II FSK 342/19 - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2706874

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2019 r. II FSK 342/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Grażyna Nasierowska.

Sędziowie: NSA Sławomir Presnarowicz, WSA (del.) Paweł Dąbek (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej sprawy ze skargi kasacyjnej L. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 września 2018 r. sygn. akt I SA/Lu 354/18 w sprawie ze skargi L. G. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z dnia 7 marca 2018 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie (dalej: Dyrektor) postanowieniem z dnia 7 marca 2018 r. utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika (...) Urzędu Skarbowego w L. (dalej: organ pierwszej instancji) z dnia 22 stycznia 2018 r. w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego w stosunku do L. G. (dalej: Skarżąca).

Skarga na powyższą decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 września 2018 r., sygn. akt I SA/Lu 354/18 - dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd organów podatkowych, że podstawy umorzenia postępowania egzekucyjnego o której mowa w art. 59 § 1 pkt 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 z późn. zm. - dalej: u.p.e.a.) nie może stanowić art. 824 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1360 z późn. zm. - dalej: k.p.c.).

W złożonej skardze kasacyjnej Skarżąca wyrokowi WSA w Lublinie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze - dalej: p.p.s.a.) poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia Dyrektora oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji w wyniku dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni przepisu art. 59 § 1 pkt 10 u.p.e.a. oraz uznania, że treść tego przepisu nie uprawnia do zastosowania w sprawie przypadku umorzenia postępowania uregulowanego w innej ustawie tj. wynikającego z przepisu art. 824 § 1 pkt 4 k.p.c., w sytuacji, w której nie można podzielić stanowiska organów obu instancji jakoby przepis art. 59 § 1 pkt 10 u.p.e.a. miał zastosowanie wyłącznie do aktów prawnych o charakterze szczególnym względem u.p.e.a.;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi oraz nieuchylenie zaskarżonego postanowienia Dyrektora oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji w sytuacji, w której w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji odwołuje się do ustaw, które nie mają charakteru szczególnego względem u.p.e.a. wskazując jednocześnie na poprawność stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu ww. postanowień, które stoi w sprzeczności z zaprezentowanym przez Sąd pierwszej instancji;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak sporządzenia przez Sąd pierwszej instancji uzasadnienia wyroku umożliwiającego dokonanie skutecznej kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia, bowiem uzasadnienie prawne zaskarżonego orzeczenia charakteryzuje się brakiem odniesienia do wykładni art. 59 § 1 pkt 10 u.p.e.a. w zakresie odwołania do przepisów innych ustaw w kontekście sprzecznego ze stanowiskiem Sądu, a uznanego w uzasadnieniu za poprawne, stwierdzenia organów obu instancji o wyłącznym zastosowaniu tego przepisu do przypadków uregulowanych w aktach szczególnych względem u.p.e.a.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, które zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego według norm przepisanych.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlegała oddaleniu.

Istota sporu związana jest z możliwością uznania okoliczności opisanej w art. 824 § 1 pkt 4 k.p.c., jako "innego przypadku przewidzianego w ustawach", skutkującego koniecznością umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 10 u.p.e.a. W sprawie niespornym było, że organ egzekucyjny nie podjął w stosunku do Skarżącej żadnych czynności zmierzających do wyegzekwowania dochodzonego obowiązku w okresie sześciu miesięcy od dokonania ostatniej czynności egzekucyjnej. Jak wynika z art. 824 § 1 pkt 4 k.p.c., postępowanie umarza się w całości lub w części, jeżeli wierzyciel w ciągu sześciu miesięcy nie dokonał czynności potrzebnej do dalszego prowadzenia postępowania lub nie zażądał podjęcia zawieszonego postępowania. Dlatego też zdaniem Skarżącej, zastosowanie powinien znaleźć art. 59 § 1 pkt 10 u.p.e.a., który stanowi, że postępowanie egzekucyjne umarza się w innych przypadkach przewidzianych w ustawach, zaś takim przepisem ustawowym powinien być art. 824 § 1 pkt 4 k.p.c. Stanowiska takiego nie można jednak uznać za prawidłowe.

Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, egzekucyjna procedura administracyjna i cywilna jest odmienna i nie można stosować instytucji uregulowanych w k.p.c. w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym i odwrotnie.

Wbrew zapatrywaniu wyrażonemu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 824 § 1 pkt 4 k.p.c., nie może stanowić podstawy umorzenia postępowania egzekucyjnego, prowadzonego w oparciu o przepisy u.p.e.a. Pogląd Skarżącej nie uwzględnia przede wszystkim uwarunkowań, zasad, a przede wszystkim obowiązków organów prowadzących te egzekucje (komornik sądowy, egzekucyjny organ administracyjny) i roli jaką w obydwu tych postępowaniach odgrywa wierzyciel. Przepis art. 824 § 1 pkt 4 k.p.c. ma za zadanie dyscyplinowanie wierzyciela do aktywności w cywilnym postępowaniu egzekucyjnym i tym samym przeciwdziałaniu jego bezczynności, która zaistnieje jedynie wtedy, gdy jest on zobowiązany do dokonania czynności niezbędnej do dalszego prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Czynnością taką jest każdy wniosek, który powinien zgłosić wierzyciel, aby komornik mógł kontynuować egzekucję (np. wniosek o dokonanie opisu i oszacowana nieruchomości - art. 942 k.p.c.). Wskazać również należy, że w cywilnym postępowaniu egzekucyjnym pożądanym jest, aby wierzyciel wskazał majątek dłużnika z którego powinna zostać przeprowadzona egzekucja. Jeżeli majątek taki nie zostanie wskazany i komornik wyczerpie możliwości jego ustalenia, wierzyciel może zlecić komornikowi poszukiwanie majątku (art. 8011 k.p.c.). Brak złożenia takiego wniosku również może być uznany za bezczynność wierzyciela.

Odpowiedników powyższych obowiązków wierzyciela nie zawiera u.p.e.a., w której na wierzyciela nakłada się wprawdzie pewne obowiązki (np. obowiązek podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, które mają miejsce jeszcze przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego - art. 6 u.p.e.a., czy też przedstawienia stanowiska odnośnie wniesionych zarzutów - art. 34 u.p.e.a.), jednak nie dotyczy to czynności zmierzających bezpośrednio do stosowania środków egzekucyjnych i szybkiego zakończenia egzekucji. Jedynie przy egzekucji z nieruchomości (w stosunku do określonych wierzycieli) organ egzekucyjny uzależnia podjęcie czynności egzekucyjnej od wpłaty zaliczki. Ta ostatnia okoliczność nie zmienia jednak ogólnej zasady, że to na organ egzekucyjny nałożony został obowiązek poszukiwania majątku zobowiązanego oraz stosowania środków egzekucyjnych bez odrębnej inicjatywy wierzyciela.

Regulacja zawarta w art. 824 § 1 pkt 4 k.p.c., uwzględniając odmienne reguły prowadzenia egzekucji administracyjnej i cywilnej, nie może zostać wprost przeniesiona na grunt postępowania egzekucyjnego uregulowanego w u.p.e.a., jak chce tego Skarżąca. Przepis art. 59 § 1 pkt 10 u.p.e.a. nie przewiduje przy tym odpowiedniego stosowania przesłanek umorzenia przewidzianych w innych przepisach rangi ustawowej. Przypadki przewidziane w ustawach, stanowiące podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego muszą wprost odnosić się do bądź to do egzekucji administracyjnej, bądź też ogólnie do egzekucji i wówczas pod tym pojęciem należy rozumieć zarówno egzekucję administracyjną, jak również tę prowadzoną na podstawie przepisów k.p.c. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przykłady takich uregulowań prawnych. Użyte w tych ustawach stwierdzenia "postępowanie egzekucyjne podlega umorzeniu", odnosi się zarówno do postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie k.p.c., jak i u.p.e.a. Wbrew twierdzeniom Skarżącej, ustawodawca wprowadzając regulacje dotyczące umorzenia postępowania egzekucyjnego i nie zawężając ich do konkretnej procedury, miał na myśli każde postępowanie egzekucyjne.

Podany zaś przez Skarżącą przykład z art. 1 ust. 14 ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz. U. z 2012 r. poz. 1551 - dalej: Ustawa abolicyjna), nie uwzględnia pozostałych jednostek redakcyjnych tego przepisu. Wskazano w nim, że w okresie od dnia złożenia wniosku o umorzenie do dnia uprawomocnienia się decyzji, o której mowa w ust. 13, postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu. Do postępowania egzekucyjnego nie stosuje się art. 823 k.p.c. (odpowiednik obecnie obowiązującego art. 824 § 1 pkt 4 k.p.c.). Nie można jednak pominąć brzmienia art. 1 ust. 1 Ustawy abolicyjnej, w którym wskazano, że umorzeniu podlegają również koszty egzekucyjne naliczone przez dyrektora oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego. Te same organy egzekucyjne zostały wskazane również w art. 1 ust. 13 Ustawy abolicyjnej. Ustawodawca wziął zatem pod uwagę, że postępowanie egzekucyjne zmierzające do wyegzekwowania zaległych składek może być prowadzone zarówno w drodze egzekucji administracyjnej (dyrektor oddziału ZUS lub naczelnik urzędu skarbowego), bądź egzekucji na podstawie k.p.c. (komornik sądowy). Dlatego też zdanie pierwsze art. 1 ust. 14 Ustawy abolicyjnej odnosi się do obydwu rodzajów postępowań egzekucyjnych, zaś zdanie drugie jedynie do egzekucji prowadzonej przez komornika sądowego. Ustawodawca chciał w ten sposób uniknąć możliwości umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez komornika sądowego w oparciu o art. 823 k.p.c. Ryzyka takiego nie było natomiast w przypadku postępowania egzekucyjnego prowadzonego w oparciu o przepisy u.p.e.a., gdyż w art. 59 § 1 pkt 8 przewidziano jedynie możliwość umorzenia postępowania egzekucyjnego, jeżeli zostało ono zawieszone na żądanie wierzyciela (co w przypadku art. 1 ust. 14 Ustawy abolicyjnej nie miało miejsca) i nie zostało ono podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania. Stanowisko Skarżącej zaprezentowane w tym zakresie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, mogłoby znaleźć uzasadnienie jedynie w przypadku, gdyby egzekucja zaległych składek prowadzona była jedynie na podstawie przepisów u.p.e.a., ewentualnie jedynie do tego rodzaju egzekucji miał zastosowanie art. 1 ust. 14 Ustawy abolicyjnej.

Powołany powyżej art. 59 § 1 pkt 8 u.p.e.a. również przemawia za bezzasadnością twierdzeń Skarżącej. Normuje on częściowo sytuację przewidzianą w art. 924 § 1 pkt 4 k.p.c., czyli brak wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Wprawdzie w obecnym brzmieniu tego przepisu (od 8 września 2016 r.) ustawodawca wskazuje krótszy termin do powstania skutku, jakim jest umorzenie postępowania egzekucyjnego, niemniej jednak obowiązujący do tego dnia art. 823 k.p.c., przewidywał termin roczny. Gdyby przyjąć tok rozumowania Skarżącej, uregulowanie wprowadzone w art. 59 § 1 pkt 8 u.p.e.a. byłoby zbędne, gdyż regulowałoby zagadnienie już uregulowane (art. 59 § 1 pkt 10 u.p.e.a. w zw. z art. 823 k.p.c.). Tymczasem jak sama Skarżąca podała w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie można akceptować sytuacji, w której pewne fragmenty przepisu byłyby zbędne.

Nie można w tym kontekście pomijać również okoliczności, że stosowanie do art. 54 § 1 u.p.e.a., zobowiązanemu przysługuje skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego, którego przedmiotem jest sposób prowadzenia postępowania przez organ egzekucyjny, wskutek którego nie doszło do wyegzekwowania obowiązku. Wbrew twierdzeniom Skarżącej, ewentualną przyczyną przewlekłości postępowania egzekucyjnego w jej przypadku, może być jedynie sposób działania organu egzekucyjnego. W żadnym miejscu uzasadnienia skargi kasacyjnej nie zostało bowiem wskazane, jakich czynności miał zaniechać wierzyciel, które uniemożliwiają zakończenie egzekucji skierowanej w stosunku do Skarżącej. Ustawodawca wyraźnie rozróżnia w u.p.e.a. prawa i obowiązki wierzyciela oraz organu egzekucyjnego (również wtedy, gdy organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem). Nawet zatem gdyby przyjąć, że art. 824 § 1 pkt 4 k.p.c. ma zastosowanie w postępowaniu prowadzonym na podstawie u.p.e.a., to i tak nie mógłby stanowić podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego, gdyż odnosi się on do zaniechania wierzyciela, nie zaś organu prowadzącego egzekucję.

Nie można także zapominać, że ustawodawca wprost odsyła jedynie do innej procedury, której przepisy mogą znaleźć odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym. W przepisie art. 18 u.p.e.a. zostało wskazane, że jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Gdyby ustawodawca zamierzał uzupełnić regulacje postępowania egzekucyjnego o przepisy innej jeszcze procedury, czyli np. uregulowanej w k.p.c., dały temu wyraz, podobnie jak uczynił to w odniesieniu do procedury administracyjnej. Na marginesie można jedynie wskazać, że rozdzielenie postępowań egzekucyjnych w administracji i cywilnej, było świadomym zabiegiem, gdyż dotyczą one nie tylko różnych obowiązków, lecz przede wszystkim odmienne są reguły rządzące tymi postępowaniami. Nie do zaakceptowania jest zatem stanowisko, że bez wyraźnego odesłania do przepisów k.p.c., administracyjne postępowanie egzekucyjne, byłoby uzupełniane (i to wprost) przez regulacje dotyczące egzekucji należności cywilnoprawnych.

Z powyższych powodów zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 59 § 1 pkt 10 u.p.e.a. oraz w zw. z art. 824 § 1 pkt 4 k.p.c., uznać należało za niezasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny nie może natomiast odnieść się do zarzutów naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. Skarżąca nie wskazała bowiem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w czym upatruje ich naruszenia.

Wobec tego przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroków sądu pierwszej instancji, o czym świadczy związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego na zasadzie art. 183 § 1 p.p.s.a. podstawami skargi kasacyjnej, sprowadzające się do tego, że zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego określa autor skargi kasacyjnej podnosząc naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego lub przepisu postępowania. Sąd kasacyjny nie ma nie tylko obowiązku, ale przede wszystkim prawa domyślania się i uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej oraz argumentacji służącej ich uzasadnieniu. Określenie danej podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd pierwszej instancji nie naruszył również innych przepisów, niedostrzeżonych lub pominiętych przy formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy i ogólnikowy skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy podatkowe. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Wobec powyższego uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno być sformułowane w taki sposób, aby można było powiązać je z konkretnymi przepisami prawa, które kasator uznaje za naruszone.

Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.