II FSK 3503/15 - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2444285

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2018 r. II FSK 3503/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Stanisław Bogucki.

Sędziowie: NSA Maciej Jaśniewicz (spr.), del. WSA Alina Rzepecka.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2015 r. sygn. akt III SA/Wa 579/15 w sprawie ze skargi R. J. na postanowienie Ministra Finansów z dnia 4 grudnia 2014 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wstrzymanie czynności egzekucyjnych oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

1.1. Wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2015 r., sygn. akt III SA/Wa 579/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi R. J. uchylił postanowienie Ministra Finansów z dnia 4 grudnia 2014 r. oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Gdańsku z dnia 27 lutego 2013 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wstrzymanie czynności egzekucyjnych.

1.2. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Naczelnik (...) Urzędu Skarbowego w G., działając jednocześnie jako wierzyciel i organ egzekucyjny wystawił w dniu 12 kwietnia 2012 r. tytuł wykonawczy nr (...) przeciwko skarżącemu. Pismem z dnia 4 grudnia 2012 r. skarżący złożył zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie ww. tytułu wykonawczego z wnioskami o umorzenie postępowania egzekucyjnego i wstrzymanie wszystkich czynności egzekucyjnych do czasu rozpatrzenia zarzutów. Postanowieniem z dnia 15 stycznia 2013 r. Naczelnik (...) Urzędu Skarbowego w G. uznał zarzuty zobowiązanego za niezasadne i odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego. Następnie pismem z dnia 11 lutego 2013 r. skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, w którym zawarł wniosek o wstrzymanie czynności egzekucyjnych na podstawie art. 35 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.; zwana dalej "u.p.e.a.") do czasu rozpatrzenia jego zażalenia. Postanowieniem z dnia 27 lutego 2013 r. Dyrektor Izby Skarbowej w Gdańsku odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania czynności egzekucyjnych wskazując w uzasadnieniu, iż w niniejszej sprawie Naczelnik (...) Urzędu Skarbowego w G. w prowadzonym przez siebie postępowaniu egzekucyjnym wobec majątku skarżącego, nie zastosował żadnych środków egzekucyjnych i niemożliwe było orzeczenie o wstrzymaniu czynności egzekucyjnych, które nie miały miejsca.

1.3. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego Minister Finansów postanowieniem z dnia 4 grudnia 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie wskazując, że nie jest możliwe wstrzymanie czynności egzekucyjnych, które w sprawie nie zaistniały, co stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie wniosku skarżącego o wstrzymanie czynności egzekucyjnych.

2.1. W skardze do WSA w Warszawie skarżący zarzucił naruszenie przepisów:

- art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej zwana: "k.p.a.") w związku z art. 18 i art. 35 § 2 u.p.e.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnej odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wstrzymanie czynności egzekucyjnych w sytuacji, gdy nie istnieje odrębna sprawa dotycząca wstrzymania czynności egzekucyjnych, do rozstrzygnięcia której, w oparciu o art. 18 u.p.e.a., stosuje się przepisy ogólnej procedury administracyjnej dotyczące wszczęcia postępowania (art. 61 k.p.a.) i odmowy jego wszczęcia (art. 61a k.p.a.),

- art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. i w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uzasadnieniu przyczyn odmowy wszczęcia postępowania w sprawie, podczas gdy wniosek o wstrzymanie czynności egzekucyjnych powinien być rozpatrzony merytorycznie - uwzględniony bądź oddalony, gdyż nie istnieje odrębna sprawa dotycząca wstrzymania czynności egzekucyjnych, do rozstrzygnięcia której, w oparciu o art. 18 u.p.e.a., stosuje się przepisy ogólnej procedury administracyjnej dotyczące wszczęcia postępowania (art. 61 k.p.a.) i odmowy jego wszczęcia (art. 61a k.p.a.).

2.2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

2.3. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd I instancji wskazał, że rozpatrywanie wniosku skarżącego o wstrzymanie czynności egzekucyjnych, nie jest odrębną od prowadzonego postępowania egzekucyjnego sprawą administracyjną, do rozstrzygnięcia której w oparciu o art. 18 u.p.e.a. stosuje się przepisy ogólnej procedury administracyjnej dotyczące wszczęcia postępowania (art. 61 k.p.a.) i odmowy jego wszczęcia (art. 61a k.p.a.). Z tego względu zgodzić się należało ze stanowiskiem zawartym w skardze, że art. 61 i art. 61a k.p.a. nie mają tu odpowiedniego zastosowania. Sąd podkreślił, że organ egzekucyjny nie prowadził odrębnego postępowania w przedmiocie wniosku o wstrzymanie czynności egzekucyjnych, a jedynie rozstrzygał, w ramach prowadzonego przez siebie postępowania egzekucyjnego, wniosek skarżącego w tym przedmiocie. Sąd I instancji uznał, że odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania czynności egzekucyjnych organy obu instancji naruszyły art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 oraz art. 35 § 2 u.p.e.a., a Minister Finansów ponadto art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a.

3.1. Od powyższego rozstrzygnięcia pełnomocnik organu wywiódł skargę kasacyjną, którą zaskarżył wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Autor skargi kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej zwana: "p.p.s.a.") zarzucił:

1)

naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie naruszenie przez błędną wykładnię art. 61 i art. 61a k.p.a. w zw. z art. 18 i art. 35 § 2 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, iż rozpatrywanie wniosku o wstrzymanie czynności egzekucyjnych nie jest odrębną od prowadzonego postępowania egzekucyjnego sprawą administracyjną, o rozstrzygnięcia której w oparciu o przepis art. 18 u.p.e.a. stosuje się przepisy ogólnej procedury administracyjnej dotyczące wszczęcia postępowania (art. 61 k.p.a.) oraz odmowy jego wszczęcia;

2)

naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a k.p.a. oraz art. 18 i art. 35 § 2 u.p.e.a. poprzez uznanie przez Sąd, że organ nadzoru niewłaściwie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania czynności egzekujcyjnych w sytuacji, gdy żadne czynności egzekucujne w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego nie zostały w ogóle dokonane, co warunkowało brak podstaw do jego wszczęcia, a ponadto uznanie, że Minister Finansów naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. przychylając się do procedury zastosowanej przez organ I instancji;

- art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej zwana: "p.u.s.a") w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 3 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie przez Sąd funkcji kontrolnej i uchylenie w całości postanowienia Ministra Finasów i poprzedzajacego go postanowiienia Dyrektora Izby Skarbowej w Gdańsku wydanych w trybie art. 18 u.p.e.a. w związku z uznaniem, iz doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy do takiego naruszenia nie doszło, a art. 61a k.p.a. został w sprawie właściwie zastosowany;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wydanie wadliwego uzasadnienia wyroku zawiarającego braki w zakresie wyjaśnienia podstaw rozstrzygnięcia oraz uznanie, iz porcedura przewidziana w art. 61a k.p.a. nie miała w sprawie zstosowania, bez jednoczesnego wskazania, jaka procedura postępowania byłaby właściwa.

3.2. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

4.2. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Istotą postępowania wywołanego skargą kasacyjną jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. np. wyroki NSA: z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt FSK 2706/04 oraz z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 329/06, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej zwana: "CBOSA"). Nie stwierdzając wystąpienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek określonych w przepisie art. 183 § 2 p.p.s.a., skutkujących nieważnością postępowania, kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być więc przeprowadzona w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. W pierwszej kolejności należy wskazać na całkowitą bezzasadność podniesionego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 1 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 3 p.p.s.a., które dodatkowo powiązano z naruszeniem art. 18 u.p.e.a. i art. 61a k.p.a. Zarówno art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jak i art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. mają charakter ustrojowy normujący zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i sąd administracyjny może je naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w p.p.s.a., bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. To zaś, czy ocena legalności zaskarżonej decyzji (postanowienia) była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu (por. np. wyroki NSA: z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 2795/12 oraz z dnia 30 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 1038/12, publ. CBOSA). Naruszenie dwóch pozostałych wskazanych powyżej przepisów, jako norm dopełnienia, było przedmiotem także innych zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, które zostaną rozpatrzone poniżej.

4.3. Za nieuzasadniony należy uznać także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 61a k.p.a. Art. 141 § 4 p.p.s.a. określa wymogi formalne, jakim winno odpowiadać uzasadnienie wyroku. Wśród elementów, jakie muszą się w nim znaleźć, wymieniono m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok Sądu I instancji spełnia te wymogi. Wyjaśniono w nim znaczenie i rozumienie przepisów normujących wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego i egzekucji administracyjnej, a także podejmowanych w jego toku rozstrzygnięć, w tym dotyczących kwestii incydentalnych. Nie można także zgodzić się ze stwierdzeniem zawartym w skardze kasacyjnej, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wskazano "jaka procedura postępowania byłaby właściwa". Na stronie 7 uzasadnienia WSA w Warszawie wskazał bowiem, że nie jest możliwe wdrażanie żadnej szczególnej procedury dla rozpatrywania żądania dotyczącego wstrzymania czynności egzekucyjnych podając dalej, że organ egzekucyjny nie prowadzi odrębnego postępowania w przedmiocie takiego wniosku, a jedynie rozstrzyga, w ramach prowadzonego przez siebie postępowania egzekucyjnego, wniosek zobowiązanego w tym przedmiocie.

4.4. Pozostałe zarzuty zarówno w zakresie podniesionych naruszeń prawa materialnego jak i przepisów postępowania stanowią w istocie multiplikację zarzutów naruszenia art. 61 i art. 61a k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 35 § 2 u.p.e.a. jako norm dopełnienia do wskazanych w skardze kasacyjnej norm odesłania z przepisów p.p.s.a. Zgodnie z art. 18 u.p.e.a. jeżeli przepisy tejże ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim należy zatem zauważyć, że przepisy k.p.a. mają zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym tylko w sprawach, które nie są uregulowane "inaczej" w u.p.e.a., a ponadto, że nawet wówczas, gdy zachodzi potrzeba ich stosowania należy czynić to "odpowiednio". Sposób, w jaki winno nastąpić odpowiednie zastosowanie przepisu, uzależniony jest bowiem od oceny charakteru instytucji prawnych regulowanych zarówno przez przepis odsyłający do odpowiedniego stosowania danej normy, jak i przez przepis, który ma być odpowiednio zastosowany. Odpowiednie stosowanie określonych przepisów w zależności od przedmiotu regulacji prowadzić może do stosowania tych przepisów wprost (w ich bezpośrednim brzmieniu), zastosowania ich z odpowiednimi modyfikacjami w stosunku do regulacji, która ma być odpowiednio zastosowana lub do odmowy zastosowania przepisu z uwagi na określone różnice. Odpowiednie stosowanie prawa może zatem prowadzić do wniosku, że pewne unormowania przepisu, do którego nastąpiło odesłanie znajdują zastosowanie do instytucji regulowanej przez przepis odsyłający, inne natomiast nie mogą znaleźć takiego zastosowania. To oznacza, że "odpowiednie" zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu egzekucyjnym może być stosowane tylko w takim zakresie i w taki sposób, żeby uzupełniać a nie modyfikować przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym co do zasady można wyróżnić trzy stadia: stadium poprzedzające wszczęcie egzekucji administracyjnej, stadium stosowania egzekucji oraz stadium następujące po przeprowadzeniu egzekucji. Należy przy tym zaznaczyć, że nie zawsze postępowanie egzekucyjne przebiega przez wszystkie wymienione stadia. Może ono bowiem zakończyć się na etapie poprzedzającym wszczęcie egzekucji albo też może przebiegać tylko przez dwa pierwsze stadia i zakończyć się wraz z zakończeniem egzekucji administracyjnej. U.p.e.a. rozróżnia postępowanie egzekucyjne oraz egzekucję administracyjną. Administracyjne postępowanie egzekucyjne obejmuje, oprócz stosowania środków egzekucyjnych, także inne czynności procesowe, podejmowane przez podmioty inne niż organ egzekucyjny, np. przez wierzyciela, zobowiązanego czy też osoby trzecie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 czerwca 2008 r., sygn. akt I SA/Po 1453/07, publ. CBOSA). Datą wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest dzień doręczenia organowi egzekucyjnemu przez wierzyciela wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego wraz z tytułem wykonawczym (art. 61 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.). Stosownie natomiast do treści art. 26 § 5 u.p.e.a. wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeśli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2016 r., sygn. akt II FSK 137/14, publ. CBOSA). Przypomnieć także trzeba, że postępowanie egzekucyjne w administracji to zorganizowany ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy egzekucyjne oraz inne podmioty w celu przymusowego wykonania obowiązków objętych egzekucją administracyjną. Egzekucja administracyjna oznacza zaś stosowanie przez powołane do tego organy egzekucyjne konkretnych środków przymusu służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych obowiązków o charakterze pieniężnym bądź niepieniężnym.

4.5. Mając na uwadze powyższe rozważania należy podkreślić, że rozpatrywanie żądania zobowiązanego o wstrzymanie czynności egzekucyjnych w toku prowadzonego wobec niego postępowania egzekucyjnego nie jest odrębną od prowadzonego postępowania egzekucyjnego sprawą administracyjną, do rozstrzygnięcia której w oparciu o art. 18 u.p.e.a. stosować należy przepisy ogólnej procedury administracyjnej dotyczące wszczęcia postępowania (art. 61 k.p.a.) i odmowy jego wszczęcia (art. 61a k.p.a.), które w tym zakresie nie mają tu odpowiedniego zastosowania. W tego rodzaju przypadku rozpatrzenie wniosku zobowiązanego ma charakter uboczny, wpadkowy w stosunku do postępowania głównego - jakim jest postępowanie egzekucyjne w administracji. Ten incydentalny (uboczny) charakter wniosku o wstrzymanie czynności egzekucyjnych wobec sprawy głównej polega jedynie na rozstrzygnięciu kwestii proceduralnej, procesowej związanej z tym postępowaniem głównym (postępowaniem egzekucyjnym w administracji), ale nie warunkującej możności przeprowadzenia tego postępowania, czy określania momentu jego wszczęcia. Ponadto możliwe jest odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym w administracji art. 61a k.p.a. w sytuacji, gdy dochodzi do wniesienia przez zobowiązanego wniosku nieprzewidzianego przepisami u.p.e.a., jak również żadnymi innymi przepisami prawa, czyli gdy jest wiadomym jest, że brak jest w tym przedmiocie jakiejkolwiek regulacji, co powoduje, że wniosek taki już na etapie jego wnoszenia jest bezprzedmiotowy. Ponadto w orzecznictwie wskazano także na możliwość stosowania art. 61a § 1 k.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym w administracji w przypadku, gdy dana kwestia została już prawomocnie rozstrzygnięta i ponowne postępowanie nie mogło być wszczęte ze względu na obowiązujący zakaz ponownego orzekania w tej samej sprawie z uwagi na powagę rzeczy osądzonej (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2016 r., sygn. akt II FSK 137/14, publ. CBOSA). Tymczasem wniosek o wstrzymanie czynności egzekucyjnych skierowany do organu nadzoru przewidziany był przepisem art. 35 § 2 u.p.e.a. (w stanie prawnym obowiązującym do dnia 21 listopada 2013 r.). W takim przypadku Dyrektor Izby Skarbowej jako organ nadzoru powinien taki wniosek rozpatrzyć merytorycznie i ocenić czy jest on zasadny lub bezzasadny i to bez względu na to, czy w ogóle doszło do zastosowania jakichkolwiek czynności egzekucyjnych, czego wymaga dla ich wstrzymania definicja legalna z art. 1a pkt 15 u.p.e.a. W rozpatrywanej sprawie przepisy art. 61 i art. 61a k.p.a. nie miały wobec tego w ogóle odpowiedniego zastosowania, ponieważ wniosek złożony przez zobowiązanego nie wszczynał jakiegoś innego, nowego postępowania, lecz był jedynie wnioskiem w toku postępowania egzekucyjnego. Reasumując należy stwierdzić, że wniosek zobowiązanego o wstrzymanie czynności egzekucyjnych złożony w takcie trwania egzekucji administracyjnej nie inicjuje żadnego odrębnego od postępowania egzekucyjnego w administracji postępowania, do którego z mocy art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.) należałoby stosować przepisy ogólnej procedury administracyjnej dotyczące wszczęcia postępowania lub odmowy jego wszczęcia (art. 61 i art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.).

4.6. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieuzasadnioną i orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.