Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2721856

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 13 sierpnia 2019 r.
II FSK 3454/17
Dopuszczalność analizy w postępowaniu zainicjowanym skargą na czynność egzekucyjną kwestii dopuszczalności egzekucji administracyjnej.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Rudowski.

Sędziowie: NSA Stefan Babiarz, WSA (del.) Alicja Polańska (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej L. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt III SA/Wa 2054/16 w sprawie ze skargi L. D. na postanowienie Ministra Finansów z dnia 15 kwietnia 2016 r. nr (...) w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt III SA/Wa 2054/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Ł. D. na postanowienie Ministra Finansów z dnia 15 kwietnia 2016 r. nr (...) w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne. Jako podstawę prawną orzeczenia sąd pierwszej instancji wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.); dalej: "p.p.s.a.".

Z wyroku sądu pierwszej instancji wynika, że Dyrektor Izby Celnej w P., na podstawie własnych tytułów wykonawczych wszczął postępowanie egzekucyjne wobec skarżącego w celu zaspokojenia zobowiązań z tytułu podatku akcyzowego za miesiące od stycznia 2011 r. do sierpnia 2012 r.

W toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny zawiadomieniami z dnia 16 października 2014 r. dokonał zajęć praw majątkowych w postaci papierów wartościowych zapisanych na rachunku papierów wartościowych oraz wierzytelności z rachunku pieniężnego u dłużnika zajętej wierzytelności będącego podmiotem prowadzącym takie rachunki, wierzytelności z rachunku bankowego u dłużnika zajętej wierzytelności będącego bankiem oraz stanowiących wierzytelność pieniężną u dłużnika zajętej wierzytelności innego niż pracodawca, organ rentowy lub bank.

Zobowiązany wniósł do Dyrektora Izby Skarbowej w P. skargę na powyższe czynności egzekucyjne, powołując art. 54 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 z późn. zm.); dalej: "u.p.e.a.", i zarzucając naruszenie art. 29 § 1 i § 2 u.p.e.a. poprzez niezbadanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej i przystąpienie do egzekucji oraz dokonanie zaskarżonych czynności egzekucyjnych, chociaż tytuły wykonawcze nie spełniały wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. wskutek błędnego wskazania podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji. Zobowiązany zarzucił ponadto, że w tytułach wykonawczych zaniechano wypełnienia pozycji 3 w części ogólnej formularza oraz niektórych pozycji w części A.I., które dotyczą danych zobowiązanego.

Organ postanowieniem z dnia 23 stycznia 2015 r. oddalił skargę zobowiązanego.

Po rozpatrzeniu zażalenia zobowiązanego, Minister Finansów wymienionym postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Minister Finansów nie stwierdził naruszenia ustawowych zasad realizacji zastosowanych środków egzekucyjnych oraz wyjaśnił, że w postępowaniu w sprawie skargi na czynność egzekucyjną mogą być podnoszone tylko te zarzuty, które dotyczą czynności wykonawczych, a nie procesowych.

Zobowiązany wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Finansów, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a przez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej;

2) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. przez ich niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia, w sytuacji gdy zostało ono wydane z naruszeniem art. 23 § 1 w zw. z art. 23 § 4 pkt 2 u.p.e.a., gdyż organ nie dopełnił obowiązku nadzoru nad organem egzekucyjnym, bowiem nie zbadał dopuszczalności egzekucji administracyjnej oraz przystąpił do egzekucji, pomimo że tytuły wykonawcze nie spełniały wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a.

Oddalając skargę, sąd pierwszej instancji wskazał, że w postępowaniu egzekucyjnym organ egzekucyjny zastosował jednocześnie trzy rodzaje środków egzekucyjnych wymienionych w art. 1a pkt 12 u.p.e.a., tj. egzekucję: z innych wierzytelności pieniężnych, z rachunków bankowych, z praw z instrumentów finansowych w rozumieniu przepisów o obrocie instrumentami finansowymi, zapisanych na rachunku papierów wartościowych lub innym rachunku, oraz wierzytelności z rachunku pieniężnego służącego do obsługi takich rachunków.

Według sądu, dokonując zajęcia innych wierzytelności pieniężnych, organ egzekucyjny prawidłowo zastosował tryb postępowania określony w art. 89 u.p.e.a. Zajęcia wierzytelności dokonał poprzez przesłanie do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Lesznie zawiadomienia z dnia 16 października 2014 r. Z kolei podstawę prawną zastosowania egzekucji z rachunków bankowych stanowił art. 80 u.p.e.a. Organ egzekucyjny dokonał zajęcia poprzez przesłanie do banków zawiadomień z dnia 16 października 2014 r. Natomiast, stosując zajęcie praw majątkowych w postaci papierów wartościowych zapisanych na rachunku papierów wartościowych oraz wierzytelności z rachunku pieniężnego u dłużnika zajętej wierzytelności będącego podmiotem prowadzącym takie rachunki, organ egzekucyjny działał na podstawie art. 93 § 1 u.p.e.a. Organ egzekucyjny dokonał zajęcia przez przesłanie do podmiotu prowadzącego te rachunki zawiadomień z dnia 16 października 2014 r. Zawiadomienia spełniały wszystkie formalnoprawne wymogi określone w art. 67 § 2 u.p.e.a.

Odnosząc się natomiast do zarzutu niezbadania dopuszczalności egzekucji administracyjnej, sąd stwierdził, że zarzut ten wykraczał poza ramy skargi na czynności egzekucyjne składanej w trybie art. 54 u.p.e.a. W postępowaniu w sprawie skargi na czynność egzekucyjną mogą być bowiem podnoszone tylko te zarzuty, które dotyczą czynności wykonawczych, a nie procesowych. Sformułowany przez skarżącego zarzut może stanowić podstawę wniesienia zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, na podstawie art. 33 § 1 u.p.e.a. Skarga na czynności egzekucyjne - wbrew oczekiwaniom skarżącego - nie może stanowić uniwersalnego środka zaskarżenia, służy bowiem tylko i wyłącznie do poddania kontroli prawidłowości konkretnej czynności egzekucyjnej. W ramach tej skargi można podnosić kwestie formalnoprawne, które odnoszą się do prawidłowego przebiegu postępowania organu egzekucyjnego lub egzekutora, na podstawie przepisów regulujących sposób i formę dokonania tych czynności. Nie jest zatem możliwe podnoszenie zarzutów, które są podstawą do wniesienia innego środka zaskarżenia, służącego ochronie praw zobowiązanego.

Ponadto, sąd wskazał, że skarżący 29 października 2014 r. złożył zarzut dotyczący błędnego wskazania podstawy prawnej obowiązku określonego w tytułach wykonawczych, a tym samym, uruchomił właściwy tryb postępowania służący ocenie podnoszonych okoliczności.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutu naruszenia art. 23 § 1 w zw. z art. 23 § 4 pkt 2 u.p.e.a. stwierdzając, że organ egzekucyjny wszczął postępowanie egzekucyjne w sposób celowy na podstawie obowiązujących przepisów.

Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego doradcą podatkowym, wniósł skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi podczas, gdy skarga zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez Ministra Finansów w zaskarżonym postanowieniu następujących przepisów:

a) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej;

b) art. 54 § 1 u.p.e.a. poprzez wydanie postanowienia oddalającego skargę na czynności egzekucyjne, w sytuacji gdy skarga była w pełni zasadna, oraz uznanie, że zobowiązanemu nie przysługuje skarga na czynność egzekucyjną w związku z zastosowaniem nazbyt uciążliwego środka egzekucyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej zarzuty zostały uszczegółowione. Skarżący nie zgodził się, że zbadanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej wykracza poza ramy skargi na czynności egzekucyjne składanej w trybie art. 54 u.p.e.a.

Skarżący wniósł o: uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości sześciokrotności stawki według norm prawem przepisanych.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw kasacyjnych.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarga do sądu administracyjnego na postanowienie organu rozstrzygającego w sprawie skargi na czynność egzekucyjną zakreśla granice rozpoznania sprawy, wyznaczone przez jej przedmiot, wynikający z treści zaskarżonego orzeczenia. Sprawa oznacza sprawę w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej, niż ta, w której wniesiono skargę. Innymi słowy, sąd nie może wkraczać w sprawę nową, w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim orzeczeń administracyjnych.

Przedmiot sprawy dotyczy skargi na czynności egzekucyjne uregulowanej w art. 54 § 1 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem, zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora (...). Ten przedmiot postępowania wyznaczał zatem zakres i przedmiot kontroli sądu pierwszej instancji. Do tych też kwestii odniósł się ten sąd w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, wyjaśniając, że skarga na czynność egzekucyjną znajduje oparcie w art. 54 u.p.e.a., przez co sprawa może zostać rozpatrzona tylko w tym zakresie.

Tytułem wstępu należy także wyjaśnić, że procedura ustanowiona w u.p.e.a., co do zasady, nie służy ustaleniu bądź określeniu obowiązków zobowiązanego, a przymusowemu wykonaniu tych obowiązków w drodze egzekucji. Postępowanie egzekucyjne jest szczególnym typem postępowania administracyjnego, mającego własne instytucje procesowe i środki zaskarżenia.

Spór w rozpatrywanej sprawie w istocie sprowadza się do charakteru przedmiotowego środka prawnego i zakresu, w jakim poruszać się powinien organ egzekucyjny w badaniu skargi złożonej w trybie 54 § 1 u.p.e.a. W przepisie art. 1a pkt 2 u.p.e.a. zdefiniowano czynności egzekucyjne jako wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Zatem, na te właśnie działania przysługuje skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego. Przy czym, chodzi tu nie tylko o działania jako czynności faktyczne, wykonawcze organu egzekucyjnego i egzekutora, ale i czynności egzekucyjne, które mają charakter aktów prawnych i od których nie przysługuje inny środek ochrony niż zażalenie, czy zarzuty.

Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika jednoznacznie, że określony w art. 54 § 1 u.p.e.a. środek ochrony prawnej zobowiązanego, jakim jest skarga na czynności egzekucyjne, stanowi samoistną instytucję postępowania egzekucyjnego. Ma bowiem charakter subsydiarny, komplementarny wobec innych środków prawnych i nie może mieć zastosowania do tych przypadków, w których przewidziano inne środki zaskarżenia, jak zarzuty, zażalenie, żądanie wyłączenia rzeczy lub prawa spod egzekucji, czy skargę do sądu powszechnego. Skarga w tym trybie przysługuje na dokonanie przez organ egzekucyjny czynności natury wykonawczej, czy czynności faktyczne podejmowane już w toku prowadzonej egzekucji przez organ egzekucyjny lub przez egzekutora, a także na wydawane w toku egzekucji akty, na które nie przysługuje inny środek zaskarżenia, jak np. zażalenie, czy zarzuty. Kontroli w omawianym trybie mogą podlegać wyłącznie czynności egzekucyjne, których legalną definicję zamieszczoną w art. 1a pkt 2 u.p.e.a. powołano wyżej. Pojęcie czynności egzekucyjnych obejmuje zatem zarówno czynności o charakterze prawnym, podejmowane wyłącznie przez organ egzekucyjny lub organ rekwizycyjny, jak i czynności o charakterze faktycznym, dokonywane przez egzekutora lub poborcę skarbowego. W postępowaniu skargowym, prowadzonym na podstawie art. 54 § 1 u.p.e.a., dopuszcza się zatem badanie jedynie tych czynności, które należą do kompetencji organu egzekucyjnego, a nie są objęte zakresem innego środka prawnego, w tym zarzutów na prowadzenie egzekucji administracyjnej, zaś sam proces badania obejmuje wyłącznie zgodność z prawem i prawidłowość dokonanych przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjnych. W ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 54 u.p.e.a., kognicja organów nadzoru jest ograniczona, zgodnie ze wskazanym przepisem, wyłącznie do dokonanych przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjnych (por. wyroki NSA z dnia: 24 kwietnia 2019 r. sygn. akt II FSK 1370/17; 18 sierpnia 2015 r. sygn. akt II FSK 1688/13; 2 kwietnia 2015 r. sygn. akt II FSK 778/13; 24 października 2014 r. sygn. akt II GSK 1377/13).

W ramach skargi na czynności egzekucyjne można zatem podnosić kwestie formalnoprawne, które odnoszą się jedynie do prawidłowego przebiegu postępowania organu egzekucyjnego lub egzekutora, na podstawie przepisów regulujących sposób i formę dokonania tych czynności. Nie jest natomiast możliwe podnoszenie zarzutów, które są podstawą do wniesienia innego środka zaskarżenia służącego ochronie praw zobowiązanego, w tym zarzutów na podstawie art. 33 u.p.e.a. (por. Przybysz P.M., Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Wolters Kluwer 2015 r., wyd. VII, komentarz do art. 54).

Uwzględniając powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uprawnione jest stanowisko Ministra Finansów wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i zaaprobowane przez sąd pierwszej instancji, że nie było w rozpoznawanej sprawie możliwe, aby organ analizował w postępowaniu zainicjowanym skargą na czynność egzekucyjną kwestię dopuszczalności egzekucji administracyjnej, a tym bardzie kwestię niespełnienia przez tytuły wykonawcze wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. Podnoszone zarzuty i wskazywane przez skarżącego okoliczności nie mogły być podstawą wniesienia skargi na czynność egzekucyjną, o której mowa w art. 54 u.p.e.a., lecz zarzutów egzekucyjnych (art. 33 § 1 pkt 6 i pkt 10 u.p.e.a.).

Należy również zauważyć, że w skardze kasacyjnej skarżący w istocie powielił argumentację skargi do sądu pierwszej instancji, nie przedstawiając uzasadnienia, które wskazywałoby, że sąd ten dopuścił się błędu w procesie dochodzenia do rozstrzygnięcia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest także należytym uzasadnieniem zarzutów skargi kasacyjnej samo wskazanie, że doszło do naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym przypadku art. 8 k.p.a. (zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej). Przepis ten ma bardzo ogólną treść normatywną, a zatem chcąc wykazać, że doszło do jego naruszenia należało go uzasadnić argumentacją adekwatną do treści przepisu oraz okolicznościami sprawy rozpoznanej przez sąd pierwszej instancji, czego zabrakło w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. O potencjalnym bowiem naruszeniu zasad ogólnych postępowania administracyjnego nie może stanowić podjęcie przez organ podatkowy rozstrzygnięcia odmiennego od oczekiwanego przez stronę (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2019 r. sygn. akt II FSK 2189/17).

Nadto, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezrozumiały pozostaje zarzut skargi kasacyjnej skutkujący naruszeniem art. 54 § 1 u.p.e.a. przez uznanie, że zobowiązanemu nie przysługuje skarga na czynność egzekucyjną w związku z zastosowaniem zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (pkt 1 lit. b in fine skargi kasacyjnej), bowiem kwestia ta nie była w ogóle przedmiotem oceny w tej sprawie ani organów administracji publicznej, ani sądu pierwszej instancji.

Przedstawiona argumentacja przesądza także w konsekwencji o niezasadności zarzutu skargi kasacyjnej co do naruszenia art. 151 p.p.s.a., skoro sąd pierwszej instancji nie stwierdził naruszeń prawa przez organ administracji publicznej.

Z tych wszystkich względów - na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) - Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

Wszystkie ww. orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.