Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1564087

Postanowienie
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 20 sierpnia 2014 r.
II GSK 1093/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Kuba.

Sędziowie NSA: Małgorzata Korycińska, Zofia Przegalińska (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej; K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 22 stycznia 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 2210/13 w sprawie ze skargi K. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia (...) maja 2013 r. nr (...) w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego w postępowaniu postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 22 stycznia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2210/13, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), odrzucił skargę K. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia (...) maja 2013 r., nr (...) w przedmiocie ograniczenia wglądu do materiału dowodowego.

Z uzasadnienia postanowienia wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

Postanowieniem z dnia (...) maja 2013 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (UKE), działając na podstawie art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 z późn. zm.; dalej: P.t.) ograniczył K. oraz P. ((...)) prawo wglądu do materiału dowodowego w prowadzonym postępowaniu w przedmiocie uzgodnienia i zatwierdzenia prowadzonej przez T. S.A. w W. - dalej: "T." instrukcji rachunkowości regulacyjnej za rok 2012 i opisu kalkulacji kosztów na rok 2014, wszczętym przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na wniosek T. z dnia 26 kwietnia 2012 r., w zakresie w jakim materiał ten zawiera tajemnice przedsiębiorstwa T., wskazane w dokumentach przekazanych przez T. do pisma z dnia 14 maja 2013 r. A także ograniczył P. prawo wglądu do materiału dowodowego w zakresie informacji oznaczonych jako tajemnica przedsiębiorstwa T. wskazanych w dokumentach, przekazanych przez T. do pisma z 26 kwietnia 2012 r.

W uzasadnieniu orzeczenia organ wyjaśnił, że na podstawie art. 207 ust. 1 P.t., który daje kompetencje organowi do ograniczenia zasady jawności postępowania, może w drodze postanowienia ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa, lub innych tajemnic prawnie chronionych. Informacje zawarte w wersjach dokumentów T. przekazanych Prezesowi UKE, oznaczone jako posiadające tajemnicę przedsiębiorstwa T, spełniają wszystkie przesłanki niezbędne do uznania ich za tajemnice przedsiębiorstwa, a ich udostępnienie pozostałym podmiotom biorącym udział w postępowaniu administracyjnym groziłoby ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa T.

Postanowienie z dnia 9 maja 2013 r. opatrzone zostało pouczeniem, w myśl którego zgodnie z art. 141 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (j.t: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a. - nie przysługuje od niego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniosła na powyższe postanowienie K.

Zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 oraz art. 124 § 2 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia okoliczności uzasadniających ograniczenia wglądu do akt, a nadto niewyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia w treści zaskarżonego postanowienia. Skarżąca zarzuciła również mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego tj. art. 207 ust. 1 P.t. przez niezasadne ograniczenie wglądu do materiału dowodowego w postaci dokumentów zastrzeżonych przez T. jako "tajemnica przedsiębiorstwa T." podczas, gdy dokumenty zastrzeżone nie zawierały tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (j.t.: Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503), co pozbawiło skarżącą udziału w przedmiotowym postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o jej odrzucenie ze względu na przedwczesność i wskazał, że K. nie wezwała organu na piśmie do usunięcia naruszeń prawa tylko złożyła od razu skargę do WSA domagając się uchylenia postanowienia. Z ostrożności procesowej, w sytuacji, gdyby Sąd nie podzielił stanowiska organu co do niedopuszczalności skargi, Prezes UKE wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem odrzucił skargę, stwierdzając, że zaskarżone postanowienie, ograniczające pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, zostało wydane na podstawie art. 207 ust. 1 P.t., który nie przyznaje stronie prawa do wniesienia zażalenia. Z kolei stosownie do dyspozycji art. 206 ust. 1 P.t., postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego z późn. zm. wynikającymi z Prawa telekomunikacyjnego.

Sąd I instancji podkreślił, że zaskarżone postanowienie dotyczy wyłącznie kwestii ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. Nie można uznać, aby jego przedmiotem była kwestia incydentalna w postępowaniu w przedmiocie uzgodnienia i zatwierdzenia prowadzonej przez T. instrukcji rachunkowości regulacyjnej za rok 2012 i opisu kalkulacji kosztów na rok 2014. Przeciwnie - dotyczy ono samoistnego problemu prawnego, jakim jest rozstrzygnięcie, czy udostępnienie materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych.

Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, WSA uznał, że zaskarżone postanowienie kończy postępowanie w sprawie samoistnej, tj. ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych, a zatem jest zaskarżalne. Zdaniem Sądu I instancji, od rozstrzygnięcia Prezesa UKE wydanego w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 207 P.t., wobec stosowania przepisów k.p.a., przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś po ponownym wydaniu postanowienia - skarga do WSA.

Sąd I instancji podkreślił ponadto, że błędne pouczenie przez organ o właściwym trybie zaskarżenia, zamieszczone w końcowej części postanowienia, nie może szkodzić stronie, która się do niego zastosowała. Okoliczność ta daje zatem podstawę do domagania się przez stronę przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadach określonych w art. 58 i art. 59 k.p.a.

WSA stwierdził, że skoro w rozpoznawanej sprawie skarżąca wniosła skargę do sądu bez wyczerpania toku instancji, to skarga ta, jako niedopuszczalna, podlegała odrzuceniu.

Prezes UKE skargą kasacyjną zaskarżył to postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów:

1.

postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi;

2.

prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 P.t. w zw. z art. 141 § 1, art. 144 oraz 127 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, iż na postanowienie Prezesa UKE przysługiwał środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej organ podniósł, że żaden przepis prawa nie przewiduje, iż od postanowienia wydanego na podstawie art. 207 ust. 1 P.t. przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z przepisów k.p.a. oraz Prawa telekomunikacyjnego nie wynika bowiem, aby na tego rodzaju postanowienie przysługiwało zażalenie.

Skargę kasacyjną złożyła także K., zaskarżając postanowienie w całości i wnosząc o jego uchylenie.

Postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1.

art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 1 P.t. w zw. z art. 206 ust. 1 P.t. w zw. z art. 141 § 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez odrzucenie skargi w związku z uznaniem, iż nie został wyczerpany administracyjny tryb instancyjny, podczas gdy żaden przepis nie przyznaje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 207 ust. 1 P.t., a zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje wtedy, gdy k.p.a. tak stanowi (a zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. postanowienie to jest oczywiście zaskarżalne);

2.

art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 1 P.t. w zw. z art. 206 ust. 1 P.t., poprzez nieuwzględnienie możliwości wniesienia skargi administracyjnej na postanowienie rozstrzygające co do istoty, jakim jest postanowienie o ograniczeniu wglądu do materiału dowodowego;

3.

art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie odpowiada wymogom wskazanym w tym przepisie, w szczególności poprzez brak wskazania podstawy prawnej twierdzenia, iż od postanowienia wydanego na podstawie art. 207 ust. 1 P.t. stronie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. zażalenie służy wyłącznie na postanowienia wskazane w kodeksie i tylko wtedy, gdy kodeks tak stanowi. Powyższą regułę można rozciągnąć na wszystkie postanowienia, których podstawą wydania są inne ustawy. W przypadku postanowienia wydanego na podstawie art. 207 ust. 1 P.t., ustawa nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie wskazał ani podstawy prawnej, ani przekonujących argumentów, które miałyby potwierdzać możliwość wniesienia od tego rodzaju postanowienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

O. S.A. (dawniej: T. S.A.) wniosła o oddalenie obu skarg kasacyjnych. Zaprezentowała pogląd, że od postanowienia wydanego w trybie art. 207 ust. 1 P.t. służy wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, tak jak to uznał Sąd I instancji.

Złożyła wniosek o ewentualne wystąpienie przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym: "Czy art. 207 P.t. w związku z art. 206 ust. 1 P.t. w zakresie w jakim nie przewiduje środka zaskarżenia od postanowienia wydanego w trybie art. 207 ust. 1 P.t. w administracyjnym toku instancji jest zgodny z art. 78 Konstytucji RP w związku z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji przez to, że w sposób nieproporcjonalny ogranicza zasadę dwuinstancyjności".

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Z analizy orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że jest już utrwalone stanowisko co do tego, że rozstrzygnięcie w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego, podejmowane przez Prezesa UKE na podstawie art. 207 ust. 1 p.t. jest rozstrzygnięciem w odrębnej sprawie administracyjnej, niezależnie od innych postępowań prowadzonych przez Prezesa UKE. Nie jest to postępowanie w toku innego postępowania, mimo że pozostaje z nim w związku, a wydane na podstawie art. 207 ust. 1 p.t. postanowienie stanowi samodzielne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, że jest to postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. (vide postanowienia NSA z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 1096/14 i z dnia 19 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1820/14).

To stanowisko ma swoje uzasadnienie przede wszystkim w tym, że ograniczenie prawa wglądu do materiału dowodowego z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa, o którym mowa w art. 207 § 1 P.t., pozostaje w ścisłym związku z ogólną zasadą przyjętą w art. 9 P.t., która określa gwarancje ochrony informacji i dokumentów zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa, przy czym w tym przedmiocie Prezes UKE orzeka w drodze decyzji administracyjnej.

Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że również Sąd I instancji zajął stanowisko, iż postanowienie, o którym mowa w art. 207 § 1 p.t. jest postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty i nie jest to kwestionowane w skargach kasacyjnych.

Z uwagi na zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej organu problem w tej sprawie dotyczy tego, w jakim trybie można zaskarżyć to postanowienie do sądu administracyjnego, skoro kwestia ta nie została wprost uregulowana w Prawie telekomunikacyjnym, wyjaśnienia jej należy poszukiwać w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Już z tego przepisu wynika, że obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia dotyczy sytuacji, gdy stronie służą środki zaskarżenia w danym postępowaniu, natomiast nie można mówić o istnieniu tego obowiązku w sytuacji, gdy z mocy ustawy stronie nie służą w danym postępowaniu środki zaskarżenia. Oznacza to, że ustawodawca dopuszcza taką możliwość, że określony akt administracyjny może być zaskarżony do sądu administracyjnego bez uprzedniego zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym.

Do postępowania, w którym jest wydawane postanowienie na podstawie art. 207 ust. 1 P.t. mają zastosowanie przepisy Kodeku postępowania administracyjnego (art. 206 ust. 1 P.t.), co oznacza, że to postanowienie jest wydawane w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. W tym postępowaniu jurysdykcyjnym środkami zaskarżenia są odwołanie, zażalenie lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Co do postanowień, jest zasadą, że zażalenie przysługuje na postanowienie, jeżeli ustawa tak stanowi. Skoro zaś na postanowienie nie przysługuje zażalenie, a jest to postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty, na które może być wniesiona skarga stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., to oznacza, że skarżącemu nie służyły w postępowaniu administracyjnym środki zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a., a więc może wnieść skargę na takie postanowienie do sądu administracyjnego i nie ma podstaw do przyjęcia, iż wniósł skargę bez wyczerpania środków zaskarżenia. W takim przypadku nie ma także podstaw do uzależnienia wniesienia skargi od wezwania do usunięcia naruszenia prawa z powołaniem się na art. 52 § 2 i art. 3 p.p.s.a., ponieważ wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie może mieć zastosowania w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, prowadzonym na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego.

Kwestia ta została przekonująco wyjaśniona w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 29 września 1997 r., sygn. akt FPS 7/97 (ONSA 1998, z. 1, poz. 2). Wprawdzie uchwała ta dotyczyła art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.), jednakże argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu uchwały jest aktualna także w odniesieniu do art. 52 § 1 p.p.s.a.

Z tych względów należy podzielić wywody zawarte w uzasadnieniach obu skarg kasacyjnych co do tego, że Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę z naruszeniem art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 52 § 1 p.p.s.a. oraz art. 207 ust. 1 P.t., ponieważ warunkiem wniesienia skargi na postanowienie wydane na podstawie art. 207 ust. 1 P.t. nie jest wyczerpanie środka zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 w związku z art. 144 k.p.a. Nie było więc podstaw do odrzucenia skargi z tego powodu, że skarżąca K. nie wyczerpała środków zaskarżenia, ani też z tego powodu, że nie wezwała organu do usunięcia naruszenia prawa.

Podzielając zarzuty skarg kasacyjnych, należało uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.