Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1774787

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 24 czerwca 2015 r.
II GSK 1122/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Kręcisz.

Sędziowie NSA: Hanna Kamińska Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Go 1006/13 w sprawie ze skargi (...) na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) sierpnia 2013 r. nr (...) w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej

1.

oddala skargę kasacyjną.

2.

zasądza od (...) na rzecz Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 1006/13, oddalił skargę (...) na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w (...) z dnia (...) sierpnia 2013 r., nr (...) w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

I (...) (dalej: strona lub skarżąca) w dniu (...) maja 2012 r. złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARMiR) w (...) wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012.

Ostatecznie - na skutek zmian we wniosku dokonanych przez stronę w dniu 3 lipca 2012 r. - zadeklarowano: Pakiet 2 - rolnictwo ekologiczne: wariant 2.1 - uprawy rolnicze na powierzchni (...) ha zadeklarowanej na działce rolnej I, w ramach wariantu proso o powierzchni (...) ha, położona na I działce ewidencyjnej nr (...); wariant 2.5 - uprawy warzywne na powierzchni (...) ha zadeklarowanej na następujących działkach rolnych: Ł, O. Działka rolna Ł - deklaracja w ramach wariantu, soczewica o powierzchni (...) ha, położona na działce ewidencyjnej nr (...) Działka rolna O - deklaracja w ramach wariantu, soczewica o powierzchni (...) ha, położona na działce ewidencyjnej nr 3/1 Pakiet 6 - zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie: wariant 6.2 - produkcja towarowa lokalnych odmian roślin uprawnych na powierzchni (...) ha. na powierzchni (...) ha zadeklarowanej na następujących działkach rolnych: Ł, O, I. Działka rolna Ł - deklaracja w ramach wariantu, soczewica o powierzchni (...) ha, położona na działce ewidencyjnej (...) Działka rolna O - deklaracja w ramach wariantu, soczewica o powierzchni (...) ha, położona na działce.-ewidencyjnej nr (...) Działka rolna I - deklaracja w ramach wariantu, proso o powierzchni (...) ha, położona na działce ewidencyjne-nr (...)

W dniu (...) listopada 2012 r. w gospodarstwie rolnym (...) dokonano kontroli na miejscu, z której ustalenia zawarte zostały w raporcie nr (...).

W trakcie kontroli ujawniono błędy dotyczące niezgodności pomiędzy powierzchnią deklarowaną przez producenta rolnego a referencyjną bazą systemu informatycznego - Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli (ZSZiK) dla działki ewidencyjnej oznaczonej numerem (...).

Na podstawie danych wektorowych ujawniono rozbieżność w powierzchni tegoż gruntu rolnego, okazało się bowiem, że powierzchnia ewidencyjno - gospodarcza (PEG), która stanowi odpowiednik powierzchni użytkowanej rolniczo, kwalifikowanej do płatności rolnośrodowiskowych w ramach pojedynczej działki ewidencyjnej, jest mniejsza od powierzchni deklarowanej przez rolnika. Powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza (PEG), dla działki ewidencyjnej nr (...) wynosi (...) ha jest mniejsza niż powierzchnia deklarowana we wniosku - (...) ha. W konsekwencji zredukowana została do obszaru (...) ha powierzchnia działki rolnej "Ł" dla wariantu 2.5 - uprawy warzywne - produkcja nasienna towarowa lokalnych roślin uprawnych.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w (...) poddał wniosek strony o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 r., także kontroli administracyjnej.

W oparciu o wyniki kontroli administracyjnej Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w (...) decyzją z dnia (...) maja 2013 r., przyznał skarżącej płatności rolnośrodowiskowe na 2012 rok, do powierzchni deklarowanej we wniosku, w łącznej wysokości (...) zł - zgodnie z żądaniem strony.

Orzekając na skutek odwołania skarżącej Dyrektor L, Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z (...) sierpnia 2013 r. - wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.; dalej jako: k.p.a.), art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634 oraz Nr 227, poz. 1505), art. 20 ust. 2 piet 1, art. 21 ust. 4 pkt 1 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 z późn. zm.) oraz § 2, § 3, § 7, § 8, § 9, § 13 ust. 2a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 33, poz. 262 z późn. zm.), art. 16 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz.UE.L 25 z 28 stycznia 2011 r., str. 8; dalej: rozporządzenie Rady (WE) nr 65/2011) - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że dane dotyczące działek rolnych gromadzone są w oparciu o art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. L 2009 r., Nr 30, str. 16 dalej: rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009). Rozporządzenie ma zasięg ogólny. Wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich. W związku z powyższym, przepisy prawne zawarte w rozporządzeniach obowiązują i są stosowane bezpośrednio, bez potrzeby ich implementacji do krajowego porządku prawnego, stają się, bowiem jego integralną częścią. Organy państw członkowskich Unii Europejskiej są zobowiązane do jego stosowania. Polska zobowiązana została do ustanowienia zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli (ZSZiK), w tym do prowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych LPIS ustanowionego na podstawie map lub dokumentów, przy wykorzystaniu skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS), tj. obrazów lotniczych lub satelitarnych. System informacji geograficznych (GIS) pozwala na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, kontrolę zadeklarowanej powierzchni pod względem kwaliflkowalności. Przyjęte zasady ustalania powierzchni kwalifikowanych do płatności w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wynikają wprost z przepisów unijnych. Rolą tego systemu jest stwierdzenie, czy dana działka ewidencyjna (zadeklarowana do płatności) istnieje, czy jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma/ powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej (lub działkach ewidencyjnych) nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat (PEG). Ustaleń tych dokonuje się na ortofotomapie cyfrowej. W oparciu o powyższe organy przeprowadzają kontrole administracyjne wniosków płatności rolnośrodowiskowe, mające na celu stwierdzenie, czy dana działka ewidencyjna (zadeklarowana do płatności) istnieje, czy jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej (lub działkach ewidencyjnych) nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w (...) podczas wykonanej kontroli administracyjnej ustalił, iż powierzchnia działki rolnej Ł, znajdującej się na działce ewidencyjnej nr (...), co do której wniosek został rozpatrzony wyniosła (...) ha (wykluczona powierzchnia - 0,04 ha z działki rolnej Ł). Powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009.

Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził, że kwestią sporną są ustalenia faktyczne dotyczące działki rolnej Ł (na której realizowano warianty 2.5 oraz 6.2, położonej na działce ewidencyjnej 23/1), z której wykluczono powierzchnię (...) ha. Powierzchnie tych działek zweryfikowane zostały w oparciu o dane widniejące w systemie LPIS, jak również w oparciu o dane widniejących w raportach z wykonanych kontroli na miejscu. (...) zadeklarowała do płatności na ww. działce rolnej powierzchnię (...) ha. Deklarację skarżącej potwierdzają wyniki kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu (...) listopada 2012 r. w trakcie której nie stwierdzono na działce rolnej Ł nieprawidłowości w zakresie kwalifikowalności powierzchni. W wyniku kontroli administracyjnej ustalono, że maksymalna powierzchnia do jakiej można przyznać płatności dla działce rolnej "Ł" wynosi (...) ha. Organ odwoławczy potwierdził słuszność ustaleń w zakresie powierzchni działki rolnej Ł albowiem organ I instancji prawidłowo przyznał płatność do działki Ł do obszaru nie większego niż maksymalny obszar kwalifikowany do płatności.

Jednocześnie Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR w Zielonej Górze wskazał, że pomimo pomniejszenia na działce rolnej Ł zadeklarowanej w wariantach 2.5 oraz 6.2 (...) otrzymała w pełni żądaną we wniosku płatność. Powyższe z tego względu, że różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym we wniosku o płatność, a obszarem stwierdzonym wynosi do (...) ha.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 30 stycznia 2014 r., oddalił skargę (...)

Uzasadniając oddalenie skargi na powyższą decyzję Sąd I instancji wskazał, że główny zarzut skarżącej opiera się na założeniu, że powierzchnia działek ustalona w oparciu o system informacji geograficznej - nie może stanowić jedynej powierzchni uznawanej za kwalifikującą się do płatności, szczególnie, gdy w sprawie została przeprowadzona kontrola na miejscu, której wyniki nie są zbieżne z danymi wynikającymi z systemu LPIS (system identyfikacji działek rolnych).

WSA podniósł, że państwa członkowskie Unii Europejskiej, w tym Polska zobowiązane są do ustanowienia zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli (ZSZiK), w tym do prowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych LPIS ustanowionego na podstawie map lub dokumentów, przy wykorzystaniu skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS) tj. obrazów lotniczych lub satelitarnych. System informacji geograficznych (GIS) pozwala na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, kontrolę zadeklarowanej powierzchni pod względem kwaliflkowalności. Zintegrowany system kontroli i opiera się na bazie danych działek referencyjnych - działek odniesienia, którymi w przypadku systemu polskiego są przetworzone na potrzeby dopłat powierzchniowych, dane z ewidencji gruntów i budynków (EGiB). Rolą tego systemu jest stwierdzenie, czy dana działka ewidencyjna (zadeklarowana do płatności) istnieje, czy jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma/ powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej (lub działkach ewidencyjnych) nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat (PEG). Powyższych ustaleń dokonuje się na ortofotomapie cyfrowej. Wobec powyższego przy weryfikacji deklarowanych powierzchni kwalifikującej się do płatności należy stosować system identyfikacji wykorzystujący system informacji geograficznej (GIS) w tym ortofotomapę. Powstała w ten sposób baza danych stanowi odniesienie dla kontroli prowadzonych przez ARiMR. Pomiary powierzchni wykonane są na ortofotomapie będącej przetworzonym zdjęciem lotniczym, poddanym korekcji geometrycznej. Dzięki temu procesowi ortofotomapa jest powiązana z układem współrzędnych, jak również charakteryzuje się brakiem zniekształceń terenu oraz jednolitą skalą dla całego obszaru przedstawionego na obrazie. ortofotomapa prezentuje w najbardziej rzeczywisty sposób stan pokrycia i zagospodarowania terenu, czego nie oddaje tradycyjna mapa.

Sąd I instancji wskazał, że przeprowadzane są kontrole administracyjne wniosków płatności rolnośrodowiskowe, mające na celu stwierdzenie, czy dana działka ewidencyjna (zadeklarowana do płatności) istnieje, czy jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej (lub działkach ewidencyjnych) nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w (...) podczas kontroli administracyjnej ustalił, iż powierzchnia działki rolnej Ł, znajdującej się na działce ewidencyjnej nr (...), co do której wniosek został rozpatrzony wyniosła (...) ha (wykluczona powierzchnia - (...) ha z działki rolnej Ł. Powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009.

Sąd wskazał, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000. W świetle maksymalny kwalifikowalny obszar do płatności należy łączyć z systemem identyfikacji działek rolnych. Ten stosowany jest na poziomie działek referencyjnych (a więc zarejestrowanych w systemie GIS), co gwarantuje jednoznaczną identyfikację każdej działki. Na potrzeby systemu płatności odnośnie do każdej działki referencyjnej określa się maksymalny kwalifikowany obszar. GIS funkcjonuje na podstawie krajowego systemu odniesienia za pomocą współrzędnych. Państwa członkowskie zapewniają ponadto wiarygodny sposób identyfikacji działek rolnych. Z tych też powodów, zdaniem WSA, powierzchnia określona dla danej działki w bazie LPIS nie jest maksymalnym obszarem kwalifikowanym do płatności. Powierzchnie PEG jest tą, która wynika z systemu identyfikacji działek rolnych, do którego stosowania Polska została zobowiązana. Skoro więc sporna działka była zarejestrowana w systemie LPIS (co potwierdza zamieszczona w aktach ortofotomapa) to oznacza, że maksymalny kwalifikowalny obszar w stosunku do którego można przyznać płatność, winien być ustalony właśnie w oparciu o dane wynikające z tego systemu.

Sąd I instancji podkreślił, że w art. 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 wskazano, że Państwa członkowskie korzystają ze zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli (ZSZiK) przewidzianego w tytule II rozdziału 4 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, a sprawdzenie zgodności z kryteriami kwalifikowalności obejmuje kontrole administracyjne i kontrole na miejscu. Zgodnie z art. 20 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 państwa członkowskie przeprowadzają kontrole administracyjne wniosków o pomoc w celu weryfikacji warunków kwalifikowalności do pomocy. Kontrole administracyjne uzupełnia system kontroli na miejscu w celu zweryfikowania kwalifikowalności do pomocy. W tym celu państwa członkowskie sporządzają próbę kontrolną zawierającą listę gospodarstw rolnych. Państwa członkowskie mogą korzystać z technik teledetekcji i globalnego systemu nawigacji satelitarnej w celu przeprowadzania kontroli działek rolnych na miejscu. Z kolei w myśl art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. L 2009 r., Nr 316, str. 65; dalej: rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009) kontrole administracyjne o których mowa w art. 20 rozporządzenia Rady nr 73/2009, pozwalają na wykrywanie nieprawidłowości, a w szczególności na ich automatyczne wykrywanie za pomocą narzędzi informatycznych, w tym kontroli krzyżowych, które dotyczą zgodności między zadeklarowanymi w pojedynczym wniosku działkami rolnymi, a działkami referencyjnymi w systemie identyfikacji działek rolnych celu sprawdzenia kwalifikowalności obszarów jako takich do pomocy.

W związku z tym dwa podstawowe rodzaje kontroli realizowane przez ARiMR to kontrole administracyjne i kontrole na miejscu. Pierwszą i podstawową kontrolą jest kontrola administracyjna, której poddawany jest każdy wniosek o przyznanie płatności. Kontrola w terenie jest kontrolą, która uzupełnia kontrolę administracyjną. Ponadto kontrola na miejscu przeprowadzana jest w celu zweryfikowania, czy stan faktyczny na kontrolowanych działkach odpowiada temu co strona deklaruje na działkach w złożonym wniosku. Tym samym ustalenia poczynione w trakcie kontroli na miejscu nie koniecznie muszą - choć mogą - być tymi, które zostaną przyjęte do ostatecznych obliczeń. Uzyskane w trakcie kontroli na miejscu dane zostają bowiem poddane analizie w systemie identyfikacji działek, którego działanie zostało zaprezentowane powyżej.

Zasadnie zatem Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, oparł się przy weryfikacji powierzchni na systemie identyfikacji działek, o którym w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/1009, jako najpełniej oddającym rzeczywisty stan rzeczy. W niniejszej sprawie zasadnie dokonano redukcji działki "Ł" o 0.04 ha powierzchni uprawnionej do obszaru działek ewidencyjnych, na których działki te zostały zadeklarowane. Ta redukcja została przeprowadzone w oparciu o system LPIS, bazujący na skomputeryzowanym systemie informacji geograficznej (GIS) którego elementem jest ortofotomapa, stanowiąca podstawowy materiał wykorzystywany do oceny kwalifikowalności deklarowanych powierzchni, powstała ze zdjęć lotniczych lub satelitarnych, przetworzonych do postaci metrycznej. Nie ma podstaw, by kwestionować dokładność pomiarów poczynionych na jej podstawie. To właśnie ortofotomapa gwarantuje wykonanie wszystkich pomiarów na płaszczyźnie, co jest niezbędnym wymogiem poprawnego określenia powierzchni w tzw. rzucie ortogonalnym. Charakteryzuje się określoną dokładnością położenia punktu i gwarantuje dokładność pomiaru punktowego na poziomie 0,25 m do 0,5m, co zapewnia dokładność pomiaru. Ma rację skarżąca twierdząc, że ortofotomapy nie zawierają daty ich wykonania. Mimo to na zgromadzonych w aktach ortofotomapach można "na pierwszy rzut oka" zlokalizować działki po ich numerach ewidencyjnych. Jest to również wydruk z oficjalnego systemu identyfikacji LPIS (potwierdzenie w nagłówku dokumentu), w związku z czym nie ma podstaw by kwestionować ich wartości.

Sąd I instancji wskazał, że w sprawie podstawą redukcji gruntu do celów płatności było wykazanie, że nie spełnia on wymagań określonych w art. 6 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 oraz art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, nie zaś stan gruntu.

Nietrafne - w ocenie Sądu - okazały się również zarzuty dotyczące przepisów prawa procesowego. Postępowanie organów było zgodne z zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.), zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.), czy też zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniono w sposób precyzyjny, dlaczego i w oparciu o co dokonano pomniejszenia powierzchni kwalifikującej się do płatności, podkreślając jednocześnie decydujące znaczenie danych zawartych w systemie LPIS.

II

Skarżąca wystąpiła ze skargą kasacyjną od wyroku Sądu I instancji, zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) Naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

- przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, art. 17 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 oraz § 13 ust. 2a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 33, poz. 262) - poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, że za prawidłowe uznano wykluczenie z płatności obszaru upraw na działce rolnej Ł wykraczających poza granice działki ewidencyjnej nr (...), czyli uznano, że PEG (powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza), określony dla działki nr (...) (oznaczonej jako Ł) w systemie LPIS, jako mniejszy od powierzchni zadeklarowanej przez skarżącą, stanowi "maksymalny kwalifikowany obszar", którego powierzchnia wyłącznie może służyć do ustalenia wysokości płatności rolnośrodowiskowej dla tej działki rolnej, podczas gdy za zatwierdzony obszar przypisany do danej grupy upraw powinien być uznany dla działki rolnej Ł faktycznie użytkowany rolniczo obszar 8,95 ha zgodny z powierzchnią zadeklarowaną dla działki rolnej Ł we wniosku;

2) Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a to:

- przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 oraz art. 80 k.p.a. oraz w związku z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427) przejawiające się tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał wadliwej kontroli legalności działań organów ARiMR, które dokonały oceny zebranego materiału dowodowego z przekroczeniem granic swobodnej jego oceny, ponieważ faktyczny obszar zadeklarowanej uprawy na działce rolnej Ł potwierdzony ustaleniami raportu z kontroli na miejscu ((...) ha) zmniejszyły do powierzchni mieszczącej się w granicach odniesienia działki referencyjnej zgodnie z danymi z systemu GIS, podczas gdy jako kwalifikowalną powierzchnię działki rolnej Ł uznać należało faktycznie wykorzystywaną rolniczo powierzchnię.

Argumentację na poparcie zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARMiR w (...) w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

III

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje jednak żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania sądowego prowadzonego przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim.

Skarga kasacyjna - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie - nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - pomimo błędnego uzasadnienia - odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z oceną legalności decyzji dokonaną przez Sąd I instancji, niemniej jednak tylko częściowo podziela argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie mogła mieć jednak wpływu na wynik postępowania kasacyjnego. Zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, jeżeli nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, rozstrzygnięcie nie uległoby zmianie (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 207/04, opubl. w: ONSAiWSA 2005/5/101, wyrok NSA z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 369/11). Zatem, jeżeli rozstrzygnięcie podjęte przez Sąd I instancji jest prawidłowe, ale błędnie uzasadnione, skarga kasacyjna podlega oddaleniu (por. wyroki NSA: z 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2168/13; z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 172/12). Właśnie z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna powołuje obydwie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 p.p.s.a., tj. skarżąca zarzuca Sądowi I instancji zarówno naruszenie prawa materialnego (pkt 1), jak i naruszenie przepisów prawa procesowego, które w jej ocenie miało istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W takich przypadkach, co do zasady w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 p.p.s.a.

Na wstępie wymaga podkreślenia, że państwa członkowskie korzystają ze zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianego w tytule II rozdział 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, zwanym ZSZiK. Sprawdzenie zgodności z kryteriami kwalifikowalności obejmuje kontrole administracyjne i kontrole na miejscu.

W rozdziale 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, zatytułowanym: Zintegrowany system administrowania i kontroli, został umieszczony art. 20, który dotyczy weryfikacji warunków kwalifikowalności. Stanowi on w ust. 1, że państwa członkowskie przeprowadzają kontrole administracyjne wniosków o pomoc w celu weryfikacji warunków kwalifikowalności do pomocy. Kontrole administracyjne uzupełnia system kontroli na miejscu w celu zweryfikowania kwalifikowalności do pomocy. W tym celu państwa członkowskie sporządzają próbę kontrolną zawierającą listę gospodarstw rolnych. Państwa członkowskie mogą korzystać z technik teledetekcji i globalnego systemu nawigacji satelitarnej w celu przeprowadzania kontroli działek rolnych na miejscu (ust. 2 art. 20). Z przepisu tego wynika, że ustawodawca unijny przewidział dwa uzupełniające się środki kontroli: kontrolę administracyjną i kontrolę na miejscu, wobec których ustanowił szczegółowe wymogi gwarantujące prawidłowość i rzetelność dokonanych pomiarów. Wymogi te zawarte są w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1122/2009.

System kontroli został skonstruowany w tytule trzecim tego rozporządzenia, gdzie wprowadzono dwa rodzaje kontroli ze względu na jej zakres, a więc kontrolę kwalifikowalności (rozdział II), w którym wyodrębniono ze względu na sposób przeprowadzania kontrole administracyjne (sekcja I) i kontrole na miejscu (sekcja II), a także kontrole dotyczące wzajemnej zgodności (rozdział III), które również zostały podzielone na kontrole administracyjne (sekcja II) i kontrole na miejscu (sekcja III). Niezależnie zatem, czy organ przeprowadzał będzie kontrolę w zakresie kwalifikowalności, czy przestrzegania zasady wzajemnej zgodności, przedmiotowe rozporządzenie przewiduje, że może być ona prowadzona w formie kontroli administracyjnej, albo kontroli na miejscu.

Zatem obowiązują dwa podstawowe rodzaje kontroli realizowane przez ARiMR to kontrole administracyjne i kontrole na miejscu. Pierwszą i podstawową kontrolą jest kontrola administracyjna, której poddawany jest każdy wniosek o przyznanie płatności (art. 11 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011). Co więcej, jak wynika z powyższego, kontrola w terenie jest kontrolą, która uzupełnia kontrolę administracyjną.

Zakres kontroli administracyjnej w ramach kontroli odnośnie kryteriów kwalifikowalności unormowany został w art. 28 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 i przewiduje on, że kontrole administracyjne, o których mowa w art. 20 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 pozwalają na wykrywanie nieprawidłowości, a w szczególności na ich automatyczne wykrywanie za pomocą narzędzi informatycznych, w tym kontroli krzyżowych, które m.in.: dotyczą zgodności między zadeklarowanymi w pojedynczym wniosku działkami rolnymi a działkami referencyjnymi w systemie identyfikacji działek rolnych, w celu sprawdzenia kwalifikowalności obszarów jako takich do pomocy (art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009). Dopiero wykazanie nieprawidłowości w trakcie kontroli krzyżowych powoduje wszczęcie odpowiedniej procedury administracyjnej i w stosowynym przypadku, przeprowadzenie kontroli na miejscu.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 oraz art. 80 k.p.a. oraz w związku z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich polegające na tym, że Sąd I instancji dokonał wadliwej kontroli legalności działań organów ARiMR, które dokonały oceny zebranego materiału dowodowego z przekroczeniem granic swobodnej jego oceny, ponieważ faktyczny obszar zadeklarowanej uprawy na działce rolnej Ł potwierdzony następnie ustaleniami raportu z kontroli na miejscu (8,95 ha) zmniejszyły do powierzchni mieszczącej się w granicach odniesienia działki referencyjnej zgodnie z danymi z systemu GIS, tj. do powierzchni (...) ha).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego doszło do naruszenia wskazanych w punkcie 2) petitum skargi kasacyjnej przepisów postępowania, jednakże uchybienia te nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Naruszenie, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Stąd też regułą jest, że uchylenie decyzji lub postanowienia w oparciu o powołany przepis następuje wtedy, gdy naruszono kilka przepisów procesowych, a uchybienie im mogło w sposób istotny oddziaływać na treść decyzji lub postanowienia. Właśnie z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego działanie Sądu I instancji, a wcześniej Dyrektora L. Oddziału Regionalnego ARiMR, naruszyło wskazane przepisy postępowania zawężając faktyczne podstawy ustalenia powierzchni uprawnionej do płatności wyłącznie do danych uzyskanych na podstawie analizy systemu komputerowego.

W sprawie przedwcześnie stwierdzono, iż obszar działek ewidencyjnych, a przez to i rolnych jest taki, jak wskazany w prowadzonym przez ARiMR skomputeryzowanym systemie identyfikacji obszarów rolnych kwalifikujących się do płatności, który jest wystarczający do przeprowadzenia oceny w tym zakresie. Samo istnienie elektronicznego systemu ewidencyjnego, przy niejako automatycznym przyjęciu, że wygenerowane z niego dane, stanowią wystarczającą podstawę do ustalenia powierzchni uprawy na działce Ł w zakresie wysokości płatności rolnośrodowiskowej, jest zbyt daleko idącym uproszczeniem, w szczególności wobec okoliczności faktycznych konsekwentnie podnoszonych przez skarżącą w toku całego postępowania.

NSA zauważa, iż o ile organy mogą i powinny stosować w swoich działaniach system skomputeryzowany, o tyle dane w nim zawarte nie są bezwzględnie wiążące i ostatecznie ustalone. Jeżeli strona dowodzi, iż działka ewidencyjna i ulokowane na niej działki rolne mają odmienną powierzchnię, która dodatkowo w ocenie skarżącej znajduje umocowanie w sporządzonym wcześniej przez organ raporcie z kontroli na miejscu, to nie do zaakceptowania jest pomijanie tych dowodów, tak jakby nie miały dla sprawy znaczenia. NSA podkreśla, iż niewątpliwe uproszczenie procedury przyznawania płatności poprzez stosowanie systemu skomputeryzowanego nie zwalnia organu z wyjaśnienia istotnych (podstawowych) dla sprawy okoliczności i prawidłowego skompletowania akt sprawy, które są następnie podstawą oceny przeprowadzanej przez sąd administracyjny.

NSA wskazuje przy tym, iż potencjalna rozbieżność pomiędzy danymi dotyczącymi powierzchni działki Ł z wniosku o płatność rolnośrodowiskową i z kontroli na miejscu a danymi wynikającymi z komputerowego systemu identyfikacji - nie oznacza sama przez się, iż to skarżąca ma rację. Natomiast w przypadku konfliktu danych organ musi przy pomocy środków dowodowych wyjaśnić, dlaczego informacjom zawartym w systemie skomputeryzowanym daje wiarę, odrzucając wyniki poprzedniego pomiaru na miejscu (por. wyrok NSA z 7 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 526/13).

Sąd I instancji słusznie stwierdził, że nie ulega wątpliwości, co podkreśliła sama skarżąca kasacyjnie, że nawet przyjęcie reprezentowanego przez nią poglądu, nie będzie skutkować wydaniem przez organ decyzji o innej treści, bowiem obniżenie powierzchni działki Ł o 0.04 ha nie miało wpływu na wysokość przyznanej skarżącej płatności. Bowiem organ prawidłowo zastosował art. 16 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz.UE.L 25/8 z 28 stycznia 2011 r.), który stanowi, że jeżeli jednak różnica między całkowitym zatwierdzonym obszarem a całkowitym obszarem zadeklarowanym we wniosku o płatność w przypadku danego środka wynosi do 0,1 hektara włącznie, zatwierdzony obszar uważa się za równy obszarowi zadeklarowanemu.

Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji trafnie przyjął, że interes prawny skarżącej w odniesieniu do kolejnych lat nie jest przedmiotem tego postępowania, ponadto nie jest on zdaniem Sądu zagrożony, albowiem płatności są przyznawane samodzielnymi decyzjami na poszczególne lata.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego, zawartych w punkcie 1) petitum skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że są one niezasadne. Autor skargi kasacyjnej polemizuje w istocie z ustaleniami faktycznymi organu dotyczącymi powierzchni działki rolnej Ł, która służyła do ustalenia wysokości płatności rolnośrodowiskowej.

Tak sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - oznaczają kwestionowanie poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego ustalonych faktów oraz ich oceny, czego skutecznie w świetle obowiązujących przepisów prawa regulujących postępowanie kasacyjne uczynić nie można. Wypada w tym miejscu ponownie zauważyć, że prawidłowość ustaleń faktycznych oraz ocenę tych ustaleń można zwalczać jedynie za pomocą zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazując przy tym, że określone uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Nie można natomiast tego skutecznie czynić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), w tym przez kwestionowanie błędnej wykładni tego prawa (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 166/11, LEX nr 1082668, wyrok NSA z dnia 17 lipca 2008 r., sygn. akt II FSK 662/07, LEX nr 418209 oraz wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt I FSK 920/07, LEX nr 468874). W sytuacji, w której skargi kasacyjnej nie oparto na drugiej podstawie określonej w art. 174 p.p.s.a., tj. na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny będąc związanym granicami skargi kasacyjnej, związany jest też oceną stanu faktycznego, która legła u podstaw zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 291/04, LEX nr 246104).

Ze wskazanych wyżej powodów, Naczelny Sąd Administracyjny - stosownie do art. 184 p.p.s.a. - orzekł o jej oddaleniu.

Orzeczenie o kosztach znajduje swe podstawy w art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.