprawach dotyczących umorzenia składek interes społeczny nie może być rozumiany wąsko, wyłącznie jako dbałość o finanse ubezpieczeń społecznych. Zauważyć też trzeba, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż z art. 7 k.p.a. nie wynika prymat ani przewaga interesu społecznego (por. B.Adamiak, J.Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wyd. C.H.Beck 2003 s. 73).

Użyty w art. 28 ust. 1 i ust. 3a zwrot "składki mogą być umarzane" w sytuacjach określonych w tych przepisach należy rozumieć jako sprecyzowanie uprawnienia ZUS do umorzenia składek, z którego wynika przede wszystkim, że w innych sytuacjach ZUS nie ma prawa składek umarzać. Jednak ustalenie istnienia przesłanek umorzenia określonych w ustawie lub rozporządzeniu nie pozwala na podjęcie decyzji odmownej z powołaniem się wyłącznie na uznanie administracyjne, bowiem każde takie rozstrzygnięcie podjęte bez wnikliwej analizy obu omawianych interesów będzie naruszać art. 7 k.p.a. Należy tu przytoczyć wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2010 r. II GSK 349/09, w którym Sąd ten wyjaśnił, że jeżeli z ustalonych okoliczności wynika, iż opłacenie należności z tytułu składek pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności pozbawiłoby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, brak podstaw do wydania decyzji o odmowie umorzenia składek.

Zatem, wbrew stanowisku Sądu I instancji, decyzje uznaniowe wymagają szczególnie wnikliwej kontroli celem ustalenia, czy wszystkie okoliczności sprawy zostały należycie wyjaśnione i ocenione pod kątem realizacji przesłanek umorzenia oraz czy podjęte rozstrzygnięcie jest należycie uzasadnione pod względem faktycznym i prawnym, przy należytym wyważeniu interesu indywidualnego i dobrze rozumianego interesu publicznego. W tym miejscu przypomnieć trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyjaśnił, iż interes publiczny nie powinien być rozumiany jako sprzeczny z interesem obywatela. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspakajania swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa nie jest bowiem zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym (por. wyroki z dnia 25 czerwca 2003 r. (III SA 3118/01, POP 2004/4/77, z dnia 20 marca 2007 r. II GSK 345/06, z dnia 21 maja 2009 r. II GSK 1045/08).

Należy też zauważyć, że z punktu widzenia interesu społecznego nie jest zasadne pozbawienie zobowiązanego wszelkiej możliwości wyjścia z trudnej sytuacji życiowej w celu doprowadzenia do zapłaty choćby części zaległej należności. Podjęcie przez zobowiązanego niestabilnego zatrudnienia i osiągnięcie niewielkich dochodów nie jest naganne i nie może przekreślać szansy na umorzenie zadłużenia. Odmowa umorzenia należności, powodująca narastanie zadłużenia, zniechęca do podjęcia starań o powrót do samodzielnej egzystencji, pogrąża w nieodwracalnym ubóstwie i bezradności oraz zmusza do korzystania z pomocy społecznej, co jak wskazano wyżej nie jest zgodne z interesem publicznym. Zatem wszystkie powyższe okoliczności powinny być brane pod uwagę przez Sąd przy ocenie decyzji uznaniowej o odmowie umorzenia odsetek.

W świetle powyższych rozważań należy uznać za usprawiedliwiony zarzut dotyczący naruszenia prawa procesowego i akceptacji przez Sąd naruszenia przez organ art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozważenie całokształtu sytuacji zobowiązanego.

Zarzut ten jest błędnie sformułowany, jednak stosownie do uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, Naczelny Sąd Administracyjny mimo wadliwego sformułowania rozpoznaje go merytorycznie i uznaje za uzasadniony.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że skarga kasacyjna zwrócona jest bezpośrednio przeciwko wyrokowi Sądu I instancji, a jedynie pośrednio przeciwko decyzji organu. Zatem zarzuty kasacyjne o charakterze procesowym, dotyczące postępowania dowodowego, powinny dotyczyć wadliwego działania sądu akceptującego uchybienia procesowe organu i opierać się o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.) w powiązaniu z przepisami k.p.a. naruszonymi przez organ.

Ponieważ prawidłowe rozumienie przepisów prawa materialnego pozwala na określenie zakresu koniecznego postępowania dowodowego oraz ocenę wpływu ustalonych okoliczności na ocenę istnienia przesłanek umorzenia należności z tytułu składek, należy przytoczyć przepisy będące podstawą umorzenia należności składkowych.

W art. 28 ust. 1 u.s.u.s. określone są granice przedmiotowe możliwego umorzenia, zaś w ust. 2 i ust. 3 sprecyzowana jest zasadnicza przesłanka umożliwiająca umorzenie. Jest nią nieściągalność należności, która występuje w okolicznościach wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s.

W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziana jest dodatkowa możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia. Dotyczy ona tylko ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, czyli tych ubezpieczonych, którzy byli zobowiązani płacić sami za siebie składki, ale tego nie czynili, doprowadzając do zaległości. Ta grupa płatników potraktowana została przez ustawodawcę łagodniej i zaległe należności mogą być umarzane, mimo braku całkowitej nieściągalności, w sytuacjach określonych w rozporządzeniu MGPiPS.

Zgodnie z § 3 rozporządzenia MGPiPS, ZUS może (ma prawo) umorzyć należności, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie ich opłacić, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. W omawianym przepisie wymienione są przykładowo sytuacje, które mogą uzasadniać umorzenie należności tej grupy płatników. Jest to m.in.: pozbawienie zobowiązanego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (§ 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). Zatem prawodawca sam uznał, że pozbawienie możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych stanowi zbyt ciężki skutek dla zobowiązanego i jego rodziny i uzasadnia umorzenie należności.

W świetle powołanych wyżej przepisów prawa organ rozpoznając wniosek w sprawie niniejszej powinien ustalić i uzasadnić to ustalenie, czy występuje nieściągalność spowodowana okolicznościami wskazanymi przez wnioskodawcę a określonymi w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. (pkt 3 - zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, p.5 - naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję i pkt 6 jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Organ powinien także ustalić, czy występuje przesłanka umorzenia określona § 3 ust. 1 pkt 1 w rozporządzenia MGPiPS z dnia 31 lipca 2003 r., tj. czy w świetle poczynionych okoliczności opłacanie należności pozbawi wnioskodawcę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Oba powyższe ustalenia wymagają odniesienia się do realiów ustalonych w postępowaniu dowodowym w konkretnej sprawie i nie mogą być oparte na ogólnikach, w szczególności organ powinien wyjaśnić, na czym opiera przekonanie o efektywności egzekucji oraz dlaczego uważa, że w sytuacji finansowej zobowiązanego spłata należności nie pobawi go możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w pełni akceptuje pogląd wyrażony w wyroku z dnia 10 października 2007 r. (II GSK 176/07), w którym NSA wskazał, że konieczne jest skonfrontowanie sytuacji materialnej strony z wysokością zaległej należności i wskazanie dochodów, jakie zdaniem organu byłyby wystarczające do pokrycia zadłużenia. Zatem w każdej sprawie dotyczącej umorzenia należności organ powinien realnie wskazać, na czym opiera przekonanie o możliwości spłaty zadłużenia bez narażenia strony na niezaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych, natomiast ogólniki nie przystające do ustalonych okoliczności nie powinny być akceptowane.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie niniejszej Sąd I instancji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie ocenił należycie zastosowania art. 7 k.p.a. nie dostrzegając, że w decyzji nie wyjaśniono na czym polega uwzględnienie interesu obywatela i właściwe wyważenie interesu społecznego i interesu wnioskodawcy a także naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MGPiPS z dnia 31 lipca 2003 r. przyjmując, że uznaniowy charakter rozstrzygnięcia organu pozwala na wydanie decyzji odmownej z pominięciem badania wystąpienia przesłanki zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego. Powyższe uchybienia spowodowały konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Sąd oceni prawidłowość rozstrzygnięcia w świetle dokonanych ustaleń, z których wynika, że dłużnik ma 54 lata, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest zawodowym kierowcą, od 1986 r. prowadził własną działalność gospodarczą, jako kierowca taksówki opłacając terminowo składki na ubezpieczenie społeczne przez 25 lat, działalność ta "załamała się" we wrześniu 2011 r. i przestała przynosić dochód umożliwiający płacenie zobowiązań składkowych, co spowodowało narastanie zadłużenia, od grudnia 2012 r. dłużnik zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej, gdyż jego samochód uległ wypadkowi, w dacie wydawania kontrolowanej decyzji wnioskodawca był zarejestrowany jako bezrobotny bez prawa do zasiłku, nie miał żadnego majątku, miał zobowiązania alimentacyjne wobec córki w kwocie 675 zł miesięcznie jednak była przeciwko niemu prowadzona egzekucja świadczeń alimentacyjnych tylko w kwocie 100 zł miesięcznie, zaległości alimentacyjne przekraczały 5.000 zł, posiadał niespłacane zadłużenie w dwóch bankach na kwotę przekraczającą 30.000 zł, korzystał z pomocy MOPR dostając okresowe zapomogi na zakup żywności, co świadczy o tym, że spełniał kryterium dochodu mniejszego niż 542 zł miesięcznie.

Sąd weźmie też pod uwagę, że w postępowaniu sądowym nie jest uprawiony do czynienia samodzielnych ustaleń i nie może na nich opierać rozstrzygnięcia, zaś powzięta na rozprawie informacja o podjęciu przez wnioskodawcę zatrudnienia i osiągnięciu zarobków może, co najwyżej, powodować konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez organ z uwzględnieniem tych zarobków i dokonania oceny, czy ich wysokość w całokształcie sytuacji i przy wysokości zadłużeń (w szczególności alimentacyjnych) może powodować, że spłata zadłużenia wobec ZUS będzie realna i nie spowoduje niemożności zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd weźmie pod uwagę, że celem instytucji umorzenia składek osobom będącym ich płatnikami jest umożliwienie tym osobom wyjścia z życiowego impasu. Prawidłowo stosowane umorzenie składek powinno mobilizować do aktywności w poszukiwaniu pracy i dawać nadzieję na powrót do samodzielnej egzystencji. Wypaczeniem stosowania instytucji umorzenia składek jest stanowisko, że składki powinny być za wszelką cenę ściągane z uwagi na stan finansów ZUS, podczas gdy prawodawca wyraźnie wskazuje, że granicą, której przekraczać nie wolno jest doprowadzenie do niemożności zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych zobowiązanego. Prawidłowa kontrola sądowa powinna zatem w każdym przypadku koncentrować się na sprawdzeniu, czy interes obywatela i interes publiczny były przez organ należycie rozumiane i należycie wyważone. Rozstrzygnięcia spychające obywatela na margines i powodujące konieczność korzystania przez niego z pomocy społecznej naruszają prawo, gdyż celem omawianych uregulowań jest ochrona interesów jednostki i rodziny, nie zaś finansów ZUS.

Na marginesie tylko Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że za prawidłowością wskazanego wyżej stanowiska przemawia też fakt, iż ustawodawca chcąc zapobiec pogrążaniu się w biedzie i bezczynności kolejnych grup dłużników oraz chcąc powstrzymać nieefektywne działania ZUS wprowadził tzw. "ustawę abolicyjną" o umarzeniu zadłużenia powstałego w latach 1999-2009 (ustawa z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące działalność pozarolniczą (Dz. U. z 2012 r. poz. 551), a ustawą z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. z 2011 r. Nr 232, poz. 1378) skrócił termin przedawnienia należności do 5 lat. Obie powołane ustawy nie wpływają na sytuację wnioskodawcy jednak powinny mieć wpływ na wykładnię i stosowanie przepisów o umorzeniu należności składkowych.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w P.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.