Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1774788

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 24 czerwca 2015 r.
II GSK 1123/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.).

Sędziowie NSA: Hanna Kamińska Joanna Sieńczyło-Chlabicz.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 stycznia 2014 r. sygn. akt I SA/Ol 833/13 w sprawie ze skargi M. Z. na decyzję Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia 3 (...) 2013 r. nr (...) w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego

1.

uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie,

2.

zasądza od Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. na rzecz M. Z. (...) (...) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 29 stycznia 2014 r. oddalił skargę M. Z. na decyzję Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia 3 (...) 2013 r. w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012.

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia.

W dniu 4 (...) 2012 r. M. Z. wystąpił z wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2012 deklarując do jednolitej płatności obszarowej działki rolne o powierzchni (...) ha.

Decyzją z dnia 21 (...) 2013 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. przyznał wnioskodawcy płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 w wysokości (...) zł. W wyniku rozpatrzenia odwołania Dyrektor (...) Oddziału Regionalnego ARiMR w O. decyzją z dnia 14 (...) 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W dniu 27 (...) 2013 r. w gospodarstwie wnioskodawcy została przeprowadzona kontrola na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Z treści protokołu z czynności kontrolnych wynika, że na działkach rolnych: C, D, E zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej. Ponadto działkom rolnym F, G i I został przypisany kod pokontrolny DR 50 - granice uprawy wykraczają poza granice działki referencyjnej zadeklarowanej we wniosku, co w konsekwencji może skutkować redukcją powierzchni działki rolnej.

Podczas weryfikacji wniosku o przyznanie płatności na rok 2012 i załączników graficznych stwierdzono, przy uwzględnieniu wyników z kontroli na miejscu, że do objęcia wnioskowaną płatnością JPO kwalifikuje się mniejsza powierzchnia ((...) ha) niż zadeklarowana we wniosku ((...) ha). Ustalono, że: - w przypadku działki rolnej C o powierzchni (...) ha położonej na działce ewidencyjnej nr (...) z płatności wykluczono powierzchnię (...) ha (powierzchnia stwierdzona (...) ha); - w przypadku działki rolnej D o powierzchni (...) ha położonej na działce ewidencyjnej nr (...); (...), z płatności wykluczono powierzchnię (...) ha (powierzchnia stwierdzona (...) ha); - w przypadku działki rolnej E o powierzchni (...) ha położonej na działce ewidencyjnej nr (...) z płatności wykluczono powierzchnię (...) ha (powierzchnia stwierdzona (...) ha); - w przypadku działki rolnej G o powierzchni (...) ha położonej na działce ewidencyjnej nr (...) z płatności wykluczono powierzchnię (...) ha (powierzchnia stwierdzona (...) ha); - w przypadku działki rolnej H o powierzchni (...) ha położonej na działce ewidencyjnej nr (...) z płatności wykluczono powierzchnię (...) ha (powierzchnia stwierdzona (...) ha).

Ze względu na stwierdzone nieprawidłowości, decyzją z dnia 14 (...) 2013 r. organ I instancji przyznał stronie płatności na rok 2012 w wysokości (...) zł, w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej (JPO) kwotę w wysokości (...) zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o (...) zł.

Po rozpatrzeniu odwołania, zaskarżoną decyzją z dnia 3 (...) 2013 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazał, iż przedmiotowa powierzchnia została ustalona w oparciu o treść art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zamieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31 stycznia 2009 r.), który stanowi, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub ewidencji gruntów z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych), tzw. system LPIS.

Dalej organ wyjaśnił, że jednym z najczęściej wykorzystywanych "narzędzi" pomiarowych w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli (ZSZiK), wykorzystywanym przez ARiMR, są ortofotomapy, czyli metryczne obrazy powierzchni Ziemi (mapy), uzyskane ze zdjęć lotniczych lub satelitarnych. Powyższe ortofotomapy dostępne są w systemie ZSZiK i pozyskiwane są w trybie art. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.). Organ podkreślił, że powierzchnia i odległości mierzone na ortofotografii są mapą, która posiada skalę gwarantującą dokładność pomiaru punktowego na poziomie od 0,25 m do 0,5 m - co jest dokładnością 2-3 krotnie wyższą niż dokładność pomiaru wykonywanego w trakcie kontroli na miejscu.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że z pisma Naczelnika Wydziału Obsługi i Przygotowania Dokumentacji Biura Kontroli na Miejscu (...) Oddziału Regionalnego ARiMR wynikało, że analiza dokumentacji wykazała poprawność przeprowadzonej kontroli. Odnosząc się natomiast do zarzutu nieuwzględnienia tolerancji urządzeń pomiarowych w procesie wydawania decyzji organ wskazał, że zadeklarowane pole powierzchni przyjmuje się we wszystkich przypadkach, gdy różnica pomiędzy zmierzonym, a zadeklarowanym polem powierzchni mieści się w granicach tolerancji pomiaru (czyli jest mniejsza lub równa tolerancji pomiaru) - działki rolne A, B, F, G, H. Za powierzchnię stwierdzoną przyjmowana jest powierzchnia zmierzona wtedy, gdy różnica pomiędzy zmierzonym, a zadeklarowanym polem powierzchni jest większa niż tolerancja pomiaru, co znalazło zastosowanie w działkach rolnych C, D, E oraz I. W końcowej części pisma wskazano, że stwierdzone niezgodności powierzchniowe wynikają z błędnej deklaracji producenta rolnego, nieuwzględniającej elementów niekwalifikujących się do płatności oraz ze względu na wykraczanie granic upraw poza granice działek referencyjnych zadeklarowanych we wniosku, co skutkowało zastosowaniem kodu DR 50 i późniejszą redukcją, odzwierciedloną w zaskarżonej decyzji, powierzchni stwierdzonej ustalonej w wyniku kontroli na miejscu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W ocenie skarżącego, organ odwoławczy przyznał wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego prymat dowodowi z ortofotomapy nad dowodem z dokumentu urzędowego, jakim jest protokół z kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu 27 (...) 2013 r.

Skarżący nie zgodził się również z twierdzeniem organu dotyczącym uwzględnienia tolerancji pomiaru urządzeń GPS przy wyliczaniu jednolitej płatności obszarowej. W jego opinii, konieczność uwzględnienia tolerancji pomiaru jest wynikiem niedokładności technicznej urządzeń (szerzej - Dokumentem Techniczny Wspólnotowego Centrum Badawczego Komisji Europejskiej "Program walidacji pomiarów obszarowych" (2009) (ISBN 978-92-79-08714-1). Co do zasady, techniczna tolerancja pomiaru wynosi ok. 0,5 m2. Zdaniem skarżącego ustawodawca wspólnotowy kierując się zasadą zaufania do organów władzy publicznej przyjął legalną tolerancję pomiaru o wartości 1,5 m (trzykrotnie wyższą niż tolerancja techniczna). W konsekwencji termin "powierzchnia zmierzona", którym posługuje się organ powinien w każdym przypadku uwzględniać tolerancję pomiaru (a więc także w przypadku działek rolnych C, D, E oraz I).

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Organ odwoławczy słusznie, zdaniem Sądu I instancji przyjął, iż zebrany materiał był na tyle wiarygodny i wyczerpujący, aby uznać że wypełniony przez skarżącego wniosek o przyznanie płatności na rok 2012 wraz z załącznikiem graficznym zawierającym granice działek referencyjnych był niezgodny ze stwierdzonym stanem faktycznym. Skarżący podając we wniosku stan faktyczny użytkowanych przez siebie gruntów nie odliczył obszarów zakrzaczonych i zadrzewionych (działka rolna C i E, D), znajdującego się w sąsiedztwie działki rowu (działka E) czy też terenu pod wodą (działka D). Ustalenia rzeczywistej powierzchni kwalifikującej się do objęcia jednolitą płatnością obszarową (tekst jedn.: (...) ha przy deklaracji (...) ha) nastąpiło w wyniku weryfikacji wniosku Skarżącego i załączonego do niego materiału graficznego, przy ocenie wyników kontroli na miejscu oraz ortofotomapy.

Sąd I instancji podniósł, że powierzchnia i odległości mierzone na ortofotografii, gwarantują dokładność pomiaru punktowego na poziomie 0,25 m do 0,5 m - co jest dokładnością 2-3 krotnie wyższą niż dokładność pomiaru wykonywanego w trakcie kontroli na miejscu. Sąd nie podzielił zatem zarzutu, że organ administracji powinien kierować się wyłącznie ustaleniami poczynionymi w trakcie kontroli na miejscu.

Sąd I instancji nie zgodził się również z zarzutem nie uwzględnienia tolerancji pomiaru. W każdym przypadku, organ zobowiązany jest do uwzględniania tolerancji pomiaru przy określaniu powierzchni stwierdzonej - niezależnie od stosowanej metody pomiaru. Nie oznacza to jednak, że wszystkie pomiary powinny być interpretowane w sposób korzystny dla skarżącego. Sąd za słuszne przyjął stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, że zadeklarowane pole powierzchni przyjmuje się we wszystkich przypadkach, gdy różnica pomiędzy zmierzonym a zadeklarowanym polem powierzchni mieści się w granicach tolerancji pomiaru - czyli jest mniejsza lub równa tolerancji pomiaru, zaś za powierzchnię stwierdzoną przyjmuje się powierzchnie zmierzoną wtedy, gdy różnica pomiędzy zmierzonym a zadeklarowanym polem powierzchni jest większa niż tolerancja pomiaru (działki C, D, E i I).

Uwzględniając powyższe, Sąd podzielił ustalenia poczynione przez organy dotyczące rolniczego wykorzystywania i użytkowania działek, co do których skarżący wniósł wniosek o przyznanie płatności. Do obowiązków rolnika należy wskazanie dokładnych obszarów działek rolnych, jeśli ubiega się o płatności do nich, przy czym działki rolnej nie można utożsamiać z obszarem działki ewidencyjnej. Jeżeli zaś rolnik nie zgadza się z pomiarami działek rolnych dokonanych przez ARiMR to powinien dostarczyć własne dokumenty tj. aktualne pomiary dokonane przez uprawnionego geodetę, na podkładzie mapowym potwierdzające inną powierzchnię.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku M. Z. wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie, o ile zajdą przesłanki o których mowa w art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) dalej: "p.p.s.a.", o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1.

na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

A. naruszenie art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 34 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina, poprzez zaakceptowanie w procesie oceny legalności decyzji faktu, że organ oparł swe rozstrzygnięcia na dowodzie w postaci protokołu z kontroli na miejscu z dnia 27 (...) 2013 r. (numer dokumentu (...)), pomimo, że przyjęto w nim strefę buforową w wartości 0,75 m zamiast 1,5 m przewidzianego przepisem art. 34 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009;

B. art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 litera c) i art. 151 p.p.s.a., w związku z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz, 1164) oraz art. 28 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, poprzez akceptację dla naruszenia przez organ zasady swobodnej oceny dowodóww.ybiórcze rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego, w szczególności pominięcie ustaleń kontroli na miejscu co do powierzchni kwalifikującej się do płatności;

C. art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 57 ust. 3, art. 58 oraz art, 34 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, poprzez zaakceptowanie decyzji zmniejszającej płatności, mimo iż organ nie dowiódł, że różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli na miejscu, z uwzględnieniem tolerancji pomiaru, nie przekroczyła 3%.

2.

na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono błędną wykładnię art. 17 rozporządzenia Rady (WE) 73/2009 z 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 oraz art. 28 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, co doprowadziło Sąd do przyjęcia za zasadne stanowiska organu, zgodnie z którym norma prawna wynikająca z art. 28 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 stoi na przeszkodzie dokonaniu płatności na rzecz obszarów wykraczających poza ustaloną w systemie informacji geograficznej powierzchnię referencyjną.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a., terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z zarzutów skargi kasacyjnej, które oparte zostały na obydwu podstawach określonych art. 174 p.p.s.a. wynika, że istota sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie, dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, że kontrolowana decyzja wydana w przedmiocie przyznania płatności w ranach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 w pomniejszonej wysokości, nie jest niezgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji za prawidłowe uznał ustalenia organów administracji, że wniosek o przyznanie wymienionych płatności wraz z załącznikiem graficznym zawierającym granice działek referencyjnych nie był zgodny ze stwierdzonym stanem rzeczywistym, w związku z tym, że podając we wniosku stan użytkowanych przez niego gruntów wnioskodawca nie odliczył obszarów zakrzaczonych i zadrzewionych, co odnosiło się do działki rolnej C, E i D - znajdujące się w sąsiedztwie działki rowy - działka E - oraz tereny pod wodą - działka D, co w konsekwencji uzasadniało przyjęcie, że rzeczywista powierzchnia kwalifikująca się do płatności obszarowej to (...) ha, wobec deklarowanej przez rolnika powierzchni (...). W tej mierze, Sąd I instancji zaakceptował również, jako zgodną z prawem, zastosowaną przez organ metodę pomiaru powierzchni działek, który to pomiar, jak podkreślił, uwzględniał również wymaganą tolerancję (strefę buforową). Podważając zasadność tego stanowiska, strona skarżąca kasacyjnie podnosiła natomiast, że wykonany pomiar powierzchni działek przez to, że nie uwzględnia wymaganej rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1122/2009 strefy buforowej określonej na poziomie 1,5 m, nie może być uznany za prawidłowy, ani też za zgodny z prawem. Zwłaszcza, że - jak wywodziła - konsekwencją zastosowania tolerancji pomiaru na poziomie niższym, niż wynikający z art. 34 ust. 1 rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1122/2009, wobec ustalonej w ten sposób różnicy między powierzchnią deklarowaną do płatności, a powierzchnią kwalifikującą się do niej - tj. różnicy większej niż 3% - było pomniejszenie przyznanej płatności, do czego, jak podkreślała, nie doszłoby przy zastosowaniu tolerancji pomiaru na poziomie 1,5 m.

Z powyższego wynika, że istota spornego w rozpatrywanej sprawie zagadnienia, przede wszystkim wiąże się z potrzebą udzielenia odpowiedzi na pytanie o faktyczne podstawy wydania decyzji przyznającej płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, a w tym kontekście o faktyczne (i prawne) podstawy przyznania ich w pomniejszonej wysokości, które Sąd I instancji - kontrolując legalność tej decyzji - uznał za prawidłowo ustalone i ocenione przez organy administracji, co skutkowało przyjęciem ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, zaś strona skarżąca kasacyjnie podważa, jako nieprawidłowe i niezgodne z prawem.

Adresowane wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia zarzuty kasacyjne, a mianowicie zarzuty z pkt 1. ppkt A., ppkt B. i ppkt C. petitum skargi kasacyjnej uznać należy za w pełni uzasadnione. Sposób, w jaki wymienione zarzuty zostały skonstruowane oraz uzasadnione, w tym zwłaszcza ta okoliczność, że pozostają one ze sobą w ścisłym i bezpośrednim funkcjonalnym związku - co wyraźnie jest wręcz widoczne, gdy chodzi o wzajemne relacje między zarzutami z pkt 1. ppkt A. i ppkt B. - uzasadnia, aby wobec komplementarnego ich charakteru, rozpoznać je łącznie.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie, za uzasadnione uznać należy stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, że orzekając na podstawie akt sprawy, Sąd I instancji - wbrew temu, do czego był zobowiązany na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. - nie rozpatrzył jej istoty i to w sytuacji, gdy przedstawiona powyżej i sporna w rozpatrywanej sprawie kwestia, nie dość, że stanowiła zasadniczą oś sporu, który zarysował się w toku postępowania w sprawie o przyznanie płatności obszarowych (por. odwołanie od decyzji organu I instancji), to również, w bardzo jednoznaczny i wyraźny oraz konsekwentny sposób eksponowana była w skardze wywiedzionej przez stronę od decyzji Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego ARiMR w O. (por. zwłaszcza drugi spośród postawionych w tej skardze zarzutów oraz uzasadnienie skargi, w szczególności zaś argumenty zawarte na jej s. 5 i n.).

Ignorując istotę spornego w sprawie zagadnienia, Sąd I instancji nie wyjaśnił również w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku motywów, którymi się kierował stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie jest niezgodna z prawem, co ocenić należy nie inaczej, jak tylko naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. o istotnym wpływie na wynik sprawy. W tej mierze podkreślenia wymaga bowiem, że w uzasadnieniu każdego wyroku, szczególnego rodzaju miejsce ma wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z punktu widzenia istoty sądowoadministracyjnej kontroli legalności działalności administracji publicznej podnieść należy, że uzasadnienie wyroku powinno odnosić się do wzorca kontroli legalności zaskarżonego działania/zaniechania organu administracji, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia wyznaczenia ram materialnoprawnych i przepisów postępowania, które miały lub powinny mieć zastosowanie w danej sprawie. Z uwagi, na wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązek wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, sąd administracyjny nie może więc oddalając skargę poprzestać na wskazaniu jedynie art. 151 p.p.s.a., bez uprzedniego dokonania wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie i przeprowadzenia kontroli ich subsumcji (zastosowania) przez organ (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1934/11). Uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego w sytuacji, gdy towarzyszy mu deficyt odnoszący się do "wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia" nie może być więc uznane za czyniące zadość wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., a tym samym za prawidłowe.

Z taką też sytuacją, mamy właśnie do czynienia w rozpatrywanej sprawie.

Uwzględniając istotę spornego w rozpatrywanej sprawie zagadnienia, która dotyczy oceny prawidłowości pomiaru działek zadeklarowanych przez stronę do płatności, w relacji do metody przeprowadzenia tego pomiaru - kwestia stosowanego przy pomiarze poziomu tolerancji (strefy buforowej) - oraz w relacji do jego rezultatu, wyrażającego się - wobec zastosowania tolerancji pomiaru na poziomie niższym, niż 1,5 m - w różnicy między powierzchnią deklarowaną do płatności, a powierzchnią kwalifikującą się do niej, większej niż 3%, z punktu widzenia powyżej przedstawionych uwag stwierdzić należy, że z uzasadniania zaskarżonego wyroku w ogóle nie wynika, aby Sąd I instancji ją rozpatrywał. I to w sytuacji - jak to powyżej podkreślono - gdy konsekwentnie była ona eksponowana przez stronę skarżącą, tak w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie o przyznanie płatności, jak i w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie wynika, aby zaskarżona decyzja była kontrolowana z punktu widzenia jej zgodności z tym normatywnym wzorcem kontroli, który wynika z art. 34 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Z przywołanego przepisu, odnoszącego się do określonych w prawie unijnym wymogów określania powierzchni działek rolnych wynika, że powierzchnię tę określa się za pomocą dowolnych środków zapewniających jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Wspólnoty normy techniczne. Tolerancja pomiaru jest określona przy uwzględnieniu 1,5-metrowej strefy buforowej wokół działki rolnej, zaś maksymalna tolerancja odnośnie do każdej działki rolnej nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1,0 ha.

Uwzględniając znaczenie, zwłaszcza zaś funkcje tego przepisu oraz cel któremu ma on służyć - a o których można i należy wnioskować zwłaszcza na podstawie pkt 35 w związku z pkt 79 i pkt 80 wprowadzenia do przywołanego rozporządzenia unijnego - nie może budzić żadnych wątpliwości, że omawiana regulacja tworząc po stronie organu zobowiązanie do uwzględniania wymogu stosowania (i przestrzegania) określonego nią poziomu tolerancji (1,5 m strefy buforowej wokół działki rolnej, przy maksymalnej tolerancji określonej na poziomie 1,0 ha), stanowi jednocześnie rodzaj i formę swoistego rodzaju gwarancji udzielonej producentowi rolnemu przez prawodawcę, że w konsekwencji wymogu uwzględniania tak określonej strefy buforowej ma on w istocie rzeczy prawo do pewnego, ściśle określonego, marginesu błędu, czego potwierdzeniem jest treść art. 58 akapit pierwszy przywołanego rozporządzenia unijnego.

W sytuacji więc, gdy w toku postępowania w sprawie o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz w toku sądowoadministracyjnej kontroli zgodności z prawem wydanej w tym postępowaniu decyzji, strona skarżąca konsekwentnie podnosiła - obrazując to stosownymi obliczeniami i danymi, w tym również wynikami pomiaru powierzchni działek rolnych, które ustalone i stwierdzone zostały w trakcie kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu 27 (...) 2013 r. - że konsekwencją zastosowania tolerancji pomiaru na poziomie niższym, niż wynikający z art. 34 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, wobec ustalonej w ten sposób różnicy między powierzchnią deklarowaną do płatności, a powierzchnią kwalifikującą się do niej - tj. różnicy większej niż 3% - było pomniejszenie przyznanej płatności o kwotę (...) zł, do czego, jak podkreślała, nie doszłoby przy zastosowaniu określonej przywołanym przepisem tolerancji pomiaru na poziomie 1,5 m, to Sąd I instancji, operując w granicach określonych w art. 134 § 1 p.p.s.a., nie mógł nie uwzględnić tego wzorca kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, który wynika z przywołanych powyżej przepisów rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009.

W tym też kontekście stwierdzić należy, że z punktu widzenia istoty spornego w sprawie zagadnienia oraz konsekwencji wynikających z treści art. 34 ust. 1 w związku z art. 58 przywołanego aktu prawa unijnego, a w tym kontekście, z punktu widzenia istoty funkcji sądowoadministarcyjnej kontroli działalności administracji, niczego zupełnie nie wyjaśnia zawarty na s. 12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku argument - nota bene powtórzony w ślad za organem (por. pismo organu z dnia 20 (...) 2013 r.) - że "(...) zadeklarowane pole powierzchni przyjmuje się we wszystkich przypadkach, gdy różnica między zmierzonym, a zadeklarowanym polem powierzchni mieści się w granicach tolerancji pomiaru - czyli jest mniejsza lub równa tolerancji pomiaru, zaś za powierzchnię stwierdzoną przyjmuje się powierzchnię zmierzoną wtedy, gdy różnica pomiędzy zmierzonym a zadeklarowanym polem powierzchni jest większa niż tolerancja pomiaru."

Nie dość bowiem, że argument ten niczego nie wyjaśnia, to jest on również z tego powodu nieprzydatny, że odwołując się do "granic tolerancji pomiaru" i akceptując poziom tolerancji pomiaru zastosowany w rozpatrywanej sprawie przez organ, nie zawiera jednocześnie żadnego wyjaśnienia, które na gruncie normatywnym uzasadniałoby dopuszczalność odstąpienia od stosowania przez organ wymogu zachowania strefy buforowej, o której mowa w art. 34 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Podobnie ocenić należy ten "zabieg argumentacyjny" Sądu I instancji, poprzez który podważono zasadność zarzutu strony skarżącej odnośnie do nieuwzględnienia ustaleń poczynionych w trakcie kontroli na miejscu (por.s. 11 - 12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Stanowiąc - podobnie jak powyżej przywołany argument - powielenie stanowiska organu, nie uwzględnia on tego, że przecież ze szczegółowych postanowień przywołanego rozporządzenia unijnego, w tym zważywszy zwłaszcza na pkt 48 wprowadzenia do tego aktu, ani też z postanowień rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, w tym z jego art. 17, nie da się zasadnie wywieźć tezy - a taka właśnie wyraźnie rysuje się na tle analizy stanowiska Sądu I instancji - że na gruncie wymienionych aktów unijnych ustanowione zostały rozwiązania wprowadzające formalną teorię dowodów, nakazującą, wobec preponderancji szeroko rozumianych danych i dowodów ze skomputeryzowanego systemu identyfikacji obszarów rolnych kwalifikujących się do płatności, pomijanie ustaleń kontroli na miejscu. Gdyby więc miało być tak, jak sugeruje to Sąd I instancji, to należałoby postawić pytanie o cel ustanawiania na gruncie wymienionych rozporządzeń rozbudowanych przepisów regulujących instytucję kontroli administracyjnych, w tym zwłaszcza kontroli na miejscu. I to w sytuacji, gdy jak wynika przywołanego powyżej pkt 48 wprowadzenia do rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009, sam prawodawca unijny nie wyklucza zaistnienia przypadku braku uzyskania jednoznacznych wyników w oparciu metodę fotointerpretacji, a w tym kontekście potrzeby stosowania tradycyjnych metod kontroli i pomiaru. Powyższe, ma w rozpatrywanej sprawie znaczenie również z tego powodu, że - abstrahując od powyżej już omówionej kwestii odnoszącej się do wymogu zachowania strefy buforowej określonej art. 34 ust. 1 przywołanego rozporządzenia - w zakresie odnoszącym się do działki H, Sąd I instancji zaakceptował, jako prawidłowe, stanowisko organu o pierwszeństwie dowodu z ortofotomapy pochodzącej z dnia 23 (...) 2010 r. przed dowodem z ustaleń z kontroli na miejscu przeprowadzonej przez organ w dniu 27 (...) 2013 r. W tym względzie podzielić należy więc zasadność i trafność stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 527/12, z którego wynika, że o ile organy mogą i powinny stosować w swoich działaniach system skomputeryzowany, o tyle dane w nim zawarte nie są bezwzględnie wiążące i ostatecznie ustalone. Jeżeli strona dowodzi, iż działka ewidencyjna i ulokowane na niej działki rolne mają odmienną powierzchnię, która dodatkowo w ocenie strony znajduje umocowanie w sporządzonych przez organ protokołach kontroli na miejscu, to nie do zaakceptowania jest pomijanie tych dowodów, tak jakby nie miały dla sprawy znaczenia. Niewątpliwe uproszczenie procedury przyznawania płatności poprzez stosowanie systemu skomputeryzowanego nie zwalnia bowiem organu z wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności.

W tym też kontekście stwierdzić należy, że z punktu widzenia treści art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, nie sposób za uzasadnione uznać stanowisko Sądu I instancji, który w ślad za organem administracji przyjął, że ustaleniom organów strona skarżąca przeciwstawić powinna dowód w postaci aktualnych pomiarów dokonanych przez uprawnionego geodetę na podkładzie mapowym potwierdzającym inną powierzchnię. Nie dość, bowiem, że z treści przepisów przywołanej ustawy nie wynika, aby w istocie miałoby być tak, jak twierdzi Sąd I instancji, to przecież podejmowaną przez stronę skarżącą inicjatywę zmierzającą do podważenia prawidłowości ustaleń organu odnośnie do powierzchni działek rolnych oraz różnicy, która została stwierdzona między powierzchnią deklarowaną do płatności a powierzchnią kwalifikowaną, a także konsekwencji stwierdzenia tej różnicy, wyrażających się w pomniejszeniu wysokości przyznanych płatności, nie sposób ocenić inaczej, jak tylko przez pryzmat treści przepisu ust. 3 art. 3 przywołanej ustawy. Zwłaszcza, gdy w kontekście art. 3 ust. 2 pkt 2 tej ustawy - "organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy" - oraz wszystkich dotychczas przedstawionych już uwag podkreślić, że materiał dowodowy został przecież w sprawie zgromadzony, a sporną w sprawie kwestię stanowiło zagadnienie odnoszące się do metody dokonywanego pomiaru, w tym wymogu zachowania określonych przepisem prawa granic tolerancji jego dokonywania (strefy buforowej), relacji dowodu z ortofotomapy pochodzącej z dnia 23 (...) 2010 r. względem dowodu z ustaleń z kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu 27 (...) 2013 r., jak również zagadnienia odnoszącego się do konsekwencji wynikających z zastosowanych przez organ - i zaakceptowanych przez Sąd I instancji bez bliższego jednak wyjaśnienia tego stanu rzeczy - kryteriów i preferencji odnośnie do podejścia do wskazanych grup zagadnień oraz ich rozstryzgnięcia.

W związku z powyższym, zarzuty oparte na podstawie określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a. uznać należało za w pełni usprawiedliwione.

Odnośnie natomiast do zarzutu błędnej wykładni art. 17 rozporządzenia Rady (WE) 73/2009 oraz art. 28 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009 podnieść należy, że - nie zależnie od tego, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji podejmował w odniesieniu do wymienionych przepisów zabiegi interpretacyjne, których rezultat podważa strona skarżąca kasacyjnie - na aktualnym etapie sprawy, wobec wskazanych naruszeń przepisów postępowania, ocena tego zarzutu jest przedwczesna.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 w związku z art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.