Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2722268

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 26 czerwca 2019 r.
II FSK 2549/17

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zborzyński (spr.).

Sędziowie: NSA Andrzej Jagiełło, WSA (del.) Marek Olejnik.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Po 1148/16 w sprawie ze skargi K. S. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Poznaniu z dnia 6 maja 2016 r., nr (...) w przedmiocie kosztów postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę K. S. i uchylił zaskarżone nią postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Poznaniu w przedmiocie kosztów postępowania egzekucyjnego oraz umorzenia postępowania w sprawie ustalenia kosztów postępowania egzekucyjnego, w części utrzymującej w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w L.

Stan sprawy Sąd przedstawił w sposób następujący:

Naczelnik Urzędu Skarbowego w L. postanowieniem z dnia 4 marca 2016 r. na podstawie art. 64 § 1 pkt 5 i § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 z późn. zm., dalej: u.p.e.a.) ustalił na kwotę 236.508,80 zł koszty prowadzonego przeciwko skarżącemu na podstawie pięciu tytułów wykonawczych postępowania egzekucyjnego, z zastosowaniem 6% stawki za zajęcie ruchomości oraz 1% stawki opłaty manipulacyjnej.

Dyrektor Izby Skarbowej w Poznaniu postanowieniem z dnia 6 maja 2016 r. uchylił rozstrzygnięcie dotyczące jednego z tytułów wykonawczych i w tej części postępowanie umorzył, a w pozostałym zakresie postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego utrzymał w mocy.

W skardze na to postanowienie skarżący zarzucił, że decyzje stanowiące podstawę wystawienia tytułów wykonawczych nie zostały mu prawidłowo doręczone, a także powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. (SK 31/14).

Uzasadniając częściowe uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że zarzut odnoszący się do niedoręczenia decyzji winien być podniesiony na etapie postępowania wymiarowego, natomiast stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności przepisów stanowiących podstawę ustalenia kosztów postępowania egzekucyjnego, w zakresie, w jakim nie określają one maksymalnej wysokości opłat egzekucyjnych, wymaga dostosowania przez organ egzekucyjny wysokości ustalonych opłat do rzeczywistych kosztów postępowania egzekucyjnego.

W wywiedzionej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie:

- art. 64 § 1 pkt 5 I § 6 u.p.e.a. przez uznanie, że nie było podstaw do ich zastosowania i do naliczenia opłat w wysokości określonej tymi przepisami;

- art. 7 Konstytucji RP przez pominięcie w rozstrzygnięciu zasady legalizmu, rozumianej jako konieczność działania organów administracji na podstawie przepisów prawa, podczas gdy nakazując ponowne wyliczenie opłat Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskazał podstawy prawnej tej czynności, a to wobec uznania braku obowiązywania dotychczasowego przepisu w postaci art. 64 § 1 pkt 5 u.p.e.a.

Ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4 I art. 151 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi, w wyniku czego sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, podczas gdy uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania, które winno toczyć się na podstawie przepisów prawa i w granicach przez nie zakreślonych, gdyż organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasady legalizmu, a co nie znalazło wyrazu w wadliwym uzasadnieniu wyroku, wskutek czego nie może on być wykonany przez organy egzekucyjne;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, polegające na niewskazaniu podstaw prawnych regulujących wskazane w zaskarżonym wyroku ponowne ustalenie kosztów postępowania egzekucyjnego, w szczególności podstaw wyceny wymaganego nakładu pracy.

Skarżący nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną ani nie wypowiedział się o jej zasadności w innej formie procesowej.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stanowiący podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. (SK 31/14) nie określa innego terminu jego wejścia w życie, a zatem zgodnie z art. 190 ust. 1 zd. pierwsze Konstytucji wyrok ten wszedł w życie z dniem jego ogłoszenia, to jest dnia 16 sierpnia 2016 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 1244), wywierając jednak skutek w stosunku do wymienionych w nim przepisów od momentu wprowadzenia ich do porządku prawnego. Zasadnie więc uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny, że wyrok ten ma również wpływ na ocenę zgodności z prawem wydanego przed jego wejściem w życie postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej, skoro jego podstawę prawną stanowiły również przepisy uznane za sprzeczne z Konstytucją. Zarazem, ponieważ przepisy te - a w szczególności art. 64 § 1 pkt 5 i § 6 u.p.e.a. - uznane zostały za niekonstytucyjne tylko w pewnym zakresie, a mianowicie tylko w zakresie, w jakim nie określają maksymalnej wysokości opłaty egzekucyjnej i opłaty manipulacyjnej, nie zostały one derogowane, pozostają elementem obowiązującego porządku prawnego i muszą być stosowane - tyle, że z uwzględnieniem wskazań zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a więc z uwzględnieniem wymogu racjonalnej zależności pomiędzy rzeczywistymi kosztami postępowania egzekucyjnego a egzekwowanymi kwotami oraz koniecznością zakreślenia ich maksymalnej wysokości. Tak też skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego ocenił Wojewódzki Sąd Administracyjny, toteż błędne jest twierdzenie kasatora, jakoby Sąd ten uznał, że wymienione przepisy u.p.e.a. przestały obowiązywać.

Istotnym problemem jest natomiast wskazanie miarodajnych, uzasadnionych punktów odniesienia do określenia stawek opłat egzekucyjnych i opłaty manipulacyjnej, w tym stawek maksymalnych, na których mogłyby oprzeć się organy egzekucyjne przestrzegając zasad legalizmu działania i które mogłyby być także obiektywnie weryfikowalne zarówno przez zobowiązanych do ich ponoszenia, jak i przez kontrolujące działanie administracji publicznej sądy administracyjne. Godną uwagi propozycję rozwiązania tego problemu zaproponowano w orzecznictwie organów egzekucyjnych przez odniesienie górnej granicy kosztów egzekucyjnych oraz opłaty manipulacyjnej do górnej granicy opłaty egzekucyjnej za zajęcie nieruchomości. Jest to bowiem jedyna opłata, której maksymalną wysokość określono w art. 64 § 1 u.p.e.a., a ponadto odnosi się ona do najbardziej pracochłonnych czynności egzekucyjnych. Skoro zatem opłata egzekucyjna za zajęcie nieruchomości wynosi 8%, nie więcej jednak, niż 34.200 zł, 1% tej maksymalnej opłaty odpowiada kwocie 4.725 zł. Odnosząc tę zasadę do opłat za inne czynności egzekucyjne oraz do opłaty manipulacyjnej można przyjąć, że w przypadku zajęcia ruchomości opłata ta powinna wynosić 6% kwoty egzekwowanej należności, ale nie więcej, niż 28.350 zł (6 x 4.725), a opłata manipulacyjna - 1% kwoty egzekwowanej należności, ale nie więcej, niż 4.725 zł (1 x 4.725). Taki sposób określania maksymalnej wysokości opłat egzekucyjnych i opłaty manipulacyjnej wydaje się w pełni realizować wskazania Trybunału Konstytucyjnego w zakresie uwzględnienia racjonalnej zależności pomiędzy rzeczywistymi kosztami postępowania egzekucyjnego a egzekwowanymi kwotami, a także pozwala na oparcie się przez organy egzekucyjne na obiektywnych kryteriach, mających niewątpliwe podstawy prawne w art. 64 § 1 i § 6 u.p.e.a. oraz umożliwia kontrolę zastosowania tych kryteriów zarówno zobowiązanym, jak i sadom administracyjnym. Taki sposób recypowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego został już zaaprobowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyrokach: z dnia 20 lutego 2019 r. (II FSK 2094/18) i z dnia 24 maja 2019 r. (II FSK 407/19) i aprobuje go także w pełni Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną.

Zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu odpowiada więc prawu, pod warunkiem częściowego uzupełnienia jego uzasadnienia. Nie można bowiem zaaprobować i pozostawić w obrocie prawnym - jak zasadnie uczynił to Wojewódzki Sąd Administracyjny - rozstrzygnięcia ustalającego opłaty egzekucyjne i manipulacyjne bez uwzględnienia konieczności określenia maksymalnej ich wysokości, który to wymóg stawia obowiązujący ze skutkiem wstecznym wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Konieczne uzupełnienie uzasadnienia zaskarżonego wyroku odnosi się do sprecyzowania zasad ustalenia opłat egzekucyjnych i manipulacyjnych przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organy egzekucyjne (organy nadzoru), z uwzględnieniem reguły racjonalnej zależności od pracochłonności czynności oraz wysokości egzekwowanej należności, a także dopuszczalnej maksymalnej wysokości tych opłat, czego rzeczywiście w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zawarto. Zasady te mogą zostać ukształtowane w następstwie odniesienia maksymalnej kwoty wymienionych opłat do współczynnika wyprowadzonego z wysokości maksymalnej opłaty za zajęcie nieruchomości, według przedstawionej już metodologii. Można zatem uznać, że w tym - i tylko w tym - aspekcie uzasadniony jest postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia w zaskarżonym wyroku art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, polegające na niewskazaniu podstaw prawnych regulujących nakazane ponowne ustalenie kosztów postępowania egzekucyjnego, w szczególności podstaw wyceny wymaganego nakładu pracy. Chybione są natomiast pozostałe zarzuty. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. już tylko dlatego, że przepisu tego nie stosował, jako podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia wskazując art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Nie naruszył także art. 151 p.p.s.a., bowiem uchylenie zaskarżonej decyzji organu nadzoru w określonej części było uzasadnione sytuacją prawną ukształtowaną wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, mimo - co należy podkreślić - że do obiektywnie istniejącego naruszenia przepisów regulujących postępowanie egzekucyjne, a to: art. 64 § 1 pkt 5 i § 6 u.p.e.a., organy administracji publicznej w żaden sposób się nie przyczyniły. Nie można też uznać zasadności naruszenia przez Sąd art. 7 Konstytucji, bowiem u podstaw wydanego wyroku leżał właśnie wzgląd na legalizm działania organów administracji publicznej.

W podsumowaniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a., jednakże rozpatrując sprawę ponownie organy administracji publicznej na mocy art. 153 w związku z art. 193 i odpowiednio stosowanym art. 190 p.p.s.a. uwzględnią wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocenę prawną, uzupełnioną o wykładnię art. 64 § 1 pkt 5 i § 6 u.p.e.a. w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. (SK 31/14), dokonana w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny; istotą tęj wykładni jest wskazanie na możliwość określenia maksymalnych stawek opłat egzekucyjnych i opłaty manipulacyjnej przez odpowiednie ich odniesienie do wysokości maksymalnej opłaty za zajęcie nieruchomości, a w konsekwencji - ustalenie kosztów postępowania egzekucyjnego zgodnie z takim rozumieniem art. 64 § 1 pkt 5 i § 6 u.p.e.a., które zostało uznane przez Trybunał Konstytucyjny za zgodne z Konstytucją.

Brak rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego wynika z niezgłoszenia stosownego wniosku przez stronę wygrywającą sprawę w instancji kasacyjnej.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.